IDP　정책연구　２０１２－０１

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민주진보진영의 대외정책 구상

2012. 3. 7.

코리아연구원(새로운 코리아구상을 위한 연구원)

연구책임자: 서보혁,

< 요 약 >

본 연구는 민주진보진영의 통합적 대외전략을 제시하여 향후 민주진보진영의 대외전략 논의를 활성화하고 심화하는데 기여하고자 구상되었다. 필자들은 민주진보진영의 통합적 대외전략 수립의 원칙과 관점을 정립하고자 하였으며, 또한 본 연구는 민주진보진영의 통합적 대외전략에 있어 총론과 각론의 기본적인 원칙과 방향을 제시하고자 한다.

이에 앞서, 2012년 동북아시아 정세를 살펴보면 다음과 같이 요약된다. 첫째, 한미, 한중관계에 영향을 미치는 미중 협조체제는 향후 한국의 대외정책 결정과정에 있어 핵심적 전제사항으로서, 현재의 미중관계는 양국간 공동이익과 역내 문제의 책임 공유를 위해 협력가능성이 높은 가운데 대일정책, 북핵(혹은 북한)정책, 경제문제 등에 있어서는 갈등 가능성이 존재한다.

둘째, 러시아는 미국의 견제에 대하여 군사적, 외교적 대응을 전개하는 동시에 대미관계를 발전시켜 나가는 한편, 남북한 균형외교를 전개하여 한반도에 대한 영향력 확대를 추구할 것이다.

셋째, 일본은 미국과의 동맹관계 유지, 중국과의 관계개선 추구, 한국과의 우호협력관계 발전 등을 추구해가면서, 북한의 식량문제, 일본인 납치자 문제 등 인도적 문제를 활용하여 대북관계 개선을 시도할 것으로 전망된다. 그러나, 대내적 요인으로 한반도 정책을 적극적으로 전개할 지는 미지수이다.

넷째, 북한은 대결적 대남정책과 유화적 대미정책을 펼칠 것으로 전망되며, 이러한 통미봉남 전술의 재연시에는 이에 대한 대처가 필요할 것이다. 그러나 북한은 경제 지원 과 대미관계 개선을 위한 지렛대로 남북대화에 응할 가능성을 배제할 수 없다.

전반적으로 2012년 동북아 정세는 관련국들의 대내 정치적 요인, 남북 대립, 주변 4강의 남북한 관계 조정 등으로 소강상태를 유지할 것으로 예상된다. 이는 한국이 한반도 및 동북아 정세에 능동적으로 개입할 기회를 제공하는 측면이 있으므로, 민주진보진영에게 2012년은 정권교체를 통해 평화협력번영의 한반도·동북아 시대를 추진할 역량과 정책대안을 준비해야 할 시기이다.

새로운 대외정책을 제시하기에 앞서 지난 정부의 외교정책을 성찰해본다면, 첫째, 노무현 정부와 이명박 정부 모두 외교정책라인, 즉 시스템의 문제가 있었다. 노무현 정부시기의 NSC와 통일외교안보정책실 운영의 문제점이나, 이명박 정부시기의 대통령과 청와대 외교안보수석실의 독선 등은 정책의 안정성과 비가역성의 측면에서 시스템의 중요성을 뚜렷하게 보여주었다.

둘째, 노무현 정부 초기의 대북송금 특검과 이명박 정부의 대북 압박정책은 남북 화해협력과 그에 기초한 남북관계 발전의 제도화라는 대북정책 목표 달성에 역행한 사례였다. 이는 정책목표 달성 과정에서의 다양한 정책수단의 구비 및 탄력적인 정책 운용의 중요성을 교훈으로 남겼다고 볼 수 있다.

셋째, 한미 FTA 합의, 이라크 파병, 무기 도입, 압박 위주의 대북정책 공조 등에서 볼 수 있듯이, 한국의 대미 의존적인 대외정책은 한국의 안보와 대외 위상 등 국가이익에 부합하였다고 말하기 어려운 측면이 있다. 따라서, 앞으로 한미동맹관계를 수평적, 호혜적, 방어적, 선린우호적인 방향으로 재설정하는 한편, 구조적으로 불균등한 한미관계를 제어할 대외정책 대안을 마련하여야 한다. 가령, 대중관계를 포함한 주변국들과의 선린우호관계 확대, 남북관계 발전, 역내 다자안보협력 추구 등과 같은 병행접근의 필요성 등이 그 예가 될 수 있다.

넷째, 노무현 정부의 ‘동북아 균형자’론과 이명박 정부의 ‘비핵개방3000’은 정도의 차이는 있지만 정책결정집단의 주관적 기대를 과도하게 정책에 투사한 사례로서 그 실현가능성이 처음부터 의문시 된 정책이었다. 특히, 주관주의적 정책 목표가 단순한 정책 수단 및 경직된 정책 집행과 결합할 경우, 해당 정책의 존재이유를 근본적으로 의심하게 할 정도로 심각한 해악을 가져온다는 점을 이명박 정부의 대북정책이 잘 보여주고 있다.

다섯째, 이명박 정부는 북핵문제를 대북정책의 전체 혹은 제일순위로 설정함으로써 다른 대북정책이 북핵문제에 가로막혀 추진되지 못하는 문제를 발생시켰는데, 이는 북핵정책의 효과적 수행에 이용할 수 있는 남북관계 채널을 스스로 차단할 뿐만 아니라, 대북정책의 다른 목표인 남북 화해협력, 한반도 안정, 통일환경 조성에 부정적인 영향을 끼치는 결과를 가져왔다. 따라서 북핵정책은 거시적 통일·외교·안보정책의 틀 속에 위치지어 접근하면서, 북핵문제 해결 추구를 타 정책목표와 조화롭게 전개해나가야 할 것이다.

향후 동북아 정세 고찰 및 한국의 지난 외교정책 성찰을 토대로 구상한 2012년 민주진보진영의 대외정책의 목표는 1) 한반도의 평화와 안정 2) 동북아의 평화와 공동번영 3) 포괄안보 추진으로 국민 생활안전 보장으로 하며, 이에 따른 정책 기조는 1) 북한 핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화체제 구축 2) 양자외교와 다자외교의 병행 추진 3) 국제협력 추구로 평화국가 위상 확립 등이며, 대외정책 추진전략은 1) 북핵문제 진전을 위한 여건 조성과 6자회담 개최 2) 한반도 문제 해결을 위해 원칙 있는 전략 수립 3) 남북간 협력 강화 및 우호적인 국제환경 조성 4) 남북 화해협력 제도화 5) 국민 합의기반 강화 등이 있다.

마지막으로, 앞서 말한 정책목표와 기조에 입각하여 민주진보진영의 대외정책에 대하여 다음과 같이 제언 한다. 첫째, 한반도 평화와 남북관계에서는 ▲ 한반도 비핵화, 남북관계, 평화체제 동시 추구 ▲ 남북관계 발전의 원칙 확립 및 남북연합제 추진 ▲ 사회통합적인 차원에서 6.15 공동선과 10.4 선언 계승 발전 ▲ 북한인권 개선과 인도적 지원의 동시 추구 ▲ 남한 경제의 성장 동력 확보와 남북경제의 균형발전 병행 추진 ▲ 서해평화협력특별지대로 동북아 경제문화권 건설 등의 정책이 가능하다.

둘째, 선린우호 및 다자협력 외교 부분에서는 ▲ 실용주의적 주변국 외교정책 수립 ▲ ASEAN 및 인도와의 관계증진 ▲ 역내 다자안보협력기구 수립을 향한 대화와 협력 ▲ 공동 관심사를 중심으로 한 다자안보협력 확대 ▲ 6자회담 재개를 포함한 북핵문제 해결을 위한 다자협력의 활성화 ▲ 균형적, 호혜적, 방어적, 선린우호 방향으로 한미동맹 전환 ▲ ‘평화적 해결’ 원칙과 실효적 지배를 통한 영토/영해문제 해결 ▲ 국제평화, 평화적 생존권, 국민의 감시 하의 파병정책 등을 추진하도록 한다.

셋째, 통상/ FTA정책에서는 ▲ FTA 만능론 경계, 다자경제협력 추구 ▲ 호혜적 경제논리에 입각한 FTA ▲ 동북아 국가간 ‘상생적’ FTA라는 기준 하에서 추진되어야 할 것이다.

넷째, 정책시스템과 관련하여 ▲ 통일외교안보 정책의 통합조정 기능 강화 ▲ 국민참여형 안보정책 추진 체계 구성 등과 같은 시스템의 변화가 필요하다.

공동연구자: 김창수, 박홍서

< 목 차 >

Ⅰ. 연구목적

1. 민주진보진영의 통합적 대외전략의 필요성 ............................................................... 2

2. 통합적 대외전략 수립의 원칙과 관점 ........................................................................ 2

3. 대외정책 목표와 기조, 정책 대안 제시 ..................................................................... 2

Ⅱ. 2012 동북아시아 정세: 특징과 함의

1. 미국과 중국의 관계 전망 ........................................................................................... 3

2. 러시아 대외정책 전망 ................................................................................................ 4

3. 일본의 대외정책 전망 ................................................................................................ 5

4. 북한의 대외정책 전망 ................................................................................................ 5

5. 남북관계 전망 ............................................................................................................ 6

6. 시사점과 함의 ............................................................................................................ 8

Ⅲ. 한국 외교정책의 성찰

1. 김대중 정부의 외교정책 성찰 .................................................................................... 9

2. 노무현 정부의 외교정책 성찰 .................................................................................... 9

3. 이명박 정부의 외교정책 성찰 .................................................................................... 10

4. 교훈과 시사점 ............................................................................................................ 11

Ⅳ. 민주진보진영의 대외정책 구상

1. 정책 목표 .................................................................................................................... 12

2. 정책 기조 .................................................................................................................... 13

3. 추진 전략 ...................................................................................................................  14

4. 주요 정책 대안 ............................................................................................................ 15

4-1. 대북정책 ................................................................................................................ 15

4-2. 주변국 외교 ........................................................................................................... 17

4-3. 다자안보협력 ......................................................................................................... 18

4-4. 동맹외교 ................................................................................................................ 18

4-5. 통상/ FTA정책 ..................................................................................................... 19

4-6. 파병정책 ................................................................................................................ 20

4-7. 영토/ 영해 문제 .................................................................................................... 21

4-8. 정책시스템 ............................................................................................................ 21

Ⅴ. 결론: 정책 제언 ............................................................................................................. 23

Ⅰ. 연구목적

1. 민주진보진영의 통합적 대외전략의 필요성

□ 본 연구는 민주진보진영의 통합적 대외전략을 제시하여 향후 민주진보진영의 대외전략 논의를 활성화하고 심화하는데 기여하고자 함

- 민주진보진영은 지난 민주정부들에 대한 평가, 국내정치 질서 재편에 대한 방향, 그리고 주요 국내정책에 대한 입장과 관련하여 활발한 논의와 논쟁을 진행하고 있음

- 반면, 대외전략과 관련해서는 성찰적인 논의가 체계적으로 진행되고 있지 못한 실정

□ 본 연구는 민주진보진영 제 정치세력이 합의할 수 있는 부분과 이견이 존재하는 부분에 대한 정리를 진행하고 이를 토대로 보다 심도 깊은 논의의 시발점으로 삼을 것임

- 연구과정에 기존 민주당, 민주노동당, 진보신당, 국민참여당 등 연구기관 및 관련 연구자들 그리고 시민사회의 전문가들과 수차에 걸쳐 토론하고 종합 검토하는 형식을 취하였음

- 이 연구는 특정 정파의 입장이 아니라 민주진보진영 내 통합적 대외전략 마련의 첫 출발점이자 그 노력의 성과라 할 수 있음

2. 통합적 대외전략 수립의 원칙과 관점

□ 본 연구는 민주진보진영의 통합적 대외전략 수립의 원칙과 관점을 논의 및 정립하고자 함

- 본 연구에서 우선 민주진보진영의 대외전략은 보수진영과 비교하여 어떠한 원칙과 관점을 가져야 하는지에 대해서 논의함

- 이는 민주진보진영이 대외전략의 각론을 논의하기 위해 반드시 필요한 기초 작업이며, 이를 통해 정책적 컨셉의 통일을 이루어내고자 함

- 체계적이고 진보적 가치에 부합하는 통합적 대외전략 수립을 위한 인식론적 기본 토대를 마련하고자 함

3. 대외정책 목표와 기조, 정책 대안 제시

□ 민주진보진영의 통합적 대외전략에 있어 총론과 각론의 기본적인 원칙과 방향을 제시하고자 함

- 본 연구는 세계사적 전환기에 필요한 한국의 대외전략을 민주진보진영의 관점에서 논의 하여 제시하고자 함

- 본 연구는 보수의 아젠다로 여겨져 온 한국의 ‘대외전략’을 ‘진보화’하는 첫 출발점으로 삼고자 함

- 본 연구의 총론과 각론이 향후 민주진보진영의 대외전략을 더 심도 깊게 하고, 풍부화 시켜나갈 밑거름으로 작용하길 기대함

Ⅱ. 2012 동북아시아 정세: 특징과 함의

1. 미국과 중국의 관계 전망

1) 갈등과 협력의 공존

□ 탈냉전기 미중관계는 협력과 갈등이 주기적으로 반복되고 있는바, 2012년 현재 미중관계 역시 갈등과 협력의 양면적 모습을 드러내고 있음

- 갈등 사안: 중국의 위안화 절상 문제 등을 둘러싼 무역역조 문제, 미국의 환태평양 경제공동체(TPP) 추진에 대한 중국의 반발, 남중국해 분쟁과 미국의 개입문제, 미국의 이란제재 문제, 시리아 사태 대응 등

- 협력 사안: 세계 금융위기 극복 문제, 핵확산 및 대량살상무기 확산 대처 문제, 기후 변화를 포함한 환경문제, 지역안정 문제(김정일 사후의 한반도, 대선 즈음의 대만문제 포함) 등

2) 갈등에서 협력으로: ‘이익상관자’ 관계의 형성

□ 그러나 현재의 미중간 갈등은 협력이라는 대전제 속의 갈등이라 할 수 있음. 미중간 갈등은 안정적 양자관계를 훼손하지 않는 범위 내에서 발생하고 있는 ‘외교적’수준의 갈등임

- 현재의 미중관계는 양자관계만의 특수성이라기보다는, 주요 강대국간 관계에서 보편적으로 나타나는 일종의 ‘카르텔’ 관계임. 즉, 공멸을 회피하려는 대전제 속에서 일상적 경쟁관계를 이루고 있음

- 주요 강대국들은 상호간 힘의 균형을 맞추려는 ‘세력균형(balance of power)’의 논리뿐만이 아니라 상호간 이익을 적절하게 조정하려는 ‘이익균형(balance of interest)’ 역시 추구함

3) 미중 협조체제와 한반도

□ 미국과 중국은 한반도 안정에 공감대 형성

- 미국과 중국은 외형상 각각 한미동맹과 북중동맹이라는 군사안보적 대립구도를 형성하고 있음. 따라서 한반도 유사시 현재의 미중 간 협조관계는 심각히 훼손될 가능성이 매우 높음

- 그럼에도 미중 양국은 그와 같은 최악의 시나리오를 방지하기 위해 한반도 안정에 대해 강력한 공감대를 형성하고 있음

□ ‘한반도 비핵화’에 대한 공감대

- 미국과 중국은 북핵문제 해결과정에서 다소간의 이견에도 불구하고 ‘한반도 비핵화’에 대해서만큼은 확고부동한 공감대를 형성. 한반도 비핵화는 강대국간 정치의 담합구도로 해석될 수 있음

□ 연평도 사건과 김정일 사후 한반도 안정에 대한 공감대

- 연평도 사건은 한반도 상황의 불확실성을 극도로 증폭시킨 사건이므로, 미중 양국은 신속하고 적극적인 개입을 통해 남북한을 자제시키고 한반도 안정을 도모하려는 행태를 보임

- 김정일 위원장의 급작스런 서거 직후, 미국과 중국은 모두 신속하게 김정은 체제를 승인하고 한반도의 안정을 강조함

4) 미중 협조체제의 갈등 요인들

□ 미중간 협력관계에도 불구하고 구조적인 세력균형의 양태가 드러나고 있음. 어떠한 카르텔 관계라도 수면 밑 행위자 간의 경쟁은 상존함

- 대만 문제는 미중간 협조체제의 ‘아킬레스건’

- 한반도 문제도 상황에 따라 미중간 협조체제를 훼손시킬 수 있는 민감한 사안임

2. 러시아 대외정책 전망

1) 2012년 대외정책 전망

□ 2011년 12월 라브로프 외무장관은 ‘인테르팍스(Interfax/ Интерфакс)’와의 인터뷰에서 지난 러시아 외교의 가장 큰 성과로 독립국가연합(CIS)에서 통합과정의 진전을 꼽았음

- 2011년 10월 18일 상트페테르부르크 CIS 회원국 총리 위원회 회의에서 서명국 간 교역 시 대다수 상품에 대한 수출입 관세 폐지 등을 골자로 하는 ‘자유무역지대조약’이 서명되었음

- CIS 11개 회원국 중 러시아, 우크라이나, 아르메니아, 몰도바, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 벨라루스 총 8개국이 이 조약에 서명했음

□ 러시아는 새로운 통합 기제를 이용하여 탈소비에트 지역통합을 가속화하고 있음

- 현재 CIS는 회원국들 간의 갈등과 분쟁(타지키스탄과 우즈베키스탄, 아제르바이잔과 아르메니아), 통합에 대한 소극적 입장을 가진 회원국들로 인해 지역통합의 추진력을 잃고 형식적인 기구로 전락했음

- 따라서 러시아는 이를 대체할 지역통합의 대안적 기제로서 관세동맹, 단일경제공간 형성 등을 계속 추진해왔음

2) 북한과의 관계 발전 가속화

□ 2011년은 정치, 경제, 군사 전 영역에서 북러관계 발전이 두드러진 한 해였음

- 2002년 이후 9년 만에 북러정상회담이 진행되었음. 8월 20-24일 김정일 국방위원장은 러시아 극동-시베리아 지방을 5일간 방문하여 메드베데프와 정상회담을 했음. 김정일 위원장은 북한 경유 가스관 건설 프로젝트에 관심을 표명하고, 기술적 문제를 검토하기 위해 ‘3국 특별위원회’를 구성하자는 러시아의 제안을 받아들였음

- 또한, 6자회담 복귀 의사를 표명하면서, 회담 과정에서 핵물질 생산 및 핵실험을 잠정 중단할 준비가 되어있다고 밝혔음

□ 김정일의 사망에도 불구하고 양국 간 우호협력관계는 계속 유지될 것으로 전망됨

- 2000년대 지속적으로 발전해온 북러관계는 김정일 위원장의 가장 큰 외교적 업적 중 하나이기 때문에 김정은과 통치엘리트가 이를 적극 계승할 것으로 판단됨

- 대통령에 재선한 푸틴은 2012년 2월 27일 대선 유세과정에서 <모스코프스키예 노보스티(모스크바 뉴스)>에 실은 '러시아와 변화하는 세계'라는 제목의 기고문에서 “북한의 핵 보유국 지위를 용인할 수 없다”고 전제하고, “러시아는 북한 지도부와 적극적인 대화를 계속할 것이며 선린적 관계를 발전시키고 동시에 핵문제 해결 방향으로 북한을 인도해 나갈 것”이라고 주장함

3. 일본의 대외정책 전망

1) 국가대계 수립에 대한 노다(野田) 내각의 절박성

- 민주당 정권은 집권 후 2년여 시간이 지나도록 미완의 상태였던 민주당의 국가전략(Grand Strategy)의 확정을 더 이상 미룰 수 없는 상황에 직면해 있음

- 노다 내각은 최근 새로운 국가전략의 대강들을 연이어 발표하면서 국내적으로 소비세 인상의 강행, 대외적으로 TPP 참여라는 카드로 돌파를 시도하고 있는 중

2) '동아시아공동체'에서 '태평양 헌장'으로

- 노다 민주당 정권은 "새로운 외교안보정책의 신기축"으로서 준비 중인 ‘태평양 헌장’의 발표 시기를 9월에 있을 APEC회의로 상정하고 있음. ‘태평양 헌장’은 안보면에서 국제법에 기초해 해양에서의 항해 자유와 분쟁의 평화적 해결에 관한 포괄적 규범을 창출하고, 경제면에서는 TPP 참가국을 크게 늘려서 오는 2020년까지 APEC이 목표로 하고 있는 ‘아시아태평양자유무역권(FTAAP)’으로 발전시킨다는 내용이 골자

- 노다 내각의 태평양 헌장 구상은 대미관계에 한층 더 치우쳐져 있어 민주당 집권 초기 동아시아 공동체론은 약해짐

3) 노다 내각의 한계와 한반도 정책

- 현재 일본은 국가전략을 갱신할 필요성이 높은 가운데 그에 대한 현 노다 정부의 지도력 및 대안 제시 능력의 한계로 정계개편 가능성이 일고 있음

- 여기에 후쿠시마 원전 사태, 경제 침체 등 대내적 요인들이 겹쳐, 일본의 대한반도 정책은 납치자 문제를 제외하고는 소극적인 정책으로 일관하고 있음. 다만, 정국 돌파의 수단으로 북일관계 개선 등 북한 카드를 사용할 가능성은 존재함

4. 북한의 대외정책 전망

1) 2012 북한의 정책 방향

□ 신년 공동사설의 방어적, 회고적 논조

- 공동사설이 “강성국가의 대문을 열기 위한 올해”로 언급한 것은 북한의 국가발전 전략이 하향조정 될 수 있음을 시사해주고 있음

- 2012년 북한의 정책기조는 보수적이고 김정일 체제와의 연속성이 강하며, 대외정책보다는 대내정책에 치중할 것으로 예상됨

□ 북한의 보수적 정책 방향

- 공동사설은 정치분야 과업으로 정치사상적 위력 강화를 제시하면서 지도자 숭배와 “대를 이어 계승되는 단결”을 그 방안으로 내놓고 있음

- 북한은 “현시기 인민들의 먹는 문제, 식량문제를 푸는 것은 강성국가건설의 초미의 문제”라고 하면서 그에 부합하는 혁신적 정책대안을 제시하지 못한 채 정치사상적 요소를 강조하거나 고리형 순환생산체계, 우리식 유기농법 등 기존의 정책에서 탈피하지 못하는 모습을 보임

- 북한은 사회주의 문명국을 지향하며 “모든 분야에서 세계문명을 따라 앞서자”고 하면서도 “제국주의 사상문화적 침투를 분쇄하고 이색적인 생활풍조를 뿌리 뽑기 위한 투쟁을 강도높이 벌릴 것”을 강조하고 있는데, 이는 오래된 위협인식의 반영이자 이를 이용해 후계체제 안정화를 위한 주민통제를 강화하려는 의도임

2) 2012 북한의 대남·대외정책 전망

□ 대남정책 전망

- 대남관계에 있어서 신년 공동사설은 △김일성, 김정일의 조국통일 유훈 관철, △민족자주, 민족우선 입장 견지, △민족화해 및 단합, △전쟁책동 저지 등 4개 기조를 밝힘.

- 북측의 이명박 정부 비난은 그동안 쌓인 불만을 김정일 조의 문제를 계기로 폭발시켜 남측에 전면적인 대북정책 전환을 촉구하는 한편, 대내적으로 주민 단합을 도모하는 이중효과를 추구하는데 이용함

- 한편 북이 남북대화에 나서도록 하는 요인들도 없지 않는데, 남북대화를 경제 지원 및 북미관계 개선의 지렛대로 활용할 수 있음

□ 대외정책 전망

- 신년 공동사설은 동북아시아의 안전, 자주권을 존중하는 나라들과의 선린우호관계 발전을 밝힘

- 북한의 대외정책은 중국, 러시아와의 우호협력관계 강화를 기본방향으로 하여 한미일과의 적대관계를 완화하는 것을 기조로 하고 있음

- 물론 북한의 중국, 러시아와의 관계 발전이 한미일과의 대립을 전제하거나 동반한다고 보기는 어려움

- 2월 23~24일 베이징 북미회담은 일정한 이익균형 성립 시, 북한의 비핵화 이행 가능성, 북미관계 개선 의지를 보여줌

5. 남북관계 전망

1) 자주적 동력 상실한 남북관계

□ 2012년 남북관계는 자주적 동력을 상실한 채 북중관계와 북미관계의 하위변수로 작용할 것

- 이명박 정부는 출범 이후 지금까지 북한붕괴론을 염두에 둔 기다리는 전략을 구사하였고, 북한의 잦은 대화요청으로 이명박 정부는 북한이 급변하고 있다고 판단

- 김정은 체제의 등장 이후 북한은 이명박 정부에 대해 강력한 비난 자세 견지

□ 독자적 동력으로 남북대화를 추진하지 못하는 이명박 정부는 대중, 대미 외교에 치중할 것.

- 이명박 정부의 대미외교는 남북관계 개선 없는 대북 인도지원 반대의 결과를 초래하여 김영삼 시대의 대미외교를 반복하는 행태를 보임

- 남북대화 단절은 북중관계를 강화시키고 한국의 대미외교는 북미 인도적 지원 협상의 걸림돌로 작용하여, 결국 북미대화도 남북관계에 이차적인 규정을 받아서 큰 성과를 못 낼 것으로 전망됨

2) 김정은의 유훈통치가 남북관계에 미치는 영향

□ 김정은은 선군정치, 강성대국 건설, 인민생활 향상을 중심으로 한 유훈통치를 실시하면서 남북대화는 후순위로 배치할 것으로 예상

- 김정은 체제는 김정일 시대에 비해 노동당이 정상화되고 있으나 군대를 중시해서 외부위협에 대비하고 내부결속을 강화할 것으로 전망

- 북미대화는 낮은 수준에서 유지되나 남북대화는 단절 예상

□ 김일성 사망 이후 김영삼 정부 때와 마찬가지로 북미대화가 진행될수록 한국정부가 미국에게 ‘선 남북대화, 후 북미대화’를 요구하는 모습이 재연될 상황

3) 북한의 핵무기와 남북관계

□ 김정은 시대의 북한이 핵무기를 김정일의 혁명유산으로 선포한 것은  ‘비핵개방 3000’이라는 이명박 정부의 대북정책을 파탄 내려는 조치

- 2011년 12월 28일자 <로동신문>은 ‘김정일 동지의 혁명유산’이라는 제목의 정론에서 “인공지구위성의 제작 및 발사국의 자랑에 핵보유국의 존엄!”을 김 위원장의 3대 혁명유산 가운데 첫 번째로 제시

□ 북한 핵문제는 서울 핵안보정상회의 공식 의제가 아니지만, 이명박 정부는 핵안보정상회의를 이용하여 북한의 핵포기에 압력을 행사할 가능성

- 김정일 사망과 김정은 체제의 등장 이후 북한군 내부가 핵무기 관리권한을 재배치하는 과정에서 통제력을 잃어 한반도에 ‘유실 핵무기(loose nukes)’ 리스크가 나타날 가능성은 희박

6. 시사점과 함의

□ 미중 협조체제에 대한 정확한 이해는 향후 한국의 외교정책 결정과정에 있어 핵심적 전제 사항

- 한반도는 미국과 중국의 세력권이 겹쳐지는 지역으로서 미국과 중국에게 ‘전략적 자산’과 ‘전략적 부담’이 될 수 있음

- 한국은 미중 양국에게 북핵문제 및 한반도 위기상황이 미중 간 안정적 협력관계를 훼손시킬 수 있다는 인식을 보다 강력히 주지시킴으로써 한국의 주도적 역할을 확보할 수 있음

□ 러시아와 일본은 자국의 경제적 이익 및 외교적 영향력 확대 차원에서 한반도 정책을 전개할 것으로 보임

- 러시아는 최근 대통령 선거 이후 CIS 통합 주도, 일본은 후쿠시마 원전 사태 대처 등에 관한 내각의 지도력 하락으로 적극적인 한반도 정책 수행에는 한계가 있을 것

- 그렇지만 양국에서는 집권여당의 정국 돌파 혹은 전략적 판단으로 한반도 정책, 특히 대북정책에 드라이브를 걸 가능성이 존재

□ 북한은 대남정책에는 대결, 대미 (핵)정책에는 유화로 나설 것이 전망되며, 통미봉남 전술의 재연시 이에 대한 대처가 필요

- 북한의 대남정책은 대결 기조를 유지하며 차기 정권과의 대화 시 협상력 제고를 위해 6.15, 10.4 선언 이행 등 원칙적 입장을 반복할 것으로 전망

- 물론 북한도 미국과의 대화, 나아가 6자회담 조기 재개를 위해 필요하다면 남한과의 대화에 응할 수 있겠지만, 그것을 남북관계 개선의 동력으로 삼을 지는 회의적

- 2012년 남북관계는 계기적 대화는 있겠지만, 남북의 대조적인 전략과 상호 대내적 요인(이명박 정부의 임기 마지막 해와 선거국면, 김정은 체제의 대내적 안정 우선 정책 등)으로 대립상황이 지속될 전망

□ 전반적으로 2012년 동북아 정세는 관련국들의 대내 정치적 요인, 남북 대립, 주변 4강의 남북한 관계 조정 등으로 소강상태를 유지할 것임

- 다만, 북핵문제와 북미관계는 북의 핵 프로그램 중단 및 미국 등 국제사회의 인도적 지원으로 6자회담이 재개될 분위기가 조성되겠지만 본격적인 비핵화 프로세스는 2013년 들어서 모색될 것임

- 이러한 전망은 남한정부에게 남북관계 악화 대처, 대화 분위기 조성, 6자회담 재개 촉진 등 ‘관리모드’로 접근할 것을 요구하는 한편, 민주진보진영은 정권교체를 이뤄 평화협력번영의 한반도·동북아 시대를 추진할 역량과 정책대안을 준비해야 할 것임을 말해줌

Ⅲ. 한국 외교정책의 성찰

1. 김대중 정부의 외교정책 성찰

□ 전반적으로 김대중 정부의 통일외교 및 4강 선린외교는 적정 목표 설정 하에 성공적으로 수행됨

- 특히 통일외교는 북한의 국제사회 동참, 한반도 안정, 남북관계 전환 등으로 나타나 김대중 정부의 최대 외교적 성과로 꼽을 수 있음

- 4강 외교는 한미동맹을 유지 발전시키면서도 선린외교를 균형적으로 전개하여 관련국들과의 양자관계 발전, 통일외교 지지에 이바지함

- 다만, 대일 무역 역조, 대중 무역 증대 등 새로운 현상에 대처하는데 미흡하고, 한미동맹의 기존 문제점(불평등성, 군사중심 동맹관계 등)을 개선하지 못하고, 동북아 다자안보협력 비전을 제시하지 못함

□ 김대중 정부의 통일외교안보정책은 제도적 시스템보다는 대통령의 리더십에 의해 추진된 특징을 보임

- 김 대통령의 통일외교 지도력은 오랜 준비와 경험을 바탕으로 하고 있고 국제적 지지와 탁월한 보좌진으로 뒷받침됨

- 최고 정책결정자 리더십 중심의 정책추진 방식은 신속한 판단, 상황 돌파 등의 측면에서 효율성이 높지만, 독단으로 흐를 가능성 및 리더십 교체 이후 정책의 연속성과 안정성이 위협받을 우려가 있어 제도적 대비가 요구됨

2. 노무현 정부의 외교정책 성찰

□ 대북 포용정책의 지속과 정책의 일관성 문제

- 노무현 정부의 ‘평화번영정책’은 햇볕정책을 계승해 보다 성숙한 대북정책을 추구하면서 남북관계 발전과 한반도 안정을 추진해 나감

- 다만, 대북송금 특검, 탈북자 공개대량입국 등 목표보다 수단이 부각됨으로써 오히려 남북관계에 부정적 결과를 초래하는 경우도 발생함

□ 한미간 북핵 공조와 동맹관계의 조화 문제

- 노무현 정부는 북핵문제 해결과정에서 미국과의 협력을 적극 추진하여 북핵문제의 평화적 해결에 공감대를 형성한 반면,

- 그 과정에서 이라크파병, 전략적 유연성, 용산기지 이전, 그리고 FTA 합의 등 미국의 요구를 대부분 수용했으나, 2006년 초 미국의 대북제재와 북핵 실험 정국이 발생하여 협력만큼의 성과를 거두지 못함

□ 동북아 세력관계에 대한 독해와 외교 다변화 정책의 실제

- ‘참여정부’의 4강 외교는 냉혹한 동북아질서에 대한 이해가 미흡했으며, 그 결과 ‘동북아균형자론’과 같은 주관주의적 정책이 추구됨

- 그럼에도 동북아균형자론은 한국이 미중 양국 모두에게 그들 상호간 긴장관계를 해소하는데 촉진자 역할을 할 수 있다는 확신을 준다는 측면에서 활용할 가치는 존재

3. 이명박 정부의 외교정책 성찰

1) 동북아 긴장 초래한 외교정책

□ 이명박 정부는 ‘한-미-일 남방 3각 동맹’ 대 ‘북-중-러 북방 3각 동맹’ 사이의 해묵은 대결 구도를 부활시키는데 기여

- 이는 근본적으로 북한붕괴론에 의존한 대북 압박정책에 근거를 두고 있는바, 미중 협력구도를 훼손하면서 진영 대결과 유사한 갈등구도를 조성함

- 2008년 12월, 6자회담에서는 기존 합의에도 없었던 북한의 핵 신고서에 대한 검증 의정서 채택을 대북 에너지 지원과 연계해 회담 결렬의 중대 원인을 제공

- 천안함 침몰과 연평도 포격전에 대한 북한의 사과를 6자회담 재개의 전제조건으로 삼아 조속한 회담 재개에 난관을 조성

□  ‘한미관계의 전략동맹화’ 및 한-미-일 3국간 군사협력 강화는 동북아 평화안보체제 추진 정신을 위반

- 이명박 정부는 한미동맹 강화론과 한일 군사협력 강화를 통해서 미국과 일본의 지원을 받아 흡수통일을 추진하겠다는 구상

- 이명박 정부의 흡수통일론은 남북관계 파탄뿐만 아니라 동북아의 긴장 고조에도 중대한 원인을 제공

2) 북한 핵개발 촉진

□ 이명박 정부의 ‘비핵·개방·3000’은 부시 행정부의 先핵포기 정책의 재판임

- ‘비핵·개방·3000’은 협상의 기초인 동시행동 원칙을 깨고 북한의 핵포기를 유인할 중간단계도 없이 북한에게 선제적인 핵 포기를 요구하는 것

- 역으로 북한이 핵개발 능력을 강화시켜 나가게 된 배경에는 북한의 선핵포기만 요구하면서 북한 관리를 포기하였던 이명박 정부의 정책이 한 요인으로 작용

3) 한반도 긴장고조 및 인도적 문제해결 지연

□ 2010년 11월 북한의 연평도 포격과 그에 대한 우리의 반격은 해상이 아니라 육상에서, 그것도 소화기가 아니라 중화기가 동원된 분쟁

- 이명박 정부가 10.4 선언을 이행하지 않음으로써 북한의 연평도 도발을 예방할 수 있는 조치 상실

- 이명박 정부는 ‘한반도의 화약고’로 불리는 서해에서의 위기 예방 및 관리 소홀

□ 납북자·국군포로 문제는 한 치의 진전도 없었고 이산가족 상봉기회는 1/5로 줄고 상봉 규모도 1/6로 축소

- 자력으로 탈북한 국군포로의 귀환 인원도 크게 감소

- 탈북자 문제도 ‘조용한 외교’를 포기하고 중국 압박식의 접근으로 문제를 악화시킴

□ 그 외에도 개성공단 현상유지 외 남북경협사업을 전면 금지시켜 대북교역과 위탁가공에 참여했던 많은 중소기업들이 도산하거나 부도를 맞음

4. 교훈과 시사점

□ 시스템 부재 하 지도력의 부메랑

- DJ 정부기 대외정책은 최고지도자의 탁월한 지도력에 의해 추진되었으나, 정책성과의 누적 및 승계를 통한 비가역적이고 안정적인 정책 발전을 위해서는 시스템에 기반한 정책 결정 및 집행이 중요함

- 노무현 정부기 NSC와 통일외교안보정책실 운영의 문제점, 이명박 정부기 대통령과 청와대 외교안보수석실의 독선은 정책의 안정성과 비가역성의 측면에서 시스템의 중요성을 더욱 뚜렷하게 보여줌

□ 정책목표 위의 정책수단

- 노무현 정부 초기 대북송금 특검과 이명박 정부의 대북 압박정책은 남북 화해협력과 그에 기초한 남북관계 발전의 제도화라는 대북정책 목표 달성에 기여하지 못한 사례로서,

- 기존에 쌓아놓은 남북간 신뢰를 훼손시킬 뿐만 아니라 남북관계 개선에 불필요한 정책 비용을 필요로 한다는 점에서, 정책목표 달성 과정에서 다양한 정책수단의 구비 및 탄력적인 정책 운용의 중요성을 교훈으로 남김

□ 대미 의존적 대외정책의 문제

- 민주정부, 보수정부를 막론하고 한국의 지정학적 위치와 국가전략상 한미동맹관계는 불가피한 면이 있지만, 그것이 구체적인 대미정책과 미국 의존적인 대외정책을 정당화하는 것은 아님

- 한미 FTA 합의, 이라크 파병, 무기 도입, 압박 위주의 대북정책 공조 등에서 볼 수 있듯이 미국의 요구를 수용하거나 미국에 의존한 대외정책이 한국의 안보와 대외 위상 등 국가이익에 모두 부합하였다고 말하기 어려움

- 오히려 대미 의존적 대외정책은 한국의 대미 협상력 약화, 북한 및 관련국들과의 관계 악화, 한반도 긴장 고조, 경제 주권 약화 등 일련의 문제를 초래하였고,

- 그 과정에서 대내적으로 정권의 지지 기반 약화, 정치적 갈등 고조와 같은 문제를 나타냈음

- 따라서 한미동맹관계를 수평적, 호혜적인 방향으로 재설정하는 한편, 구조적으로 불균등한 한미관계를 제어할 대외정책 대안 가령, 대중관계를 포함한 주변국들과의 선린우호관계 확대, 남북관계 발전, 역내 다자안보협력 추구 등과 같은 접근을 병행할 필요가 있음

□ 주관주의에 포획된 국가이익

- 노무현 정부의 ‘동북아 균형자’론, 이명박 정부의 ‘비핵개방3000’은 그 정도 차이는 있어도 정책결정집단의 주관적 기대를 과도하게 투사한 정책 사례로서 그 실현가능성이 처음부터 의문시 되었고,

- 대내외적으로 지지를 획득할 폭을 스스로 좁혀 놓은 상태에서 출발하였고, 대상국으로부터 반발을 초래하여 이후 관계를 회복하는 데 불필요한 비용까지 초래함

- 정책목표에 주관성이 관여하는 것은 당연지사이지만, 현실 역학관계를 무시한 주관주의적 정책결정은 국가이익 달성이 아니라 기존의 이익도 유지하지 못하는 의도하지 않은 결과를 초래할 수 있음

- 특히, 주관주의적 정책 목표가 단순한 정책 수단 및 경직된 정책 집행과 결합할 경우 해당 정책의 존재이유를 근본적으로 의심하게 할 정도로 심각한 해악을 가져온다는 점을 이명박 정부의 대북정책에서 잘 알 수 있음

□ 대북정책과 안보정책의 혼선: 북핵정책

- 남한의 북핵정책은 대북 통일정책과 안보정책, 관련국간 대외관계, 그리고 대내정치가 결합된 복합성 뚜렷한 사안인데,

- 북핵정책을 그 중 특정 정책영역으로만 인식하고 접근할 경우, 북핵정책의 목표 달성에 한계를 보일 가능성이 높음

- 이명박 정부는 북핵문제를 대북정책의 전체 혹은 제일순위로 설정함으로써 다른 대북정책이 북핵문제에 가로막혀 추진되지 못하는 문제가 발생함

- 이는 북핵정책의 효과적 수행에 이용할 수 있는 남북관계 채널을 스스로 차단하고, 나아가 대북정책의 다른 목표인 남북간 화해와 협력, 한반도 안정, 통일환경 조성에 부정적인 영향을 끼침

- 따라서 북핵정책은 거시적 통일·외교·안보정책 틀 속에 위치지어 접근하면서, 북핵문제 해결을 추구하고 타 정책목표와도 조화롭게 전개해나가야 할 것임

Ⅳ. 민주진보진영의 대외정책 구상

1. 정책 목표

1) 한반도의 평화와 안정

□ 분단 상태가 지속되면서 한반도의 평화가 위협받는 불안정한 상태 극복

- 한반도의 비핵화와 평화체제 구축을 통해서 한반도의 평화안정을 유지하는 것은 한국외교의 최우선 목표

- 천안함 침몰, 연평도 포격 등으로 남북관계에서 긴장이 조성되는데도 남북관계가 퇴보하여 한반도의 불안정한 상태를 관리할 대화창구도 없는 현재의 남북관계를 하루빨리 극복하는 것이 과제

2) 동북아의 평화와 공동번영

□ 동북아 국가 사이의 교류와 협력을 강화하여 조화로운 지역질서와 공동체를 형성하는 토대를 구축하여 평화와 번영의 동북아 선순환 구조 형성

- 남북한과 동북아가 상호의존관계를 강화하는 것은 동북아 평화의 선결조건인 한반도의 지속가능한 평화체제 구축에 기여

□ 동북아 협력을 통하여 국가 시스템의 혁신을 이루고 국제경쟁력을 강화하여 내부적으로 경제적, 사회적, 문화적 삶의 질을 증진시킬 수 있는 외적 환경 마련

3) 포괄안보 추진으로 국민 생활안전 보장

□ 기존의 국가안보 이념을 보완하는 공동안보, 인간안보 등의 개념을 구체화시켜 국가간 경쟁외교를 대체하는 새로운 외교 이념 확산

- 경제적·사회적·환경적·생태적 안보개념이 안보 논의의 영역에 등장하여 ‘국가안보’에서 포괄적인 ‘인간안보’로 이동하고 있는 것이 21세기의 특징

- 안보문제 해결의 주체 역시 국제사회로 확산되고 국가 뿐 만 아니라 비정부 기구가 안보 해결의 행위자로서 등장

□ 글로벌 거버넌스 차원에서 안보문제를 해결하기 위한 국제적 공감대를 선도하는 외교 역량 개발

□ 포괄안보 추진은 궁극적으로 국민생활의 안전과 높은 질을 보장하는데 기여

2. 정책 기조

1) 북한 핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화체제 구축

□ 북한 핵문제를 평화적으로 해결하고 그 과정에서 평화체제의 기초를 만들어 내는 것이 핵심 정책 기조

- 한반도의 비핵화와 평화체제 수립을 병행적으로 추진하여, 비핵화 노력이 평화체제 수립을 촉진하고 평화체제 수립을 위한 노력이 비핵화를 촉진하는 전략 추진

- 북핵문제의 근원적 해결을 추구하면서 이 과정에서 북한과 미국, 북한과 일본의 관계정상화 촉구

- 남북기본합의서와 6.15 공동선언, 10.4 선언에 따라서 남북화해협력을 촉진하면서 남한이 비핵화와 평화체제의 주체로서 적극 참여

2) 양자외교와 다자외교의 병행 추진

□ 한국의 양자외교 전략은 한미관계를 비롯해서 중국, 일본, 러시아 등 주변 4강과 호혜적이고 실리적인 이해관계를 유지

- 양자외교에서 한미동맹은 중심적인 역할을 할 것이고, 한국의 국제적 위상강화와 국민들의 의식 성장이라는 변화한 환경에 맞게 미래지향적이고 성숙한 한미관계로 발전

- 양자외교를 통하여 민주주의, 인권 등 인류보편의 가치를 공유하는 동반자 관계 유지

- 양자관계 유지를 통해서 동북아의 경쟁구도를 완화하고 조정하는 교량역할 수행

- 4강과 양자외교 뿐만 아니라 인도, EU 등과 우호적인 관계를 유지하여 21세기 국제사회 주요행위자들과 외교 강화

□ 군사안보 분야에서 미국-일본-인도로 이어지는 대중 견제연합의 흐름과 에너지 경제 분야에서 실리위주의 국익추구 외교가 혼재된 동북아 상황을 고려한 균형외교 필요

□ 유엔과 같은 국제기구에서 한국의 위상을 확보하기 위한 다자외교를 실시하며 동북아 차원에서 다자안보협력의 제도화를 추진

- 동북아 다자안보협력의 제도화는 동북아 국가들과 상호신뢰구축을 통해서 안보를 유지

□ 동북아 다자협력은 필요성에 대한 인식, 구체적인 이익창출의 가능성에 대해 초보적인 공감 마련의 단계

- 북핵문제 평화적 해결은 공통의 관심 사안이므로 이를 바탕으로 동북아 다자협력으로의 발전을 견인

3) 국제협력 추구로 평화국가 위상 확립

□ 국제적인 보편적인 규범에 따라 포괄적인 세계 공통과제 해결에 참여

- 세계 10위권의 경제력을 바탕으로 국제평화에 기여하는 중견국가(Middle Power)로서 위상 확립

- 공공외교, 평화외교, 국제지향외교를 통해서 세계평화에 기여

- 평화애호국가로서 한국의 국제적 신인도 제고

□ 분단극복 노력을 국제사회와 함께 하고 한류를 이끌어 간다는 차원에서 세계평화문화 창출에 기여

- 동북아에서 냉전적 구도를 극복하고 평화 문화를 확산시키는 외교 추진

3. 추진전략

1) 북핵문제 진전을 위한 여건 조성과 6자회담 개최

- 북핵문제 해결을 위한 수단으로서 남북대화, 북미대화, 6자회담 등 다양한 방식이 존재하지만, ‘남북대화와 북미대화가 여건을 마련하고 6자회담 개최’의 방식이 최적의 방법임

- 한반도 평화와 안정을 위해서는 6자회담을 통해서 비핵화와 평화협정 체결 협상을 개시하는 것이 유용한 전략

- 9.19 공동성명과 10.4 선언에 따라 평화협정 체결을 위한 회담을 비핵화 협상과 병행 추진하여 비핵화와 평화체제의 선순환 구도를 형성할 전략 수립이 관건

- 6자회담의 합의를 이행하기 위해서는 2.13 합의정신에 따라서 6자 외무장관 회담을 개최하여 이행을 보장하는 것이 필요

2) 한반도 문제 해결을 위해 원칙 있는 전략 수립

- 어떠한 형태의 전쟁도 반대하며 대화와 협상을 통해서 평화적으로 해결

- 상호 인정하는 바탕에서 신뢰를 구축하고 호혜주의를 추구

- 남북 당사자 원칙과 국제협력을 병행 추진

- 시민참여를 통해서 국민과 함께하는 정책 추진

3) 남북간 협력 강화 및 우호적인 국제환경 조성

- 한반도 평화체제 구축과정에서 남북 당사자 원칙을 확고히 견지하고 국제사회가 이를 지지하고 보장하는 방식 모색

- 평화체제를 통해서 동북아 협력의 추동력 생산

4) 남북 화해협력 제도화

- 남북경제협력 등 각종 남북관계가 정권의 변화에 따라 후퇴하여 국민들에게 경제적인 부담을 주지 않게 하기 위해 남북화해협력을 제도화

5) 국민 합의기반 강화

- 정책 추진과정에서 국민 참여 확대와 초당적 신뢰구축

- 범정부차원에서 교육과 홍보체계를 정비하여 국민적인 공감대 형성

4. 주요 정책대안

4-1. 대북정책

1) 한반도 비핵화, 남북관계, 평화체제 동시 추구

□ 북핵문제 우선 해결은 한반도 정세의 능동적 변화를 불가능하게 만드는 논리

- 북중관계의 심화는 미국의 대북 압박을 무의미하게 만들고 있으며, 대북 제재에도 불구하고 북한은 타격을 받지 않으면서 핵무기 개발을 가속화하는 상황

- 북핵문제 해결을 위해서는 북한에 대한 체제 안전보장과 경제적 보상을 핵포기와 교환하는 것이 유일한 방안

- 남북관계 개선과 한반도 평화체제 구축 과정에서 북한이 체제안전에 확신을 가지고 경제적으로도 이득을 취하게 함으로써 북핵 포기의 환경을 만들어 나가는 전략 수립이 필요

□ 9.19 공동성명에서 합의한 한반도 평화체제 확립을 위한 별도의 포럼을 구성하여 정전협정을 평화협정으로 전환

- 평화체제 구축은 남북 간, 북미 간 유기적인 협력구조를 만들어서 한반도의 전쟁발발이 불가능한 상황을 조성하여 북핵문제를 야기하는 갈등구조를 원천적으로 제거함

- 6자회담을 북핵문제 해결의 유용한 틀로 인정하고 6자회담을 통해서 한반도 냉전체제 해체와 동북아 다자안보체제형성의 기틀을 조성함

2) 남북관계 발전의 원칙 확립 및 남북연합제 추진

□ ‘남북문제의 한반도’ 원칙 견지

- 천안함, 연평도 문제 역시 동일한 기조에서 접근하며 시민사회 일각의 진실규명 노력과 달리, 외교적 차원에서 다룰 필요

□ 평화정착을 통해서 남북관계를 발전시키고 통일과정을 전진시키면서 동시에 남북관계의 제도적 결합성을 높여 나가는 차원에서 남북연합 추구

- 10.4 선언에는 남북 정상의 수시 회담과 남북각료회의의 기초라고 할 수 있는 남북총리회담과 부총리급 경제협력공동위원회 그리고 국방장관회담 개최에 합의

- 남북연합이라는 중간단계 도달을 통해서 남북한이 소모적인 비방이나 군비경쟁을 줄이고 평화를 전진시키는 것이 가능

□ 3차 정상회담을 개최하여 10.4 선언을 이행하고 각종 남북회담을 정상화시킨다면 남북연합의 기초적인 제도화 가능

- 차기 정부에서 3, 4차 정상회담을 개최하면 남북연합은 자연스럽게 하부구조를 형성.

- 남북연합의 하부구조 형성이 평화체제 구축과 맞물리면서 북한의 비핵화를 위한 환경 조성이 가능

3) 사회통합적인 차원에서 6.15 공동선과 10.4 선언 계승 발전

□ 갈등해결과 사회통합적인 차원에서 6.15 공동선과 10.4 선언을 계승 발전시키는 전략 수립

- 사회적 갈등은 6.15 공동선과 10.4 선언 실천의 걸림돌로 작용하였으므로 시민사회, 정당, 지방자치단체들이 참여하여 국민적 합의를 강화하는 통일정책 추진

- 정당의 참여를 통해, 정권변동에 따라 남북합의의 이행을 거부하는 사태를 방지하여 남북관계의 안정적이고 지속적인 발전 담보

4) 북한인권 개선과 인도적 지원의 동시 추구

□ 북한 인권과 관련하여 한나라당이 ‘북한 인권법’ 제정을 강행하려 하고, 민주통합당 등 야당은 소극적으로 대응하고 있으나 ‘통일인권법’으로 접근하는 것이 유용할 것임

- 국가보안법의 상위법으로 통일지향적인 통일인권법으로 규정되어야 함

- 북한 인권에 대한 국제사회의 우려 표명에는 인권의 보편성 차원에서 협조하면서 국제사회와 북한의 인권대화를 지원

□ 북한에 대한 인도적 지원을 상시화 하여 북한주민의 생존권 개선과 인도적 지원의 정략적 이용을 경계

- 대북 인도적 지원은 정치 상황과 무관하게 정량, 정기 원칙을 고수하는 사회적 협약(social pact)을 체결

□ 이산가족의 상설상봉을 추진하면서 납북자, 국군포로 문제 해결 동시 추진

- 국군포로 문제를 해결하기 위해서 경제적 대가 지불 방식의 대북협상 개시

5) 남한 경제의 성장 동력 확보와 남북경제의 균형발전 병행 추진

□ 금강산 관광, 개성공단, 철도 도로 연결 등 남북경협 사업 재가동 및 확대

- 남북한의 경제를 균형적으로 발전시키면서 한반도의 평화를 정착시켜서 안보문제 해결.

- 개성공단과 남북 철도연결사업을 확대 발전시켜서 한국 중소기업의 대북진출을 확대하여 경제 살리기에 기여

- 금강산 관광을 설악-금강 연계관광단지로 조성하여 남북 관광협력 확대

6) 서해평화협력특별지대로 동북아에 지중해 경제문화권 건설

□ 10.4 선언에서 합의한 서해평화협력특별지대를 발전시켜서 NLL의 갈등을 해결하고 서해 일대를 역사·문화·관광지대로 조성

- 남과 북은 2007년 10월 정상회담에서 해주지역과 주변해역을 포괄하는 서해평화협력특별지대를 설치 합의

- 서해접경지역이 고려시대의 수도권이었음을 고려하여 이에 대한 재조명으로 서해에서 남과 북이 평화와 번영을 구가할 공동의 문화권 확보

- 한강하구에서 백령도에 이르는 서해접경수역의 생태 가치를 활용

□ 인천-개성-해주 삼각경제 협력벨트에 중국의 참여를 확보하여 동북아 지중해 문화권 형성

4-2. 주변국 외교

□ 장기적 방향에서 한반도를 중심으로 하는 동북아 안보·경제 공동체 수립을 주도

- 동북아 안보·경제 공동체 수립 방법으로 기능주의적 접근보다는 국가중심적인 ‘신기능주의적(neo-functionalism)’ 접근방식이 보다 현실적임

- 동북아 안보·경제 공동체 수립에 있어서는 우선적으로 미국과 중국의 정치적 이해 조정이 필수적임

□ 단기적으로 한국의 외교정책은 ‘결과의 논리’에 입각해 실용주의적 주변국 외교정책 수립이 시급

- 한국은 미국과 중국 모두와 안정적 관계를 형성하는 것이 최상의 상황이나. 그렇지 못할 경우 미중 양국 사이의 긴장관계를 이용해 국가이익을 도모하는 것이 전략적임

- 한미동맹과 한중관계의 확대발전을 동시에 견지해야 함. 한미동맹의 유지로 인해 중국에게 한국이 미국의 대중견제 전략의 조력자로 인식되는 것을 차단해야 함

- 대일, 대러 정책은 호혜적 방식으로 접근하되, 구체적 양태는 미중관계의 거시적 맥락 속에서 수립되어야 할 것

□ ASEAN 및 인도와의 관계증진을 통해 정치경제적 이익 확대 추구

- 한국이 참여하고 있는 아세아 지역포럼(ARF) 및 ASEAN+3에 보다 적극적인 참여를 통해 한반도 현안에 대한 동남아 국가들의 지지를 확보함

- 아울러 최근 급속히 부상하고 있는 인도와의 관계개선은 한국의 매우 효과적인 전략적 카드로 작용할 것

4-3. 다자안보협력

□ 역내 다자안보협력은 불균등한 한미동맹관계를 보완하는 한편, 호혜적 협력을 지속적이고 안정적으로 추구할 틀을 확립한다는 의미를 가짐

□ 구체 방안

- 장관급 ‘동북아 다자안보협력회의’를 창설해 동북아 국가간 인도적 구호 및 재난관리, 군사적 신뢰구축, 해상교통로 보호 등 공동안보 관심사 해결을 추구

- 기존의 동북아협력대화(NEACD)를 정부간 협력기구로 격상시켜 활성화 하는 방안

- 6자회담 내 ‘동북아 평화·안보 체제’ 실무그룹을 활성화 하여, 장기적으로 역내 다자안보협력기구로 제도화

□ 추진 과제

- 역내 다자안보협력기구의 수립 필요성과 그 방안에 관한 지속적인 대화

- 공통의 관심사를 중심으로 한 다자안보협력 확대

- 북핵문제 해결을 위한 다자협력의 활성화, 즉 6자회담의 재개

4-4. 동맹 외교

□ 현재 비대칭적 한미동맹을 법·제도적으로 보다 균형적으로 조정할 필요

- 냉전의 붕괴는 한미간 비대칭적 동맹의 필연적 원인이 약화되었다는 것을 의미하지만, 그럼에도 비대칭적 동맹관계는 지속되고 있는 상황

- 주한미군주둔 지위협정 문제, 무기구매, 쇠고기 및 FTA 체결과정 등에서 한미간 비대칭적 관계가 여실히 드러나고 있어 균형적 동맹으로의 전환 필요성도 그만큼 높아짐

- 이라크 파병과 최근 대이란 제재를 둘러싼 미국의 압력, 그리고 전시 작전권 문제는 평화지향적 동맹으로의 전환을 제기함

□ 중국의 부상에 따른 한미동맹의 변화는 합리적으로 추진되어야 함

- 한미동맹의 변화가 중국을 소외시키는 결과를 초래할 경우에 대한 사전 대비가 필요

- 대만 독립에 대한 중국의 무력침공(반분열 국가법) 감행, 미국의 개입과 미중간 분쟁, 미국과 중국의 동맹국인 남북한 및 일본의 연루 등 동북아 분쟁 시나리오를 고려할 때, 한국은 미국의 전략적 유연성 전략에 신중한 접근을 견지해야 할 것

□ 대중국 관계 개선을 통해 미국으로부터의 정치경제적 이익 확보

- 동맹구조의 역학관계상 중국은 한국을 한미동맹으로부터 이탈시켜 포섭하려는 전략적 의도를 가질 수밖에 없음

- 한국의 중국으로의 편승 시도는 한국에 대한 미국의 정치경제적 약속을 증대시킬 수 있음

□ 민주진보진영은 한미동맹 재조정의 방향으로, 한반도와 지역 및 세계평화를 촉진하는 호혜적 동맹을 미래 한미동맹관계의 비전으로 제시할 필요

- 민주진보진영의 한미동맹 재조정은 동맹의 비대칭성을 극복하고 미국의 잉여통제권 사용을 억제하는 방향으로 이루어져야 함

- 한미동맹 유지의 적극적 동기를 군사적 동기 외의 다른 부분에서 찾아야 하고, 한국의 자율성을 높이는 방향으로 재조정해야 함. 구체적으로 한미동맹 재조정 과정에서 미국이 잉여통제권을 행사할 가능성이 높은 한국군의 해외 파병, MD 등은 배제해야 함

- 특히, 주한미군의 전략적 유연성은 동아시아 평화체제 형성에 있어서 주변국들의 안보적 이해관계와 상충될 가능성이 높기 때문에 반드시 재협상 되어야 함

4-5. 통상/ FTA정책

□ 민주진보진영은 FTA 만능론을 경계하고 진보적 통상전략을 추진해야 함

- 현하 글로벌 금융위기의 장기화, 그에 따라 점증되는 국제통상 환경의 불확실성 속에서 과거의 세계화 개방전략을 고수하는 것은 매우 위험하며, 따라서 무차별 개방에 반대 입장을 분명히 해야 함

- 통상전략과 관련하여, ‘개방이냐 쇄국이냐’와 같은 이분법적 논쟁 구도도 혁파해야 함

□ 참여정부의 한미FTA 추진에 대한 진정성 있는 성찰에 기초해 이명박 정부의 FTA 추진에 대한 비판과 대안 제시가 필요함

- 이명박 정부의 FTA에 대한 비판은 ‘선택과 집중’의 논리로 구사되어야 할 것임. 즉, 이명박 정부의 재협상으로 침해된 ‘국가이익’을 집중적으로 부각시키는 전략이 필요함

- 참여정부의 FTA 타결 이후 비준을 연기해온 미국과 반대로 이명박 정부의 FTA 타결 이후 신속히 비준한 미국의 행태 변화를 적극적으로 부각시킬 필요성

- 향후 중국과의 FTA 협상에서도 이명박 정부의 ‘퍼주기’ FTA는 나쁜 선례를 남겼다는 비판을 제기할 수 있음

□ 정치논리가 아닌 경제논리에 입각한 FTA 고려

- 한미FTA는 정치논리보다는 경제논리가 우선될 때, 보다 평등한 상생적 FTA 체결이 가능할 것임

- 정치논리에 기초해 타결된 한미FTA는 향후 한중/한일FTA 협상에 있어서도 나쁜 선례가 될 수 있음

• 지난 1월 베이징 한중 정상회담에 앞서 이명박 정부는 한중 FTA 추진을 대북정책 차원에서 논의한 것으로 알려졌는데, 이는 그 실효성은 물론 협상력 제고에도 의문을 줄 수 있음

□ 동북아 국가간 ‘상생적’ FTA의 추진 필요

- 한중일과 미국의 상생적 FTA 설립이 필요함. 최근 미국은 일본을 포함한 환태평양 경제동반자협정(TPP)을 추진하고 이에 대응해 중국은 한중일 FTA에 적극적 추진의사를 드러내고 있음

- 미국을 포함해 한중일 상호간 상생적 FTA 추진은 상황 변화에 따라 가능하며, 이 과정에서 한국은 중재자의 역할을 할 수 있음. 이를 디딤돌 삼는다면, 궁극적으로 동북아 경제공동체의 창설도 가능할 것임

4-6. 파병정책

1) 해외파병의 기본 원칙 및 방향 수립

□ 우리 헌법은 국제 평화주의 즉, “항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지”하는 것을 하나의 원리로 채택하고 있음

- 헌법 제6조에서 침략적 전쟁을 부인하고 있으므로 헌법정신과 조항을 철저히 준수해야함

- 평화 상태를 향유하고 전쟁을 거부할 수 있는 권리인 평화적 생존권이 사회구성원의 기본권이란 차원에서 해외파병 문제를 접근하여야 함

□ 특정 국가간 분쟁이 아닌 인류보편의 가치 수호 차원에서의 이슈가 발생하고 UN 차원의 결의에 따른 요청이 있을 때, 해외 파병은 국회차원의 신중하고 충분한 논의를 거쳐 국론을 결집해야 함

□ 대한민국 헌법 제5조 제1항 “대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다”는 것에 따라 파병의 엄격한 기준 필요

- 복잡하게 전개되는 국제정치의 현실 속에서 일국 군대의 해외 파견은 주변국과의 관계에서 매우 민감한 사항이므로 헌법에 따라 상세하고 엄격한 통제를 받아야 할 사안

2) 국회의 파병 동의권 강화

□ 국회의 파병동의권이 지금처럼 형식에 그치는 것이 아니라 실질적으로 행사될 수 있도록 국회의 권한을 강화

- 2009년 국회를 통과한 PKO 신속파병법 제6조 3항, “파견기간 1년 이내, 1000명 범위 안의 PKO파병에 한해 파견지·파견기간·임무 등을 UN과 잠정적으로 합의할 수 있다”는 조항의 위헌 여부에 대한 검토가 필요

- “대한민국의 위상을 제고하고 국익창출에 기여할 수 있도록 국제평화유지와 재건활동에 적극적으로 참여”하겠다고 밝힌 이명박 정부의 국가안보전략지침(2008. 8. 18)은 폐지되어야 함

□ PKO 파병 기준 확립

- 동의: 분쟁 당사자들의 동의에 의해서만 분쟁지역에서 평화유지활동 수행

- 중립: 분쟁 당사자 일방의 편을 들거나 지원해서는 안 되는 중립유지

- 비강제: 분쟁당사자의 의지에 반하는 해결책을 강요하지 않는 비강제성

- 평화: 적대행위가 중단된 뒤 국제사회가 점진적으로 사태해결과 평화정착을 위해 참여

□ 민주적 통제와 갈등예방활동 참여

- PKO 활동의 중요성, 특히 PKO의 한계를 넘어서는 보다 강화된 갈등 예방과 인도적 지원, 사회경제적 정의 확립이 우선이고 군대의 파견은 최후, 차악의 선택

- PKO 파병은 민주적인 과정에서 결정되고 그 진행과정은 공개적으로 모니터링

- 파병과정에서 만연했던 편의주의와 비밀주의, 국민과 파병지 주민에 대한 무책임 시정

4-7. 영토/ 영해문제

□ 영토문제의 해결에 있어 기본 원칙은 ‘평화적 해결’ 원칙

- 독도문제의 경우 영토 및 영해와 배타적 경제수역을 분리해서 접근·해결하는 방식을 생각해볼 수 있음

□ 독도문제에 대한 한국의 대응 기조는 ‘실효적 지배 강화’가 유효

- 실효적 지배의 강화는 곧 국제법적 근거를 확보한다는 의미에서 국제재판소 회부에 대한 거부는 사실상 논리적 모순을 노정할 수도 있으나,

- 이를 영토/영해권에 대한 역사적 근거와 결합할 경우 국제적 지지를 확대할 수 있음

□ 영토문제, 특히 독도문제의 실질적인 해결을 위한 장기 비전 제시

- 국내정치의 아젠다로서 독도문제가 증폭되는 것은 국익에 부합되지 않는다는 점을 재확인

- 실효적 지배의 강화와 관련해, 한편에서는 국제법상으로 평화적 수단의 행사가 가장 중요하고 유효하다는 점을 재확인하고 그 전형을 새롭게 만들어 가야함

- 영토 및 영해의 영유권에 대해서는 단호한 입장을 고수함

- 이러한 정책방향을 견지하면서, 최종적으로 한일 파트너십 선언(1998)을 갱신함

4-8. 정책시스템

1) 대외정책에서 민주적 거버넌스의 원칙

□ 국가 중심적 현실주의적 외교 패러다임에서 벗어나 외교정책 결정에 이해관계를 달리하는 다양한 행위자들이 영향력을 발휘할 수 있는 방향으로 재편될 필요가 있음

- 국가 외에 기업, 전문가집단, NGO의 입장이 외교정책 결정과정에 반영되도록 보장해야 함

□ 동북아지역의 평화, 진보, 비핵화, 공동번영 등의 이슈는 진보적이고 민주적인 거버넌스를 통해 추진해야 함

2) 청와대 외교안보통일 정책의 통합·조정 기능 강화

□  청와대에 외교안보통일정책의 통합·조정 능력 강화를 위한 장관급 안보조정실장 설치

- 안보조정실장은 정부 각 부처의 장관급으로 구성되는 안보정책조정회의 주재하여 안보정책을 통합·조정하고 대통령을 보좌

□ 청와대 안보조정실 내부 부서는 통일·외교·국방 등 부처업무에 대응하는 편제가 아닌, 통합·조정에 유익한 방향으로 편제

- 미국 백악관 NSC는 기능과 해외지역을 중심으로 구성되었고, 노무현 정부의 경우에는 전략, 정보, 조정 등의 기능 중심으로 편제

□ 주변안보 상황을 분석하고 중장기 전략을 수립하여 그에 입각한 외교안보정책을 통합·조정해나갈 수 있도록 안보정책 지침 발간

3) 국민 참여형 안보정책 추진 체계 구성

□ 안보정책을 둘러싼 사회갈등이 안보정책 추진 자체를 어렵게 만드는 현대사회의 추세에 유의하면서, 국민이 안보정책의 주체가 되었을 때 안보가 튼튼해진다는 안보관 확립

□ 청와대 안보정책 조정실 내부에 국민 참여 ‘안보정책추진위원회’를 구성하여 시민단체, 국회, 전문가, 언론, SNS 등과 소통하는 기능 수행

- 안보정책추진위원회는 연 1회 안보정책추진 평가보고서를 발간하는 한편, 국민여론이 안보정책 추진을 평가하도록 하고 이를 공개하는 등 안보정책에 있어 국민과의 소통, 민주적 거버넌스를 강화함

Ⅴ. 결론: 정책제언

1. 한반도 평화와 남북관계

□ 한반도 비핵화, 남북관계, 평화체제 동시 추구

□ 남북관계 발전의 원칙 확립 및 남북연합제 추진

□ 사회통합적인 차원에서 6.15 공동선과 10.4 선언 계승 발전

□ 북한인권 개선과 인도적 지원의 동시 추구

□ 남한 경제의 성장 동력 확보와 남북경제의 균형발전 병행 추진

□ 서해평화협력특별지대로 동북아 경제문화권 건설

2. 선린우호 및 다자협력 외교

□ 실용주의적 주변국 외교정책 수립

□ ASEAN 및 인도와의 관계증진

□ 역내 다자안보협력기구 수립을 향한 대화와 협력

□ 공동 관심사를 중심으로 한 다자안보협력 확대

□ 6자회담 재개를 포함한 북핵문제 해결을 위한 다자협력의 활성화

□ 균형적, 호혜적, 방어적, 선린우호 방향으로 한미동맹 전환

□ ‘평화적 해결’ 원칙과 실효적 지배를 통한 영토/영해문제 해결

□ 국제평화, 평화적 생존권, 국민의 감시 하의 파병정책

3. 통상/ FTA정책

□ FTA 만능론 경계, 다자경제협력 추구

□ 호혜적 경제논리에 입각한 FTA

□ 동북아 국가간 ‘상생적’ FTA

4. 정책시스템

□ 통일외교안보 정책의 통합조정 기능 강화

□ 국민참여형 안보정책 추진 체계 구성

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