민주정책연구원|싱크탱크네트워크 토론회

이명박 정부 4년 평가와 과제

2012. 03

민주정책연구원 / 싱크탱크네트워크

행사 진행순서

<3월26일(월): 정치·외교안보>

1. 인사말: 박순성(민주정책연구원장)

2. 민주주의와 인권후퇴- 발제자: 고원(서울과기대 교수), 사회자: 조기숙(이화여대 교수)

토론: 정상호(서원대 교수), 채진원(경희대 교수)

3. 남북관계 파탄과 전망- 발제자: 김근식(경남대 교수), 사회자: 고유환(동국대 교수)

토론: 김연철(인제대 교수), 박선원(한국미래발전연구원 부원장)

4. 균형발전과 지방분권·자치 후퇴- 발제자: 변창흠(세종대 교수), 사회자: 조명래(단국대 교수)

토론: 강현수(중부대 교수), 소순창(건국대 교수)

<3월27일(화): 경제·산업>

1. 인사말: 정해구(성공회대 교수)

2. 재벌중심 정책의 한계- 발제자: 이원재(한겨레경제연구소장), 사회자: 김태동(성균관대 교수)

토론: 홍종학(경원대 교수), 김병권(새로운 사회를 여는 연구원 부원장)

3. 부자감세와 재정악화- 발제자: 홍헌호(시민사회경제연구소 연구위원), 사회자: 강병구(인하대 교수)

토론: 오건호(글로벌정치경제연구소 연구실장), 정창수(경희대 교수)

4. 녹색성장정책의 평가- 발제자: 김정욱(전 서울대 환경대학원장), 사회자: 이항진(4대강 범대위 상황실장)

토론: 박수선(전 갈등해결센터 소장), 박병우(민주노총 대외협력국장)

<3월28일(수): 복지·노동·교육>

1. 인사말: 김용익(서울대 교수)

2. 복지정책의 후퇴- 발제자: 이태수(현도대 교수), 사회자: 조흥식(서울대 교수)

토론: 김동영(민주정책연구원 연구위원), 이진석(서울대 교수)

3. 이명박식 일자리와 비정규직: 발제자: 김성희(고려대 교수), 사회자: 성경륭(한림대 교수)

토론: 정문주(한국노총 정책실장), 고영국(민주정책연구원 연구위원)

4. 경쟁위주의 교육정책- 발제자: 이영탁(참교육연구소장), 사회자: 김진경(전 청와대 교육문화비서관)

토론: 박거용(상명대 교수), 김명신(서울시교육위원)

목 차

I. 정치·외교안보                                            7

1. 이명박 정부 4년, 빼앗긴 민주주의와 인권                      9

□ 고 원(서울과기대 교수)

2. 이명박 정부 4년 평가를 위한 위험지표와 약평                 19

□ 채진원(경희대 교수)

3. 이명박 정부 4년의 남북관계: 고집과 誤判과 失機              29

□ 김근식(경남대 교수)

4. 이명박 정부 대북정책 평가                                   39

□ 김연철(인제대 교수)

5. 이명박 정부 지역정책의 평가: 지역주권과 공간정의의 훼손      41

□ 변창흠(세종대 교수)

6. 이명박 정부 지역 정책 비판  - 광역 경제권 사업을 중심으로  67

□ 강현수(중부대 교수)

7. 지방분권정책의 평가와 방향                                  75

□ 소순창(건국대 교수)

II. 경제․산업                                             87

1. 재벌 없는 경제모델 어떻게 짤까                              89

□ 이원재(한겨레경제연구소장)

2. 부자감세가 가져올 5가지 재앙                              97    □ 홍헌호(시민사회경제연구소 연구위원)

3. 이명박정부 재정정책 평가 : 부자 감세와 ‘나쁜’ 균형 재정     133

□ 오건호(글로벌정치경제연구소 연구실장)

4. 재정분권의 후퇴와 정부종속의 심화                          137

□ 정창수(경희대 교수)

5. 이명박정부의 녹색성장정책 평가                             159

□ 김정욱(전 서울대 환경대학원장)

III. 복지․노동․교육                                     171

1. 이명박 정부 4년, 한국의 복지국가 길을 잃다                 173

□ 이태수(현도대 교수)

2. 이명박 정부 4년, 보건의료 정책 평가와 향후 과제            185

□ 이진석(서울대 교수)

3. 이명박 정부 4년, 복지정책의 평가와 향후과제                191

□ 김동영(민주정책연구원 연구위원)

4. 이명박 식 일자리, 비정규직 차별과 대안                     195

□ 김성희(고려대 교수)

5. 이명박 정권의 일자리 & 비정규직 정책 비판 그리고 개선과제 221

□ 정문주(한국노총 정책실장)

6. 이명박식 일자리와 비정규직                                 233

□ 고영국(민주정책연구원 연구위원)

7. 이명박정부의 교육정책 평가 및 향후 과제                    237

□ 이영탁(참교육연구소장)

8. “이명박 정부 교육정책(경쟁위주의 교육정책) 4년 평가”       257

□ 박거용(상명대 교수)

9. 이명박 정부 교육정책 4년 평가와 과제                       259

□ 김명신(서울시 교육위원)

I.		정치․외교안보

1. 이명박 정부 4년, 빼앗긴 민주주의와 인권                    □ 고 원(서울과기대 교수)

2. 이명박 정부 4년 평가를 위한 위험지표와 약평               □ 채진원(경희대 교수)

3. 이명박 정부 4년의 남북관계: 고집과 誤判과 失機             □ 김근식(경남대 교수)

4. 이명박 정부 대북정책 평가                                 □ 김연철(인제대 교수)

5. 이명박 정부 지역정책의 평가: 지역주권과 공간정의의 훼손

□ 변창흠(세종대 교수)

6. 이명박 정부 지역 정책 비판  - 광역 경제권 사업을 중심으로

□ 강현수(중부대 교수)

7. 지방분권정책의 평가와 방향                                □ 소순창(건국대 교수)

이명박 정부 4년, 빼앗긴 민주주의와 인권

고원(서울과학기술대학교)

1. 이명박 정부의 민주주의와 인권 후퇴에서 무엇을 배워야 할 것인가?

이명박 정부의 성격에 대한 초기 진보진영의 논의들은 대개 이명박 정부가 한국사회에 새롭게 출현한 ‘신보수’라는 데 모아졌다. 그리고 이명박 정부가 구보수와 구별되는 요소들이 무엇인가 하는 논의들이 주류를 이루었다. 많은 사람들이 이명박 정부를 “냉전적인 반북적 보수이자 ‘안보형 보수’”인 구보수와는 구별되는 “‘시장형 보수’ 혹은 ‘신자유주의적 보수’”인 ‘한국형 신보수’라고 규정하였다. 이명박 정부는 “‘포스트-개발’ 정부이고 ‘포스트-독재’ 정부”로서 구보수의 핵심인 개발주의와 성장주의를 계승하면서 동시에 “‘탈규제’와 ‘자율경쟁’을 핵심담론”으로 하는 “신자유주의의 전면화”라는 것이었다.

사실 다수 진보적 학자들이 이명박 정부를 ‘신보수’라고 섣부르게 주장하게 된 까닭은 정부교체 과정에서 전통적인 보수층의 역할이 아주 제한적이었던 데 반해, 수도권을 중심으로 과거 개혁정부의 지지층이 보수 쪽으로 대거 전향함으로써 결정적인 영향을 미쳤기 때문이었다. 그러나 어찌됐든 결과적으로 이명박 정부의 성격에 대해 초기에 이루어졌던 논의들은 금방 유효성이 상실되었고 더 이상 논의는 진전되지 못하고 중단되었다. 그 이유는 이명박 정부가 출범하자마자 보인 퇴행적 모습들이 ‘신보수’의 모습과는 너무 판이하게 달랐고, 급기야는 촛불집회를 계기로 정부 초기부터 지지율이 대거 급락했기 때문이었다.

이명박 정부가 지난 4년간의 집권을 통해 펼친 국정운영의 기본적 방향은 총체적으로 말해 헌정체제의 시계바늘을 거꾸로 돌린 시기였다. 이명박 정부는 대한민국 정부 수립 이후 강압과 저항으로 얼룩진 헌정체제의 불안정성을 제거하고 민주주의의 기초 위에서 상대적으로 안정적 타협에 도달한 87년 체제를 부정하고, 대한민국을 다시 특권과 억압세력의 국가로 되돌리려 시도했다. 정치, 경제, 사회 모든 측면에서 87년 체제가 이룩한 성과물을 파괴하려 했다.

그런 속에서 한국의 민주주의와 인권은 급속하고 광범위한 후퇴를 거듭해 왔다. 단적으로 지난 몇 년 사이에 국제사회에서 한국의 민주주의 지수는 형편없이 강등되어 왔다. 국제인권감시단체인 프리덤하우스는 2011년 한국을 기존 언론자유국(free)의 지위에서 부분적 언론자유국(partly free)으로 강등시켰다. 2011년 언론자유지수는 전 세계 196개국 가운데 홍콩과 함께 공동 70위를 기록했다. 프리덤하우스는 미국의 보수적 인권단체로서 2007년만 해도 한국을 정치자유 1등급 국가로 분류하는 등 한국의 민주주의 발전단계를 높게 평가해왔다. 그러나 이번 강등으로 한국은 국제적으로 인권 퇴행국으로 낙인찍히게 된 것이다.

우리는 이명박 정부 4년 동안에 벌어진 민주주의와 인권의 후퇴현상을 어떻게 평가할 것인가? 이명박 정부에 대한 비판과 비난, 그리고 심판만으로는 부족하고 그것을 좀 더 넘어설 수 있는 본질적인 평가가 필요하다. 이명박 정부는 이제 1년만 있으면 역사의 뒤안길로 사라져가게 된다. 이명박 정부의 레임덕이 급속하게 진행되고 있음은 주지의 사실이고, 어쩌면 이미 이명박 정부의 장례절차를 치르고 있다고 해도 과언이 아닐지 모른다. 그렇다면 이명박 정부가 사라지면 후퇴했던 민주주의와 인권이 원래대로 회복될 것인가? 2기 민주정부가 집권하게 되면 민주주의와 인권은 저절로 정상화될 것인가? 만에 하나 박근혜 정부가 출범하게 된다면 한국의 민주주의와 인권의 장래는 어떻게 될 것인가? 민주주의와 인권을 정상화하고 더 나아가서 더 높은 단계로 발전시키기 위해서 우리는 무엇을 해야 할 것인가? 다가오는 총선과 대통령선거에서 국민들에게 어떤 비전을 제시해야 하는가?

이를 위해 이 글에서는 이명박 정부에서 민주주의와 인권의 후퇴가 어떻게 이루어졌는지 그 실상만이 아니라 그 구조적 배경과 요인을 심도 있게 파헤치는 시도를 할 것이다. 그리고 나아가 거기에서 우리가 어떤 교훈과 과제를 도출해야 하는지 논의할 것이다.

2. 이명박 정부의 민주주의와 인권 파괴 실상

민주주의는 주로 세 가지 영역으로 구성된다. 첫째는 생명․신체 등 기본적 인권과 의사표현의 자유와 같은 정치적 자유의 영역이고, 둘째는 공정하고 공평한 질서를 담보하는 법치의 영역이며, 셋째는 권력에 대한 국민통제라는 영역이 그것이다. 이 같은 영역 구분에 따라 우리는 이명박 정부가 민주주의와 인권을 파괴한 일들 역시 크게 세 가지로 나눠볼 수 있다. 첫째는 시민들의 기본적 자유와 인권을 억압한 것이고, 둘째는 법의 지배를 무시하고 자의적으로 통치한 것이며, 셋째는 국가를 사유화 한 것이다. 물론 이 세 가지는 서로 따로 구별되어 있는 것이 아니라 많이 중복되어 있다.

1) 인권과 기본적 자유권에 대한 탄압

먼저 이명박 정부는 시민들의 기본적 자유와 인권을 탄압하고 말살했다. 이명박 정부는 촛불집회가 잦아든 이후 시민들의 비판과 표현의 자유를 억압하고자 이명박 정부는 촛불집회의 주요 진원지로 인터넷 공간을 주목하고 정부의 정책에 반대 의견을 제시하는 게시물에 대해서 임시조치, 업무방해 등의 현행 제도를 악용하여 억압해 왔다. 대표적인 예로 조·중·동 광고불매운동을 펼친 ‘언소주’ 회원들과 미네르바를 각각 형법상 업무방해죄와 전기통신기본법상 허위사실 유포죄로 기소한 것을 들 수 있다. 그 후 언소주 회원들의 불매운동은 주춤하였고, 미네르바는 법원의 무죄 판결이 있기까지 거의 100여 일간 구속되어야 했다.

또한 현행 정보통신망법상의 인터넷실명제강제조항에 따르면 게시판 기능이 있는 사이트에 글을 쓰기 위해서는 이름, 주민번호, 주소 등 주요 신상정보를 제공해야 하는데, 이렇게 제공된 신상정보들을 수사기관 등은 영장 없이도 포털 등으로부터 필요시 언제든 가져갔다. 그리고 이를 근거로 소위 비판적 여론 형성을 사전에 감시하거나 삭제나 임시조치 등의 조치를 취함으로써 네티즌들의 표현의 자유를 침해하였다.

2008년 촛불집회 이후 정부는 노골적으로 집회·시위의 자유를 침해했다. 집회참가 및 개최의 자유에 대한 허가제가 위헌임에도 불구하고 경찰은 금지통고를 남발하며 헌법이 보장하고 있는 국민들의 기본권을 억압했다. 경찰은 2008년 미국산쇠고기수입반대 촛불집회에 대해서는 과잉 폭력진압을 하고, 2009년에는 최소한의 생존권 보장을 요구하는 용산 철거민들을 새벽에 테러진압 부대인 경찰특공대를 투입하고 물대포를 이용해 강제진압을 강행하다 시민 다섯 명과 경찰 한 명이 사망하고 수십 명이 부상당하는 참사가 발생했다. 같은 해 여름 쌍용차파업 기간 동안 경찰은 단전, 단수, 음식물 및 의약품 반입 차단, 소화전 차단 등 비인도적인 조치를 강행하였고, 진압과정에서 농성자 집단폭행, 인체에 유해한 최루액 투하, 세계적으로 그 사용을 제한하고 있는 테이저건(전자충격기) 발사, 다목적발사기(고무탄발사기)를 사용하는 등 경찰관 직무집행법 및 경찰장비 사용규정을 어기고 과도하게 폭력을 행사했다. 그 밖에도 2009년에는 1월말 용산 철거민 참사 범국민대책위원회가 용산 참사 촛불문화제를 열기위해 10여 차례 신청한 집회 신고를 ‘공공질서 위협’이라는 이유로 불허했고, 그 외에도 4월 30일, 5월 1일 노동절 행사와 2일 촛불 1주년 행사, 5월 23일 대전에서 열려고 했던 ‘고 박종태 열사 추모 및 노동탄압 규탄 결의대회’ 등을 모두 금지했다.

한나라당(새누리당의 전신)은 국민의 집회 및 결사의 자유를 제한하기 위해 집시법 개악을 추진해 왔다. 여기에는 집회물품 휴대․사용뿐 아니라 제조 운반하는 것까지 처벌토록 하고 있고, 또 가면, 복면 , 마스크 등의 소지․휴대․착용을 금지하며, 집회시위 주최자에게 통고만 하면 경찰관이 영상촬영을 할 수 있도록 하고 있다. 한나라당은 야간옥외집회를 원천적으로 금지하자는 집시법 개정안의 강행처리를 시도하기도 했다. 한나라당은 집회주최자나 동조자에게 손해배상을 원활하게 하기 위해 도입한다는 ‘시위 집단소송제도 도입 법안’까지 발의하였다.

이명박 정부는 표현의 자유를 가로막고 비판을 봉쇄하기 위해 언론에 재갈을 물리려는 집요한 시도를 행하였다. 이명박 정부는 촛불집회의 배후로 정부정책에 비판적인 MBC 피디수첩을 지목하고 몰상식한 논리를 동원하여 대대적 여론재판으로 몰아가면서 기소를 강행하였다. PD수첩은 법정에서 무죄판결을 받았다. 그러나 1년 6개월 넘는 기간 동안 보수언론들은 PD수첩을 범죄 집단처럼 공격해댔고, 수사과정에서 관련 작가의 이메일을 공개하는가 하면, 긴급체포 등 인권을 유린하는 일들이 일어났다.

이명박 정부는 일찍이 방송, 언론을 장악하기 위해 필사적인 노력을 기울였는데, 집권초기부터 공영방송 사장 등에 친MB 인사를 임명하는 등 언론 길들이기에 나서서 대선후보시절 언론특보 출신을 YTN사장으로 임명하고, 이에 반대하는 YTN노조들을 업무 방해 등의 혐의로 기소하였다. 또한 MBC최대 주주인 방문진을 내세워 방송 편성에 간섭하고 자신들의 충실한 허수아비인 김재철을 사장에 앉혔다.

군사독재 시절에 횡행했던 표현과 사상의 자유에 대한 군대 내에서의 통제도 부활했다. 2008년 7월, 국방부는 “장병의 정신전력에 저해요소가 될 수 있다”며 불온서적 23권을 지정해 군내 이를 차단하는 대책을 강구 지시하였다. 이에 현역 군법무관 7명이 “불온서적 목록 지정은 양심의 자유, 학문의 자유를 침해한다.”며 헌법소원을 제기했다. 국방부가 지정한 서적들에는 우수도서로 선정된 베스트셀러와 교양 도서 등도 포함되어 있어 국방부가 비상식적으로 장병들의 기본권을 침해한다는 논란이 제기되었다. 더구나 국방부는 헌법 소원을 제기한 군법무관 7명에게 징계를 내리고 그 중 2명은 파면이라는 조치를 취함에 따라, 전역 군법무관들로부터 국가인권위, 시민단체들까지 각계 각 층 항의와 시정 조치 요구들이 잇따랐다.

표현의 자유를 억압하기 위해 관변단체를 양성하고, 비판적인 민간단체 활동을 억압하는 일들이 노골적이고 공공연하게 벌어져 왔다. 광우병 위험 국민대책회의에 참여한 1,850여개 단체 전부를 불법폭력시위 단체로 규정하고 명단을 공공기관들까지 공유하여 중앙정부와 지방정부 차원에 민간단체에 대한 사업비 지원을 중단시키는 조치를 남발하였다. 더 나아가 민간단체들이 중앙정부나 지방정부를 받으려면, “불법집회에 참여하지 않겠다.”는 서약을 강요해 이를 한국작가회의 등 민간단체들이 반발하고 거부하여 큰 파문이 일기도 했다. 그러면서 한편으로는 정부에 우호적인 단체에는 편향적인 특혜를 남발하였다. 가령 서민소액금융(마이크로크레딧) 사업에서도 전혀 검증되지 않았고, 지원요건에도 맞지 않는 뉴라이트 계열의 한 단체에 수십억의 사업비를 지원하여 논란을 빚었다.

2) 법치의 붕괴

이명박 정부는 법에 의한 지배조차도 무시하고 법치를 파괴하였다. 이명박 정부는 공공기관장들을 단지 전임정부에서 임명되었다는 이유로 온갖 압력을 가하고, 심지어 없는 죄를 만들어 덮어씌워 해임조치 하는 등의 무법적 행태를 서슴지 않았다. 정연주 전 KBS사장을 억지논리로 배임죄를 씌워 해임하고, 후임으로 친정부성향의 사장을 앉힘으로써 한국방송 장악을 위해 수단과 방법을 가리지 않는 모습을 그러내 보였다. 정연주 사장은 그 후 법원에서 무죄판결을 받았는데, 이에 앞서 신태섭 전 한국방송 이사 역시 해임의 부당성을 확인하는 판결을 받기도 했다. 이는 결국 한국방송을 장악하기 위해 죄가 되건 말건 무조건 기소부터 해놓으면 목적은 달성된다는 식의 수단과 방법을 가리지 않는 행위에 불과한 것이다. 그 외에도 김정헌 문화예술위원장, 이정환 증권거래소 이사장, 이동걸 금융연구원장, 박래부 한국언론재단 이사장, 김정헌 한국문화예술위원회 위원장, 황지우 한국예술종합학교 총장 등이 직간접적 압력을 받고 물러났다. 그 중 김정헌 문예위 위원장의 경우 항소심에서까지 해임취소판결을 받았는데도 불구하고, 이명박 정부는 법원의 판결을 철저히 무시하는 태도로 일관했다.

이명박 정부는 검찰을 앞세워 정부 초반부터 노무현 전 대통령, 한명숙 전 국무총리 등 전 정부 인사에 대한 무차별, 저인망식 수사를 벌였으나 대부분 무죄판결을 받았다. 이 과정에서 검찰은 ‘살아있는 권력’과 ‘죽은 권력’에 대한 이중적 잣대를 노골적으로 적용함으로써 사법권력 스스로가 법치를 무너뜨렸다. 대검 중수부는 ‘박연차 게이트’를 수사하면서 노무현 전 대통령에 대해서는 사실관계가 확인되지 않은 사안 또는 처벌받아야 할 혐의와 연관 없는 사안들조차 언론에 유포되고 연일 수사내용이 중계되듯 공식적, 비공식적 루트를 통해 보도하는 등 피의사실공표를 통한 무리한 수사를 감행했다. 이에 반해 검찰은 살아있는 권력에 관련된 사건에서는 꼬리 자르기 수사의 태도를 보여 왔다. 이를테면 국회의원 돈 봉투 제공의혹 최시중 방통위원장, 저축은행 로비 금품수수 김두우 청와대 홍보수석, CNK 주가조작 의혹 박영준 전 지식경제부 차관, 한나라당 국회의원 비서 등이 자행한 10.26 재보궐선거에 자행된 중앙선관위와 박원순 서울시장후보 홈페이지 디도스 테러 부정선거 사건 은 꼬리 자르기 수사라는 비난을 받았다. 또 이국철 회장 로비와 관련해 수억 원을 받은 혐의로 이상득의원의 보좌관 박배수씨가 구속 기소되고 여직원 계좌에서 거액의 자금이 입출금된 사실이 있어 이상득 의원 소환조사가 필수적인데도 검찰은 아무런 조처를 취하지 않고 있다.

3) 국가권력의 사유화

이명박 정부는 국가권력을 철저히 개인의 사유물처럼 다뤄왔다. 이명박 정부는 검찰, 경찰을 앞세워 공안 통치를 부활시켰을 뿐만 아니라, 국정원, 기무사, 총리실 등을 앞세워 불법적 민간인사찰을 해왔다.

이명박 정부에서 국정원의 위헌·불법 활동은 그 손길이 미치지 않는 곳이 없을 정도였다. ‘대운하반대교수모임’ 교수 사찰, BBK 사건 담당 재판부 압력 시도, 시민·사회단체 후원기업 자료요구, 노동부 국정감사 사찰, KBS 후임 사장논의 등 언론정책관여, 종교대책회의 참여, 환경영화제 지원 중단 개입, 희망제작소 아름다운 가게 활동 개입, 조계사 경내 행사 취소 개입 등 무수한 사항들이 밝혀졌다. 이러한 국정원의 행위는 직무범위 위반행위, 표현의 자유 등 권리행사 방해, 재판부 압력을 통한 헌법상 보장된 사법부의 독립성 훼손 등 국가권력기구가 국민통제를 벗어나 국민을 감시하고 억압하는 기구로 전락했음을 보여주는 것이었다.

기무사도 불법적인 민간사찰을 해온 것이 드러났다. 민주노동당이 증거로 입수한 기무사 소속의 군인 S씨의 수첩에는 민주노동당 당직자를 포함해 민간인들을 광범위하게 사찰해온 내용이 세세하게 적혀있었다. 이는 군사법경찰관의 수사한계를 규정한 군사법원법 44조를 위반한 위법행위로서 국가권력기구가 억압기구로 변질되고 있음을 보여주었다.

심지어 국무총리실의 공직윤리지원관실이 주도한 민간인에 대한 사찰파동은 국가기구가 이미 국민통제를 한참 벗어나 사유화된 억압기구로 전락하였음을 보여주는 충격적 사건이었다. 공직윤리지원관실은 민간인의 이메일을 무단으로 열어보고 생업을 파탄시키는가 하면, 정부 부처 공무원들을 불법사찰하고 심지어는 여당 의원들에 대해서도 사찰하여 약점을 잡으려 한 공작정치의 흔적이 드러나기도 했다. 얼마 전에는 2010년 국무총리실 공직윤리지원관실의 민간인 불법 사찰 사건의 증거를 없애 재판을 받고 있는 당시 장진수 주무관이 청와대 민정수석실과 검찰이 증거 인멸에 개입했다고 폭로했다. 검찰의 지원관실 압수수색이 벌어지기 이틀 전 최종석 당시 청와대 고용노사비서관실 행정관으로부터 ‘민간인 사찰 기록이 담긴 지원관실 관계자들의 컴퓨터 하드디스크를 없애라’는 지시를 받고 하드디스크를 파기했다는 것이다. 이는 청와대가 지시하고, 총리실 공직윤리지원관실이 사찰하고, 검찰은 비호하고 은폐한 국가 기관들의 총체적 공모에 의해 진행된 사건으로서 대한민국 민주주의의 종언을 고한 것이나 다름없는 일이었다.

이명박 정부는 공직인사의 운영에서도 철저하게 사유물처럼 취급하였다. 정부 출범 전부터 ‘강부자-고소영’ 인사로 물의를 일으킨 이명박 정부는 능력보다는 최고 인사권자 및 주변인사와의 친소관계에 기반을 둔 인사를 실시함으로써 공직을 전리품이나 로비의 대상으로 만들고 공직사회에 패거리문화를 조장하였다. 공기업 임원에 대한 인사도 해당 분야에 대한 전문성이나 경험과 능력보다는, 대통령 측근, 이명박 대선캠프 인사, 한나라당의 국회의원 공천탈락자나 낙선자들로 채워졌다.

이상에서 살펴본 것처럼 지난 이명박 정부의 집권 기간을 통하여 한국사회에는 상식을 벗어난 민주주의 파괴가 광범위하게 이루어져 왔다. 그것은 의사표현의 자유, 공정한 법치, 국가권력에 대한 국민통제라는 민주주의 전반에 걸친 공격이었다. 그럼으로써 한국의 민주주의는 총체적 위기에 빠져들어 가게 되었다.

3. 이명박 정부의 문제는 무엇이었나?

이명박 정부의 집권 4년간은 민주주의와 인권의 총체적 파괴가 급속하게 이루어진 시기였다. 그렇다면 민주주의와 인권의 후퇴가 그토록 급속하게 이루어진 원인은 무엇이었을까? 단지 그 원인을 이명박 정부의 태생적 문제와 불순한 의도성의 문제로 돌리면 되는 것일까? 물론 이명박 정부가 지닌 철학적 바탕의 문제는 심각했다. 실용주의로 포장한 ‘무철학의 철학’은 결과적으로 시대 흐름과 전혀 부합하지 않은 국정 운영을 낳았고, 정부 운영에서도 시대에 안 맞는 인재들을 등용해 시대의 흐름을 도저히 따라갈 수 없을 지경이었다. 얼마 전 국무총리실 민간인사찰사건의 몸통을 자임하며 기자회견을 한 이영호 전 청와대 고용노동비서관의 행태를 보면 이명박 정부를 구성하는 인적 집단들의 머릿속이 얼마나 사회흐름과 맞지 않은 미숙한 사고들로 채워져 있는지를 짐작하게 한다.

잘못된 국정철학의 문제는 무엇보다 잘못된 역사인식에서 비롯되었다. 이명박 정부의 잘못된 역사인식은 ‘선진화’라는 담론에 집약되어 있다. 이명박 정부가 추구했던 선진화 개념의 실체가 무엇이지 모호하기도 하지만, 선진화 담론의 가장 핵심적 문제점은 민주주의에 대한 인식의 조악함이라고 말할 수 있다. 그 같은 인식의 단초는 선진화 담론의 주창자인 박세일 교수에게서 이미 만들어졌는데, 거기에서는 민주화를 단순히 초보적인 인권과 자유, 특히 그 중에서도 선거를 통하여 정권을 바꿀 수 있는 형식적 민주주의를 이룩한 것쯤으로 인식하고 오히려 다른 측면에서는 감성적 다수가 집단행동을 통해 법을 무너뜨리고 결과평등주의를 초래하여 시장주의의 발전을 왜곡시켰다고 보았다. 이 같은 관점은 사실상 한국에서 민주주의의 존재 의의를 부정하는 것과 다름이 없었고, 이명박 정부는 이를 충실히 집행한 대리인이었다. 이처럼 민주주의를 폄하하는 역사 인식은 인권을 파괴하고, 사회 다양성을 저해하고, 언론자유를 억압하는 국정운영을 낳았던 것이다.

게다가 이런 바탕 위에서 이명박 정부의 인적 구성은 공인이 되기에는 철저히 사적인 가치와 탐욕으로 가득한 사람들로 이루어졌었다. 정부 출범 전부터 ‘강부자’ ‘고소영’ 논란을 불러일으켰던 것은 이명박 정부의 인적 자원 자체가 그런 속성을 갖고 있었기 때문이었다. 그래서 이명박 정부의 국정운영 전략 역시 철저하게 권력정치 그 자체였다. 이명박 정부에게서 국정운영이란 공공선을 추구하는 것이라기보다는 권력의 파이를 극대화하는 이익추구 행위에 불과했다. 이명박 정부는 국가의 중요 정책조차도 철저히 권력정치의 전략에 종속시켰다.

그런데 이명박 정부의 잘못된 철학과 오도된 역사인식, 그리고 철저히 사적 탐욕으로 뭉친 인적 구성 요인 외에 좀 더 사회학적으로 심도 있는 설명 요인은 없을까? 이명박 정부는 강한 정부였나, 약한 정부였나? 이명박 정부는 촛불집회의 저항에 직면하여 반성을 다짐하고도 정권 초기보다 촛불집회 이후에 반동화로 치달은 이유가 무엇일까?

이를 설명하기 위해서는 ‘국가자율성’이란 개념이 필요하다고 본다. 하나의 사회가 정상적으로 작동하기 위해서는 국가가 사회의 특수이익집단들로부터 일정한 자율성을 지녀야 한다. 국가자율성이란 일차적으로 국가가 사회의 특수이익집단들의 특권적 이익 추구 행위에 내둘리지 않는 상태를 의미한다. 다시 말해서 국가가 사회의 여러 이익집단들 사이에서 불공평한 태도를 취하지 않을 수 있는 역량 상태를 뜻하는 것이다. 하지만 좀 더 적극적으로 볼 때, 국가자율성은 공평한 태도를 취하는 것뿐만 아니라, 시장과 시민사회가 제대로 작동하는 데 필수적인 제도와 자원을 원활하게 공급할 수 있는 국가능력 상태를 뜻하기도 한다.

국가자율성이란 개념을 기준으로 해서 볼 때, 이명박 정부는 국가자율성이 매우 낮은 정권이었다. 정치적 자원을 동원할 수 있는 국가능력의 측면에서도 매우 약한 정권이었다. 이명박 정부는 태생에서부터 지지세력 기반이 불명확한 조건 위에서 출발하였다. 전통적 보수세력에 뿌리를 내린 것도 아니고, 그렇다고 중도세력에 확고한 지지세력 기반을 갖고 있는 것도 아니었다. 민주정부에 대한 대중(특히 중도적 유권자들)의 실망이 반사적으로 이명박에 쏠리게 되었고, 민주세력에 빼앗긴 정권을 되찾아야 한다는 열망을 가진 보수세력이 이명박이라는 대안을 수용함으로써 만들어진 정권이었다. 그 같은 조건은 이명박 정부의 토대가 불안정하다는 것을 의미하면서 동시에 보수성과 중도성의 양면성을 띠게 됨을 의미한다. 이는 이명박 정부가 출범했던 초기의 애매모호한 상황을 반영하는 것이기도 하다. 이명박 정부를 제약했던 또 하나의 중요한 조건은 박근혜로 대표되는 보수정치세력을 수용하고 융합하는 데 실패했다는 것이다. 2007년 대선이 끝나고도 이명박 세력과 박근혜 세력의 불화는 더욱 더 가열되어 2008년 총선에서 보듯이 정권에 대한 내부의 저항을 구조화시켰다. 나아가 촛불집회 이후 급전직하 10%대로 추락한 지지율은 이명박 정부의 선택을 극도로 제약했다. 이 때문에 이명박 정부는 국정운영을 위한 안정적 지지기반을 구축해야 할 필요성에 직면하게 되었으며, 가장 쉽고 유력한 방법은 한편에서는 민주세력에 대한 탄압을 통해 수구세력의 환심을 사고, 다른 한편에서는 특혜적 이익의 제공을 통해 특권적 이익집단과 거래하는 것이었다.

이명박 정부는 촛불집회 이후의 집권 기간 내내 낡은 수구-특권체제 강화를 정권의 존립과 완벽하게 일치시켰다. 이명박 정부는 스스로를 수구-특권세력의 일부분으로 적극적이고 자발적으로 편입시켰고, 그것을 권력의 유지․존속․운영의 기반으로 삼고자 했다. 그리하여 철저하게 재벌·토건집단·부자계층 그리고 정치적으로는 수구적 보수층에 초점을 맞춰 국가를 운영하는 전략을 채택하였다. 부자감세, 부동산규제완화 등은 최소한의 공공성마저도 포기한 채 특권세력의 도구임을 스스로 자인하는 것이었고, 특권세력의 결집을 자신의 지지기반으로 삼고자 하는 정치 전략이었다.

특권세력을 지지기반으로 삼으려는 권력 전략은 다시 역으로 이명박 정부의 국가자율성, 국가능력을 침식하였다. 이명박 정부는 수구-특권세력의 볼모가 되어 공적 기능을 완벽하게 상실하였다. 그 결과로 이명박 정부 기간에 막대한 부와 권력이 강력한 네트워크로 연결된 정치, 산업, 금융, 법률, 행정, 언론의 특권집단들에게 귀속되었으며, 민주주의와 인권은 총체적으로 파괴되고 후퇴하는 운명을 맞게 되었다. 이명박 정부는 무덤 속으로 들어가고 있는 통치방식을 다시 꺼내어 전가의 보도처럼 휘둘렀다. 박정희 개발독재와 성장 중심 경제발전정책의 폐해를 고스란히 부활시켰다.

이 같은 모습은 정부 조직 운영에서도 여실히 드러났다. 이명박 정부는 출범을 전후로 조직개편을 하면서 철저하게 견제와 균형의 원리를 철저히 무시했다. 기획예산처와 재경부를 통합한 기획재정부의 신설이나 금융감독과 금융정책기능을 통합한 금융위원회의 신설, 정부사상 유례가 없을 정도의 거대부처인 국토해양부의 신설 등은 지난 외환금융위기 이전의 재량주의적 정부운영 방식을 부활시킨 것이었다. 정부조직은 마치 대통령을 정점으로 한 청와대는 삼성의 전략기획실 같은 핵심조직으로 바뀌고, 각 부처는 담당분야에 다라 기업들의 사업본부처럼 만들어지게 되었다. 이는 대통령에 의해 일사분란하게 이루어지는 획일적 통치를 지향했다. 반면에 세계화 시대의 고도의 유동성에 대비하기 위해 기능이 더 강화되어야 하는 정부의 사회정책 기능과 영향력은 오히려 더 축소되는 쪽으로 나아갔다. 여기서도 이명박 정부는 시대 흐름을 거슬러 올라갔던 것이다.

4. 민주주의와 인권 파괴를 막을 정치개혁의 필요성

이명박 정부의 집권 4년은 수구-특권세력에 의지해 한편에서는 민주주의와 인권을 말살하고, 다른 한편에서는 특권세력에게 막대한 부와 권력을 이전해 준 기간이었다. 전자의 측면에서 이명박 정부는 87년 체제가 낳은 민주주의를 전면적으로 부정하고 축소하려 시도했는데, 그것은 시민의 기본적 자유와 인권, 견제와 균형의 원리에 입각한 법치주의, 국민의 권력통제 원리 등 민주주의 전반에 걸친 부정이었다. 이명박 정부가 철저하게 수구-특권세력에 의존하여 권력을 유지한 결과 국가자율성과 국가능력은 심각하게 훼손되었으며, 이는 한국 사회가 직면한 양극화, 일자리 등 당면 문제를 푸는 데 치명적 장애물로 작용했다. 저열한 국정철학과 역사인식에 입각한 민주주의 가치의 부정은 사회 다양성과 토론을 제약하고 한국 사회의 시대 역주행을 가속화시켰다.

지금 피 흘리는 민주주의를 일으켜 세우는 일만큼 중요한 기본이 있을까? 민주주의가 없으면 민생도 없다. 우리는 이명박 정부의 잘못된 과거를 청산하고 민주주의의 후퇴를 막기 위한 정치개혁 과제를 제시하고 착수해야 한다. 민주주의를 지키기 위해서는 무엇보다 국가 사유화를 막을 확실한 장치를 만들어야 한다. 그 방법은 아래로부터의 민주적 통제를 강화하는 제도적 장치를 강화함과 아울러 국가 기관들 상호 간에 철저한 견제와 균형이 이루어지도록 해서 어느 누구도 국가권력을 이용하여 전횡을 일삼을 수 없도록 하는 것이다. 의회가 행정부를 실질적으로 감시할 수 있도록 강화시키고, 정부 권력이 자의적 통치를 수행하지 못하도록 각 권력기관들의 독과점적 권한을 분산시키고 상호 견제케 만드는 제도 개혁이 시급하다.

몇 가지 핵심 정치개혁 의제를 제시하면 다음과 같다. 먼저 국가권력의 개혁을 통해 국민 참여에 기초한 민주주의를 발전시켜 나가야 한다. 검찰·경찰을 비롯한 사법기구 개혁과 국가인권위원회의 독립성 강화로 국가권력에 의해 국민의 인권이 침해받는 것을 막아야 한다. 정보기관의 정치 개입과 군공안기구의 민간인 사찰을 엄격히 차단하고, 패킷감청과 위치추적 등 시민에 대한 감시와 사찰을 제도로서 금지해야 한다. 공직사회와 기업에서의 공익제보자 보호 의무를 강화하고, 불이익 조치에 대한 처벌의 범위와 수준을 확대강화하며, 포상 및 보상 제도를 확대해야 한다.

시민의 온-오프라인에서의 의사표현의 자유를 보장하고, 학문, 사상, 언론, 문화의 자유를 가로막는 각종 검열 및 통제장치를 폐지하며, 집회와 시위의 자유를 보장하기 위해 관련 제도를 개선해야 한다. 지역주의의 타파와 정책정당화, 그리고 정치적 대표성의 제고를 통해 복지, 노동의제에 대한 정치적 반응성을 높이기 위해 비례대표의 비중을 확대시키고, 유권자의 표현의 자유를 확대하는 방향으로 선거법 개정을 추진해야 한다.

필자의 개인 의견으로는 2012년 총선, 대선국면에서 개헌의제를 제시할 필요가 있다. 위에서 말한 민주주의의 후퇴와 국가권력의 사유화가 일어나지 않도록 하기 위해서는 개헌을 통해 제도적 장치를 마련하는 것이 절실해졌다. 우선 국민이 판단 착오로 폭정자를 대통령으로 뽑았을 때 하루가 일 년 같은 세월을 보내서는 안 된다. 하루라도 빨리 책임을 물을 수 있게 임기를 단축하고, 역으로 유능하고 선의가 있는 대통령은 더 오랫동안 국민에게 봉사할 수 있게 해야 한다. 다음으로 국가기관들 사이의 불균등하고 비대칭적인 권력구조로 인해 견제와 균형이 제대로 작동하지 않는 문제점을 개선하기 위해 행정부에 대한 감시와 비판기능을 강화해야 한다. 감사원의 회계감사기능 국회이관이나 정부의 법률안 제출권 등을 검토해야 한다. 그래서 이 의제를 올해 정권교체 국면에 가시화하고 여러 정치세력들과 국민이 협약을 맺어둬야 한다.

이명박 정부 4년 평가를 위한 위험지표와 약평

채진원(경희대 후마니타스 칼리지)

Ⅰ. 몇 가지 위험지표들

1. 한국일보의 MB 정부 4년 평가 10점 만점에 4.3점

- 각계의 오피니언 리더들이 지난 4년 간 이명박 대통령의 국정운영에 대해 내린 평가는 10점 만점에 4.3점, 매우 부정적이다. 4.3점은 F학점에 해당하는 낙제점이다. 한국일보는 각계 전문가 50명을 대상으로 이명박 정부 4년에 대한 설문조사를 실시했다. 설문결과 ‘지난 4년 간 이 대통령의 국정운영 전반을 평가한다면 몇 점을 주겠느냐’는 질문에 응답자들은 평균 4.3점의 점수로 답했다.

- 법조계가 평균 5.2점으로 가장 높았으며 경제계(5.1점), 교육계(5점), 그 외 노동, 환경·복지, 여성 분야는 모두 3점을 기록했다. 또 현재 국정운영에 대해서 응답자의 78%(37명)이 매우잘못하고 있다(25명), 잘못하고 있다(22명) 등 부정적 평가를 내렸다. 반면 매우 잘하고 있다는 2명, 잘하고 있다는 9명으로 긍정적인 평가는 22%(11명)에 불과한 것으로 조사됐다.

- 이명박 대통령 임기동안 가장 잘한 것은 ‘세계 금융위기에 대한 대처(17명)’였으며 가장 잘못한 정책으로는 ‘경제 분야에서의 양극화(14명)’, ‘소통 부재(10명)’, ‘남북관계 경색(8명)’,  ‘회전문 인사(3명)’, ‘측근 및 친인척 비리(3명)’, ‘독단적으로 4대강 사업 추진(3명)’ 등으로 나타났다. 응답자 14명은 이명박 정부가 잘한 점이 ‘없다’고 응답했다.

- 또 응답자들은 이명박 대통령이 남은 임기 동안 가장 우선적으로 추진해야 할 과제(복수응답)로 ‘중립적인 총선과 대선 관리(20명)’, ‘측근∙친인척 비리 근절 및 부패 척결(15명)’, ‘물가 안정(9명)’, ‘일자리 창출(9명)’, ‘남북관계 개선(8명)’, ‘대기업과 중소기업 동반성장 및 재벌개혁(8명)' 등을 꼽았다.

2. 동아시아연구원 최근 이명박 정부 국정운영 지지율 촛불 이후 최하 25.2%

[그림1] 2012년 1월 국정지지율(%)

[그림2] 국정지지율 변화 추이

- 2012년 새해를 여는 1월 조사에서 대통령 지지율이 25.2%에 그쳤다. 잘못하고 있다는 여론은 71.2%로 70%대를 넘어섰다(그림1). 지난 4년간 촛불시위, 경제위기 등으로 적지 않은 위기 국면 하에서도 임기 2년차 이후 40-50%대 고공지지율을 기록했던 대통령 지지율은 현재의 하락국면을 맞이하고 있다. 현 정부의 정치적 기반이 되어 온 보수층에서조차 긍정적인 평가는 32.5%, 부정적인 평가가 64.3%로 나타나고 있다.

3. 현대경제연구원, MB 정부 4년"수출주도로 경제성장했지만 분배악화·청년실업 심각

- 이명박 정부가 들어선 지난 4년 동안 소득분배의 악화, 내수와 수출간 격차 확대 등으로 경제의 양극화가 1993년 이후 가장 심각하다는 민간 경제 연구소의 진단이 나왔다.

- 현대경제연구원은 19일 ‘엠비(MB) 정부 경제의 명암’이란 보고서에서 이렇게 밝혔다. 보고서는 경제성장과 분배 등 7개 분야에 대한 현 정부의 성과를 김영삼, 김대중, 노무현 정부 때와 비교 분석했다. 보고서는 우선 “엠비 정부 들어 2008년 글로벌 금융위기와 2010년 유럽 재정위기 등 두 차례 경제위기를 겪었으나 경제협력개발기구(OECD) 국가들보다 빠른 회복세를 보였지만, 분배구조가 악화됐다”고 평가했다. 이명박 정부의 평균 경제성장률은 3.1%로 오이시디 평균 0.3%보다 높은 수준이다. 하지만 김영삼(7.4%), 김대중(5%), 노무현(4.3%) 정부 때와 비교하면 가장 낮다.

- 또 국민총소득(GNI) 증가율도 2.2%로, 김영삼 정부 이후 가장 낮은 수치를 기록했다. 값이 높을수록 소득분배의 악화를 보여주는 지니계수는 0.293(2008~2010년 평균)으로 1993년 이후 가장 높은 수준을 보였다. 수출과 내수의 불균형도 커졌다. 국내총생산(GDP)에 견준 무역(수출입) 규모인 ‘외수 비중’은 김영삼 정부 때 45.8%에서 이명박 정부 들어서 90.1%로 2배나 증가했다. 반면 소비와 투자의 부진이 계속되면서 내수(최종소비+총자본형성)의 지디피 대비 비중이 같은 기간 112.5%에서 93.3%로 줄었다. 내수가 우리경제의 성장에 기여한 정도도 김영삼 정부 이후 가장 낮은 수준(1.6%포인트)을 기록했다. 수출기업들의 매출액은 14.5%의 높은 증가율을 보였으나, 내수기업들은 5.1%에 불과했다. 보고서는 또 이명박 정부 들어서 노무현 정부 때와 비교해 남북간 교역 증가율은 20%대에서 -0.8%로 악화되고, 전세가격지수 증가율은 1.2%에서 5.2%(전국 기준)로 커졌다고 지적했다.

3. 부패인식지수(CPI)가 3년 연속 하락과 한국투명성기구의 원인 진단

- 국제투명성기구(Transparency International, TI / 본부, 독일 베를린)가 2011년 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI)에서 우리나라는 10점 만점에 5.4점으로 지난 해 39위에서 43위로 하락한 것으로 나타났다. 특히 OECD 가입 34개국 중에서는 27위로 하위권에 머물렀다. 한국투명성기구는 성명을 통해 이런 결과는 이명박정부가 “반부패 기관을 통폐합하고 투명사회협약을 중단시킬 때 이미 예견되었던 결과”라며 “무엇보다도 독립적 반부패기관의 복원과 민관협력으로 추진되었던 투명사회협약의 재개, 기업의 선진화된 윤리경영과 투명성 확보, 그리고 반부패 교육 강화를 통한 사회문화의 개선” 등을 요구했다.

- 한국투명성기구는 성명을 통해, “이는 최근 몇 년간 나타난 우리 사회의 부패 불감 현상과 무관하지 않다. 반부패에 대한 인식 및 정책의 부재 속에 특권층 비리, 스폰서 검사로 대표되는 사정기관의 부패스캔들, 대통령 측근비리 등 우리사회 전반의 부패 현실을 반영하고 있다. 더욱이 양극화 등으로 서민의 고통이 심화되는 상황에서 이명박 정권의 친기업 정책 유지로 인한 윤리의식의 실종은 관행적 부패가 온존한 우리사회에 지능형 부패가 창궐할 수 있는 조건을 가져왔다.”고 현 추세에 대한 우려를 표명하였다.

4. 프리덤하우스'의 지표, “2011년 한국을 '언론자유국(free)'에서 부분적 언론자유국(partly free)'으로 강등”과 그 원인 진단

- 지난해 '국경없는기자회(RSF)'가 한국의 언론자유 지수를 178개국 가운데 42위로 평가하면서 남태평양에 있는 국가 파푸아뉴기니의 언론 수준과 같다고 한 데 이어, 올해 '프리덤하우스' 역시 한국을 '언론자유국'(free)에서 '부분적 언론자유국'(partly free)으로 강등시켰다. 국제 언론인 인권보호 단체이자 언론감시 단체인 국경없는 기자회(RSF)는 지난해 10월 발표한 '2010 세계언론자유지수'에서 한국을 전체 178개 국가 가운데 42위로 평가한 바 있다. 이는 MBC <PD수첩> 제작진 체포 등이 있었던 2009년에 비해 27단계 오른 수치이지만 참여정부 당시인 2007년 39위, 2006년 31위와 비교했을 때 여전히 낮은 단계다.

- 국제인권감시단체인 프리덤하우스는 '2011 언론자유 보고서'에서 한국을 '언론자유국'(free)에서 '부분적 언론자유국'(partly free)으로 강등시켰다. 한국은 작년 조사에서 전체 196개국 가운데 67위로 '자유국'에 해당됐으나 올해 조사에서는 홍콩과 함께 공동 70위로 하락하면서 '부분적 언론자유국'이 됐다. 프리덤하우스는 강등의 이유에 대해 "검열과 함께 언론사와 정보콘텐츠에 대한 정부 영향력의 개입이 확대된 데 따른 것"이라며 "최근 몇 년간 한국에서는 친북 또는 반정부 시각의 온라인 댓글이 삭제됐고, 이명박 대통령의 측근을 대형 방송사 주요 보직에 임명하는 등 정부가 대형 방송사의 경영에 개입해 왔다"고 설명했다.

- 프리덤하우스는 "한국정부가 북한의 공식 트위터 계정을 비롯해 65개의 북한 관련 사이트의 접근을 차단하고 있다"며 "인터넷 실명제 등 규제장치와 일련의 블로거 체포 사건 등도 인터넷 자유에 도전이 되고 있다"고 지적했다. 한국의 인터넷 사용자 권리 침해 사례로는 미네르바 박대성 사건, 미국산 쇠고기파동 당시 방송제작진 개인 이메일 수색 등이 꼽혔다. 이어 "한국은 선거에 관한 인터넷에서의 표현의 제약이 다른 민주주의 국가보다 심하며 이는 2002년 대선에서 풀뿌리 캠페인과 시민 저널리즘이 퍼진 이후 점진적으로 강화됐다"며 "이 같은 규제 환경은 인터넷 사용자에게 북한 문제와 같은 민감한 분야에서의 자기 검열을 강화하는 역할을 하게 된다"고 말했다.

Ⅱ. 이명박 정부 1년과 4년 특별기자회견문에 나타난 태도변화

1. 2008년 특별기자회견문

<이명박 대통령 특별기자회견문>

존경하는 국민 여러분,

지난 6월 10일, 광화문 일대가 촛불로 밝혀졌던 그 밤에, 저는 청와대 뒷산에 올라가 끝없이 이어진 촛불을 바라보았습니다. 시위대의 함성과 함께, 제가 오래전부터 즐겨 부르던 '아침이슬' 노래 소리도 들었습니다. 캄캄한 산중턱에 홀로 앉아 시가지를 가득 메운 촛불의 행렬을 보면서, 국민들을 편안하게 모시지 못한 제 자신을 자책했습니다. 늦은 밤까지 생각하고 또 생각했습니다. 수 없이 제 자신을 돌이켜보았습니다.

저는 최근 각계각층의 지도자 여러분을 만나 말씀을 들을 기회를 가졌습니다. 그 분들께서는 이렇게 충고해주셨습니다. "혼자서 고민하지 말고, 국민들께 털어놓고 이해를 구하라"고 말입니다. 제가 오늘 이 자리에 선 것은 그분들의 말씀대로 국민들께 저간의 사정을 솔직히 설명드리고 이해를 구하기 위해서입니다. 그리고 앞으로의 국정운영 방향을 말씀드리고 새출발을 다짐하려고 합니다.

돌이켜보면 대통령에 당선된 뒤 저는 마음이 급했습니다...존경하는 국민 여러분,

저는 취임 두 달 만에 맞은 이번 일을 통해 얻은 교훈을 재임 기간 내내 되새기면서 국정에 임하겠습니다. 국민과 소통하면서, 국민과 함께 가겠습니다. 국민의 뜻을 받들겠습니다. 반대 의견에 귀를 기울이겠습니다. 청와대 비서진은 처음 시작하는 마음으로 대폭 개편하겠습니다. 내각도 개편하겠습니다.

첫 인사에 대한 국민의 따가운 지적을 겸허히 받아들여서 국민의 눈높이에 모자람이 없도록 인선에 최선을 다하겠습니다. 대선 공약이었던 대운하 사업도 국민이 반대한다면 추진하지 않겠습니다. 어떤 정책도 민심과 함께 해야 성공할 수 있다는 것을 다시 한 번 절실히 느꼈습니다.

2008년 6월 19일 대통령 이명박

2. 2012년 취임 4주년 이명박 대통령 특별기자회견（전문）

< 모두 발언 >

이 대통령 : 존경하는 국민 여러분, 취임 4주년을 맞아 국정 현안 전반에 관해 직접 말씀드리고자 이 자리에 섰습니다.

그동안 계속되는 어려움 속에서도 따뜻하게 성원해 주시고 걱정해 주신 국민 여러분께 정말 감사를 드립니다.

돌이켜 보면, 지난 2007년 국민 여러분께서 저를 대통령으로 선택한 이유도 경제를 살리라는 뜻이었다고 생각합니다.

취임할 때만 해도 국민 기대에 부응할 수 있을 것이라고 희망적으로 생각했고, 준비도 열심히 했습니다.

하지만 취임 첫 해 세계 경제위기가 그렇게 크게 닥치리라고는 아무도 예상치 못했습니다.

.....

그 덕분에 IMF 외환위기 때와 같은 대량 해고 없이 2008년 금융위기를 성공적으로 탈출할 수 있었습니다.

선진국들은 신용등급이 하향 조정될 때, 우리는 오히려 신용등급이 올라갔습니다.

오늘 기자 여러분의 질문을 국민의 목소리로 생각하고, 진솔하게 답변 드리도록 하겠습니다. 고맙습니다.

<질의 응답 >

- 김태진(YTN) 기자 : 사흘 후면 대통령께서 취임 한지 만4년이 됩니다. 앞서 모두발언에서도 말씀 하셨지만 지금까지 대통령이 하신 일에 대해서 잘했다, 못했다라는 평가가 엇갈리고 있는 것도 사실입니다.

먼저 대통령의 지난 4년에 대한 소회를 듣고 싶고, 집권 후반기 들어서 친인척과 측근들의 비리가 나오고 있고 대통령이 퇴임 후 거주하실 사저문제도 논란이 되고 있습니다. 그런데 대통령께서는 아직 이 부분에 대해서 직접적인 언급을 안 하신 것 같습니다. 이 문제들에 대한 대통령의 입장을 듣고 싶습니다.

▲ 이 대통령 : 지난 4년을 회고해 보면 우리가 평창 동계올림픽을 유치하는 그러한 기쁨도 있었습니다. 그러나 어려운 일이 더 많았다고 생각한다. 때로는 실망도 하고 때로는 갈등도 하고 여러 일이 있었습니다.

그것은 저만의 일이 아니라 우리 서민들의 생활이 바로 그러하지 않았을까 생각을 합니다.

저는 지난 4년을 되돌아보면서 잊지 못하는 한 사람을 늘 기억하고 있습니다.

저는 어려울 때마다 그분을 생각합니다.

.....

사저에 관련해서 말씀드리면, 사실 그 문제가 나왔을 때 경호 문제가 매우 중요시 된다고 해서 사실 제가 앞으로 살아갈 집인데도 불구하고 사실 소홀히 좀 했습니다. 저는 챙기지 못한 것이 문제를 일으켰다고 생각합니다. 어쩌면 그건 전적으로 제 탓이라고 생각합니다.

그래서 저는 모든 것을 원점으로 돌리고 경호상에 문제가 있다고 하더라도 그 문제는 그 문제대로 해결하고 저는 30년 이상 살던 옛 곳으로 돌아가겠다는 결심을 했습니다.

국민 여러분들께서 널리 이해를 해 주시면 고맙겠습니다.

==>처음에는 열린마음을 보여주었으나 나중에는 변명과 얼버무림으로 끝나고 있다. 진심어린 사과와 책임지려는 모습 부족하다.

Ⅲ. 이명박 정부 4년 국정운영에 대한 약평과 과제

1. 무리한 비민주적 국정운영에 대해 사과와 책임부족

- 8.8 개각 파동으로 김태호 국무총리 후보자와 신재민 문화, 이재훈 지식경제부 장관 후보자가 자진사퇴하는 형식으로 물러났다. 당시 야당에서는 이명박 대통령의 공개사과를 요구하고 있지만 이 대통령은 '안타깝다'는 반응만 보였을 뿐 사과는 하지 않았다. 당시 이명박 대통령이 임기 반환점을 돌았는데 그동안 세 차례 공식 사과한 것으로 나타났다. 2008년 촛불시위 당시 두 차례 사과를 했었다. 대국민 담화 때는 “국민 마음을 헤아리는데 소홀했다는 지적을 겸허히 받아들인다. 국민 여러분께 송구스럽게 생각한다.”고 밝혔다. 당시 대국민 특별회견에선 “국민을 편안하게 모시지 못한 제 자신을 자책했고, 수없이 제 자신을 돌이켜 보았다. 국민이 무엇을 바라는지 잘 챙겨봤어야 했는데 저와 정부는 이 점에 대해 뼈저린 반성을 하고 있다.”고 사과했다.

- 이명박 대통령은 세종시 수정안 부결과 관련, 2010년 6월 "국정운영의 책임을 맡고 있는 대통령으로서 심히 유감스럽게 생각한다"면서 "그렇지만 나는 국회의 결정을 존중할 것"이라고 말했다. 세종시 문제는 공식사과로 보기 어려운 점이 있지만 대통령이 사과나 유감을 공식적으로 표명한 것은 이 세 차례다.

- 지난 2007년 발표된 서울대 언론정보학과 이귀혜씨의 박사 논문에 따르면 정치적 위기상황에서 나온 전직 대통령들의 담화문이나 기자회견문 등을 분석한 결과방어적 발표문이 많았다. 이 방어적 발표문을 모두 대국민 사과라고 보기에는 적절하지 않은 측면이있기는 하지만 노태우 전 대통령이 23차례로 가장 많고 김대중, 노무현 전 대통령이 각각 18차례, 김영삼 전 대통령이 14차례로 나타난다. 노무현 전 대통령의 경우 18번의 방어적 발표문 중 16차례가 사과나 책임을 인정하는 발표였다.

- 노무현 전 대통령은 2005년 이기준 교육부총리 임명 파동 때 사과했고 농민시위자 두 명이 사망했을 때도 사과했다. 그러나 이명박 대통령은 천성관 검찰총장 후보자 인사파동 때나 용산참사 때도 사과하지 않았다. 특히, 노무현 전 대통령 서거 때도 조사를 했지만 유감이나 사과의 의미를 담은 발언을 하지 않았다. 당시 임채진 검찰총장이 스스로 책임을 지고 물러났지만 대통령은 사과나 유감의 표현은 하지 않았다.

2. 국민의 삶의 질과 정부와의 소통 개선하는데 많은 한계를 보여준 국정운영.

- 지난 수십 년간 우리사회는 정치적 차원의 제도적 민주화와 함께 OECD 10위권 규모로의 경제적 성장이라는 획기적 성과를 달성하였다. 그럼에도 불구하고, 최근 들어 우리사회는 새로운 문제에 직면하고 있다. 경제적 양극화가 바로 그것인데, 이것에 따라 사회적 신뢰와 정치적 통합력은 갈수록 약해지고 있는 실정이다. 97년 외환위기를 극복하면서 우리 사회는 부자와 서민, 정규직과 비정규직, 대기업과 중소기업 간에 메우기 힘든 경제의 양극화가 심화되고 그에 따른 사회적 갈등도 심화되고 있다. 이 같은 상황을 반영하듯이, 한국개발연구원(KDI)은 최근 우리나라의 ‘삶의 질’이 주요 39개국 중 27위로 평가한 바 있다. 삶의 질은 2011년 8월 21일 기획재정부가 한국개발연구원(KDI)에 의뢰해 순위를 매긴 결과, 경제협력개발기구(OECD)와 주요 20개국(G20) 회원국 39개국 가운데 27위에 그친 것으로 나타났다. 대한민국의 삶의 질은 지난 2000년과 2008년 모두 27위로 하위권에 머물렀었다.

- 행복지수는 OECD 평가 국민 행복도에서는 34개 나라 중 26위, 영국 NEF재단의 행복도 조사 결과에서는 68위, 미국 포브스의 행복순위 조사 결과에서는 56위, MBN과 매일경제신문의 국민 행복지수 조사에서는 5점 만점에, 3.4점으로 해외 평가선 낙제점을 겨우 면한 수준으로 나타났다. 어린이·청소년 행복지수는 한국방정환재단과 연세대 사회발전연구소가 2011년 3월 ~ 4월 간 조사한 결과 OECD 23개 회원국 중 23위로 최하위에 해당하였다.

- 이혼율은 OECD 국가 중 2000년 8위, 2001년 4위로 계속 증가해 2010년 1위에 이르렀다. 자살률은 최근 조사에서 일본의 자살률을 앞질렀으며, OECD 국가 중 가장 높다.

- 대한민국의 소통 지수는 2011년 아시아포럼21이 조사한 결과 100점 만점 중 이명박 정부의 소통 지수는 45.8점, 한나라당의 소통 지수는 42.6점, 기성세대와 젊은세대 간 소통 지수는 36.2점으로 모두 50점 이하인 걸로 나타났다.

3. 중도실용과 공생발전은 구체적인 대안 부족으로, 소문난 레토릭으로 끝난 국정운영.

- 이 대통령은 지난 2009년 친서민ㆍ중도실용 노선을 걸으면서 “대기업들도 (정부가) 하라니까 하는 게 아니고 사회적 책임을 느껴야 한다”고 했고, 2011년 공정사회, 동반 성장이 화두가 됐을 때에는 “대기업 총수들이 앞장섰으면 좋겠다”고 했다. 하지만, 아래와  같이 2010년 우리사회 갈등 지형과 최우선 국정아젠다를 볼 때, 진보와 보수의 대립, 부유층과 빈곤층의 대립, 여당과 야당의 대립의 갈등은 여전히 심각하다는 보여주고 있다. 이러한 데이터는 이명박 정부의 중도실용노선이 여러모로 한계를 보여주고 있다는 것을 보여준다.

2010년 12월 이후 최우선 국정 아젠다(%)

*출처: EAI · 한국리서치 2010년 12월, EAI · YTN · 중앙일보 · 한국리서치 2011년 2월 여론바로미터조사, 정한울․정원칠(2011) 재인용

- 특히, 대통령은 2013년까지 균형재정을 달성하겠다고 밝히면서 재정수입을 축소하는 감세기조는 유지하고 있다. 2012년부터 소득세와 법인세율의 2단계 인하가 이뤄지면 연간 4조5000억원의 세수가 줄어들게 되고, 균형재정은 결국 허리띠를 졸라매는 방식으로 이뤄질 수밖에 없다. 세계적 경제위기로 서민층에 대한 지원이 더욱 필요한 상황에서 복지재정 지출은 위축될 수밖에 없을 것으로 전망된다.

4. 과제

-경제적, 정치적 양극화 해소하고 삶의 질 개선

-민생정치와 숙의민주주의 실현을 통해 사회통합

-진짜 중도실용/동반성장/공생발전 기조의 국정운영

이명박 정부 4년의 남북관계: 고집과 誤判과 失機

김근식(경남대 교수, 정치학)

1. 망실된 남북관계

전임정부의 대북정책을 ‘실패’로 규정한 이명박 정부는 대북 포용 대신 압박과 봉쇄를 고집함으로써 최악의 한반도 상황을 맞이하고 말았다. 미국과만 상대하려는 북한을 허겁지겁 뒤쫓아가서 만나려고 하지만 만날 수도 없는 지경이다. 뒤늦게 북한과 채널이라도 복구하려 해도 이젠 ‘돌아오지 않는’ 메아리가 되어버린 완전 파탄의 남북관계를 반증하는 것이다. 김정은 체제 등장이라는 북한의 최대 정치적 변동기에 이명박 정부는 아무런 관여도 개입도 허용되지 않은 채 그저 북한의 상황을 지켜보고 있을 뿐이다. 이 모든 것은 남북관계 망실을 초래한 이명박 정부의 총체적 실패의 결과이고 지난 4년은 꾸준히 남북관계가 경색되고 파탄되는 과정이었다.

(1) ABR과 선북한굴복론

ABR(Anything But Roh)로 시작된 이명박 정부의 非포용(non-engagement) 정책은 '비핵개방 3000'과 '그랜드 바겐'이라는 선북한변화론과 선북핵포기론의 덫에 갇혀 임기 내내 하염없는 ‘기다림’으로 일관했다. 그리고 기다림의 결과는 북의 변화와 굴복이 아니라 강경대응과 긴장고조였고 결국 남북관계는 실종되고 말았다.

정권교체로 등장한 이명박 정부는 ‘잃어버린 10년’이라는 정치적 평가를 대북정책 분야에 가장 혹독하게 적용했다. 전임정부의 대북정책이야말로 퍼주기와 끌려다니기로 일관하면서 북한의 버릇을 고치지도 북한을 제대로 변화시키지도 못한 채 핵능력만을 증대시켜줬다는 평가에 철저히 기초했다. 따라서 6.15 공동선언과 10.4 정상선언은 애초부터 부인되어야 할 것이었다. 북한과의 공식 합의를 원천부인하고 나선 이명박 정부에 대해 당연히 북은 부정적 반응을 보였고 출범 초기부터 남북관계는 삐거덕거리기 시작했다. 지어주기로 한 개성공단 기숙사를 집단소요 운운하며 미루고 전임 정부가 합의한 옥수수 5만톤 제공도 조건을 걸어 연기시킨 이명박 정부의 합의 불이행은 남북관계의 첫 단추를 잘못 끼기에 충분했다. 결국 개성공단 확대를 북핵문제와 연결시킨 김하중 통일부 장관의 발언을 계기로 북은 경협협의사무소 폐지 등의 대응조치를 강행했고 서로 감정의 골은 깊게 패이기 시작했다.

정부의 공식 대북정책으로 내놓은 이른바 ‘비핵개방 3000’ 구상은 북한의 선변화를 전제 조건으로 걸어 남북관계의 진전을 연계해놓은 논리적 구조인 탓에 처음부터 북한의 반발을 사고 말았다. 북이 먼저 핵을 포기하고 개방으로 나서야만 남북관계가 가능하다는 이명박 정부의 대북정책은 어떤 식으로든 북이 굴복해야만 대북지원과 남북협력이 가능해지는 갑을관계의 과시였지만 북한과 관계를 지속하기엔 지나치게 오만한 입장임이 분명했다. 비핵개방 3000은 상대방이 도저히 받을 수 없는 운명으로 인해 대북정책으로서의 효용성은 처음부터 불가능했고 오히려 국내용 정당화 담론의 성격이 더 강해 보였다. 비핵화와 개혁개방이라는 목표만 반복되어 강조될 뿐, 북한을 그 목표로 이끌어 낼 수 있는 구체적이고 현실적인 해법과 수단은 결여되어 있었던 것이다. 결국 이명박 정부의 대북정책은 북한의 버릇을 고치고 북에 끌려가지 않겠다는 과도한 의욕과 고집만 있었을 뿐, 정작 어떻게 북을 변화시킬 것인지의 해법과 실천은 존재하지 않았고 따라서 처음부터 실패는 예고되어 있었다.

(2) 오기와 오판: 기다림의 전략과 북한 손 뿌리치기

이명박 대통령이 국회 개원 연설에서 처음으로 6.15와 10.4 선언을 언급하던 날, 금강산에서 박왕자씨 사망사건이 터진 것은 최대의 불운이었다. 이후 남북관계는 상호 감정적 대응과 원칙적 강경함이 맞교환되면서 돌이키기 힘든 지경으로 치닫게 되었다. 금강산 관광객 사건 해결과 관광재개를 놓고 남북은 평행선을 달리는 입씨름만 거듭했고 갈수록 상황은 악화되었다. 남측 민간단체는 김정일 타도를 주장하며 대북 삐라를 날리기 시작했고 이에 반발한 북은 군사분계선 통과제한 조치를 일방적으로 시행하면서 개성공단까지 위협받기에 이르렀다. 업친 데 덥친 격으로 김정일 위원장의 건강악화가 알려지면서 이명박 정부는 북한 급변사태를 내심 기대하게 되고 북은 후계체제 구축을 위해 전력을 기울이게 되면서 남북관계는 갈수록 회복 불가능해 보였다.

해를 바꾼 2009년에도 남북관계 악화는 돌이키기 어려웠다. 오바마 민주당 정부의 등장으로 북미관계 진전을 내심 기대했던 것과 정반대로 북한은 미사일 발사와 2차 핵실험을 강행하면서 한반도 정세는 긴장이 증대되었고 결과적으로 남북관계는 악화일로의 구조적 상황에 빠져 들었다. 남북관계 경색에 더하여 북핵문제가 악화되었고 이는 다시 남북관계 경색을 가속화하는 악순환에 들어선 것이다.

이명박 정부 출범 이후 경색과 대결을 지속하던 남북관계가 그나마 정상화의 가능성을 보였던 것은 2009년 하반기 북의 잇따른 유화조치 공세 기간이었다. 클린턴 전대통령의 방북 이후 현대아산의 현정은 회장의 방북이 성사되었고 북은 억류했던 개성공단 직원을 석방하고 연안호를 송환해주었다. 평소 식량지원을 매개로 이뤄졌던 이산가족 상봉도 북이 먼저 제의해 성사되었다. 개성공단을 위협했던 군사분계선 제한조치도 북이 스스로 해제했다. 그러나 이명박 정부는 일련의 대남 유화조치를 남북관계 정상화의 기회로 간주하기보다는 북한이 드디어 굴복한 것으로 착각하면서 북이 내민 손을 마주잡는 대신 오히려 대북 압박을 강화하면 완전굴복을 받아낼 수 있다는 오판에 빠져 있었다. 결국 이명박 정부는 2010년 2월 금강산관광 실무회담에서 북이 간절히 바라던 관광재개를 끝까지 거부함으로써 북한 스스로 내밀었던 관계 정상화의 기회를 걷어차고 말았다. 이후 북한은 더 이상 이명박 정부와 진지한 관계 개선을 모색하지 않았다.

돌이켜 보건대 임기 동안 유일한 관계 회복의 계기였던 2009년 하반기 북한의 대남 양보조치의 기회를 이명박 정부는 뿌리친 것이었고 이후 남북관계는 영영 돌이키기 힘든 길로 접어들었다. 오판에 토대해 2009년의 기회를 걷어차버린 이명박 정부는 북의 버릇을 고치기는커녕 오히려 최악의 군사적 긴장고조에 봉착해야만 했다. 북이 굴복할 때까지 버틴다는 이른바 ‘기다림’의 전략은 결과적으로 북의 도발과 한반도 위기 고조만을 야기할 뿐이었다.

(3) 최악의 긴장 고조와 급변사태 대망론

2010년의 천안함 사태와 연평도 포격은 이제 이명박 정부 임기 동안 남북관계가 개선될 여지가 없음을 남과 북이 서로 확인하는 계기가 되었다. 천안함 침몰을 북의 소행으로 결론내린 이명박 정부는 천안함과 연평도 사태에 대한 시인과 사과를 대화재개의 전제조건으로 걸어 버렸고, 북은 당연히 수용 불가능한 전제조건에 응하지 않았다. 이명박 정부는 스스로 던져 놓은 천안함과 연평도의 ‘덫’에 걸려 향후 남북관계를 돌파할 수도 없고 그렇다고 긴장고조의 남북관계를 지속할 수도 없는 진퇴양난에 빠지고 말았다.

북의 도발에 속수무책으로 당하면서 이명박 정부는 자신의 대북정책을 반성하고 성찰하기보다는 오히려 붕괴직전의 북한이 저지르는 비정상적 도발행위로 간주하고 급변사태 임박론을 주관적으로 되뇌이곤 했다. 임기 후반 이명박 정부는 급속도로 북한 붕괴 대망론에 몰입하게 된 것이다. 연평도 포격 이후 대통령은 특별담화에서 ‘더이상 북한의 변화를 기대하기 어렵게 되었다’는 자괴감과 함께 부쩍 통일의 당위성을 언급했다. 공식적인 자리에서 ‘통일이 가까이 오고 있다’거나 ‘통일이 도둑처럼 온다’는 말을 하기 시작했다. 2010년 하반기 이후 내내 통일부의 최대 업무는 대통령이 거론한 통일세 재원마련과 통일 공론화 사업이었다.

(4) 완전파탄의 남북관계

군사적 긴장고조와 뜬금없는 통일준비에 주력했던 2010년 이후 2011년에도 남북관계는 천안함과 연평도라는 덫에 걸려 한발짝도 움직이지 못했다. 연초 미중정상회담 이후 북한의 잇따른 대화제의가 있었지만 이명박 정부는 ‘시인과 사과’라는 수용불가능한 전제조건을 내세워 당국간 대화를 계속 결렬시켰다. 심지어 베이징 비공개 접촉은 관계 개선의 돌파구가 아니라 돈봉투 논란이 불거지면서 관계 악화의 악재로 작용하고 말았다. 간헐적 대화 제의와 군사적 긴장 지속이 교차하면서 미국은 북한과 협상을 시작해야 했고 결국 남북 비핵화회담이라는 형식적 단계를 거쳐 북미협상이 시동을 걸게 되었다. 두 차례의 남북 비핵화 회담이 개최되었지만 이는 북미협상으로 가기 위한 생색용 사진찍기 회담이었고 남북관계는 여전히 사실상 대결 상태를 지속했다.

2011년 하반기 류우익 장관의 취임으로 이른바 ‘방법론적 유연성’을 모색했지만 이미 때는 늦어 있었다. 3년 반을 고집과 오기와 오판으로 허송세월을 보내고 만 탓에 관계 개선의 시도는 이미 실기한 상태가 되고 말았다. 이명박 정부 스스로 쳐놓은 천안함의 덫을 통일부 장관이 빠져 나오기엔 역부족이었고 대통령의 완고한 대북인식이 여전했고 보수 진영의 줄기찬 반대 역시 극복하기 힘들었다.

전임 정부에 대한 정치적 부인과 선북한변화론에 입각한 기다림의 무모한 전략, 북이 내민 손을 뿌리치면서까지 북을 굴복시키려 했던 고집과 오기, 그리고 찾아온 군사적 긴장고조의 정치적 부담을 다 겪고 나서야 뒤늦게 이명박 정부는 남북관계 개선의 실마리를 찾아보려 했지만 이미 기차는 지나간 뒤였다. 너무 가버린 탓에 이명박 정부도 자신의 입장과 노선을 돌이키기 힘들었고 이미 이명박 정부에 대한 기대를 포기해 버린 북한 역시 관계개선의 의지를 보이기 어려웠다. 더욱이 2011년 말에 닥친 김정일 위원장 사망 국면과 김정은 체제 등장은 남북의 기싸움을 더욱 첨예하게 만드는 조건이 되었다. 유훈통치를 내세워 대남 강경입장을 일관되게 고수하고 있는 김정은의 북한에게 이명박 정부의 때늦은 대북 접근은 아무런 성과를 내지 못한 채 서로 관계만 악화시키는 데 기여하고 있다. 임기 4년의 남북관계는 결국 회복하기 어려운 완전 파탄으로 정리되는 형국이다.

2. 2012년 남북관계 전망: 失機와 孤掌難鳴의 남북관계

2012년에도 남북관계는 여전히 해결의 실마리를 찾기 힘들어 보인다. 이명박 정부 내내 상호 신뢰를 잃어가고 대결과 갈등이 구조화되면서 이젠 스스로 관계 개선을 모색하기 어려운 지경에까지 이르렀다. 더욱이 김정은 체제라는 새로운 리더쉽이 김정일 시대의 유훈을 내세워 권력승계의 과도기를 진행하는 동안은 대남전략에서 유연성보다는 원칙성을 강조할 것으로 예상된다.

2011년 미국과 중국이 한반도에서의 군사적 긴장고조를 반대하고 나선 만큼 2012년에도 최악의 위기상황은 피할 것으로 전망된다. 천안함 연평도 사태가 재발할 경우 남과 북은 통제 불능의 전면전으로 확대될 가능성이 크고 이같은 전쟁위기는 미국과 중국 어디도 원치 않는 상황이다. 북한 역시 내부적으로 권력승계 과정이고 새로운 수령의 유일영도체계를 구축해야 하는 조건에서 섣불리 위험한 긴장고조를 택할 가능성은 높지 않다.

따라서 2012년은 도발과 응징이 교환되는 최악의 긴장고조는 피하되 북의 대남 강경 기조와 남의 원칙 고수가 결합함으로써 남북관계는 여전히 교착과 갈등 국면이 지속될 것으로 예상된다. 이명박 정부는 임기 말 뚜렷한 이유도 없이 대북정책을 전환하기 어려운 국내정치적 상황이 존재하고, 북한 역시 대내적 안정화에 주력하면서 1년을 더 견디고 후임 정부와 새로 관계개선을 시도하는 것이 보다 합리적이다는 판단을 할 것이기 때문이다. 남북정상회담 역시 실제 성사되기에는 이미 失機했다는 평가가 우세하다. 즉 2012년은 남과 북 모두 관계개선의 필요성이 낮고 각각 내부의 제약요인이 큰 데다가 정책전환의 환경이 불리하다는 점에서 孤掌難鳴의 남북관계가 될 가능성이 크다. 마주치지 않는 손바닥은 결코 소리를 내지 못할 것이기 때문이다.

3. 김정은 체제와 남북관계: ‘새판 짜기’

그럼에도 불구하고 위기는 도전과 동시에 기회를 내포한다. 김정은 체제의 등장은 한반도 불안정성의 증대라는 우려와 함께 새로운 남북관계의 돌파구 마련이라는 기회도 동시에 제공하고 있다. 북한의 완고한 입장과 남한의 원칙의 고수가 맞부딪치면서 장기 교착과 갈등 지속의 가능성이 높지만 여기서도 우리는 미래의 남북관계에 희망을 포기해서는 안된다.

무엇보다 섣부른 북한 급변론의 기대를 접고 김정은 체제의 지속을 전제로 한 합리적이고 실용적인 대북정책을 고민해야 한다. 물론 김정은 체제는 단기적 안정성과 함께 장기적 불안정성을 내포하고 있는 게 사실이고 아버지 김정일 위원장에 비해서 상대적으로 짧은 후계구축 기간과 압축적인 준비 과정으로 인해 리더십과 영도력이 낮은 수준일 수 있다. 그러나 김정은 체제가 불안정성을 내재하고 있다고 해서 그것이 곧바로 북한의 급변사태나 체제전환 가능성을 정당화하는 것은 아니다. 사회주의 체제전환론 일반에서 알 수 있듯이 대중의 저항이 정치적으로 조직화되고 이로 인해 엘리트들이 균열되거나 권력유지에 자신감을 상실하는 정도가 되어야 사실상 체제전환이 본격화될 수 있다. 또한 1990년대 소련의 붕괴와 동구 주변국의 체제전환 도미노 현상 등 국제적 파급 효과가 진행되는 것 역시 체제전환을 촉발하는 주요 요인이 된다. 이에 비한다면 북한은 정치적 저항의 조직화와 대안적 정치집단이 존재하지 못하고 권력 엘리트들의 이익공유와 운명공동체 의식은 여전히 강고하다. 더불어 후견인으로서의 중국의 존재와 중국의 파워 증대가 북한의 체제전환을 제어하는 실질적 역할을 하고 있고 특히 남북관계와 북미관계의 갈등적 상황의 존재 역시도 북한으로 하여금 내부적 변화를 주저하게 만드는 외적요인이 되고 있다. 김정은 체제의 내재적 불안정성에도 불구하고 북한 붕괴와 체제전환은 여전히 시기상조인 셈이다. 우리가 김정은 체제의 지속을 전제로 새로운 대북정책을 모색하고 고민해야 이유도 여기에 있다.

김정은 체제가 확고하게 안착하기까지는 이른바 ‘보수적 안정’의 정책 기조를 유지할 가능성이 높다. 수령의 후계자로서 김정은 체제는 기본적으로 기존 정책을 계승할 것이다. 새로운 전환이나 수정을 시도하기 보다는 김정일 위원장의 정책과 노선, 김정일 위원장의 발언과 입장 등을 유지하면서 보수적 입장에서 정책의 계승성을 강조할 것이다.

따라서 남북관계는 남측이 먼저 새로운 접근을 모색함으로써 지금의 경색국면을 돌파하고 변화를 이끌어 내야 한다. 지금과 같은 남북관계 중단 상황은 북한의 불안정성을 관리하고 나아가 한반도 전체의 유동성을 관리하는 데 우리가 아무런 역할을 할 수 없게 만든다. 북한을 관리하고 한반도 정세에 주도적으로 개입할 수 있는 남북관계라는 지렛대를 확보하는 것이 지금 시기 무엇보다 필요한 이유다. 이명박 정부 들어 지속된 남북관계 망실은 북한을 변화시키지도 북한의 도발을 막지도 못했을 뿐 아니라 최악의 남북관계와 함께 군사적 긴장고조만을 결과한 채 한반도 정세의 주체가 아니라 객체로 전락하고 말았음을 충분히 실감케 했다.

김정은 체제에서 지금까지와는 다른 새로운 남북관계를 정립하기 위해서는 이른바 ‘새판 짜기’의 새로운 접근법을 시도해야 한다. 김정일 위원장의 사망이 남북의 대결과 갈등의 역사도 함께 안고 간 것으로 해석하는 발상의 전환이 필요하다. 김위원장은 사망과 함께 스스로 역사의 부채를 안고 간 것이기 때문이다.

김정은 시대라는 새로운 리더쉽 하에서 이제 우리는 새로운 남북관계를 새롭게 모색하는 새로운 접근이 필요하고 그것은 바로 김위원장의 사망과 함께 지난 시기 대결과 갈등의 남북관계 상처를 역사 속으로 넘기는 지혜이다. 지금껏 이명박 정부가 남북관계를 개선할 수 없었던 것도 박왕자씨 사건과 천안함 사태 그리고 연평도 포격에 대한 북의 사과와 책임이라는 전제조건 때문이었다. 그러나 이제 김정일 위원장 사망으로 이들 대결의 상처는 김위원장이 역사 속으로 책임을 안고 갔다. 이른바 ‘공소권 없음’이라는 처리를 통해 사건을 종료하는 지혜를 발휘해야 한다. 김정일 위원장 사망과 함께 북한도 남북의 대결에서 비롯된 대남 증오와 대결을 종료하고 ‘공소권 없음’의 지혜로 새로운 대남 전략을 모색해야 한다. 그래야만 김정은 체제와 남북관계가 새롭게 전향적으로 시작할 수 있는 논리적 여건이 만들어질 수 있다.

남북관계는 한 지도자의 죽음을 통해 오히려 관계 개선의 실마리를 찾을 수 있는 특수관계이다. 2009년 김대중 전대통령의 서거는 당시 꽉 막힌 남북관계를 풀 수 있는 창조적 기회를 제공했다. 경색된 남북관계에도 불구하고 북은 특사조문단을 보냈고 이를 계기로 이명박 대통령과의 면담이 이뤄지고 이후 남북정상회담 논의로 발전할 수 있었다. 역사의 부채를 안고 간 김위원장을 통해 대결의 과거 역사로부터 남북이 자유로워지면서 새롭게 화해협력의 남북관계를 시작할 수 있어야 한다. 그리고 그것은 김정은 체제의 북한을 있는 그대로 현실의 상대방으로 인정하고 상호 공존과 화해 협력을 통해 한반도 평화를 이뤄내고 북한의 바람직한 변화를 이끌어내는 대북포용정책의 재확인에서 비롯될 수 있다. 김정은 시대 남북관계의 새판짜기가 이제 시작되어야 하는 것이다.

2012년 동북아 국가의 권력교체가 공교롭게도 북한에서 먼저 시작되었다. 북한발 권력교체의 신호탄이 터진 것이다. 러시아와 중국을 거쳐 일본과 미국 그리고 최종적으로 한국의 권력교체가 정리되면서 이제 한반도와 동북아 질서가 새롭게 형성될 것이다. 적대와 대결의 구도가 아니라 평화와 협력의 구도로 ‘2013년 체제’가 시작되어야 한다. 그리고 그것은 화해협력의 한반도가 평화협력의 동북아를 견인함으로써 가능하다. 김정은 시대의 권력교체와 더불어 우리의 정권교체가 선순환을 이루면서 화해와 평화의 한반도를 이루길 기원하는 이유도 바로 그 때문이다.

4. ‘2013년 체제’의 대북정책: 포용의 ‘진화’를 위하여

2012년 권력교체의 종결이라고 할 수 있는 한국 대선 이후 동북아 평화와 협력을 위한 우리의 대북정책은 그래서 대북포용으로의 복귀와 발전적 진화를 목표로 해야 한다. 중요한 시기에 결정적 국면에 한반도 정세의 방관자와 국외자가 되어버린 이명박 정부의 근본적 결함은 바로 남북관계를 포기한 데서 비롯된다. 남북관계의 끈이 사라진 순간, 우리는 대북 개입도, 한반도 평화도, 북핵문제도, 북방경제도 사라지게 되고 한반도 정세는 최악으로 갈 수밖에 없음을 절감하게 되었다. 더욱이 김정일 시대가 가고 김정은 시대가 개막되면서 남북관계의 새로운 정립이 절실한 지금, 이명박 정부의 非포용정책 대신 이제 우리는 대북포용의 정당성과 함께 새로운 발전을 모색해야 한다.

따라서 이명박 정부가 망쳐놓은 남북관계를 정상화하고 이를 위해 대북포용으로 복귀해야 함은 우리의 일차적 과제이다. 그러나 향후 대북정책이 포용기조로 복귀하는 것에서 그쳐서는 안된다. 이명박 정부 이후의 대북정책이 대북강경에서 벗어나 대북포용으로 복귀하는 것은 당연한 일이지만 그 복귀가 과거로의 기계적 복귀가 되어서는 안된다. 바람직한 대북정책은 이제 포용정책의 정당성에만 머물지 않고 포용정책의 발전적 진화를 이루는 것이어야 한다. 과거로의 기계적 복귀가 아니라 미래를 지향하는 발전적 복귀여야 한다. 김대중 정부와 노무현 정부의 대북포용정책으로 회귀하는 게 아니라 보다 진전되고 개선된 그리고 더욱 진화된 포용정책으로 나아가야 한다.

포용정책이 진화해야 함은 환경이 변화했고 또 지속적으로 변화하기 때문이다. 대북 압박과 강경이 아니라 화해와 협력의 남북관계를 통해 한반도에 평화를 증진시키고 북한의 바람직한 변화를 유도한다는 원론적 의미의 포용정책은 수미일관되게 고수되어야 한다. 그러나 포용정책의 기조가 유지되는 것과 함께 변화된 환경에 맞게 항상 진화되어야 함도 필요하다. 적자생존의 법칙을 도출해내는 진화론의 핵심은 변화된 환경에 가장 잘 적응하는 개체가 지배적인 種으로 자리잡는다는 것이다. 포용정책 역시 변화된 환경에 부합하는 진화를 끊임없이 시도해야 한다. 그리고 변화된 환경에는 북한의 정세와 우리 내부의 정세 그리고 남북관계 차원의 변화와 동북아 정세 등이 복합적이고 다층적으로 자리잡고 있다. 결국 대북포용정책으로 복귀해야 한다는 주장은 변화된 대내외 정세에 걸맞는 포용정책의 진화와 동시에 진행되어야만 실질적 성공을 보장하게 된다.

향후 대북포용의 진화는 ‘남북관계의 비가역적 구조화’와 ‘북한 변화를 위한 구조적 포용’이라는 방향을 기본으로 해야 한다. 되돌이킬 수 없는 남북관계의 확대와 진전을 통해 포용을 구조화하면서 동시에 거부할 수 없는 북한의 변화를 이끌어 내기 위해 구조적 개입을 도모해야 한다는 것이다. 그래야만 보수 정부가 등장한다고 해서 하루 아침에 남북관계가 중단되거나 파탄나지 않고, 또 그래야만 진보 정부가 추진하면서도 북한 변화를 가시화시킬 수 있기 때문이다.

우리는 이명박 정부 들어 너무도 무기력하게 남북관계가 역진하고 퇴행하는 것을 목도했다. 대북포용을 통해 축적했던 남북관계의 경험과 성과가 하루아침에 사라져버릴 수 있음을 깨달았다. 따라서 향후의 대북포용은 정권교체와 상관없이 남북관계가 유지되고 진전될 수 있는 되돌이키기 힘든 구조적 틀을 갖춰야 한다. 남북관계의 제도화와 안정화를 통해 구조적 포용의 기초를 만들어야 한다.

그동안 대북포용정책 논란의 중심에는 항상 북한변화 여부가 놓여 있었다. 남북관계가 발전하고 확대되었는데 정작 북한은 변화하지 않았다는 비판의 지점 앞에 매번 포용정책은 방어적 해명에 나서야 했다. 퍼주기라는 선동적 정치담론이 먹히는 이유도 사실은 북한이 만족할만한 변화를 하지 않았다는 지적 때문이었다. 따라서 향후의 대북포용은 반드시 북한의 바람직한 변화를 이끌어내는 전략적 구조적 개입과 관여를 담는 것이어야 한다.

되돌이킬 수 없는 남북관계의 구조화와 거스를 수 없는 북한변화의 구조화가 향후 대북포용정책의 진화 방향이라면 이를 위해 필요한 대북정책의 내용은 ‘남북관계 업그레이드’와 ‘한반도 평화 증진’에 초점을 맞춰야 한다. 지금의 파탄난 남북관계를 정상화시키는 것에 더하여 이제 남북관계는 과거 포용기조하의 남북관계로 단순히 복귀하는 것이 아니라 기존의 남북관계를 뛰어넘는 질적 발전으로 진화해야 한다. 또한 최악의 긴장상황에 봉착했던 이명박 정부의 한반도 평화무능 대신 이제는 북한의 변화를 견인하고 남북관계를 안정적으로 지속할 수 있는 토대로서 한반도 평화를 반드시 정착시키고 증진시켜야 한다. 결국 우리가 지향하고자 하는 대북포용의 진화를 위해서는 과거와는 다른 새로운 남북관계의 업그레이드와 새로운 접근과 발상의 한반도 평화증진을 고민하고 달성하는 것이어야 한다.

결국 우리는 되돌이킬 수 없게 남북관계를 업그레이드하는 문제와 한반도 평화를 증진시키는 문제를 전략적으로 고민해야 하고 이를 위해 진보개혁진영은 다음의 과제들을 진지하게 숙고하고 현명한 해법을 모색해야 한다. 무엇보다 향후 대북정책은 남북관계 자체의 동력과 지속성을 확보할 수 있는 ‘제도화’를 추진해야 한다. 남북간 합의의 법적 구속력을 확보하고 상징적 경협사업의 법제화를 이뤄내고 대북포용정책 기조의 일관성을 입법화해내는 노력을 기울여야 한다. 정상회담과 총리급, 장관급 등 각급의 다양한 회담틀도 상설화하고 제도화함으로써 남북관계가 지속될 수 있는 법제도적 장치를 만드는 것이 필요하다. 그래야만 남북관계는 비가역적 구조화가 가능할 것이다.

남북관계는 또한 경제사회 부문과 정치군사 부문의 불균형을 해소하는 방향으로 업그레이드되어야 한다. 지금까지 남북관계는 경제협력과 사회문화 교류가 앞서가고 정치적 갈등 해소와 군사적 신뢰구축은 상대적으로 뒤쳐져온 게 사실이다. 따라서 한반도에 군사적 긴장이 발생하고 정치적 대결이 심화되면 언제라도 남북관계는 퇴행했고 역진했다. 천안함 사태로 5.24 조치를 발표하고 그게 결국 경협 중단과 대북투자 중단을 가져온 것은 잘 알려진 사례다. 서해바다가 평화와 협력의 바다가 되지 못하고 서해상의 군사적 긴장이 온존할 경우 남북의 교류와 협력, 경협은 항상 불안할 수밖에 없는 것이다. 남북 당국간 험한 입씨름이 오가고 정치적 대결이 확대되는 것도 마찬가지로 남북관계의 안정성을 위협하고 나아가 경협까지 제약하는 요인이 된다. 따라서 향후 대북정책은 경제사회 부문과 더불어 정치군사 부문의 균등한 발전과 진전을 도모하고 실현해야 한다.

남북관계가 업그레이드되고 불가역적인 진전을 이루기 위해서는 또한 남북관계와 북미관계가 상호 선순환 구조를 정착시켜야 한다. 남북관계가 진전되다가도 북미관계가 교착되거나 대결구도로 전환될 경우 매번 남북관계는 홍역을 치룰 수밖에 없었다. 노무현 정부가 일관되게 대북포용을 지속하고 남북관계를 유지한다고 해도 부시 행정부의 대북강경정책으로 인해 북미관계가 악화될 경우 불가피하게 남북관계도 악영향을 받았음을 우리는 기억하고 있다. 따라서 비가역적인 남북관계의 안정적 발전을 위해서는 남북관계와 북미관계가 선순환하는 것이 반드시 필요하고 이는 이른바 한국과 미국의 ‘공동포용’(co-engagement)의 필요성을 의미한다. 한국의 포용과 미국의 비포용이 결합할 때 항상 남북관계는 불안했고 역으로 미국의 포용과 한국의 비포용이 합쳐지면 또 남북관계는 나아가지 못했다. 향후 대북정책이 추구해야 할 남북관계의 업그레이드는 반드시 한국과 미국의 공동포용을 주요한 정책과제로 확보해야 한다.

북한변화를 견인하기 위해서도 남북관계는 업그레이드되어야 하는 바, 향후의 남북관계 진전은 북한변화를 추동하는 전략적 고민이 녹아들어야 한다. 무엇보다 북한변화를 유도하는 ‘전략적 남북경협’의 모델을 만들고 확대하는 것이 필요하다. 단순한 교역이나 투자가 아니라 경제적 이해관계를 도모하기 위한 것으로서의 남북경협이 아니라 경협의 과정과 결과가 반드시 북한의 바람직한 변화와 맞물리는 전략적 경협사업을 선정하고 성공모델을 창출하고 이를 확대하는 정책을 모색해야 한다. 개성공단의 확대와 발전도 남북이 경제적 이익을 윈윈하는 목표뿐 아니라 이를 통한 북한의 변화 창출이라는 전략적 관점의 꾸준한 노력이 필요하다. 개성공단을 통해 북한이 시장경제와 비즈니스 마인드를 학습하고 체득할 수 있는 체계적이고 입체적인 노력이 남북경협에 녹아들어야 한다.

한반도 평화는 남북관계의 비가역적 구조화를 위해서 핵심적이고 불가결하다. 매번 남북관계가 퇴행하고 중단되었던 것은 남북의 적대적 갈등구조가 불거지고 급기야 군사적 도발과 충돌이 발생하면서 촉발되곤 했다. 순항하던 남북관계도 북한의 핵실험이나 미사일 발사 국면에서는 어쩔 수 없이 대화중단과 결렬로 이어질 수밖에 없었다. 이명박 정부 들어 남북관계가 완전 파탄된 것도 천안함 사태와 연평도 포격이라는 군사적 긴장고조의 결과였다. 따라서 향후 대북정책은 남북관계의 비가역적이고 안정적인 발전을 위해서라도 반드시 한반도 평화 증진에 초점을 맞춰야 한다.

또한 한반도 평화증진은 결국 북한변화를 촉진하고 견인하는 데 기여한다. 북한 스스로 개혁개방의 결심을 하고 과감한 정책적 시도를 추진한 경우에도 항상 결과적으로 변화에 나서지 못했던 이유는 바로 남북간 북미간 군사적 갈등과 긴장의 온존 즉 한반도 정전체제의 불안정성 때문이었다. 따라서 북한이 안심하고 변화에 나설 수 있게 하기 위해서는 반드시 불안정한 정전체제가 안정적이고 항구적인 평화체제로 전환되어야 하고 이는 곧 한반도 평화증진이라는 대북정책 과제가 바로 북한변화를 이끌어내야 하는 포용의 진화를 위해서도 반드시 필요한 것임을 의미한다. 2013년 체제를 선도해야 할 진보개혁진영의 대북정책이 남북관계 업그레이드와 한반도 평화 증진을 목표로 대북포용정책의 발전적 진화에 나서야 함은 그래서 당면의 과제이자 임무이다.

2012년 권력교체에 따라 형성되는 이른바 ‘2013년 체제’는 평화번영의 동북아를 지향해야 한다. 그리고 갈등과 대결의 동북아가 아닌 평화와 협력의 동북아는 기실 화해협력의 남북관계에서 비롯된다. 또한 그것은 대북포용으로의 복귀와 발전적 진화를 통해 남북관계를 한 단계 업그레이드시키고 한반도 평화를 질적으로 진전시킴으로써 가능할 것이다. 평화지향의 ‘2013년 체제’를 기원하는 우리가 2012년 대선에서 화해협력의 대북정책을 펼쳐나갈 새로운 정부를 간절히 원하는 이유도 이 때문이다.

5. 결론: 대북포용의 정당성

남북관계의 망실은 한반도 정세에서 우리의 개입력과 역할을 부정하게 만든다. 북한 지도자의 사망조차 전혀 눈치 채지 못하고 새로 등장한 북한 지도부와 아무런 관계를 갖지 못한 채 북한정세에 수동적으로 끌려가고 국외자로 방관해야만 하는 처지가 되고 만다. 북한이 ‘어디로 가는가’를 넘어 북을 ‘어디로 이끌어야 하는가’를 고민해야 할 중차대한 정세전환의 시점에 이명박 정부는 두 손을 놓고 중국과 미국만을 바라봐야 한다. 남북관계의 끈을 놓게 될 때, 우리는 한반도 정세에서 소외되고 발언권과 역할이 축소되거나 사라지게 되는 것이다.

이명박 정부 내내 남북관계가 차단되고 망실되는 과정은 또한 북중관계가 그만큼 더 깊어지고 강화되는 과정과 정확히 맞물려 있다. 남북교역이 감소한 그 자리에 북중교역이 그만큼 증대되었다. 2009년 이후 중국은 지방정부가 아닌 중앙정부 차원에서 전략적이고 장기적인 관점으로 북중관계를 넓혀가고 있다. 북한은 이제 경제와 안보뿐 아니라 김정은 체제 이후엔 정치분야까지 중국에 더욱 의존할 수밖에 없는 구조이다. 한 때 남북관계 활성화를 통해 우리가 구가하고자 했던 이른바 ‘북방경제’와 ‘철의 실크로드’는 이명박 정부의 남북관계 중단으로 잊혀진 꿈이 되어버렸다.

중요한 시기에 결정적 국면에 한반도 정세의 방관자와 국외자가 되어버린 이명박 정부의 근본적 결함은 바로 남북관계를 포기한 데서 비롯된다. 남북관계의 끈이 사라진 순간, 우리는 대북 개입도, 한반도 평화도, 북핵문제도, 북방경제도 사라지게 되고 한반도 정세는 최악으로 갈 수밖에 없음을 절감하게 되었다. 더욱이 김정일 시대가 가고 김정은 시대가 개막되면서 남북관계의 새로운 정립이 절실한 지금, 이명박 정부의 非포용정책 대신 이제 우리는 대북포용의 정당성과 함께 대북포용정책으로 복귀를 시도하고 발전적 진화를 모색해야 한다.

이명박 정부 대북정책 평가

김연철(인제대 통일학부 교수)

1. ‘대화의 부재’는 어떤 결과를 가져왔는가?

o 이명박 정부는 제대로 된 당국대화를 한 번도 하지 못한 무능 정권

- 박정희 정부 이후 남북대화 횟수에서 꼴찌 정권이며, 그것도 대부분이 실무회담에 머무르고 있음

o 1972년 7.4 남북공동성명이후 지켜온 남북대화의 원칙을 무너뜨렸음

- 공개적으로 남북대화의 원칙을 말하면서, 실제로는 청와대까지 나서서 돈 봉투를 내밀고 정상회담을 구걸하는 추태도 보였음

o 이산가족 문제와 같은 쟁점 현안들의 성과가 없음

- 국군포로 납북자 문제의 해결을 강조했으나, 실제로 김대중·노무현 정부에서 국군포로 20가족, 납북자 18가족이 상봉했으나, 이명박 정부에서는 단지 국군포로 2가족, 납북자 2가족 상봉에 그쳤음

o 남북경제협력의 전면 중단으로 대한민국은 북방의 경제영토를 잃었으며, 북중경제협력이 새로운 동북경제권으로 부상하는 결과를 가져왔음

- 중국은 북한의 광물자원을 싹쓸이하고, 나진항의 임차를 통해 동해 출항권을 얻었으며, 임금격차를 기반으로 북한을 생산시장으로 삼으려고 하고 있음(황금평 개발)

- 동북아 철도, 도로, 에너지 협력을 비롯한 북방 경제 사업들이 대부분 중단

- 경제협력이란 과정과 시간이 필요하고, 산업연계의 타이밍이 중요하기 때문에, ‘기회의 상실’은 장기적인 휴유증으로 남을 것임

2. 북핵 해결의 기회 놓치고, 동북아에서 외교 고립 자초

o 노무현 정부에서는 6자회담을 통해 9.19 공동성명을 채택(2005년)하고, 초기이행조치(2007년 2.13조치)로 북한의 영변 핵시설을 불능화 시켰으나, 이명박 정부 들어와 6자회담은 한번도 열리지 못했음

- 비핵개방 3000 구상(선핵폐기론)을 통해 6자 회담의 동력을 약화시키고, 북핵문제를 협상으로 해결할 수 있는 기회를 방기했음

o 그 결과 북한은 플루토늄 방식에서 농축 우라늄 방식으로 핵 개발 전략을 변경하고, 핵 능력을 강화시켰음

- 무능한 외교의 결과이며, 강화된 북한의 핵 능력 만큼, 향후 재개될 6자회담은 그만큼 어려운 협상이 될 것임

o 이명박 정부: 대미편중 외교-한중 관계 악화-대미의존도 심화로 한미중 심각관계의 악순환을 거듭

- 안보는 미국에 의존, 경제는 중국에 의존하는 불균형 심화

- 남북관계 악화, 그 결과인 2010년 천안함·연평도 사태로 한반도가 미중 양국의 군사적 대립의 장이 되었고, 동북아 신냉전의 계기를 제공

o 동북아에서 미중 주도의 G2 시대는 협력과 갈등 모든 상황에서 한국의 국익이 연루, 혹은 방기될 수 있는 상황

<G2 시대 한국 외교 전략에 대한 인식의 필요성>

o G2 시대에 대비하는 미우주무(未雨綢繆: 비가 오기 전에 집을 수리해 놓음), 즉 한국 외교의 대전략(Grand Strategy)이 필요

① 한미 관계를 동북아 평화협력에 긍정적으로 작용할 수 있도록 미래지향적 관계로 발전시키고,

② 한반도 정세에 대한 남북 당사자 결정구조를 만들며

③ 동북아 다자간 안보협력을 적극적으로 주도하여, 한미중 삼각관계를 다자의 틀에서 해결하면서 긴장완화, 국익추구 전략이 필요

이명박 정부 지역정책의 평가: 지역주권과 공간정의의 훼손

이 원고는 졸고, “자립형 지방화를 위한 지역균형발전 정책의 핵심의제 제안”, 지방분권균형발전전국연대 워크샵 발제문(2012), “수도권 규제완화 정책의 논리비판과 균형발전을 위한 과제”, 충남발전연구원 분권워크샵 발제문(2012) 등 기존 원고를 종합정리한 것임. 개별원고에 대한 출처표기는 생략하였음

변창흠(세종대학교 교수)

<목 차>

Ⅰ. 신자유주의 정부와 균형발전의 위기

Ⅱ. 지역발전정책의 주요 쟁점과 이명박 정부의 선택

Ⅲ. 이명박 정부의 지방분권, 지역발전정책의 주요 내용과 성과 평가

Ⅳ. 지방분권과 지역균형발전을 위한 방향과 과제

Ⅴ. 4.11 총선과 자립적 지방화의 희망

Ⅰ. 신자유주의 정부와 균형발전의 위기

1. 신자유주의와 양극화 문제

신자유주의는 경제적 자유와 시장지향성을 최우선 가치로 설정하는 경제운영 시스템으로 1970년대 케인즈주의적 복지국가 시스템에 대한 비판에서 출발하였다. 국가별로 시기별로 규제의 내용과 정부의 역할에 대해서 다른 모습을 띠어 왔지만 시장이라는 틀 속에서 효율성 극대화를 지향한다는 점에서는 공통점을 지니고 있다. 신자유주의는 1990년대 말 동아시아 금융위기, 2008년 세계금융위기를 겪으면서 한계를 드러내면서 끊임없는 비판과 저항의 대상이 되어 왔다. ‘Occupy Wall Street’와 같은 현상은 신자유주의로 인한 양극화의 문제점을 상징적으로 보여주고 있다.

최근 우리 사회에서에서도 양극화 해소는 시대적 화두가 되고 있다. 산업적으로는 수출산업과 내수산업, 기업규모별로는 대기업과 중소기업, 계층별로는 상위 1%계층과 나머지 99%간의 양극화로, 일상생활 영역에서는 반값 등록금, 청년실업, 대학생 주거문제, 뉴타운 문제 등으로 나타나게 되었다. 친기업, 시장주의 경제기조를 대외적으로 선포하고 출범한 이명박 정부는 경제위기 해소를 명분으로 투자촉진과 수출확대를 위해 고환율 정책을 채택함에 따라 양극화를 더욱 심화시켰을 뿐만 아니라, 한·미, 한·유럽 FTA 체결 등을 통해 이러한 현상을 더욱 가속화시키려 하고 있다.

우리 사회에서도 사회적 경제적 양극화에 대한 저항은 단순한 항의나 주장에 그치지 않고 실천을 위한 조직화나 정치세력화로 발전하고 있다. 시민세력과 노동자 투쟁을 통해 한진중공업 해고 조치의 철회를 이끌어냈고 노동분야뿐만 아니라 고등교육과 등록금 인하와 같은 교육분야, 보육, 여성 등의 사안에 대해 구체적인 정책 대안을 제시하기 시작하였다. 이러한 열망이 결집되어 양극화 해소와 복지정책을 주된 공약으로 제시한 박원순 서울시장을 당선시켰으며, 각 정당들은 2012년 총선과 대선에서 복지정책 확대를 주요 아젠더로 설정하게 되었다.

신자유주의는 국가별, 지역적 특성을 반영하여 차별적으로 적용되기 때문에 신자유주의화 과정은 불가피하게 공간적인 불균등 발전으로 나타나게 된다. 그러나 그동안 신자유주의로 인한 양극화 문제를 해소하기 위한 방안들은 주로 보육, 교육, 무상급식, 일자리 창출 등과 같은 복지와 경제 부문에 치중되어 제시되어 왔을 뿐 공간적인 집중과 불평등 문제에 대해서는 거의 관심을 두지 않았다. 최근 민주통합당 정책위원회에서 작성한 [MB정권 4년 평가](2012.2.19)에서도 지방분권과 지역균형발전 부문은 전혀 다루고 있지 않고 있다. 이러한 현상은 이명박 정부가 국가균형발전을 주요 국정아젠다로 설정하여 공간적 양극화 문제를 해소하기 위하여 노력했던 참여정부의 균형발전정책을 부정하고 핵심사업이었던 세종시와 혁신도시 건설사업을 수정하거나 축소하고자 했던 파행을 고려하면 이해하기 어려운 부분이다.

2. 신자유주의의 공간적 발현: 신개발주의와 불균등 발전

도시개발 및 부동산 분야에서는 이명박 정부의 신보수주의 정책이 신개발주의로 나타나게 되었다. 도시 부동산 분야에서 규제완화 조치는 2008년 이후 세계금융위기에 대처하는 과정에서 본격화되었다. 이 시기의 부동산 문제는 참여정부 시기와 달리 주택공급 부족이나 투기적 수요로 인한 주택가격 폭등현상이 아니라 전반적인 주택가격 하향 안정 속에서 전세대란과 각종 개발사업의 중단으로 나타났다. 이에 따라 정부는 각종 부동산 규제완화와 부동산 관련 세제의 감면, 건설산업에 대한 지원 확대 등을 연이어 발표해 왔으며 지금까지 주택정책의 핵심 가치였던 1가구 1주택주의를 사실상 폐기하는 대책들을 내놓고 있다. 민간임대주택 사업자 육성정책이나 다주택자에 대한 양도소득세 감면, 종합부동산세 감면 등이 대표적인 정책들이다.

그러나 이러한 정책 발표에도 불구하고 부동산 시장의 침체는 장기화되고 기존의 대규모 개발사업, 뉴타운사업과 같은 재정비사업이 지연되거나 지속적으로 갈등의 근원이 되면서 근본적인 해법을 모색해야 하는 상황이 되었다. 국회는 정부와 여야간의 합의를 통해 뉴타운․재개발사업의 중단과 지정해제를 용이하게 하는 출구전략을 법제화하였으며, 각 지방자치단체들은 마을만들기와 현지 개량방식이나 소규모 정비를 가능하게 하는 대안적 개발방식 등을 제안하고 있다.

신자유주의는 민간부문의 자율적인 활동을 통해 경제적 효율을 달성할 수 있다고 본다. 공간정책에서도 노동과 자본의 자유로운 이동과 이전을 방해하는 요소를 제거해 낸다면 각 경제주체들의 합리적인 판단을 통해 공간적인 균형과 경제적인 효율성 달성이 가능하다고 본다. 따라서 정부가 인위적으로 개입해서 불균형을 시정하기 위한 정책은 경제적 효율성을 떨어뜨릴 수 있다고 본다. 결국 신자유주의적 공간정책의 관점에 보면 지역균형발전정책은 바람직하지 않은 정책개입인 셈이 된다.

세계화된 자본주의 경제체제에서 주된 활동주체인 초국적 자본은 핵심거점지역(예: 서울과 수도권)에 본사나 연구․기획 등을 집중시키는 반면, 기타 지역에는 생산기능을 분산시켜 공간적인 재편을 만들어낸다. 생산기능을 통해 발생한 잉여는 본사가 입지한 핵심지역으로 유입되기 때문에 재정적으로나 소득 측면에서 공간적 불균등이 더욱 구조화된다. 한미 FTA를 통해 경제적 개방이 강요되면 산업적으로나 지역적으로 지역격차가 더욱 확대될 수 있다. 지역경제는 자본의 과이동성 때문에 만성적인 불안정과 불균형을 내재하고 있으며, 대외개방 이후 국제적인 경쟁력이 약한 지역산업이 붕괴되면서 이들에 의존하는 지역경제는 침체할 수밖에 없게 된다. 이에 따라 수도권과 비수도권 지역간의 격차의 구조화는 더욱 고착화될 것으로 보인다.

다른 한편으로 신자유주의는 지방분권에도 큰 위기를 초래하고 있다. 신자유주의는 감세정책과 재정지출 축소를 정책기조로 설정하기 때문에 재정이 취약한 지자체에게 재정위기를 초래한다. 이명박 정부 출범 이후의 종합부동산세, 양도세, 소득세 감세정책으로 지방재정에 대한 압박이 가중되고 있는 것이 대표적인 예이다. 신자유주의에서는 정부에 의한 인위적인 균형발전정책을 반대하고 지방분권을 통한 장기적인 균형발전을 강조하고 있지만, 재정자립 없는 지방분권은 허구에 그칠 수밖에 없다. 재정이 취약한 지자체가 재정 확충을 위해 무분별한 투자유치와 각종 대규모 토목사업을 추진하여 재정위기를 더욱 가속화하는 경우도 나타난다. 또한 정부는 지방분권 강화라는 슬로건 속에서도 광역경제권개발사업, 4대강 사업이나 친수구역특별법 등 대규모 국책사업을 강제로 할당하거나 수용을 요구하기 때문에 지자체들은 선택의 폭이 제한된 채 수용하게 되어 신중앙집권화가 강화되고 있다.

재정적인 측면에서는 부자감세정책에 따른 지방교부세 축소와 부동산 시장 침체로 인한 지방세수 감소로 지방재정의 부족이 심각해지고 있다. 지방세 확충을 위해 도입된 지방소비세는 지자체간 세수 격차를 더욱 확대시킨 반면, 이를 보전하기 위한 조정 장치는 미흡하여 지자체간 재정격차는 확대되고 재정분권은 더욱 취약해지게 되었다.

Ⅱ. 지역발전정책의 주요 쟁점과 이명박 정부의 선택

1. 균형발전의 의미와 필요성에 대한 논란

1) 주요 쟁점

지역균형발전과 관련된 논란은 ‘균형’의 개념과 실현 가능성에서 비롯된다. 물리적 기능적 균형(balance)은 “어느 한쪽으로 기울거나 치우치지 아니하고 고른 상태”를 의미하는 반면, 경제학적인 균형(equilibrium)은 “선택된 변수들이 상호관련을 갖도록 구성된 모형의 내부에서 이 변수들이 변화하려는 내재적 경향을 갖지 않도록 상호간에 조정되어 있는 상태”(Machlup, 1958)를 의미한다. 전자가 힘의 균형, 기회의 균형을 의미한다면, 후자는 모형 속에서 가상적으로 기대하는 상태를 의미한다. 또한 균형발전은 나눠먹기로 표현되는 균등배분이나 결과적 균형을 의미하지도 않는다. 서로 다른 기능을 가진 행정부와 입법부, 사법부가 견제와 균형(check and balance)을 통해 권력의 분립을 이루듯이, 지역균형발전(regional balanced development)은 각 지역이 역사, 문화, 산업적 역량을 발휘할 수 있도록 발전하는 것을 의미한다.

균형발전의 실현가능성과 관련해서는 지역균형발전 불가론, 지역균형발전 무용론, 당위론이 제기되고 있다. 지역균형발전 불가론은 원래부터 지역균형발전은 불가능하기 때문에 지역균형발전은 환상에 불과하다는 입장이다. ‘균형’이란 항구적인 것이 아니라 일시적인 현상이듯이 지역균형발전은 결코 달성할 수 없는 환상이거나 정치적 슬로건에 불과하다는 것이다. 또한 모든 지역의 부존자원과 입지, 산업기반이 다르기 때문에 같은 수준으로 발전할 수 없으며, 따라서 ‘지역균형발전’은 허구에 불과하다는 것이다.

반면, 지역균형발전 무용론은 지역균형발전은 달성이 가능하다고 할지라도 가치가 없다는 입장으로 정리할 수 있다. 이 입장에서 보면 균형발전은 곧 하향평준화를 의미하기 때문에 균형을 추구하다가는 모든 지역이 경쟁력을 잃게 된다고 본다. 오히려 성장지역을 더욱 촉진함으로써 성장의 혜택을 다른 지역으로 나누어주는 것이 올바른 선택이라는 주장이다. 이른바 맏이론이다. 우리 국토에서 맏이에 해당하는 수도권이 이른바 ‘국가대표’가 되어서 세계의 대도시권에 비해 경쟁력의 우위를 차지하게 되면 그 성과를 지방으로 나누는 것이 크지 않는 자원을 골고루 나누어갖는 것보다 훨씬 효율적이라는 주장이다.

그러나 지역균형발전은 세계 어느 국가나 당연히 추구하는 가치이자, 우리나라 헌법에서 명시한 국가의 이념이기 때문에 당연히 추구해야 한다는 것이 지역균형발전의 당위론이다. 지역균형발전은 수도권의 경쟁력 제고나 지방의 자립적 발전 능력 육성, 사회정의 확보 등을 위해서도 필요한 가치이다. 우리나라 헌법에서도 헌법 전문과 제 120조, 122조, 123조 등에서 지역균형발전을 위한 국가의 이념과 의무에 대해 명확히 규정하고 있다. 따라서 지역균형발전은 새로운 정부의 출범으로 인위적으로 변경하거나 수정할 수 있는 성격의 문제가 아니라 국가가 반드시 추진해야 하는 의무이다. 따라서 오히려 쟁점이 되어야 하는 것은 지역균형발전 자체의 이념이 아니라 어떠한 방식으로 지역균형발전을 달성할 것인가에 대한 정책수단과 개별적인 사안에 대한 적용방법이 되어야 할 것이다.

우리 헌법에서 ‘균형’ 혹은 ‘지역균형발전’에 대해 규정하고 있는 조항을 정리하면 다음과 같다. 우선, 헌법 전문에서는  “..... 政治·經濟·社會·文化의 모든 領域에 있어서 各人의 機會를 균등히 하고, 能力을 最高度로 발휘하게 하며, 自由와 權利에 따르는 責任과 義務를 완수하게 하여, 안으로는 國民生活의 균등한 향상을 기하고 ....”라고 규정되어 있다. 개별조항에서는 “國家는 地域間의 균형있는 발전을 위하여 地域經濟를 육성할 義務를 진다”(헌법 제 120조), “國家는 國民 모두의 生産 및 生活의 基盤이 되는 國土의 효율적이고 균형있는 이용·開發과 보전을 위하여 法律이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 義務를 과할 수 있다”(헌법 제 122조), “國土와 資源은 國家의 보호를 받으며, 國家는 그 균형있는 開發과 이용을 위하여 필요한 計劃을 수립한다”(헌법 제 123조) 등이 여기에 해당한다.

2) 이명박 정부의 선택

이명박 정부가 표방하고 있는 지역정책의 방향은 대외적으로는 지역균형발전 당위론에 입각해 있지만, 실제는 지역균형불가론이나 지역균형무용론에 가깝다고 할 수 있다. 이러한 시각은 균형발전에 대한 과도한 혐오와 의미의 왜곡을 통해 확인할 수 있다. “지난 정부에서 지역발전의 키워드가 ‘균형’이었다면 이번 정부에서는 ‘발전’이라 할 수 있습니다. ‘균형’이 산술적 평준화인데 비해 ‘발전’은 균형과 성장을 아우르는 개념입니다”(대구매일신문, 2009.5.11.)라는 발언은 균형발전에 대해 어떻게 인식하고 있는가를 잘 보여주고 있다.

이명박 정부는 참여정부의 지역정책을 행정구역별 산술적 균형을 추구하는 나눠먹기식 지역정책으로 이해하고, 분산과 균형발전 위주의 지역정책을 탈피하여 분권과 특화발전을 지향하고 있다. 이에 따라 균형발전의 개념은 지역정책에서 사실상 사라지게 되었으며, 경쟁력과 분권, 특화발전이 그 자리를 차지하게 되었다.

이러한 시각은 수도권 규제와 지역균형발전간의 관계에 대한 관점에서도 그대로 드러난다. 수도권 규제는 지역균형발전과 무관하다는 것이 기본적인 입장이고, 수도권 정책에서 균형발전과 경쟁력 강화간의 우선순위에 있어서도 수도권의 경쟁력 강화를 우선시하고 있다. 이러한 입장은 수도권 규제완화를 통한 일자리 창출이나 수도권 경쟁력 강화 정책으로 구체화되고 있다.

2. 지방분권과 지역균형발전과의 관계

1) 주요 쟁점

분권정책과 분산정책 중 무엇을 우선할 것인가의 문제는 지역균형발전 정책에서 중요한 선택의 문제이다. 현재의 수도권 집중과 불균형 상황에서 지방분권정책을 우선적으로 추진하는 경우 기존의 불균형이 더욱 심화될 수밖에 없기에 분산정책을 우선하되, 분권정책을 지속적으로 추진해야한다는 것이 균형발전우선론의 주장이다. 수도권과 비수도권 간에는 이미 분권만으로는 극복할 수 없는 격차가 상존하고 있고, 지난 수년간의 분권을 위한 노력에도 불구하고 그 성과는 거의 드러나지 않았음은 그간의 경험을 통해 확인할 수 있다는 것이다. 이 입장에 따르면, 우리의 현실을 고려할 때 분산이 아니라 분권정책만은 통해 균형발전을 도모하는 것은 불가능하며, 분산정책이 반드시 선행되거나 추진될 필요가 있다.

반면, 지방분권 우선론은 중앙정부에 의한 인위적인 분산정책이 아니라 지방분권을 통해 균형발전을 달성해야 한다고 본다. 분산정책은 중앙정부로의 권한의 집중을 낳을 수밖에 없으며, 지방자치단체에게도 스스로 지역문제를 해결하기보다는 중앙정부에 의존하도록 유도함으로써 지방자치를 훼손한다고 본다.

2) 이명박 정부의 선택

현재와 같이 극단적인 수도권 집중과 지역불균형, 재정불균형 상황에서는 수도권 문제, 국가균형발전, 분권 문제를 종합적으로 고려하여 균형발전과 분권 실현을 위한 전략의 수립이 필요하다. 참여정부는 3분정책을 통한 지역균형발전을 추진하였지만, 분권, 분업, 분산 중 분산정책을 우선적이고 강력하게 추진하였다면, 이명박 정부는 선규제완화와 선지방분권을 기본방향으로 설정하되, 균형발전 정책은 지역의 발전역량을 제고하는 방향으로 추진하고 있다고 볼 수 있다.

3. 지방분권과 지역균형발전을 위한 공간적 단위

1) 주요 쟁점

지역발전정책에서 적정한 공간적 단위는 항상 논쟁의 대상이 되어 왔다. 세계화 시대에 국가의 역할을 대체하거나 보완하여 지역이 주도적인 역할을 수행하기 위해서는 개별적인 지역이나 도시단위가 아니라 세계화에 대응능력을 지닌 대도시권이 기본단위가 되어야 한다는 주장이 광역경제권론이다. 이러한 지역은 global-city- region(Scott and Storper, 2003), 핵심 도시지역(City-Region), Super Region(유럽연합 집행위원회, 1991), Super Region(유럽연합 집행위원회, 1991), 메가시티리전(MCR, 광역경제권) 등이라 부르기도 한다. 광역경제권론이 주목받는 이유는 “스스로의 힘으로 국제경쟁력을 갖추고 이를 바탕으로 장기적으로 안정된 인구 수준을 유지할 수 있는 지역”으로서 자립적 지방화 혹은 자립적 지역이 가능한 단위이기 때문이다.

반면, 경제적 관점의 초광역권, 혹은 대도시권 구상이 세계화에 논리에 지역을 내맡김으로써 지역의 고유성을 훼손할 뿐만 아니라 새로운 중앙집권화를 초래할 것이라는 우려도 제기되고 있다. 지방자치의 기본단위인 기초자치단체 차원에서 참여와 협력을 통해 지역의 발전방안을 논의하는 것이 지방분권과 지역발전을 위해 바람직하다는 것이다,

2) 이명박 정부의 선택

참여정부와 이명박 정부를 거치면서 지역발전을 위한 공간적 단위로 논의된 것을 살펴보면, 초광역 단위, 광역경제권 단위, 광역권 단위, 광역지자체 단위, 통합된 광역시 단위, 기초자치단체 단위, 읍면동 단위 등으로 다양하다. 초광역권 단위로는  참여정부 기간에는 충청권, 영남권, 호남권 등이 거론되었으나 이명박 정부에서는 초광역개발축이 중시되었다. 광역경제권 단위는 참여정부가 집권 후반기에 도입한 공간단위로 이명박 정부에서 5+2광역경제권으로 가장 중시하였다.

통합된 광역시 단위는 기초자치단체를 통합하여 하나의 광역자치시를 형성하는 것으로 지방행정체제 개편에서 기대하는 공간적 단위이다. 이 구상에 따르면 전국을 60-70개 정도의 광역시 단위로 통합하겠다는 것이다. 기초자치단체는 참여정부에서는 지역혁신협의회나 낙후지역 발전을 위한 단위로 중시되었으며, 여전히 지방분권과 지역발전을 위해 가장 중요한 단위로 평가받고 있다. 읍면동 단위는 참여정부에서는 주민자치를 위한 단위로, 이명박 정부가 채택한 지방행정체제 개편 구상에서 준자치단체로 평가받고 있는 공간단위이다.

4. 이명박 정부의 지역정책의 인식과 특성

1) 이명박 정부 지역문제 인식

이명박 정부는 신자유주의를 슬로건으로 내걸고 출범하여 작은 정부, 감세정책, 규제완화, 민영화 등의 친기업 정책을 표방해 왔다. 이명박 정부의 정책노선은 크게 성장과 시장중심 노선, 대기업, 상류층, 수도권 등 특권층을 중시하는 노선, 친미 반북 대외 노선으로 특징지을 수 있다(성경륭, 2009). 신자유주의 정책이 가장 구체적으로 실현되는 분야가 공간정책 부문으로 국토이용 규제완화와 부동산 규제완화, 수도권 규제완화와 지역균형발전 정책의 전환으로 나타나게 되었다.

이명박 정부에서 지역발전정책은 국가경쟁력 강화와 경제위기 극복을 위한 수단으로 인식된 반면, 지역간 격차 해소나 공간적인 정의 실현, 지방자치를 통한 분권 실현 등의 필요성과는 처음부터 거리가 있었다. 지역경쟁력 중심으로 지역정책을 인식함에 따라 그동안 산업경쟁력에 가장 장애요소로 지적되어 왔던 수도권 규제가 최우선적인 과제로 등장할 수밖에 없었다. 또한 국토공간의 편성에서도 규모의 경제와 효율성을 우선적으로 고려했기 때문에 광역경제권, 초광역개발권과 같은 공간단위를 고려하게 되었다. 이 공간단위들은 공간적 균형을 위한 고려에서 도출되었다기 보다는 지역개발사업과 투자를 위한 단위로 인식되었다.

경쟁력 위주의 지역인식은 지역정책의 핵심주체의 역량이나 역할분담에서도 잘 드러난다. 참여정부 때 지역균형발전에서 핵심적인 역할을 담당했던 지역발전위원회는 그 역할이 대폭 축소되었으며, 수도권 관리문제마저도 국가경쟁력강화위원회에 사실상 이관하게 되었다.

지역발전을 위한 정책수단과 내용들은 참여정부 때부터 시작되었던 특화형 신도시 중심의 개발사업보다는 대규모 인프라건설과 토목사업이 역점사업으로 추진되었다. 광역경제권 구상을 위한 30개 선도프로젝트 중 25개가 도로, 철도, 항구 등 토목사업이었으며, 4대강 정비사업 등 지역성장동력과 무관한 사업이 녹색산업이나 치수사업으로 포장되어 추진되었다.

2) 이명박 정부 지역발전정책의 특성

지역정책에 대한 이명박 정부의 기본적인 시각은 세종시 건설과 수도권 규제를 둘러싸고 참여정부와 대립하면서부터 형성된 것이다. 기본적인 입장은 수도권의 집중억제와 지역균형발전을 중시하였던 참여정부의 지역정책에 대한 부정적인 평가와 반발에서부터 출발한다. 이명박 정부는 참여정부의 지역정책을 ① 행정구역에 집착한 지역간 사업중복, 나누어 먹기식 개발로 인한 지역개발 역량의 저하, ② 규모의 경제와 집적의 효과를 무시한 국정관리체제의 비효율성 초래, ③ 수도권과 비수도권의 갈등관계 증폭시켜 동반 하향평준화, ④ 분권없는 균형정책으로 신중앙집권주의 풍조 초래, ⑤ 단기적, 가시적 효과에 집착한 나머지 실익없는 지방의 기대감만 부풀림 등으로 정리하고 있다(지역발전위원회, 2008).

이명박 정부의 지역발전정책은 참여정부의 지역균형발전정책을 부정하는 데서 출발한다. 참여정부가 추구했던 균형, 혁신, 분산을 상생, 경쟁, 분권을 중심으로 하는 지역정책을 채택하겠다는 것이다.

균형ㆍ혁신ㆍ분산 ⇨ 상생․경쟁․분권

참여정부 지역균형발전정책과의 차별성은 크게 다섯 가지로 정리하고 있다(국가균형발전위원회, 2008).

□ 행정구역별 중심의 산술적 균형 ⇨ 지역의 다양성과 차별성을 인정한 상대적, 역동적 균형

□ 중앙정부 주도의 시혜적 개발 ⇨ 분권과 자율에 기초한 분권적 균형발전

□ 지역적 안배(按配) ⇨ 규모의 경제와 광역화․네트워크화를 통한 협력과 경쟁시스템

□ 소모적, 갈등적 지역주의 ⇨ 수도권과 비수도권의 상생적, 생산적, 창조적 지역주의

□ 닫혀진 국토 ⇨ 열린 국토

ㆍ 내국적 균형에서 동북아 시대를 향한 열려진 지역창조

ㆍ 내륙지향적 지역개발에서 해양지향적 지역개발

Ⅲ. 이명박 정부의 지방분권, 지역발전정책의 주요 내용과 성과 평가

1. 이명박 정부의 지방분권 정책의 내용과 평가

1) 지방분권정책의 주요 내용

이명박 정부는 참여정부의 분산을 통한 균형발전보다는 분권형 균형을 강조하였다. 이명박 정부는 지방분권을 100대 국정과제로 채택하고 강력한 추진의지를 보여왔다. 과거 지방분권업무를 총괄했던 정부혁신지방분권위원회와 중앙정부 권한의 지방이양업무를 관할하였던 지방이양추진위원회를 통합하여 2008년 12월 지방분권촉진위원회를 출범하였다.

이 위원회에서는 크게 4개 분야 20대 과제를 확정하여 추진하고 있다. 권한 및 기능 재배분 분야에는 중앙정부 권한의 지방이양과 특별행정기관 기능조정, 교육자치의 개선과 자치경찰 도입 등을 다룬다. 지방재정 확충으로는 국세와 지방세의 합리적 조정과 지방교부세 개선 등을, 자치역량 강화 부문에서는 자치입법권 강화와 지방선거제도 개편과 함께 지방자치행정체제 정비를 포함하고 있다. 협력 및 공감대 확산 부문에서는 정부 및 자치단체간 협력체제 강화와 특별자치단체 도입 등을 다루고 있다.

이들 중 가장 역점적으로 추진되고 있는 것이 지방행정체제 개편으로 100대 국정과제에 채택되었고 2009년 8.15 대통령 경축사와 2010년 경축사 등에서 언급된 바 있다. 2011년 지방행정체제개편에 관한 특별법 제정을 통해 지방행정체제 개편추진위원회를 구성하여 운영하고 있으며, 2012년 6월 30일까지 지방행정체제에 관한 내용을 담은 기본계획을 작성하여 대통령과 국회에 제출할 예정이다.

2) 지방분권정책의 주요 내용과 평가

이명박 정부의 지방분권정책은 외형적으로는 지방분권촉진위원회의 설치, 지방행정체제 개편특별법 및 위원회 신설, 중앙권한의 지방이양 실적, 국도․하천, 해양항만, 식의약품 등 3개 분야 특별지방행정기관의 기능 조정, 교육자치분야의 교육감 권한확대, 지방소비세와 지방소득세의 신설을 통한 지방세수 확대, 주민투표 연령의 19세 하향 조정 등의 성과를 낳았다.

그러나 세부적으로 확인해 보면, 이명박 정부의 지역정책에서 가장 강조하였던 지방분권이 실제 지방자치단체의 역량을 강화하고 주민참여를 확대하는 방향으로까지 발전하지 못하고 있다.

우선, 지방행정체제 개편을 위해 특별법과 위원회를 신설하였지만, 과연 현재에도 세계에서 가장 큰 기초자치단체를 가진 우리나라에서 규모의 경제와 행정비용 절감을 위해 기초자치단체의 통합을 주된 내용으로 하는 지방행정체제 개편이 올바른 방향인가에 대해 여전히 논란이 제기되고 있다. 이러한 지방행정구역 개편 방향에 대해 경실련 지방자치위원회, 행정개혁시민연합 정책위원회, 한국YMCA전국연맹 지방자치위원회, 참여연대 운영위원회, 한국행정학회 등의 시민사회단체와 전문가들은 이미 여러 차례 반대입장을 표명한 바 있다.

중앙권한의 지방이양은 이명박 정부 분권정책의 대표적인 성과로 꼽힌다. 지방분권촉진위원회는 2011.6월까지 1,265건의 중앙사무를 지방으로 이양하기로 확정하여 참여정부 기간 전체에서 추진했던 902건 보다도 많은 수치를 기록하였으나, 실제 이양이 이루어진 사무는 34건(2.7%)에 불과하였다. 이 수치는 국민의 정부 때 612건 중 610건이 완료되고 참여정부 때는 902건 중 831건이 완료되었던(88.2%) 것과 좋은 대조를 보이고 있다. 이러한 사실을 보면 이명박 정부의 지방이양 추진은 매우 미온적이라고 평가할 수밖에 없다(소순창, 2011).

지방분권 실적 중 지방재정 분야에서도 외형적으로는 지방세법을 지방세기본법, 지방세법, 지방세특별법으로 세분화하고 16개에 달하던 지방세목을 11개로 축소개편하는 성과를 낳았다. 이와 함께 지방세수 확충을 위해 지방소비세와 지방소득세를 신설하였다. 그러나 지방소득세는 종전의 법인세 소득할을 명칭만 변경한 것에 불과하고 신설된 지방소비세는 정부의 감세정책으로 인한 지방세수 부족을 보완하기 위해 마련된 세목에 불과하다. 국회예산정책처(2009)의 자료에 따르면 MB정부의 감세 중심의 세제개편으로 인해  ‘08~’12년까지 5년간 총 90.2조원 세수가 감소할 것으로 예상된다. 특히 지방재정에서는 2012년까지 누적하여 25조 7,387 조원의 세입손실이 추계된다. 이를 보충하기 위하여 지방소비세를 도입하더라도 여전히 지방세수는 25조원이 감소할 것으로 추정되고 있는 것이다(경제정책연구회․민주정책연구원, 2012).

<표 1> 감세정책과 지방소비세 신설에 따른 지방재정 영향

(단위 : 억원)

		2008	2009	2010	2011	2012	합계
감세 정책	주민세	-2,744	-8,055	-17,341	-17,541	-17,304	-62,985
	지방교부세	-5,920	-18,529	-36,418	-37,692	-37,473	-136,032
	부동산교부세	-4,935	-20,680	-25,770	-25,770	-25,770	-102,925
	합계(A)	-13,599	-47,264	-79,529	-81,003	-80,547	-301,942
지방 소비세	지방소비세			24,334	24,334	24,334	73,002
	지방교부세			-9,549	-9,549	-9,549	-28,647
	합계(B)	-	-	14,785	14,785	14,785	44,355
순변동(A+B)		-13,599	-47,264	-64,744	-66,218	-65,762	-257,387

자료 : 국회예산정책처(2009).경제정책연구회․민주정책연구원(2012)에서 재인용

또한 MB 정부 등장 이후 지방재정 세입구조 추이가 중앙정부 의존적인 구조로 바뀌고 있다. 지방재정에서 2005년도의 자체재원 비중이 61.8%에서 2010년도는 56.8%로 지속적으로 감소하고 있다. 세외수입과 지방교부세 등 일반재원의 규모는 1조 4,037억 원이 축소되었지만, 실질적으로 의무매칭이 요구되는 보조금은 오히려 2배가 넘는 3조2,001억 원으로 증가하였다. 지방재정 운영에서 압박과 중앙 의존 정도는 과거보다 더 심해지고 있는 것이다(경제정책연구회․민주정책연구원, 2012).

<표 2> 지방자치단체 세입 구조 추이

(단위 : %, 억원)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
지방세	36.5	34.8	34.0	34.8	34.2	34.2
세외수입	25.3	25.1	24.9	24.1	24.6	22.6
(자체재원)	61.8	59.9	58.9	58.9	58.8	56.8
지방교부세	18.6	19.1	19.1	19.3	19.3	18.3
보조금	16.5	17.8	18.9	19.0	19.3	21.2
지방채	3.0	3.3	3.1	2.8	2.7	3.7
합계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
(규모)	923,673	1,013,522	1,119,864	1,249,666	1,375,349	1,398,565

주 1) 일반+특별회계 당초예산 순계기준

자료 : 행정안전부(2010). 경제정책연구회․민주정책연구원(2012)에서 재인용

2. 이명박 정부의 주요 지역발전정책의 내용과 평가

1) 지역발전정책의 주요 내용과 평가

참여정부가 지역의 문제를 수도권과 비수도권간의 격차에서 찾고 비수도권 지역의 자립적 지방화를 지역정책의 목표로 설정한 반면, 이명박 정부는 지역특화발전을 지역정책의 목표로 설정하였다. 참여정부는 공간적 단위로 수도권과 비수도권을 구분하고 혁신도시 입지선정이나 지역혁신협의회 구성 등은 행정구역별로 배분하였지만, 이명박 정부는 출범과 함께 전국을 초광역개발권, 광역경제권, 기초생활권으로 구분하여 발전시키는 신지역발전정책을 추진하겠다고 발표하였다.

이러한 구상은 참여정부의 ‘균형ㆍ혁신ㆍ분산’에 기반한 지역균형발전 정책은 행정구역별 산술적 균형을 추구하고 있으며, 중앙정부 주도의 시혜적 개발과 각종 국책프로젝트와 투자자금의 지역적 안배(按配) 등을 통해 소모적, 갈등적 지역주의를 양산하고, 세계를 통해 개방적인 국토를 형성하는 비전을 갖지 못했다는 비판에서부터 나온 것이다. 신지역발전정책에서는 지역의 다양성과 차별성을 인정하는 상대적, 역동적인 균형, 분권과 자율에 기초한 분권적 균형발전, 규모의 경제와 광역화․네트워크화를 통한 협력과 경쟁시스템, 수도권과 비수도권의 상생적, 생산적, 창조적 지역주의, 열린 국토를 지향하겠다는 것이다.

이명박 정부의 지역발전정책은 참여정부의 지역균형발전정책에 대한 비판적인 재검토를 기본적인 입장으로 취하고 있었기 때문에 참여정부의 핵심적인 정책을 부정하거나 수정, 폐기하는 것이 핵심적인 정책내용이 될 수밖에 없었다.

우선, 참여정부의 토지이용규제에 대한 재검토이다. 이 정책은 국가경쟁력강화위원회(2008.10.30)가 주도한 “국가경쟁력 제고를 위한 국토이용효율화 방안”을 통해 구체화되었다. 국토 이용계획 수립방식 개편, 용도지역제도의 통합･단순화, 토지개발･이용 규제의 합리화, 수도권 규제의 합리적 개선, 산업･도시용 토지공급 능력 확충 등을 핵심적인 내용으로 하는 이 방안에서 특히 주목을 끄는 것은 수도권 규제완화이다. 이 방안을 통해 수도권 내 공장신증설, 자연보전권역 내의 개발, 인천경제자유구역에서의 규제가 상당부분 해소되었다. 이와 함께 수도권 광역도시계획의 개정과 개발제한구역의 해제(2009. 4.30.)을 통해 기존의 수도권광역도시계획이 변경되어 보금자리 주택건설과 친환경산업단지 조성 등을 명분으로 개발제한구역이 대거 해제되었다. 이 계획을 통해 개발제한구역을 고용창출, 지역경제활성화에 기여하는 산업단지 조성과 서민주택 공급을 위하여 조정가능한 것으로 규정함으로써 개발제한구역의 본질을 훼손하고 개발제한구역에서 대규모 개발사업이 가능한 기반을 마련하였다.

둘째, 광역경제권 단위의 개발을 지역발전의 기본정책으로 설정하였다. 국가균형발전위원회(2008.9.10.)는 “광역경제권 활성화를 위한 지역발전 기반 구축”을 통해 광역경제권 발전 구상을 명확히 하고, 5+2 광역경제권별 발전 비전 및 선도 프로젝트를 선정하였다. 이로써 수도권은 다른 광역권과 마찬가지로 특화발전과 경쟁력 제고를 위한 공간적 단위로 평가받게 되었다.

셋째, 참여정부의 핵심적인 분산정책이었던 세종시와 혁신도시 사업에 대해 재검토와 폐기를 추진하였다. 혁신도시에 대해서는 국토연구원에 대한 대대적인 감사를 통해 혁신도시의 문제점을 제기하였고, 세종시에 대해서는 원안의 전면 폐기와 교육과학중심경제도시 수정대안을 제시하였다. 결국 두 정책들은 주민들의 반발과 정치적인 역학관계 때문에 성공하지는 못했지만 세종시와 혁신도시에 대한 이명박 정부의 부정적인 인식은 여전히 남아 있다.

넷째, 이명박 정부는 행정구역 개편을 100대 국정과제로 선정하고 추진하고 있다. 기존의 광역정부를 폐지하고 기초정부를 60∼70개 정도로 통폐합하는 이 방안은 분권형 개헌이나 선거구 개편과 함께 불씨로 남아있다.

2) 이명박 정부 지역발전정책의 평가

이명박 정부는 지역균형발전보다는 지역의 특화발전에 지역발전정책의 강조점을 두고 있다. 이러한 시각은 균형발전정책이 수도권 규제나 지역간 나눠먹기 정도로 이해하고 있는 데서 비롯된 것이다. 지역발전정책은 지역의 경쟁력을 확보하는 정책이고 지역의 분권과 자율을 확대하는 것으로 보고 있다.

이명박 정부의 지역발전정책의 특성은 양적인 성장과 경쟁력 중심의 지역정책 우선순위에서 찾을 수 있다. 이명박 정부는 수도권 지역이나 대기업의 투자 활성화에 초점을 맞춤으로써 형평성을 기본가치로 하였던 지역정책의 본질과 다른 모습을 보이고 있다. 이러한 정책의 결과는 공간적으로는 수도권 집중을, 산업적으로는 대기업 중심의 발전을 낳게 되어 양극화를 심화시키게 된다.

이명박 정부의 지역정책은 물리적 개발과 인프라 건설에 치중해 있다. 이러한 속성은 토지이용 규제완화를 통한 개발용지의 확보, 선도프로젝트를 통한 인프라의 공급, 4대강 정비사업을 통한 대규모 예산 투입과 수변지역 개발, 지역혁신체계와 관련된 조직과 예산의 감축 등을 통해 나타나고 있다.

이명박 정부의 지역정책의 문제점은 공간적인 단위에 대한 인식 부재에서 찾을 수 있다. 초광역개발축으로 설정한 3대 해안권과 접경지역은 보전지역이며, 내륙개발축은 백두대간을 중심으로 설정되어 이러한 성격이 더욱 짙다. 그럼에도 불구하고 이 지역을 개발을 주된 내용으로 하는 축으로 설정하고 있다. 광역경제권은 이명박 정부의 지역발전정책에서 가장 중요한 공간적 단위로 설정하고 있으나 이 구상은 지방행정체제개편과 일치하고 않으며, 광역경제권을 작동하게 할 주체인 광역경제권발전위원회의 운영에 대한 구체적인 구상이 없어서 내실을 거두지 못하고 있다.

이명박 정부의 지역발전 정책에서 가장 부족했던 것은 개별적인 지역발전정책을 총괄할 수 있는 기구가 부재하다는 점이다. 세종시 수정 여부 문제뿐만 아니라 첨단의료복합단지, 동남권 신공항, 국제과학비즈니스벨트, LH공사 본사 등의 입지 문제 등 수많은 입지 갈등 문제가 발생하였지만, 총괄적으로 조정하는 기관이 없이 각 사업별로 서로 다른 부서가 개별사안을 중심으로 대처함에 따라 갈등을 더욱 증폭시키는 결과를 낳았다.

세종시 구상은 당초 지역균형발전을 위한 목적으로 시작되었음에도 불구하고 수정안의 추진 과정에서 지역발전위원회는 사실상 배제된 채 총리실이 주도하였다. 첨단의료복합단지도 지역발전에서 중요한 계기가 됨에도 불구하고 과학기술부가 주도하였으며, 최종 입지는 명확한 원칙보다는 정치적인 입장이 반영되어 대구와 오송으로 나눠지는 결정이 이루어졌다. 동남권 신공항의 입지 선정은 국토해양부가 주도하였으나, 전문가들에 의한 입지평가가 이루어지기 전부터 청와대를 통해 사업이 무산될 가능성이 밝혀지기도 하였다. 국제과학비즈니스벨트의 입지 선정도 교육과학기술부가 주도하였으나 과학기술 측면에서 결정이 이루어졌다고 보기 어렵다. 세종시 수정안 추진시 세종시에 입지하기로 하였던 계획을 변경하여 대전을 중핵도시로 선정하였으며, 관련 시설은 전국의 여러 도시들로 분산시켰다는 것이 이러한 사실을 잘 보여주고 있다.  LH공사의 본사 입지는 지역발전위원회가 주도하였으나, 당초 구상과는 달리 정치적인 배려가 우선되어 진주로 확정되었다.

더 큰 문제는 개별적인 입지 결정이 국토의 장기적인 비전이나 개발구상과 연계되지 않아 어떤 개발사업은 추진되어야 하고 어떤 사업은 어디에 입지되어야 하는지를 결정하는 원칙이 보이지 않았다는 점이다. 이 점은 참여정부 기간 동안 국토균형발전 구상과 개별사업들은 모두 국가균형발전위원회가 총괄하였던 것과 좋은 대조를 이루고 있다. 이에 따라 4대강 사업을 비롯하여 광역경제권 구상, 초광역개발권 사업, 행정구역 개편, 기타 국제과학비즈니스벨트와 첨단의료복합단지 등의 개발사업이 국토공간발전에 대한 명확한 비전 없이 개별사업 중심으로 추진되고 있는 것이다.

3. 개별 지역정책의 내용과 평가

1) 세종시 수정안 폐기 시도와 향후 과제

이명박 정부는 참여정부가 추진해왔던 세종시 계획은 인구 이전효과가 거의 없는 중앙정부 청사 이전 정책으로 지역발전에 기여도가 낮으면서 수도권의 경쟁력을 훼손하는 것으로 보았다. 이 때문에 정부 청사 이전을 통한 행정중심복합도시가 아니라 산업․대학․연구기능을 중심으로 하는 교육과학중심 경제도시 구상을 수정안으로 제시하였다. 그러나 이러한 수정안은 단기간에 급조되어 현실성이 떨어질 뿐만 아니라 대기업을 이전시키기 위하여 토지공급에서 특혜를 제공한다는 비판, 세종시가 무산되는 경우 혁신도시 구상까지 무산될 수 있다는 다른 지자체 주민들의 우려, 정부 정책의 일관성 부족에 대한 비판 등이 제기되면서 결국 국회의 세종시 특별법 전부개정법률안 부결로 사실상 폐기되고 말았다.

이명박 정부가 세종시 수정안을 포기한 것은 세종시 원안의 타당성을 수용했기 때문이라기보다는 6.2. 지방선거의 패배로 어쩔 수 없이 선택한 정치적 후퇴에 불과하다. 이 때문에 세종시 건설은 예산 배정이나 사업추진 속도 등에서 정부의 강력한 의지가 확인되지 않은 채 의도적인 지연이 나타날 가능성이 높다. 실제 2010년 세종시 수정안을 둘러싼 논쟁이 진행되는 기간 동안 세종시에 대한 예산 집행이 지연되어 배정된 예산 중 40%도 집행하지 못했음에도 불구하고 2011년과 2012년에 각각 8,000억원 수준의 예산만 편성되어 건설사업 지연이 불가피하게 나타나고 있다. 이러한 현상은 전국의 10개 혁신도시에서도 동일하게 나타나고 있다. 세종시 원안을 비판하면서 제기했던 자족성 부족 문제나 지역경제 파급효과 부족 문제에 대해 전혀 보완책을 내놓지 않고 있다.

정부의 추진 의지 부족외에도 세계금융 위기 이후 부동산 시장의 침체 때문에 부동산 개발이익에 기반하여 추진해 왔던 지역개발용 특화신도시가 더욱 어려움에 처해 있다. 저성장 시대로 전환됨에 따라 개발이익의 크기가 축소되어 단기적인 부동산 개발사업에 의존하는 사업방식에 수정이 필요하게 되었다. 세종시와 혁신도시의 경우 독립적인 특화신도시로서의 완결성을 강조하던 기본구상에서 지역사회와의 연계성을 강화하는 모델로 보완되어야 한다. 이를 위해서는 이전 공공기관과 지역의 산업, 대학, 시민사회단체가 새로운 지역혁신체제를 어떻게 창출할 것인가에 초점을 맞추고 지역특화도시와 기존 도시를 연계하는 발전모형을 개발해야 한다.

2) 광역경제권에 기반한 지역발전 추진

이명박 정부의 광역경제권 구상은 공간적 단위로서 대도시권을 중심으로 한 광역경제권의 중요성을 강조하였다는 점에서는 의의가 있으나, 광역경제권 단위에서 지역균형발전을 위해 실천력 있는 정책대안이 거의 제시되지 못하고 있다. 광역경제권 단위에서 추진 주체로 5+2개의 광역경제권별로 광역경제권발전위원회와 사무국이 신설되었으나, 광역지자체와의 역할분담이 명확하지 않고 실행력이 떨어진다는 비판이 대표적이다.

지자체에 산업경제기능과 개발인허가 기능이 주어지지 않은 채 광역경제권 단위에서 국가에 의해 설립된 지역개발청이 이 기능을 담당하고 있는 영국 잉글랜드 지역과 달리 각 시도 지자체가 산업경제기능과 개발인허가 기능을 모두 갖추고 있는 우리나라에서는 광역지자체가 만든 광역경제권발전위원회가 어느 정도 조정권을 지닐 것인지에 대해 매우 회의적일 수밖에 없다. 이에 따라 현재까지 각 광역경제권 단위별로 구성된 광역경제권발전위원회는 형식적인 회의와 계획 수립 등의 소극적인 역할만 수행하고 있다.

3) 수도권 규제완화와 이에 대응할 지지계층 및 지원 자원의 취약

보수당 정부는 경쟁력 강화와 기업의 투자활성화를 위해 각종 규제완화를 정책의 기조로 설정하고 있기 때문에 기업 투자 활성화에 장애가 되는 규제는 수도권 지역이라 해서 예외가 될 수 없다. 특히 기업투자와 일자리 창출이 가장 용이하고 기업들이 선호하는 지역은 수도권이기 때문에 수도권에 대한 산업입지 규제의 완화는 각종 규제완화에서 가장 핵심을 차지하게 된다.

이명박 정부의 수도권 정책은 인수위원회 보고자료와 각 부처의 업무보고자료를 통해서 확인할 수 있다. 국토해양부와 기획재정부의 업무보고자료에서는 수도권 규제개선과 수도권정비계획법의 대체입법을 주요 업무내용으로 적시하고 있다. 이러한 정책기조는 2008년 10월 30일에 발표된 국가경쟁력 강화를 위한 토지이용효율화 방안을 통해 구체화되었다. 당초 각부처별 업무보고를 통해 제시하였던 수도권정비계획법의 폐지와 대체입법, 권역구분 개편 등이 포함되지는 않았지만, 그동안 산업입지와 관련하여 수도권 지자체들과 경제계에서 요청해 왔던 토지이용과 산업입지와 관련된 대부분의 규제가 완화되었다. 산업단지 내 공장의 신증설 및 이전을 규모와 업종과 관계없이 허용한 점, 서울시에서 도시첨단산업단지의 개발을 허용한 점, 공장총량제 적용대상을 200㎡에서 500㎡로 완화한 점 등이 대표적인 내용이다. 다만, 이 대책에서도 수도권정비계획법의 틀 자체를 변경하지 않은 점, 공장총량제의 틀을 변경하지 않은 점, 공장의 신설을 산업단지내로 한정한 점, 공업지역면적 자체를 확대하지 않은 점 등은 여전히 지역균형발전을 지지하는 지방자치단체와 지방주민들의 목소리를 반영할 수밖에 없음을 보여주고 있다.

이명박 정부 들어 지역균형발전보다는 지역의 경쟁력 확보와 특화발전을 중시하면서 이를 뒷받침하기 위한 연구와 실행계획이 속속 진행되고 있다. 국토연구원, 한국개발연구원을 비롯한 국책연구기관이나 서울시정개발연구원, 경기개발연구원 등의 수도권 지방연구원은 수도권 경쟁력을 강조하는 연구를 수행하며 이를 실행할 수 있는 전략과 시책을 개발하고 있다. 이와 함께 현재 작성 중인 제4차 국토종합계획 수정계획이나 2030 서울시 도시기본계획, 2020경기도 도종합계획 등에서 이러한 논리가 반영되고 있다.

최근에는 수도권 지자체를 중심으로 수도권의 권역을 전면 재조정하자는 주장이 제기되고 있다. 이에 따라 자연보전권역을 폐기하여 개발이 가능한 권역으로 전환하려는 시도가 나타나고 있다. 이와 함께 연천, 강화, 옹진 등 수도권의 일부 지역을 수도권에서 제외하자는 주장이 본격적으로 추진되고 있다. 수도권광역경제권발전위원회는 이 문제와 관련하여 경기개발연구원에서 연구를 수행하게 하고 토론회를 개최하여 여론을 조성함과 동시에 수도권광역경제권발전위원회의 대 중앙정부 제도개선을 위한 합의서 작성에 이르기까지 적극적인 역할을 하고 있다.

이러한 사실을 통해 수도권에 대한 기존의 규제를 전면 해제하고자 하는 노력이 얼마나 철저히 준비되고 있는지를 잘 확인할 수 있다. 이 문제는 단순히 수도권의 일부지역의 불편을 해소하는 데 목적이 있는 것이 아니라 멀리는 지역균형발전 자체를 부정하고 시장에 의한 무한한 경쟁과 지역의 특화발전을 지향하는 본질이 내재되어 있는 것이다.

4) 지방행정체제 개편의 문제

신지역발전정책은 광역경제권을 중심으로 초광역개발권과 기초생활권 등의 3단계 공간규모를 지니고 있으나, 지방행정체계의 개편은 기초자치단체의 통합을 통한 광역시 만들기에 주로 초점이 맞추어져 있다. 이에 따라 지방자치체제의 개편은 정부의 광역경제권 구상을 어떻게 수용할 것인지, 이들과 어떻게 연계할 것인지에 대해 설득력 있는 논리가 제시되지 않은 채 추진되고 있는 것이다.

행정구역 개편은 행정효율성 제고라는 비용적인 측면이나 행정선진화 등의 추상적인 개념을 위해 추진하기에는 지역균형발전이나 지방분권, 나아가 지방자치와 민주주의의 실현에 미치는 영향이 지대하다. 어떤 공간단위나 행정단위에 자치권을 부여하여 풀뿌리 민주주의와 주민자치를 실현할 것인가? 어떤 공간단위를 기준으로 지역발전정책을 추진하고 지역균형발전을 실현할 것인가? 어떤 공간단위를 기준으로 지방분권을 강화할 것인가? 등을 종합적으로 고려하여야 한다.

그러나 이명박 정부의 신지역발전정책은 초광역, 광역, 기초에 이르는 다양한 공간단위에 걸쳐 추진되고 있지만 공간적 우선순위에 대한 고려는 부족하다. 광역경제권에 우선순위를 두고 있으나, 행정구역 통합은 주로 시‧군‧구의 통합에 주안점을 두고 있어 각 정책간 공간적 단위가 불분명하다. 이러한 현상이 나타나게 된 것은 지방행정체제 개편이 주로 선거구 개편과 연계되어 여야의 정치적인 이해득실에 따라 추진되고 있는 반면, 지역주민들은 광역시로의 승격에 대한 막연한 기대를 갖고 통합을 수용하기 때문이다.

광역경제권과 지방행정체제 개편은 별개의 주제로 각각의 논리에 따라 추진될 과제가 아니라 ‘지역균형발전’과 ‘지방분권’, ‘주민자치를 통한 민주주의 실현’이라는 큰 목표에 입각하여 종합적으로 검토되고 추진되어야 한다. 그렇지 않는 경우 광역경제권은 수도권 경쟁력 제고를 위한 수도권에 대한 규제완화와 수도권 집중을 강화하기 위한 논리로 활용되고, 지방행정체제 개편은 도 폐지를 통한 정치인들의 권력 독점과 기초자치단체의 통합을 통한 광역시 개편을 열망하는 지역주민들의 이기주의를 수용하는 결과를 낳을 것이다. 아울러 기초자치단체의 통합은 중앙집권을 강화하며 주민참여를 저해하여 민주주의의 산실인 지방자치의 근간을 훼손하는 문제점을 양산할 수 있다. 따라서 행정구역 개편 논의에서는 지역균형발전이나 지방분권을 위해 바람직한 행정구역이 어떻게 재편되어야 하는가를 함께 검토하여야 한다.

Ⅳ. 지방분권과 지역균형발전을 위한 방향과 과제

1. 지역환경의 변화와 지역정책의 새로운 방향 전환

1) 균형발전과 지방분권에 역행하는 국내외 여건

국내외적인 여건변화에 따라 앞으로 지역불균형이 확대되고 지방분권이 약화될 가능성이 커지고 있다. 우선, 세계화와 광역화의 요구 증대는 지역균형발전과 지방분권에 역행하는 요소로 작용할 수 있다. 세계화는 대도시권 중심의 공간구조의 개편을 요구하고 있어서 대도시, 특히 서울중심의 공간구조가 더욱 고착화될 우려가 크다. 이러한 요구는 자연스럽게 수도권 규제완화와 수도권 경쟁력 강화 요구의 증대로 나타나게 될 것이다.

둘째, 세계경제위기는 지역균형발전과 지방분권에 역행하는 조치를 유도하게 될 것이다. 전세계적으로 대부분의 국가에서 금융위기, 재정적자 누적에 따른 국가 신용위기, 높은 실업문제로 인한 경기 침체 등이 겹치면서 경제활성화와 일자리 창출, 경쟁력 확보는 최우선 과제가 되고 있다. 경제의 불안정성과 경기침체에 대응하기 위하여 규제완화와 성장 위주의 경제기조, 팽창위주의 경제정책, 개발정책을 채택할 수밖에 없게 되었다. 이에 따라 성장산업과 성장지역처럼 단기적으로 성과를 낼 수 있는 산업과 지역에 투자가 집중될 우려가 있다. 앞으로 산업간, 지역간 격차가 더욱 확대될 가능성이 그만큼 커지고 있는 것이다.

셋째, 저성장 시대가 도래하고 부동산 시장이 침체되면서 각종 지역균형발전 사업들이 위기를 맞고 있다. 지역균형발전을 목적으로 건설 중인 세종시, 혁신도시, 경제자유구역 등은 모두 팽창시대에 부동산 개발방식의 지역균형발전사업이다. 이들 사업의  주된 수입원인 분양주택이 한계에 도달하면서 부동산 개발방식의 성장모델은 한계에 도달하게 되었다. 이러한 변화를 고려해 볼 때 앞으로는 대규모 부동산 개발사업 방식의 지역발전정책은 채택될 가능성이 낮아지고 있다. 정부의 재정부담을 고려하면 지역의 불균형을 시정하기 위한 지역정책의 폭은 그만큼 축소되고 있는 것이다.

2) 새로운 지역불균형의 양태와 전망

2008년 세계 금융위기 이후 지역균형발전 정책은 새로운 양상을 띠게 되었다. 2011년 수도권 순유입인구는 처음으로 (-)로 돌아섰다. 2002년 한 해 동안 순수입 인구가 21만명에 이르던 것과 비교하면 엄청난 변화이다. 그러나 수도권의 순유출인구는 전 인구연령대에 걸쳐있는 반면, 20대 인구는 여전히 큰 폭으로 순유입을 기록하고 있다. 다른 세대는 높은 주택가격 수준과 일자리 때문에 지방으로 유출된 반면, 20대는 교육과 취업을 목적으로 수도권으로 유입하고 있는 것이다. 특히 전국 대학 중 경쟁력이 높은 대학은 대부분 수도권에 집중해 있기 때문에 20대의 수도권 인구집중을 더욱 부채질하고 있다.

수도권과 지방간의 격차는 인구규모를 넘어 대학, 취업, 기회 등에서 사회경제적 격차가 구조화되는 과정을 거치고 있다. 현재의 추세가 지속되는 경우 2012년 혹은 2013년에는 수도권 인구가 전체 인구의 50%를 돌파할 가능성이 높다. 수도권 출신 국회의원과 수도권을 대변하는 국회의원이 전체 국회의원의 과반수를 넘어 지방의 이익을 대변하는 정치세력이 부족해질 수밖에 없다. 전체 인구의 절반이 밀집한 수도권에 거주한다는 사실은 단순히 과밀과 고밀의 논쟁을 넘어 상징적인 사건으로 향후 수도권 집중 완화에 제동력으로 작용할 가능성이 높다.

그러나 세종시와 혁신도시 건설이 완료되어 수도권 인구의 입주가 본격화되는 2013년 이후부터는 수도권에 대한 기존 규제를 철폐하라는 요구가 증대될 것이다. 수도권의 유입인구 감소도 수도권 규제완화 논리에 힘을 싣게 될 것이다. 이에 따라 수도권과 지방간의 질적인 차이에 대한 조사와 논리가 필요하다.

3) 지방분권과 균형발전의 새로운 방향 설정

참여정부가 수도권 집중으로 인한 수도권과 지방간의 격차와 지역불균형발전을 지역문제에서 가장 중요한 사안으로 채택한 것은 1990년대 말 이후 국토환경의 변화로 인한 위기의식이 반영된 결과라 할 것이다. 1990년대 들어서면서 세계화 현상이 급속하게 진행되면서 대도시로의 인구집중이 가속화되었고 우리나라에서는 수도권으로의 인구집중화 경향으로 나타나게 되었다. 더구나 1997년 IMF경제 위기를 겪으면서 일자리 문제가 가장 심각했던 지방을 떠나 수도권으로 대거 이동하였다. 수도권으로의 인구의 이동과 지방의 인구 유출, 고급인력과 기능의 수도권 집중에 따른 상대적인 격차 때문에 지역균형발전 정책에 대해서는 어느 정도 국민적인 합의에 이를 수 있었다.

그러나 앞으로도 ‘균형발전’의 개념을 지속적으로 이슈화하기 위해서는 새로운 접근이 필요한 시점이 되었다. 우선, 수치상으로는 수도권의 인구 유입현상이 크게 줄게 되어서 과거 매년 수십만명의 인구가 수도권으로 집중하던 시기와는 차별화되고 있다. 지역균형발전과 지방분권과 사회개혁 이념과의 연계성을 재점검하고 정책방안을 도출할 필요가 있다. 수도권 규제 문제나 균형발전 문제는 정치적인 이념성과는 직접 관련을 지니지 않는 경우가 많았기 때문이다. 비수도권에서는 정치적 보수주의와 지역균형발전 이념이 결합되어 지역균형발전이나 지방분권으로 나타나고 있고, 수도권에서도 낙후지역의 발전을 위한 규제완화를 개혁의 상징으로 보는 경우도 있다. 지역균형발전이 이념성과 개혁성을 갖기 어렵다면, 오히려 최근 새롭게 대두되고 있는 사회정의, 공정, 형평의 개념을 확대하여 사회경제 전반의 격차문제를 공간적 격차에 적용시켜 사회정의와 공정 차원에서 지역균형발전 정책을 추진하도록 유도하는 것이 설득력을 가질 것이다.

지역균형발전을 위한 수단도 지금까지 대부분을 차지했던 대규모 개발사업이나 인프라 건설이라는 틀을 벗어나야 한다. 신개발주의로 표현되는 대규모 토목사업 위주의 개발패러다임은 더 이상 지속되어서는 안될 뿐만 아니라 지속하기도 어려운 상황이 되었다. 정부의 재정적인 여건 때문에 재원 확보가 어렵고 부동산 시장의 침체 때문에 개발사업의 추진이 어렵기 때문이다. 지역발전정책의 목표는 부동산 개발 위주의 성장이 아니라 지역의 내생적 발전 역량을 증진하는 데 초점을 맞추어야 한다. 지방대학과 지방기업을 중심으로지역 혁신역량을 강화하고 지속적으로 사회적 자본을 육성하여 내생적 발전 역량을 확대하는 데 주력해야 한다.

2. 자립형 지방화와 지역균형발전을 위한 과제

1) 수도권의 양적인 팽창 지향과 질적인 발전 도모

수도권의 질적 발전을 도모하기 위해서는 가장 우선적으로 전제되어야 조건은 수도권의 양적인 팽창과 기능의 과도한 집중을 억제해야 한다는 점이다. 수도권은 주택공급과 인프라 시설의 확충, 산업시설의 확충을 위해 그동안 지속적으로 개발정책을 펴왔으나, 여전히 주택보급률이나 교통혼잡도, 실업률 등에서 전국에서 최하위 수준을 면하지 못하고 있다. 현재와 같은 대응방식으로는 수도권의 지속가능성과 질적 발전을 도모할 수 없다.

수도권 내에서는 지자체의 분권과 계획적 관리체제를 위한 기반을 구축해야 한다. 수도권 내의 과도한 개발과 팽창을 제어하기 위해서는 수도권 자체 내에서 합의된 목표하에 자율적이고 계획적으로 수도권의 개발과 성장을 제어할 수 있는 성장관리계획과 성장관리기구의 설치가 필요하다. 수도권 내의 과도한 개발과 팽창의 제어는 한편으로는 수도권 내부의 경쟁력을 확보하기 위한 기초가 될 뿐만 아니라 비수도권이 자립과 분권을 유지할 수 있는 최소한의 여건을 마련해주는 장치라 할 수 있다.

수도권의 질적 발전은 수도권으로의 과도한 인구와 기능의 집중억제를 기반으로 적극적으로 삶의 질을 제고하고 성장산업의 육성을 위한 전략을 수립하고 추진함으로써 수도권의 경쟁력을 제고함으로써 달성될 수 있다. 즉, 수도권의 질적 발전은 수도권의 양적인 팽창이 아니라 수도권이 역사적, 문화적 정체성을 정립함으로써 다른 대도시권과 차별성을 가질 뿐만 아니라 이를 기반으로 새로운 성장동력을 발굴해 낼 수 있어야 한다.

2) 광역경제권 구축과 행정구역 개편간의 연계

행정구역 개편은 행정효율성 제고라는 비용적인 측면이나 행정선진화 등의 추상적인 개념을 위해 추진하기에는 지역균형발전이나 지방분권, 나아가 지방자치와 민주주의의 실현에 미치는 영향이 지대하다. 어떤 공간단위나 행정단위에 자치권을 부여하여 풀뿌리 민주주의와 주민자치를 실현할 것인가? 어떤 공간단위를 기준으로 지역발전정책을 추진하고 지역균형발전을 실현할 것인가? 어떤 공간단위를 기준으로 지방분권을 강화할 것인가? 등을 종합적으로 고려하여야 한다.

광역경제권과 관련하여 행정구역의 통합을 위한 구획방안은 여러 가지가 제안되고 있다. 그 중에서 실질적으로 생활권이 통합되어 있을 뿐만 아니라 광역시가 입지상 도의 중심에 위치하여 중심도시로의 기능을 수행하고 있다는 점에서 광역시와 도의 통합은 설득력을 지니고 있다. 반면, 광역시와 도의 통합을 반대하는 논리도 다양하게 나타나고 있다(하혜수, 2009). 규모의 경제가 불확실하다는 점, 시도를 통합해도 생활권의 불일치는 상존한다는 점, 구역통합의 지역개발효과가 불투명하며 개발재원의 분산을 초래할 것이라는 점, 구역통합에 따른 지역갈등해소효과가 미흡할 것이라는 점, 광역시의 세수가 감소할 것이라는 점 등이다(김석태, 2002; 김석태․이영조, 2004). 이들은 시-도의 통합보다는 시-도간 협력적 거버넌스체제를 대안으로 제시하고 있다(김석태, 2002; 박재욱, 2008). 그러나 현재의 광역경제권발전위원회라는 형식적인 협의조정기구로는 시도간의 협력사업을 추진하기 어렵고, 현재의 광역자치단체만으로는 세계화 시대의 광역경제권 차원의 경쟁력을 확보하기 어렵다는 점을 고려하면, 광역시와 도의 통합은 바람직한 방향으로 판단된다.

광역경제권 추진기구는 기존의 행정구역을 존치한 상태에서 광역경제권 차원의 협력을 위해 별도의 기구를 설립하는 방안과 기존의 행정구역을 초월하는 광역경제권 단위의 광역지방정부를 설치하는 방안으로 구분할 수 있다. 광역행정을 위한 기구로는 다시 당해 지방정부가 주도하여 협의나 협력을 통해 광역행정기구를 설치하는 방식과 상위정부가 주도하여 광역행정기구를 설치하는 방안으로 구분할 수 있다. 이 중 우리나라의 광역경제권 차원의 협력을 강화하기 위한 방안으로 채택이 가능한 방안으로는 기존의 지방행정조직을 유지한 채 광역행정을 위한 별도의 기구나 협의체를 구성하는 RDA 방식과 광역연합방식, 별도의 광역지방행정조직을 창설하는 광역지방정부 모델과 연방제식 지방정부 모델로 구분할 수 있다. 장기적으로 완전한 지방분산을 위해서는 연방제 정부형 모델이 바람직하나, 현실적으로는 지방정부 창설형 광역경제권 형성과 주체 설정이 바람직할 것으로 판단된다.

3) 지역균형발전 추진 체제 구축

이명박 정부 기간 동안 지역발전을 위한 각종 개발사업이나 공공시설의 입지를 둘러싸고 지역간, 정부와 지자체 및 주민간 갈등이 빈번했지만, 이 문제를 지역발전이라는 종합적인 안목에서 관리하는 주체가 부재하였다. 참여정부 기간동안 국가균형발전위원회가 수도권 관리, 공공기관 이전과 혁신도시 입지선정, 기업도시 등 대규모 개발사업의 관리 등을 총괄하였던 것과 대조적이다. 이러한 경험을 고려할 때 지역균형발전에 대한 기획과 집행을 총괄할 수 있도록 추진기구를 설치할 필요가 있다.

여기에는 두 가지 방안이 논의되고 있다. 하나는 참여정부의 국정과제 위원회와 마찬가지로 지역발전과 관련된 자문위원회 형태로 운영하는 것이고, 다른 하나는 정부 행정기관으로 설치하여 운영하는 것이다. 전자의 경우 참여정부의 국가균형발전위원회의 위상과 역할을 다시 복원하는 것이다. 그러나 참여정부의 경험을 통해 보면, 국정과제 위원회는 별도의 집행기능이 없이 조정역할만 수행하고 있기 때문에 위원장이나 위원들의 역할에 따라 위원회의 성격과 수행범위가 워낙 편차가 컸었던 한계가 있었다. 지역균형발전을 위해 범부처 차원에서 종합적인 조정과 집행업무를 수행하기 위해서는 정부 행정기관으로 설치하는 것이 바람직하다는 주장이 이 때문에 나오게 된 것이다. 이 기관은 국토․지역정책을 총괄할 수 있는 Control Tower로서 국토균형발전과 지방분권을 위한 새로운 거버넌스 구조로서의 역할을 수행하게 된다. 그 명칭은 (가칭)‘지역경영원’ 혹은 지방균형원 등으로 부를 수 있다. 프랑스에서 지역균형발전에 결정적인 역할을 하였던 DATAR는 최근 DIACT라는 명칭을 버리고 다시 과거 명칭으로 복귀하면서 여전히 지역정책을 총괄하고 있는 점을 참조할 필요가 있다.

4) 지방거점대학의 육성과 지방대학 출신 고용 연계

지방의 고급인재들이 수도권 대학으로 진학하면서 지방대학의 경쟁력이 떨어지고, 지방대학의 낮은 경쟁력 때문에 졸업생들의 취업이 어려워지면서 수도권 대학으로의 진학이 또다시 증가하는 악순환이 나타나고 있다. 참여정부 때 지역혁신체계를 구축하기 위한 핵심적인 사업으로 지방대학 육성정책을 추진하였으나, 최근 들어 대부분의 지방대학 육성정책이 축소되었다.

교육은 그동안 우리나라에서 사회적 이동에 결정적인 역할을 담당해 왔기 때문에 교육기관을 고려하지 않고는 지역문제를 해소할 수 없다. 서울에서도 강남북간의 소득격차가 교육격차를 낳았고, 교육격차가 주택가격 격차와 주민간 소득격차를 더욱 확대시켜 왔다. 수도권 대학과 지방대학간의 교육격차를 해소하는 것이 지역균형발전에 핵심적임을 알 수 있다.

이러한 문제를 해소하기 위해서는 지방대학육성특별법을 제정하여 지방혁신체제 구축을 위한 지방대학 지원, 지방거점대학의 지정 및 육성, 지역주민들에 대한 등록금의 획기적 감면 등을 규정해야 한다. 지방거점대학은 세계의 유명대학이나 서울대학교와 학점교류와 공동학위제 운영 등을 통해 명문대학으로 발전할 수 있도록 지원해야 한다.

대학의 경쟁력은 취업률에 의해 좌우될 수 있음을 고려하여 지방대학의 출신의 우선 고용에 대해 특례를 적용하여야 한다. 지방소재 공공기관은 신규 채용시 해당지역 내 고졸 혹은 대졸자를 의무적으로 일정 비율 이상 고용 의무화하도록 하고(목표: 전체 신규고용의 30%), 지방자치단체와 지방공사는 신규 채용시 원칙적으로 해당지역 내 고졸 및 대졸자를 의무적으로 고용(목표: 전체 신규고용의 70%)하도록 제도화하여야 한다.

3. 지방주권 확립을 위한 과제

1) 중앙정부와 지방정부의 역할 분담과 분권화의 촉진

지방분권을 촉진하기 위해 우선적으로 추진해야 할 과제는 중앙집권형 국가주도형 추진 방식을 지방분권형 지역주도형으로 전환하는 것이다. 이를 위해서는 중앙정부와 지방정부 간의 사무를 재조정하여 중앙정부의 업무를 과감하게 광역자치단체, 기초자치단체에 이양해야 한다. 중앙정부의 권한과 사무를 지방에 이양함으로써 발생하는 공백은 협력적 거버넌스 체계를 구축함으로써 채워져야 한다.

또한 각 행정업무를 부처를 중심으로 중앙집권적으로 관리하기 보다는 지역을 중심으로 각 부처의 업무를 종합하는 발전방식을 채택해야 한다. 이러한 방향 전환은 각 부처간의 협력체제가 구축되어야 할 뿐만 아니라 지역단위에서 각 업무를 조정할 수 있도록 분권화가 진전되어야 한다.

2) 재정분권 강화 방안

지방분권은 지방정부의 조세자주권이라는 물적 토대가 구축되어야 힘을 발휘할 수 있다. 이를 위해서는 우선 지방정부의 조세권이 강화되어야 한다. 단기적으로 지자체가 조례를 통해 세목과 세율을 결정하는 법정외세 제도를 도입하되, 장기적으로는 조세법률주의를 완화하여 지방정부의 조세권을 제도화하도록 개헌 작업을 추진해야 한다. 프랑스는 2003년 지방분권형 개헌을 단행하였으며, 영국은 1998년 웨일즈와 스코틀랜드 의회에 조세권을 부여하였고, 일본도 1999년「지방분권일괄법」으로 분권형 재정제도의 기반을 마련하였다.

프랑스 헌법 제1조에는 ‘프랑스는 지방분권으로 이루어진다;라고 규정하고 있으며, 지자체에 명령제정권, 과세표준과 세율 결정권을 부여하고 있다. 일본 헌법 제84조에는 “새로이 조세를 부과하거나 조세를 변경하고자 할 때에는 법률 또는 법률이 정하는 조건에 따라야 한다.”라고 규정하하여 법률 외 조례를 통한 지자체의 과세권을 인정하고 있다.

국세 중심의 조세구조를 지방세 중심으로 전환하는 개편작업이 추진되어야 한다. 소득세와 부가가치세 중 지방세의 비중인 지방소득세와 지방소비세를 대폭 확대하되, 세원의 차이로 인한 수도권과 다른 지자체 간의 격차가 확대되지 않도록 배분 비율을 조정하여야 한다. 중앙재원이지만 지방정부의 재정자율권 확보를 위해서는 국고보조금을 축소하고 부문별 통합보조금과 같은 포괄보조금을 확대해야 한다. 포괄보조제도는 사업단위별로 관리 감독이 이루어지는 개별 보조금 제도와 지방정부의 자주재원 사이에 존재하는 정부 간 이전재정 장치라 할 수 있다. 또한 ‘지방교부세율을 현행 19.24%에서 최소한 1%p이상 인상해야 한다.

3) 지방행정체제 개편 문제

지역균형발전의 공간적 단위를 광역경제권을 중심으로 설정한다면 이에 맞추어 행정구역을 일치시키는 것이 중요하다. 우선적으로 현재의 광역시와 주변 도를 재통합시킬 필요가 있다. 그 이전 단계로 현재 유명무실하게 운영되고 있는 광역경제권의 운영체계를 개선하여 실효성을 확보할 필요가 있다.

반면, 지방행정의 효율성과 규모의 경제를 명분으로 추진 중인 지방행정체제 개편은 즉각 중단되어야 한다. 이러한 개편은 세계적으로 유래가 없을 뿐더러, 풀뿌리 민주주의와 광역 지역경제권 형성이라는 측면에서 세계적 추세와도 역행하는 것이다. 오히려 기초자치단체 단위에서 실질적인 자치가 실현될 수 있도록 주민참여를 확대하고 중앙정치로부터의 종속화를 방지하여야 한다. 지방자치제가 정착되기 전까지는 기초자치단체장과 기초의회에 대해 정당공천제를 폐지하는 것이 바람직하다.

4) 마을공동체 실현과 읍․면․동의 준자치단체화

저성장 시대, 사회양극화 심화시대에 팽창주의적인 개발은 지역주민들의 복지에 기여하지 못하고 지역공동체를 파괴하고 있다. 진정한 민주주의와 지방분권이 마을공동체의 형성과 운영 과정을 통해서 실현될 수 있도록 지원해야 한다. 읍․면․동의 경계를 합리적으로 조정하되 주민대표성을 강화할 수 있도록 준지방자치단체화 하여 주민밀착형 생활자치를 확대할 필요가 있다. 이 공간단위에서 직접주민투표, 주민소환, 주민발의, 주민참여예산제 등을 통해 주민들의 자기결정권과 책임성 제고를 통해 주민자치 역량을 강화할 수 있도록 유도해야 한다.

Ⅴ. 4.11 총선과 자립적 지방화의 희망

신자유주의 정책은 본질적으로 양극화라는 결과를 낳을 수밖에 없다. 이는 이명박 정권의 속성의 문제라기보다는 신자유주의 정책의 구조가 갖는 한계이다. 다만, 신자유주의를 채택하는 정권과 그에 대응하는 세력의 힘에 따라 그 강도를 어느 정도 줄일 수 있는가, 그 부작용을 최소화할 수 있는 장치가 있는가의 차이가 있을 뿐이다. 이명박 정부의 신자유주의 정책이 낳은 사회양극화 현상이 공간적으로 표현된 것이 지역불균형발전의 심화와 지방분권의 훼손이다.

1997년 IMF 체제의 등장과 이를 극복하는 과정에서 확대되었던 수도권 집중과 지역불균형 발전 현상을 참여정부가 정상화시키기 위해 지역균형발전정책을 발표해 왔으나, 이명박 정부 들어 대부분 폐기되거나 축소되고 말았다. 이명박 정부가 제시한 신자유주의 경제정책은 2008년 세계금융위기를 계기로 그 한계가 분명해지게 되었지만, 정부는 오히려 재정적자의 확대, 경제활성화와 일자리 창출의 필요성 등을 명분으로 신자유주의 정책 기조를 더욱 강화하고 있다. 2008년 10월 30일 국가경쟁력 강화를 명분으로 발표한 수도권 산업입지 규제 완화가 대표적인 사례이다.

우리 사회의 양극화 현상은 생존권의 기반을 훼손할 만큼 심각한 상태에 이르게 되었다. 이에 따라 시급히 정책기조를 전환하지 않으면 다시는 회복할 수 없는 구조적인 문제로 남게 된다. 특히 공간적으로도 권력과 기능, 기회의 수도권 집중 문제는 방향전환이 불가능할 정도로 구조화되고 있다. 이러한 정책 기조의 변화는 지방분권, 지역균형발전을 지원하고 촉진하는 정치세력의 집권을 통해 실현될 수 있다. 그런 점에서 4.11총선은 이러한 정치세력 교체의 출발점이 되어야 한다. 4.11 총선은 지역균형발전과 지방분권과 관련된 현안 문제에 효과적으로 대응하는 데도 중요한 계기가 될 수 있다.

우선, 현안문제 중 가장 시급한 것은 현재 추진 중인 세종시와 혁신도시를 국토공간의 장기적인 발전이나 지역발전의 비전과 연계하여 성공적으로 추진하도록 지원하는 것이다. 세종시와 혁신도시가 당초의 계획내용과 계획기간에 비해 많이 축소되고 지연된 상태로나마 추진될 수 있었던 것은 지난 2010년 지방선거에서 야당 후보들의 대거 당선이 결정적인 힘이 되었다. 이 선거에서 집권 여당이 압승을 하였더라면 세종시는 경제도시로 전면 수정되었을 것이고, 이와 함께 전국의 혁신도시도 대거 축소조정되고 말았을 것이다. 따라서 이번 총선은 마무리 단계에 접어든 지역균형발전정책이 당초의 목적대로 추진될 수 있는 데 결정적인 힘이 될 것이다.

세종시의 경우 자족성 확보를 위해 적극적으로 민간기업을 유치해야 할 뿐만 아니라 대전시나 공주시, 천안시 등의 주변도시와의 역할분담방안에 대해 광역경제권 단위에서 구체적인 계획을 수립할 필요가 있다. 혁신도시의 경우도 저성장 시대를 맞이하여 새로운 부동산 환경의 변화에 부응할 수 있도록 혁신도시 구상을 보완해야 한다. 지역주민이나 지역기관들의 참여가 배제된 채 중앙정부의 일방적인 결정으로 공공기관이 이전하고 배치되는 것만으로 지역이 발전한다고 보기 어렵다. 지역산업이나 지역혁신기구들과 연계성을 가질 수 있도록 지역혁신체계를 구축하도록 노력해야 한다. 세종시나 혁신도시 모두 대규모 신규 개발사업으로서 기존 도시와의 역할분담을 통해 기성시가지에 과도한 피해가 가지 않도록 재생사업과 연계방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다.

둘째, 수도권 규제완화 시도에 효과적으로 대응하는 것이다. 18대 국회에서 발의된 수도권정비계획법 폐지와 수도권의 계획과 관리에 관한 법률 제정안은 사실상 폐기될 가능성이 높아지게 되었다. 4.11총선에서 신자유주의 정당이 압승을 하게 된다면 수도권 인구 유입의 감소와 세종시와 혁신도시의 건설로 인한 인구 유출 등을 명분으로 수도권에 대한 규제의 전면 철폐를 위한 법률 개정을 재추진할 가능성이 높다. 이러한 시도를 막기 위해서는 지역균형발전과 수도권의 계획적 관리의 원칙을 분명히 해야 한다.

수도권의 지속가능한 발전과 지역균형발전을 위해 수도권의 계획적 관리방안을 마련하고 수도권의 계획적 관리기구를 설치해야 한다. 수도권에 편중된 재원을 비수도권으로 이전하기 위한 수평적 지방재정조정제도를 도입하고 수도권과 다른 지역들 사이에 산업구조 상의 특화와 유기적 분업 구조가 만들어지도록 유도할 필요가 있다.

그러나 그동안의 경험에 비추어 보면 선거 과정은 지역발전을 명분으로 대규모 토건사업을 추진하는 계기가 되어 왔다. 사회경제적인 여건변화로 과거와 같은 대규모 개발사업의 사업성이 부족할 뿐만 아니라 정부의 재정적인 여력도 충분하지 않은 상황이다. 전국적으로 대규모 개발사업이 지연되거나 중단되는 위기에 처해 있다. 부동산의 개발이익에 기반한 현행 개발모델은 지속성을 보장하기 어려울 뿐만 아니라 성공적인 지역개발효과를 낳는다고 보장하기도 어렵다. 저성장 시대를 맞이하여 각 지역의 장기적인 발전을 유도하기 위한 바람직한 지역발전 모델을 개발할 필요가 있다. 새로운 사회경제적 여건 변화를 고려하여 새로운 저성장 시대의 환경에 부응하는 혁신지자체의 성공모델을 도출해야 한다. 지역에 오랫동안 존속되어온 문화 및 역사적 자산을 활용하여 다양한 일자리 창출과 지역재생 모델을 개발할 필요가 있다.

< 참고문헌 >

강현수, 2007, "수도권과 지방의 상생을 위한 수도권 정책 방향"『공간과 사회』통권 제27호

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경제정책연구회․민주정책연구원, 2012, “사회시장경제: 정책포럼 <더불어 삶>이 제안하는 대한민국 2013체제 구상”.

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이명박 정부 지역 정책 비판  - 광역 경제권 사업을 중심으로

<싱크탱크 네트워크 토론회 이명박정부 4년 평가와 과제 토론문>

이 글은 2011년 11월 한국공간환경학회 추계 학술대회 때 본인이 발표했던 내용을 요약 정리한 것임

강현수 (중부대학교 교수)

<이명박 정부 광역경제권 사업의 문제점>

이명박 정부는 출범 직후 부터 이른바 “5+2 광역경제권”을 가장 중요한 지역발전 사업으로 추진하였다. 이렇게 광역경제권을 이명박 정부의 지역 정책의 핵심으로 선정한 이유의 설명에 따르면, 그간 균형발전을 위하여 다양한 노력을 해 왔으나, 행정구역단위에 고착된 정책에 치중함에 따라 지역간 사업중복, 수도권-지방의 대립, 한정된 재원에 따른 소모적 경쟁 등으로 지역 경쟁력 제고에 한계가 노정되었고, 따라서 행정구역을 초월하여 지속적 경제성장, 지역간 공동발전, 실질적 지방분권이 일체화된 “창조적 광역발전”을 추구하여 세계적 경쟁력을 확보하겠다는 것이다.

광역경제권 사업의 추진을 위해 이명박 정부는 5+2 광역경제권별로 광역경제권 발전위원회 및 상설 사무국을 설치하였다. 동 위원회는 광역권별 시∙도지사가 공동위원장으로 참여하고, 광역권내 실질적인 협력 도모를 위해 각계 대표를 위원으로 위촉∙구성하였다. 광역경제권 발전위원회는 광역권 발전계획 및 시행계획 수립, 광역권내 연계협력사업 발굴, 광역경제권사업의 종합관리를 담당하는 역할을 한다. 또한 동 위원회의 업무를 보좌하고, 실무를 담당하는 조직으로 산하에 상시 사무국을 설치하도록 하였다. 동 사무국은 관계 공무원 및 민간전문가로 구성되었다. 또한 5+2 광역경제권 구축을 체계적으로 추진하기 위해 권역별 5년 단위의 예산과 연계된 전략계획을 수립하도록 하였다. 각 권역에서 작성한 계획(안)은 광역경제권 발전위원회의 심의, 관계 부처 및 지역발전위원회 검토, 국무회의 심의, 대통령 승인 등을 거쳐 확정되었다.  아울러 광역경제권 사업추진을 위한 재정지원을 뒷받침할 수 있도록‘국가균형발전특별회계’를 ‘광역∙지역발전특별회계’로 변경하였다.

그런데 이명박 정부 지역정책의 핵심 사업인 광역경제권 사업은 사실 새로운 것이 아니라 참여정부 때는 물론 그 이전부터 이미 구상되어 있던 사업이다. 단지 이명박 정부가 좀 더 구체적으로 광역경제권 단위의 사업을 추진한다는 것이 기존과의 차이점이다.

이명박 정부가 출범한지 4년이 지나가고 있는 현재 시점에서, 이명박 정부의 광역경제권 중심의 지역산업 육성 정책은 그 긍정적 의의에도 불구하고 현실에서는 다음과 같은 문제점을 드러내고 있다.

가장 큰 문제점은 이명박 정부가 가장 역점적으로 추진하고 있는 광역경제권 개념이 현장에서는 제대로 작동하지 못하고 혼선만 야기한다는 것이다. 광역경제권 정책의 문제점은 다시 몇 가지로 나눌 수가 있다.

우선 첫째, 광역경제권 거버넌스가 제대로 작동하지 못하고 있다. 광역경제권 정책의 핵심 요체는 실질적으로는 동일 경제권 및 생활권인 광역경제권 내에서 시∙도 간 또는 시∙군∙구 간 다툼으로 여러 사업이 부적절한 곳에서 추진되거나 중복 추진되어 발생하는 낭비를 방지하자는 것이다. 이러한 취지에서 국가균형발전특별법 28조 2항은 광역경제권 발전위원회의 기능으로 광역계획 및 광역 시행계획의 수립에 관한 사항, 광역경제권 내 시∙도간 협력사업의 발굴에 관한 사항, 광역경제권 내 시∙도 연계∙협력사업에 대한 재원의 분담에 관한 사항, 해당 광역경제권 사업의 관리∙평가에 관한 사항, 그 밖에 광역경제권 협력사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 사항 등으로 매우 폭넓게 규정하고 있다. 그런데 이처럼 폭넓은 기능을 효과적으로 수행하자면 기획조정권과 재정권이 뒷받침될 필요가 있다. 하지만 우리나라는 광역 및 기초 자치단체장이 주민직선에 의해 선출됨으로써 명실상부한 지역 내 최고 의사결정권자의 권능을 갖고 있다. 반면 광역발전위원회와 동 사무국의 기획조정권과 재정권의 범위에 관한 명확한 방침이 마련되어 있지 않다. (장재홍 2010) 그러다보니 광역발전위원회와 사무국의 역할이 이명박 정부가 출범한지 4년이 다 되도록 유명무실한 상태에 머물러 있다. 실질적 의사결정은 중앙정부가 하고 있으며, 중앙정부가 하지 못하는 나머지 의사결정은 광역발전위원회나 사무국이 아니라 지방정부가 하고 있다. 그리고 중요 사업 결정은 속된말로 지방정부 간에 서로 1/N 나누어먹기식으로 진행되고 있다.

이러한 문제점이 나타난 원인은 이명박 정부의 광역경제권 사업에 분권 개념이 누락된 채 중앙집권적으로 추진되었기 때문이다. 외국의 광역단위 경제권 추진의 배경에는 분권 개념이 자리잡고 있다. 즉  분권을 통해 중앙정부의 권한을 광역 단위에 넘겨주면서 자율성을 강화시켜 주는 것이다. 그런데 이명박 정부의 광역경제권 정책은  분권의 개념이 누락된 채 중앙정부의 권한이 더 커지는 방향으로 추진되고 있다.  단적인 예로 광역 선도사업단의 경우 단장을 중앙정부인 지식경제부가 임명하고 예산과 집행은 모두 중앙정부가 결정하고, 지방정부가 참여할 통로는 없다.

또 하나의 문제점은 광역경제권 사업이 각 부처간의 유기적인 결합을 통해 하나의 총체적인 지역 발전 정책으로 자리매김하지 못하고 있다는 것이다.  광역경제권의 궁극적인 목표가 글로벌 경쟁력 강화를 위한 광역경제권별 세계적 경쟁거점 구축이라고 한다면, 광역경제권 사업에는 산업정책, 과학기술정책, 공간정책이 유기적으로 결합되어야 한다. 그러나 현재 광역경제권 사업은 산업 정책과 SOC 정책이 서로 분리되어 각각 별도의 추진체계를 통해 추진되고 있다. 즉 광역 산업 정책의 경우 지식경제부가 관장하는 광역선도산업 지원단을 통해서 주로 추진되고 있고, SOC 정책을 포함한 나머지 정책은 대통령 직속 지역발전위원회가 관장하는 광역발전위원회와 동 사무국을 통해 추진되고 있다.  그러나 SOC 정책의 경우 실질적으로는 국토해양부가 관장한다고 볼 수가 있다. 광역발전위원회가 있지만 실질적 권한이 없는 상태에서 각 중앙부처가 실질적인 영향력을 발휘하고 있다.  즉 총체적인 지역 발전 관점에서 추진되지 않고, 각 중앙부처의 부처할거주의 논리가 광역경제권 사업에서도 그대로 이어지고 있는 것이다. 각 부처가 주관하는 사업에서도 광역경제권 사업은 그 부처의 기존 사업과 유기적으로 결합되지 못하고 있다. 대표적으로 지식경제부의 선도 산업 육성 정책은 지식경제부의 기존 산업 정책과 분리되어 추진되고 있는 것이다.

네 번째 문제점으로,  광역단위 사업으로 추진하는 선도사업 지원사업이 주로 첨단산업의 연구개발지원에 한정되어 있으며, 기존의 시도 단위 지역 산업 지원 체계와 구분도 모호하다는 것이다.  현재 선도산업 육성사업은 광역경제권별로 1~2개의 선도산업을 지정하여 특화분야별로 글로벌 경쟁력을 갖춘 상품 개발에 역점을 둔다. 지원은 기업을 직접적 대상으로 한다는 점에서 지원기관의 설립∙운영에 역점을 둔 참여정부 시절에 강조되던 전략산업 육성 사업과는 목표와 접근방법이 다르다고 한다. 하지만 과연 무엇이 다른지가 모호하며, 사업 현장에서는 구분이 힘들다. 또 이 선도 산업 육성사업은 지식경제부가 직접 주관하여 수행하는 관계로 시도의 의견이 반영될 통로가 거의 없다. 또 새로이 지정된 광역 선도산업과 기존 시∙도 단위 전략산업과의 연계 및 조정 문제가 발생한다. 현재 광역 선도산업 육성의 문제점은 지식경제부가 직접 주관하여 중앙집권적으로 추진한다는 것도 문제지만, 너무 준비 없이 졸속적으로 시행되다보니, 사업 선정이나 사업 운영 과정에서 여러 가지 문제들이 파생되고 있다는 것이다. 전략산업 육성 사업의 경우에도 많은 문제점이 있지만, 사업이 시행된지 오랜 기간이 지나면서 많은 시행착오를 거치면서 사업의 기획, 모니터링, 평가 등 사업 추진체제가 상당히 정비되었다. 그러나 선도산업의 경우 사업 추진체제도 제대로 갖추어지지 않은 상태에서 너무 많은 재원이 투입되다보니, 사업 졸속 추진과 시행착오에 따른 예산 낭비가 뒤따르고 있다. 더구나 각 시도의 의견이 상당히 반영될 수 있는 전략산업 육성 쪽으로 가야할 재원이 선도 산업 육성 재원으로 이전되면서, 추진체계가 좀 더 정비되어 있는 쪽에서 추진체계가 부실한 쪽으로 재원이 이전되고 있는 현상이 나타나고 있다. 더구나 광역 선도산업 추진 체계의 핵심인 광역선도산업 지원단 구성에 있어서, 지원단장의 경우 중앙에서 정권과 친한 정치적 인사로 결정되는 경향이 있고, 광역선도산업 지원단 활동에 대해 일선 시도에서 의견 개진할 수  있는 시스템이 미비하기 때문에 문제는 증폭된다.

보다 근본적으로는 과연 지역경제 정책으로 선도산업이나 전략산업 육성 같이 특정 산업을 선별하여 지원하는 것이 타당한 것인지에 대한 문제제기가 가능하다. 참여정부가 적극적으로 추진한 지역혁신체제 (regional innovation system) 의 개념은 첨단산업에 너무 치중하지 말고, 기존 재래산업을 포함하여 지역의 경제와 고용에 중요한 모든 산업을 배후에서 지원하는 개념이다. 그런데 정부가 특정 산업을 선정해서 지원한다는 것은, 최근 지역 발전 이론에서는 그 명분이나 논리가 상당히 취약한 구시대적 발상이라고 할 수도 있다. 최근의 논의에 따르면 지역 발전에 도움이 되는 혁신은 과학 기분야에 한정된 것이 아니라,  생산과정이나 마케팅 등에서도 가능하며, 따라서 첨단 과학 기술 산업에서만 나오는 것이 아니라,  기존 재래 산업에서도 충분히 가능하다는 것이다. 따라서 정책적 지원을 첨단 산업에만 한정하지 말고, 전통적 중소기업의 혁신이 가능하도록 지원하는 것이 지역 경제 발전에 더욱 도움이 된다고 한다. 이런 의미에서 특정 산업을 선정하고 그 산업을 선별해 지원하는 선택과 집중 방식의 산업 정책은 앞으로 지양되어야 할 방식이라고 볼 수 있다.

마지막으로 이명박 정부의 광역경제권 정책은 국토 균형 발전의 관점이 결여되어 있다는 것이다. 이명박 정부는 광역경제권 육성을 국토 균형 발전의 관점에서 수도권에 대응하는 새로운 거점을 조성하는 쪽에 초점을 맞추는 것이 아니라, 참여정부 시절 추진하던 국토 균형 발전을 대체하는 쪽에 초점을 맞추고 있다. 다시 말해 이명박 정부의 광역경제권 정책은 참여정부 시절 국토 균형 발전 정책을 계승하는 정책이 아니라, 이를 부정하고 그 대안을 추구하는 정책이다.

이러한 이유로 인해 이명박 정부의 광역경제권 사업은 이 정부가 가장 중요하다고 내세운 핵심 지역 정책임에도 불구하고 임기 후반부에 다가가도록 각 지역에서 별다른 가시적인 성과를 내지 못하고 있으며,  이 정부의 임기와 함께 사업도 종료될 것이라는 부정적 인식이 각 지역 현장에서 대두되고 있다.

<향후 개선 방안>

이명박 정부가 추진하고 있는 광역경제권 사업이 원래 의도한 제자리를 찾기 위해서는 우선 첫째, 과감한 분권화 작업이 선행되어야 한다.

영국, 일본 등 다른 선진 국가의 경우 대부분 광역 단위의 지역 경제권 설정 노력이, 중앙 정부 권한의 지방 분산이라는 분권화와 동시에 진행되었다. 즉 분권화를 하기 위해 광역화가 필요했고, 광역화를 추진하다 보니 그 광역 단위에 중앙정부 권한을 이양할 수 밖에 없는 구조로 진행되었다. 다시 말해 광역화와 분권화는 동전의 양면과 같은 것이다.

그렇지만 현재 우리나라에서는 광역화를 추진하면서, 분권화가 병행되지 못하고 있고 분권화에 대한 구상도 별로 없다. 이로 인해 광역경제권 추진 조직이나 사업 수행 방식이 중앙정부가 중심이 된 중앙집권형 조직이나 방식이 되고 있다. 하지만 지역의 경쟁력 강화는 해당 지역의 특수한 여건과 잠재 자원을 잘 알고 있는 주체가 지역 맞춤형 정책을 계획하고 집행할 때 보다 효과적으로 달성할 수 있다. 따라서 상향식 과정을 통해 각 지방정부와 지역 주체들이 광역경제권 계획 및 사업 집행에 보다 적극적으로 참여할 수 있는 구조를 만들어 나가야 한다.

그러나 이러한 구조를 만들기 위해서는 국정 시스템 전반의 개혁과 재정비가 병행되어야 한다. 국정 시스템 전반이 개혁되어야 사실 중앙집권적이고 획일적인 개발방식에서 벗어나 지역의 특수성과 자율성을 활용한 지역발전을 추진할 수 있는 것이다. 특히 중요한 것이 정부 역할의 구조조정으로서 중앙정부의 업무 중 지역 발전과 관련된 분야에 대해서는 대폭적인 분권, 즉 국가 사무를 지방사무로 이양하는 것이 필요하다.  현재 중앙정부에서 수행하고 있는 기술혁신, 인력개발, 기업유치 및 지원 등의 산업지원, 토지이용, 사회간접자본시설 투자, 국토 및 환경자원 관리 등 지역발전에 관한 대부분의 국가사무를 지방 사무로 이양할 때, 분권화와 광역화가 결합된 바람직한 광역경제권 사업 추진이 가능할 것이다. 이를 위해서 무엇보다 필요한 것은 중앙정부 세원의 이양과 국고보조금의 포괄보조금화, 그리고 특별지방행정기관의 폐지와 광역방재, 광역관광 및 문화진흥, 광역산업․과학기술진흥, 광역 의료, 광역 환경․자연보전, 인허가권의 이양이다.

전반적인 분권의 확대가 시간이 걸린다고 한다면, 우선 중앙정부에 요구할 단기적 제도개선 제안으로, 현재 예산의 사용처를 지나치게 엄격하게 규정하고 있어서 지역에서 필요로 하는 곳에 적절히 예산이 투여되는 것을 방해하는 광특회계의 운영 규정 개선을 요구할 필요가 있다.

둘째, 광역적 차원에서 지역 발전 거버넌스가 합리적으로 구축되어야 한다. 거버넌스란 “공공의 의사결정 및 시책 추진에 있어 정부뿐만 아니라 민간부문의 관련 집단이 공동으로 참여하는 협동적 통치 또는 관리체제”라 할 수 있다. 광역경제권 사업이 제대로 이루어지기 위해서는 광역 단위에서 다양한 이해집단의 참여와 협력과 함께 중앙정부 및 인접 지방자치단체와의 연계와 협력을 이룰 수 있는 다원적 거버넌스 체제의 구축이 필요하다. 그렇지만 아직까지 우리나라에서는 이러한 정부 조직간, 정부 조직과 민간간의 바람직한 거버넌스를 운영해 본 경험이 별로 없다. 더구나 사회적으로 공동문제 해결을 위해 다양한 이해당사자 및 기관간 협력 및 조정의 문화가 부재한 것이 사실이다. 그렇다고 광역경제권 사업을 빌미로 중앙정부의 영향력을 확대하려고 하거나, 무리한 사업 추진을 하기 보다는,  기존의 지방행정 조직에 대폭적인 자율성을 주고, 그 자율성을 바탕으로 스스로 협력의 필요성을 찾아나가도록 하는 것이 필요하다. 이때 중앙정부는 시도 간의 협력이 잘 되는 곳에 인센티브를 부여 할 수가 있다.

셋째, 기업 활동이나 주민 생활과 밀착된 부분에서 협력이 가능한 분야를 적극 발굴할 필요가 있다.  선진 각국의 광역권 제도 도입 동향을 보면, 생활․통근권의 확대에 따른 광역적 행정의 필요성 증대가 주요인으로서, 주로 광역방재, 광역관광 및 문화진흥, 광역 의료연대, 광역 환경자연보전, 광역 교통 및 도시계획 등에서 공동협력사업을 시행하고 있다.  이런 사업은 주민이 피부로 느끼는 혜택이 크기 때문에 상호 쉽게 공동사업을 추진하기 좋은 분야이다.  그러나 우리나라에서는 이런 사업보다는 주로 이해관계 상충이 큰 경제나 산업분야의 광역사업을 우선적으로 추진하고 있어 협력을 이끌어 내는데 어려움을 겪고 있는 것이다.

넷째,  점진적, 단계적 접근이 필요하다. 그동안 우리나라에서 추진해 왔던 광역권 개발 경험을 보면 당위성만 앞세운 제도는 실효성을 거두지 못했음을 알 수 있다. 우리나라에서 광역경제권이 실효를 거두기 위해서는 규범성만을 강조하기 보다는 현실적인 대안을 마련하여 단계적으로 확대하는 방안을 강구할 필요가 있다. 따라서 너무 규범적인 대안이나 추진 방안보다는 현실적인 접근이 필요하다. 현실적인 접근은 역시 현재의 지방 행정 조직을 잘 활용하는 것이다. 새로운 기구를 자꾸 만들기 보다는 현재의 지방 행정 조직을 잘 활용하는 것이 더 효율적, 효과적이다.

장기적으로 볼 때는 광역경제권 논의가 행정구역 개편 논의로 진행될 수 밖에 없다. 영국이나 일본의 경우에도 현재 설정된 광역 단위의 지역 권역을 행정구역과 일치시키려는 노력을 병행해 나가고 있다. 아무리 다양한 관련 주체들이 잘 협의해서 훌륭한 거버넌스를 만들어 나간다고 하더라도, 지역 주민들에 의해 직접 선출되지 않는 주체들은 정치적으로 주민을 대변하거나, 결과에 대한 책임을 질 수가 없다는 궁극적인 한계를 가지고 있다. 따라서 단기적으로는 여러 주체들이 협력하는 거버넌스 체제로 운영되더라도, 복잡하고 어려운 일을 광역적으로 추진하기 위해서는 장기적으로는 주민에 의해 직접 선출된 광역 지방 정부가 구성되는 것이 순리이다. 외국의 예를 볼 때 결국 광역 경제권 논의는 행정 구역 통합과 지방행정 계층제의 개편 문제까지 확대될 수밖에 없을 것이다.

행정 구역 개편에 있어서도 너무 급진적인 안을 주장하기보다는, 우리나라의 오랜  지방행정 역사를 바탕으로 점진적으로 개편하는 것이 바람직하다, 우선 도에서 빠져 나와 별도로 독립한 광역시와 기존 도의 통합부터 추진하는 것이 바람직하다. 이 후 분권화와 지역발전의 자생력이 높아지는 단계에 이르면 기존의 도와 도를 아우르는 초광역경제권으로 통합해 나갈 수 있을 것이다.

또한 상대적으로 단순한 일, 즉 이해관계가 복잡하게 얽혀 있어 권한과 함께 책임이 명확해야 하는 일이 아닌 단지 주민 생활과 관련된 광역적 과제에 대한 대응을 목표로 한다면, 굳이 행정구역 개편이 필요 없는 광역연합, 광역 사무조합, 광역협의회 등 낮은 단계의 광역 협력기구로서도 충분히 대응이 가능할 것이다.

요약하자면, 중앙정부가 주도하는 광역경제권 형성 대신 지역이 자율적으로 결정하는 광역경제권 형성으로 나아가는 것이 필요하다.  이를 위해서는 중앙정부가 임의로 설정한 5+2 권역을 무리하게 밀어붙이지 말고, 각 지역마다 자발적으로 광역경제권역을 형성하도록 유도하는 것이 필요하다. 충청권의 예를 들어보자. 대전, 충남, 충북 3개 시도의 협력이 어렵다면, 우선 역사적 뿌리가 같은 대전, 충남부터 실시할 수도 있다. 충남의 경우 충북보다 실제적으로 더 밀접한 산업 연계를 맺고 있는 경기와 광역경제 협력을 도모할 수 있다. 경남이 전남과 연계 협력 사업을 추진할 수도 있다. 5+2 권역을 이미 주어진 고정불변의 권역으로 보지 말고, 정치적 자율성을 가진 각 시도가 각 사안에 따라, 인근 시도와 유연하게 연계 협력할 수 있게 하는 구조가 광역경제권의 추진에 원래 취지에 더 적합하다는 것이다.

지방분권정책의 평가와 방향

소 순 창

건국대학교 교수

1. 문제인식 및 진단

o 국민의 정부와 참여정부 10년의 지방분권정책은 ‘분권과 자율’이라는 국정운영의 기본방침과 함께 ‘통치에서 협치로’, ‘관에서 민으로’, ‘중앙에서 지방으로’, ‘소외에서 참여로’로의 변화를 도모하여 “지방 활력을 통한 분권형 선진국가”라는 비전을 제시하였음

o 한편, MB정부는 선진일류국가 건설을 위한 지방분권 촉진의 비전으로 “창의와 활력이 넘치는 지역사회”를 정하였으나, 오히려 지방분권의 비전보다는 중앙집권적 시스템을 강화하는 방향으로 진행되고 있음

o 따라서 과거 10년간의 지방분권정책의 성과를 무시하고 이전 권위주의 정부시절로 회귀하는 것을 제동시키고, 지난 10년간의 지방분권 7대목표와 20개 어젠다를 실질적으로 구현하여 “분권형 선진국가”를 통하여 국가의 경쟁력을 제고하는 방향을 모색하여야 할 것임

중앙-지방정부간 권한 재배분, 획기적 재정분권의 추진, 지방정부의 자치행정역량 강화, 지방의정 활성화 및 선거제도 개선, 시민사회 활성화, 협력적 정부간 관계정립.

지방분권 추진기반 강화, 중앙행정권한의 획기적 지방 이양, 지방교육자치제도 개선,, 지방자치경찰제도 도입, 특별지방행정기관 정비, 지방재정력 확충 및 불균형 완화, 지방세정제도 개선, 지방재정의 자율성 강화, 지방재정의 투명서, 건전성 확보, 지방자치권 강화, 지방정부 내부혁신 및 공무원 역량강화, 지방의정 활성화, 지방선거제도 개선, 지방정부에 대한 민주적 통제체계 확립, 지방정부에 대한 평가제도 개선, 다양한 주민참정제도 도입, 시민사회 활성화 기반 강화, 중앙-지방정부간 협력체계 강화, 지방정부간 협력체계 강화, 정부간 분쟁조정기능 강화.

2. 지방분권의 철학과 추진기구

o 참여정부는 지방분권을 국정핵심과제로 설정하고, 국정의 기본방침으로서 ‘원칙과 신뢰’, ‘공정과 투명’, ‘대화와 타협’, 그리고 ‘분권과 자율’을 두고, 지역사회, 지방정부 그리고 중앙정부를 혁신하여 “분권형 선진국가”를 재구조화하는 정책기조를 취함

o 반면, MB정부는 “섬기는 정부분야”에 ‘지방행정체제의 개편’, ‘광역경제권 구축’, ‘자치경찰제 도입’ 등의 국정과제를 발표함. 선진일류국가의 건설을 위한 지방분권촉진의 비전은 ‘창의와 활력이 넘치는 지역사회’로 정하고, ‘주민 삶의 질 향상’, ‘지방자치 역량 확대’, ‘지역경쟁력 강화’, 그리고 ‘공동체 민주시민 의식 제고’를 목표 추진한다고 제시.

o 참여정부는 국민의 정부에서 지방분권을 추진했던 기구로 ‘지방이양추진위원회’와 ‘정부혁신·지방분권위원회’를 통하여 지방분권정책을 추진하였음

o 한편, MB정부는 이 두 위원회를 통합하여 ‘지방분권촉진위원회’를 출범시켰으며, 4개분야 20개 세부과제를 확정하여 추진하고 있음. 그러나 대부분의 세부과제는 참여정부가 선정했던 과제임. 또 지방행정체제개편을 추진하는 ‘지방행정체제개편위원회’를 두어 학계나 시민사회단체에서 반대해 오고 있는 지방자치단체의 통합을 추진하고 있음

지방분권 4개 분야는 ‘권한 및 기능 재배분’, ‘지방재정 확충’, ‘자치역량 강화’, 그리고 ‘협력 및 공감대 확산’.

사무구분체계 개선, 중앙행정권한의 지방이양, 특별지방행정기관 기능조정, 교육자치제도 개선, 자치경찰제도 도입, 국세와 지방세의 합리적 조정, 지방교부세제도 개선, 지방재정의 투명성·건전성 제고, 자치입법권 확대, 지방의원의 전문성·자율성 강화, 주민직접참여제도 보완, 지방선거제도 개선, 지방자치단체 진단·평가, 지방자치행정체제 정치, 정부 및 자치단체간 협력체제 강화, 분쟁조정 기능강화, 특별지방자치단체제도 도입·활용, 지방공무원 인사교류 확대 및 교육훈련제도 개선, 자원봉사활동 장려·지원, 지방분권 홍보 및 공감대 확대.

o MB정부는 정책에 대한 명확한 철학이 없이 지방분권을 추진한다고 선언하였지만, 그 성과는 미미한 수준에서 그치고 말았으며, 오히려 중앙집권화의 방향으로 지방행정체제를 개편하려는 의도가 있음

<MB정부와 참여정부의 지방분권 철학 및 추진기구>

구분	MB정부의 지방분권정책	참여정부의 지방분권정책
기본 철학	- 창의와 활력이 넘치는 지역 사회	- 분권형 진국가
추진 기구	- 지방분권촉진위원회 - 지방행정체제개편위원회	- 지방이양추진위원회 - 정부혁신·지방분권위원회
평가	- 형식적·미온적 지방분권추진	- 실질적·미완의 지방분권

3. 주요과제

o 중앙행정권한의 지방이양

- 기존의 중앙행정권한의 지방이양 방식은 ‘단위사무별’ 지방이양을 추진하였음.

- 예를 들면, “○○에 관한 등록, 인가, 허가사무” 중에서 ‘등록사무’은 기초자치단체가, ‘인가사무’는 광역자치단체, ‘허가사무’는 중앙정부가 담당한다면 이 사무는 비효율적이고, 비합리적인 사무 처리방식일 것임

- 따라서 중앙집권적 시스템 하에서 중앙정부에 행정권한이 집중됨으로써 나타나는 집권적 폐해를 줄이고 지방의 문제는 지방이 스스로 결정할 수 있는 시스템을 구축하는 것이 필요함

- 중앙정부와 지방정부의 역할정립을 통하여 "기능별"로 중앙정부와 지방정부간의 기능재배분이 합리적으로 이루어지도록 해야 함(소순창,2004)

- 예를 들면, “초·중·고 교육기능”은 지방정부가 담당함과 동시에 관련 권한, 재정, 그리고 인력을 함께 포괄적으로 지방으로 이양하는 방식을 택할 필요가 있음. “기능별 포괄적 이양방식”을 택할 필요가 있음

- 전반적으로 중앙정부와 지방정부간의 기능재조정이 절실히 필요함. 고령화·소자화사회에 대응하여 복지기능(노인복지, 유아보육 등등), 지역경제 활성화기능, 교육기능(초등, 중등, 대학교육), 치안질서유지기능 등에 대한 기능재조정이 선행되어야 함

- 이에 따라서 “분권형 선진국가 건설”을 위하여 ‘자치경찰’, ‘교육자치’, ‘특별지방행정기관’, ‘지방재정’, 그리고 ‘지방행정체제개편’이 이루어져야 함

o 특별지방행정기관

- 국민의 정부는 특별지방행정기관의 정비를 분권화 개념에 입각한 전면적인 지방이관이 아니라 행정의 효율성을 위한 조직개편의 측면을 강조하여, 특별지방행정기관에 대해서는 적극적으로 폐지나 지방정부로 완전 이관한다는 입장은 아니었음

- 참여정부는 “정부혁신·지방분권위원회”가 작성한 ‘지방분권 로드맵’에서 특별지방행정기관의 정비를 주요과제로 포함시켰고, 2003년 통과된 “지방분권특별법”도 특별지방행정기관의 정비를 명시적으로 규정하였으며, 2008년 전면 개정된 “지방분권촉진에관한특별법”도 특별지방행정기관의 정비를 지방분권의 추진과제로 명시하였으나(김재훈,2008:2) 로드맵대로 실천하지 못하였음

- 이명박정부는 2008년 대통령직 인수위원회에서 “특별지방행정기관 정비”를 핵심 국정과제로 채택하고 검토대상 8개 분야를 선정하였음. 정비대상인 8개 분야는 국도·하천, 노동, 보훈, 산림, 식의약품, 중소기업, 해양항만, 환경 분야이며, 세무·공안·현업기관 등 전국적 통일성 및 정책집행상의 전문성이 필요한 분야를 제외한 총 201개 기관을 대상으로 하였음

- 행정안전부는 국정과제 추진을 위한 기본계획을 수립하고, 시도 합동작업단을 구성하여 특별지방행정기관 이관에 관한 지방자치단체, 관계 부처, 그리고 이해당사자들의 의견수렴과정을 거친 후, “특별지방행정기관 정비방안”을 “지역발전전략보고회의”에서 확정·발표하였음

<역대정부간 특별지방행정기관>

군사정부·문민정부	국민의 정부	참여정부	이명박정부
구체적 논의 없음	전면적 지방이관이 아니라 행정 효율성을 위한 조직개편의 측면 강조.	특별지방행정기관의 정비를 지방분권의 추진과제로 명시. 로드맵대로 실천하지 못함.	특별지방행정기관 정비를 핵심 국정과제로 채택. 이해당사자들의 의견수렴과정

o 지방재정

- 1991년 지방자치제도가 새롭게 시작하였으나 아직도 지방자치단체의 행재정에 관한 결정권은 중앙정부에 집중되어 있음. 지방자치단체가 스스로 지역문제를 해결할 수 있기에는 매우 제한된 재정구조를 갖고 있음

- 먼저, 국세와 지방세의 비율은 8:2로 민선자치 이후 큰 변화가 없음. 이는 지방재정의 근간인 지방세의 확충이 제대로 이루어지지 않고 있기 때문임

<국세와 지방세의 추이 비교>

(단위: 억 원)

구 분		2000	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
합 계		1,025,852	1,258,115	1,380,721	1,423,721	1,583,690	1,797,368	1,880,079	2,091,120	2,266,728
국 세		819,846	942,858	1,049,257	1,081,704	1,223,916	1,384,431	1,473,025	1,655,623	1,796,058
지방세		206,006	315,257	331,329	342,017	359,774	412,937	407,054	435,497	470,670
비율	국 세	79.9	74.9	76.0	76.0	77.3	77.0	78.3	79.2	79.2
	지방세	20.1	25.1	24.0	24.0	22.7	23.0	21.7	20.8	20.8

- 이러한 국세와 지방세의 비율을 정하는 것은 조세법률주의에 입각하여 지방세의 세목과 세율을 중앙정부가 결정하고 있는 한계 때문에 지방세의 확충이 어렵게 되고 있음

- 두 번째로, 상당한 지방자치단체가 스스로 벌어들이는 자체수입으로 해당 자치단체 공무원의 인건비 조자 해결하지 못하는 것은 지방자치의 본질과 근간을 흔들고 있는 문제점으로 지적. 지방세로 공무원의 인건비를 해결하지 못하는 자치단체는 51%에 해당함

<인건비 미해결 자치단체 현황>

(단위: 수, %)

구 분	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2011
지방세로 미해결	146(58)	144(58)	146(59)	151(61)	151(61)	131(53)	137(56)	124(51)
자체수입으로 미해결	38(20)	28(11)	32(13)	35(14)	42(17)	30(12)	40(16)	38(15.6)

- 세 번째로 지방자치단체의 재정자립도는 1995년 63.5%이던 것이 지속적으로 낮아지다가 2004년 57.2%로 다소 반등하였으나, 2006년부터 계속 하락하여 2011년에는 51.9%를 나타내고 있어 지방재정의 자율성은 감소되었음. 이러한 현상은 재정자립도가 지방세와 세외수입 등 자주재원의 신장성과 세원의 빈약성 때문이기도 함

<지방재정자립도 추이>

연도	1995	1997	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
자립도 (%)	63.5	63.0	59.6	59.4	57.6	54.6	56.3	57.2	56.2	54.4	53.6	53.9	53.6	52.2	51.9

주: 일반회계 당초예산 기준

자료: 행정안전부(2010).

- 지방재정자립도의 지속적인 감소는 국세와 지방세의 비중을 통해서도 알 수 있는데 일본과 비교해 보면, 일본은 이미 1970년에 지방세의 비중이 33.3%를 차지하여 “3할 자치”라고 비판을 받았으나 현재는 41.0%로 “4할 자치”를 하고 있다고 할 수 있음. 우리나라는 겨우 9%에 머물고 있었으며, 1990년에 들어 겨우 20%대에 진입하였으나, 2002년 23.3%를 정점으로 다시 감소하여 2008년 결산기준으로 우리나라는 21.4%로 ‘2할 자치’에 불과하다 할 수 있음

<한국과 일본의 지방세 비중 비교>

(단위: %)

연 도	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2002	2004	2006	2007
한 국	9.0	10.2	11.7	12.2	19.2	21.2	18.0	23.3	23.1	20.7	20.5
일 본	33.3	36.5	36.6	37.3	34.8	38.0	41.9	42.3	43.6	40.0	41.0

자료: 재정경제부,「조세개요」, 각연도, 日本 總務省,「地方財政白書」, 각연도.

- 결과적으로 이러한 지방재정 세입구조의 의존재원에 대한 과도한 의존성은 재정운영의 자율성을 제약하고 있으며, 이는 향후 중앙정부와 지방정부가 개선해야 할 과제인 것임

- 네 번째로, 지방재정의 세입구조를 살펴보아도 자체수입의 비율이 60%(지방세 35.3%+세외수입 21.0%)를 넘지 못하고 있으며, 반면에 외존수입은 지속적으로 증가하여 왔음. 이와 같이 중앙정부가 지방자치단체에게 교부하는 의존수입의 비중이 지속적으로 높아지고 있기 때문에 자치단체들은 자주재원의 확충을 위하여 노력을 하지 않으며, 자치단체들간의 경쟁도 이루어지고 있지 않아 결국 자치단체의 도덕적 해이현상으로 나타날 수 있음

<지방재정 세입예산 순계추이>

(단위: 억원, %)

구 분		1991	1995	1999	2001	2005	2009	2010	2011
합 계		199,035 (100.0)	366,671 (100.0)	537,724 (100.0)	715,088 (100.0)	923,673 (100.0)	1,375,349 (100.0)	1,398,565 (100.0)	1,410,392 (100.0)
자체수입	지방세	80,350 (40.4)	153,169 (41.8)	185,685 (34.5)	266,397 (37.3)	336,952 (36.5)	470,670 (34.2)	478,785 (34.2)	497,434 (35.3)
	세외 수입	60,716 (30.5)	90,324 (24.6)	157,593 (29.3)	183,375 (25.6)	233,769 (25.3)	337,708 (24.6)	315,556 (22.6)	296,349 (21.0)
의존수입	지방 교부세1)	34,524 (17.3)	56,713 (15.5)	69,187 (12.9)	123,499 (17.3)	172,047 (18.6)	265,081 (19.3)	255,505 (18.3)	274,085 (19.4)
	지방 양여금	5,570 (2.8)	18,701 (5.1)	29,061 (5.4)	46,281 (6.5)	-	-	-	-
	보조금2)	17,875 (9.0)	32,189 (8.8)	78,912 (8.5)	90,387 (12.6)	152,813 (16.5)	265,004 (19.3)	297,005 (21.2)	305,528 (21.7)
지방채		-	15,575 (4.2)	17,286 (2.6)	8,146 (1.1)	28,092 (3.0)	36,886 (2.7)	51,714 (3.7)	36,996 (2.6)

주: 1) 증액교부금도 포함.

2) 2001년부터 조정교부금, 재정보전금 포함.

3) 당초 순계예산 기준임.

자료: 행정안전부, 「지방재정연감」, 각연도 및 「지방자치단체예산개요」, 각연도.

- 결론적으로 이전재원의 규모와 비중이 지속적으로 증가하는 것은 지방자치의 본질을 훼손하는 것이기 때문에 개선되어야 할 중요 과제임

- 마지막으로, 지방자치단체의 세입과 세출에 대한 괴리로 인하여 자원배분의 효율성과 책임성이 저해될 우려가 큼. 앞에서 살펴보았듯이 우리나라의 국세와 지방세의 비중은 약 8:2로 크게 변화가 없음. 그러나 중앙정부와 지방정부가 최종적으로 지출하는 현황을 보면 중앙정부와 지방정부의 비율이 약 4:6로 역전되어 지출하고 있음.

<중앙정부와 지방자치단체의 최종 지출 현황>

(단위: 억원, %)

구 분		2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
중앙정부 (42.9)		1,054,536 (50.5)	1,059,118 (48.4)	1,085,522 (47.2)	1,111,272 (46.1)	1,048,450 (42.3)	1,105,467 (40.3)	1,327,124 (42.9)
합계 (47.1)	지방자치단체	784,754 (35.9)	826,354 (37.7)	888,928 (38.6)	976,066 (40.5)	1,080,497 (43.6)	1,235,229 (45.1)	1,339,061 (43.3)
	지방교육	283,154 (13.6)	304,518 (13.9)	327,642 (14.2)	324,699 (13.4)	350,831 (14.1)	399,919 (14.6)	427,326 (13.8)

- 위와 같이 최종적으로 지방자치단체가 여러 가지의 모양으로 국가 총재정의 60%를 지출하고 있다면, 그 지출이 효율적이고 합리적으로 지출되도록 제도적 보완이 필요함

- 현재처럼 중앙정부의 각 기관들이 개별적으로 재정적 지출을 지방자치단체를 통하여 하고 있는데 이를 보완하여 포괄적 보조금의 형식으로 지출할 수 있도록 해야 함. 또한 지방재정의 수입도 국세와 지방세의 비율을 현재의 8:2에서 중앙과 지방이 6:4 정도로 조정하여 세입과 세출의 조정을 통하여 지방자치단체의 책임성도 확보해야 할 것임.

- 따라서 지방자치단체의 재정이 효율적으로 운영되기 위해서는 수입과 지출 분야가 괴리되지 않도록 합리화할 필요가 있음. 그러기 위해서 먼저, 현재 8:2의 국세와 지방세 비율을 최소한 6:4 내지는 5:5 정도로 지속적으로 조정해야 함. 더불어 이러한 세입을 통하여 실질적인 재정지출을 합리화하기 위하여 현재 다양한 형태로 국가사무 및 기능을 지방자치단체를 통하여 처리하고 있는 관련 기능에 대해서는 일괄적으로 지방자치단체가 자율적으로 재정집행을 할 수 있도록 지출을 분권화시켜야 함. 중앙정부의 각 부처가 쪼개서 관련 재정을 지방자치단체에게 배분하다보니 매우 비효율적이고 비합리적으로 재정이 지출되어 지방자치단체의 입장에서는 ‘푼돈’으로 전락해 버려 재정지출의 효과가 매우 제한적이게 될 수밖에 없다는 것임.

- 획일적인 재정지출로 인한 재정적 손실과 낭비를 막아서 지방자치단체의 독자적인 정책이 구현될 수 있도록 시스템의 보완이 필요함. 예를 들면, 교육정책, 복지정책, 지역경제육성정책, 문화정책 등 독자적인 지역정책을 집행할 수 있도록 중앙정부와 지방정부간의 재정관계를 합리화해야 할 것임. 과거 “중앙의존적-수동적-소극적-무책임한 재정운영”에서 “지방자율적-능동적-적극적-책임있는 재정운영” 방향으로 개혁해야 할 것임

- 이러한 재정 분권화 및 합리화는 중앙정부와 지방정부간의 역할 및 기능에 관한 재정립을 통하여 성취될 수 있음. 아래에서 같이 논의하기로 함

o 중앙정부와 지방정부의 기능(권한) 배분 및 역할정립

- 지금까지 중앙정부기능의 축소, 지나친 중앙집권적 시스템의 해결, 수도권 집중문제 해소와 지방의 경쟁력 강화, 그리고 국가의 경쟁력 강화 등은 중앙정부와 지방정부의 기능(권한)을 합리적으로 배분하고 그들의 역할을 제대로 정립함으로 해결할 수 있음

- 중앙정부가 해야 할 일(기능)과 지방정부가 해야 할 일(기능)을 제대로 정립하지 않고서는 인력낭비, 재정낭비를 초래할 뿐만 아니라, 국가의 경쟁력과 지방의 근본적인 발전(성장)을 도모할 수 없음. 참여정부가 지방분권을 국정의 핵심과제로 삼고 과감한 지방분권을 시도하였지만 ‘미완’에 그친 것은 중앙관료에 포위되어 중앙정부의 기능 및 역할을 재정립하여 근본적인 “지방분권형 국가건설”을 하지 못했기 때문이라고 할 수 있음.

- 중앙정부와 지방정부의 기능 및 역할 재정립은 상당 부분 중앙정부의 기능을 지방으로 이전하고, 뿐만 아니라 권한, 인력, 재정이 배분되는 것을 전제하고 있기 때문에 중앙 관료의 조직적 저항은 적지 않음. 그래서 역대 정부들의 중앙정부의 슬림(slim)화와 지방분권의 공약이 내용 없는 공약(空約)으로 그침.

- 현재의 중앙정부의 기능은 지나치게 비대해져 있음. 중앙정부보다는 지방정부가 수행하는 것이 매우 효율적이고 합리적인 기능 까지 중앙정부가 갖고 있거나, 실질적으로 스스로 집행하지 못하는 것 까지 ‘위임’하거나 ‘관여’ 및 ‘지침’ 등 다양한 방법을 통하여 간섭하고 있음

- 근본적으로 중앙정부와 지방정부의 기능 재조정 및 역할정립이라는 것은 권한을 배분하는 작업이기 때문에 “권력재배분”이라는 차원에서 쉽지 않고, 지도자의 의지와 국정운영철학이 매우 중요함. 지방을 살려서 국가의 경쟁력을 살리지 않으면 대한민국의 미래는 밝지 않음. 중앙정부 및 수도권과 지방정부 및 비수도권이라는 ‘덧’에 그 어떤 정책도 실효를 거두기 어려움. 최근 문제되고 있는 ‘로스쿨’, ‘대학교육’, ‘복지논쟁’, ‘균형발전’, ‘청년실업’ 등 대부분의 문제가 정책적 실효성을 거두기 위해서는 중앙-지방정부의 기능 및 권한의 재조정이 절실히 요구됨

- 따라서 중앙정부는 ‘기획기능’, 광역지방정부는 ‘연락조정기능’, 그리고 기초지방정부는 ‘집행기능’이라는 도식에서 벗어나 중앙정부는 “국가단위의 기획기능 및 관리기능”, 지방정부는 “지역단위의 기획기능 및 관리집행기능”을 담당하는 역할의 재정립을 기초로 기능(권한), 인력, 재정의 재배분이 있어야 할 것임

- 이와 함께 이를 위한 방법론으로 “지방일괄이양법”의 제정이 필요함(소순창,2004). 이는 국가와 지방자치단체의 경쟁력을 강화하고, 권력집중의 폐해를 방지하며, 지역감정을 완화하고, 지역주민의 민력(民力)을 활성화하여, 주민의 편익과 영향력을 증대시키는 “지방분권의 시대적 요구”에 부응하기 위한 조치임.

- “지방일괄이양법”의 제정은 예를 들어 “교육기능에 관한 지방이양 일괄법”, “경찰기능에 관한 지방이양 일괄법” 등과 일정한 부분의 관련 법령을 일괄적으로 개정하여, 관련 기능에 대한 것을 지방으로 이양하는 방법임. 이 방법은 모든 법령을 일괄적으로 개정하는 방법에서 제기되는 문제점, 즉 지지부진했던 지방분권(이양), 각 부처 간의 지방분권에 해태 등을 보완할 수 있음. 일본과 같이 모든 법령을 일괄적으로 개정하는 방법보다는 “기능별 지방일괄이양법”을 택하는 것이 우리나라에서 매우 현실적인 방법이라고 할 수 있음

- 이 “기능별 지방일괄이양법”에는 ‘인력’이나 ‘재정’까지 충분히 논의하여 포괄적으로 지방정부로 배분을 완료하도록 해야 함

- 마지막으로 이를 추진하기 위해서는 각 부처, 국회, 지방정부, 민간영역을 아우를 수 있는 범정부적 추진기구가 필요함

o 지방행정체제개편

- 역대 정부에서 지방행정체제의 개편에 대한 논의를 진행해 왔음. 그것은 단순히 지방분권추진을 위한 것만이 아니라 중앙집권을 위한 시도도 있었으며, 정치권의 이해관계(선거구문제 등), 그리고 중앙관료의 인사적체를 풀기 위한 속셈 또한 없지 않았음. 지방분권을 위한 지방행정체제개편이 아니었기 때문에 전문가집단이나 시민단체, 그리고 일부 정치권에서 비판이 지속되어 왔음

- 지방행정체제의 개편은 “새로운 국가의 틀”을 마련하기 위하여 중앙정부와 지방정부의 역할을 정립하는 차원에서 이루어져야 함. 지리적 경계의 조정 이전에 중앙정부-시도-시군구의 기능 및 역할을 어떻게 할 것인가에서 부터 출발하여야 함

- 지금까지 지방행정체제의 개편은 1994년 전국적으로 41시와 29개 군을 통합한 40개의 도농통합 자치단체가 탄생되었으며, 2006년 제주특별자치도가 출범하면서 4개의 시군을 통합하여 2개의 행정시로 개편하여 1계층 1개 자치단체로 통합되었음. 그리고 MB정부에서 출범한 마진창 통합창원시가 출범하였음. 대체적으로 첫 번째의 도농통합 추진과 4개의 시군을 통합한 제주특별자치도에 대해서는 반대가 없지 않았으나 대체적으로 긍정적이었음. 그러나 마진창을 통합한 통합창원시에 대해서는 학계, 시민단체의 반대가 많았으나 중앙정부가 통합에 대한 유례없는 인센티브와 지역주민에게 과도하게 홍보하여 최종적으로 3개 자치단체와 경남도의회가 통합을 결정하였음

- 그러나 도농통합을 제외한 제주특별자치도와 통합창원시에서는 벌써부터 잡음이 생기고 통합창원시의회에서는 원래의 3개 자치단체로 분리하자는 내용을 의결하기도 했음. 통합의 효과를 내기보다는 통합에 따른 사회적 비용이 엄청나게 발생하고 있는 것이 현실임. 통합에 따른 경제적 효과, 효율성 제고, 주민 편익을 위한 민주성 제고 등을 달성하기 보다는 지역(주민들간)의 갈등, 지역 통합성의 와해 등 사회적 비용이 발생하고 있음

- 시·군을 통합하여 전국을 광역시체제로 개편(도 폐지)

- 도와 시·군간 기능 분리

- 도를 국가행정기관으로 전환

- 특별·광역시 - 자치구 개편방안

- 기타 개편방안

- 특례시 제도 도입

- 시·군 통합

- 서울특별시 분할론

- 경기도 분도론

- 광역지방정부 개편방안

o 분권형 국가건설을 통한 국가경쟁력 강화

- 지방행정체제의 개편방향

- 중앙-지방정부의 역할정립

- 중앙-지방정부의 사무/인력/재정배분

- 교육공동체, 복지공동체, 지역경제공동체의 실현

- 교육분야, 복지분야, 지역경제분야의 재정·권한에 관한 포괄이양법 제정

o 균형발전과 지방분권의 관계설정 방향

II.		경제․산업

1. 재벌 없는 경제모델 어떻게 짤까

□ 이원재(한겨레경제연구소장)

2. 부자감세가 가져올 5가지 재앙                              □ 홍헌호(시민사회경제연구소 연구위원)

3. 이명박정부 재정정책 평가 : 부자 감세와 ‘나쁜’ 균형 재정

□ 오건호(글로벌정치경제연구소 연구실장)

4. 재정분권의 후퇴와 정부종속의 심화

□ 정창수(경희대 교수)

5. 이명박정부의 녹색성장정책 평가

□ 김정욱(전 서울대 환경대학원장)

재벌 없는 경제모델 어떻게 짤까

이원재(한겨레경제연구소장)

1. 서론

한국 경제는 막걸리 경제다.

막걸리는 그대로 두면 차차 윗물이 맑아지고 아랫물은 점점 더 탁해진다. 경제의 윗물인 대기업과 자산가들은 점점 경쟁으로부터 자유로워지며, 사회 전체의 비용과 위험으로부터 벗어나게 된다. 반대로 아랫물에 있는 중소벤처기업 및 자영업자들은 점점 더 치열하게 경쟁해야 하며, 더 많은 비용과 위험을 부담해야 한다.

이명박 정부가 했던 일은 막걸리를 최대한 그대로 두는 일이었다. 아마도 경제의 자원을 배분하는 ‘보이지 않는 손’이 막걸리를 흔드는 일을 할 것이라고 믿었을 것이다. 그러나 시장만능주의가 정점에 다다라 있는 한국 경제에서 그런 일은 일어나지 않았다. 이 정부 4년 동안, 막걸리는 점점 더 가라앉으며 윗물과 아랫물의 구분은 더 뚜렷해졌다. 이는 1990년대 초 세계화 바람과 함께 도입된 시장만능주의는 그 정점에 다다른 것이다.

재벌과 대기업이 자유롭게 자신의 이윤을 극대화할 수 있는 제도적 환경을 만드는 것, 그게 재벌 중심 경제정책이다. 이 제도 안에는 직접적 법률도 있지만, 관행이나 문화 같은 영역도 포함된다. 분명 4년 전에 견줘 지금은 재벌 대기업에게 더 유리한 제도적 환경이 조성되어 있다. 그 정책은 단순히 재벌의 문제만이 아니라, 한국사회 전체가 현재에 대한 불만과 미래에 대한 불안에 시달리도록 만들었다.

2. 현실 진단

(1) 부자 기업 가난한 국민: 기업-가계 불균형

- 기업은 성장하는데 일자리는 늘지 않는다

삼성경제연구소는 2011년 9월 보고서 한 편 을 발표한다. <21세기 한국기업 10년: 2000년 vs. 2010년>라는 제목의 이 보고서는, 한국의 2000대 기업이 10년 동안 어떻게 변모해 왔는지를 분석했다.

21세기 한국기업 10년: 2000년 vs. 2010년. SERI 경영노트. 삼성경제연구소. 2011. 9. 22. (제 120호)

삼성경제연구소는 한국기업의 글로벌 약진이 두드러졌다고 흥분한다. 2000년에는 IT, 자동차, 철강, 조선, 화학 등 각 산업에서 한국 대표기업 매출 규모가 글로벌 기업에 크게 못 미쳤다. 그러나 2010년에는 글로벌 대표기업과도 당당하게 견줄 정도로 규모가 커졌다는 것이다.

사실 한국 기업의 성장은 눈부셨다. 2000대 기업의 매출액은 그 10년 동안 815조원에서 1711조원으로 늘었다. 두 배 넘게 커진 것이다. 놀라운 성장이다.

외형성장을 했으면서도 재무건전성은 오히려 좋아졌다. 부채비율은 2010년 101%에 그쳤다. 10년 전의 200%에서 절반으로 떨어진 것이다. 상당수 우량기업은 차입금보다 현금이 오히려 많은 상태다. 영업이익률도 안정적으로 유지됐다. 10년 동안 6.2%에서 6.9%로 소폭 상승했으니 말이다.

규모가 두 배로 커졌다. 재무건전성도 두 배 좋아졌다. 이익도 안정적으로 낸다. 한국 기업의 10년간 성적표다.

그런데 삼성경제연구소가 지나친 대목이 있었다. 그 10년 동안, 2000대 기업의 일자리는 2.8%밖에 늘지 않았다는 사실이다.

삼성경제연구소는 생산성 향상을 높게 평가했다. 매출액과 종업원 수를 분석한 결과, 한국 기업의 생산성이 10년 동안 두 배 향상됐다는 결론을 내린다. 종업원 1인당 매출액이 5억2천만원에서 10억6천만원으로 늘어났다고 분석한다.

그런데 생산성 두 배 향상이라는 말은, 무슨 의미일까?

2000대 기업의 매출은 10년 동안 두 배로 늘었다. 그러나 종업원 수는 10년 동안 2.8%밖에 늘지 않았다. 그러니 직원 한 사람당 매출이 두 배씩 늘어난 것이다. 돈은 900조원 가량 더 벌었는데, 고용한 인원은 그 10년 동안 156만 명에서 161만 명으로 딱 5만 명 증가했다. 그것도 정규직과 비정규직을 합친 수치니, 정규직 숫자는 오히려 줄었을 가능성이 높다.

한국 대표기업이 돈을 벌어도 고용은 늘지 않는다. 고용 없는 성장의 전형을 보여준다. 특히 잘 나가는 큰 기업일수록, 일자리가 늘지 않는다. 좋은 기업에서 일자리가 늘지 않으니, 성장해도 그 과실이 나누어지지 않는다. 기업이 일자리를 늘리더라도, 한국사회 전체를 보면 극히 미미한 영향밖에 끼치지 못한다.

- 기업 이익은 느는데 가계 소득은 늘지 않는다

산업연구원 연구 결과, 2006~2010년 가계 가처분소득의 연간 실질증가율은 1.6%에 그쳤지만, 기업의 가처분소득 증가율은 19.1%였다. 5년 동안 가계와 기업 간 성장 격차는 12배나 됐다. 전형적으로 부자기업, 가난한 국민의 나라가 되어가고 있는 것이다. 원래 기업이 물건을 팔아 매출을 일으키면, 그 매출을 임금과 부품 및 원재료 구매를 통해 분배하게 된다. 매출은 늘어났는데, 직원이나 협력업체에게 가는 몫은 거의 늘지 않았다는 뜻이다. 가계소득 부진에는 특히 임금소득 부진이 가장 큰 원인이고, 자영업자 소득의 부진도 큰 영향을 줬다.

내수부진의 원인이 된다. 2012년도 정부는 글로벌 재정 위기로 수출 증가세가 둔화한다며 내수가 경제성장률을 떠받칠 것이라고 기대하고 있다. 그러나 연초부터 소비가 위축되고 있다는 소식이 나온다. 내수가 살려면 가계 소득이 늘어야 하는데, 그렇지 않기 때문이다. 내수 성장률은 1997년 IMF 구제금융 사태 이후 줄곧 경제성장률보다 1%포인트 이상 밑돌았다.

- 실질소득과 소득분배구조의 악화

값이 높을수록 소득분배의 악화를 보여주는 지니계수는 0.293(2008~2010년 평균)으로 1993년 이후 가장 높은 수준을 보였다. 또한 국민총소득을 나타내는 GNI는 같은 기간 평균 2.2% 성장해, 김영삼 정부 이후 가장 낮은 수준이었다. 물론 이명박 정부 초기인 2008년 글로벌 금융위기의 여파가 있었음을 감안해야 하겠으나, 김대중 정부 당시의 IMF 구제금융 사태나 참여정부 당시의 신용카드 대란도 함께 감안해 평가해야 할 것이다.

(2) 영혼을 팔아서라도 대기업에 가겠다: 기업간 격차

- 성 안 사람들과 성 밖 사람들

중소ㆍ영세기업의 경우 정규직이더라도 대기업 비정규직보다 임금과 근로조건 등이 열악할 정도로 대기업과 중소기업의 근로조건은 격차가 크다. 통계청의 2011년 8월 자료를 기준으로 시간당 임금을 계산해 보니, 그 결과 300인 이상 대기업에 속한 비정규직의 시간당 임금은 1만7621원으로 300인 이하 사업체의 정규직 보다 높았다는 조사 결과가 있다. 물론 비정규직 가운데 대기업 재직자는 소수다. 전체 비정규직 가운데 5%가 대기업에 재직하고 있다.

금재호, <월간 노동리뷰>. 한국노동연구원. 2012년 2월.

임금도 중요하지만 퇴직금과 상여금, 시간외수당 등 부가급여(fringe benefit) 수급 가능성도 중요하다. 같은 자료에 따르면, 영세사업체 정규직과 비교하면 대기업 비정규직이 이도 훨씬 높다. 300인 이상 사업체 비정규직의 퇴직금은 100명중 67명이 받는데, 1∼4인 사업체의 경우 정규직이라도 퇴직금을 받는 이들은 37명에 불과하다. 대기업 비정규직은 상여금을 100명중 62명이 받는데 1~4인 업체 정규직은 50명이 받는다. 시간외수당은 48명 대 14명이고, 유급휴가 및 휴일은 68명 대 28명으로 대기업 비정규직이 많다.

노동시장 문제는 단지 비정규직 문제인 것만은 아니다. 전반적으로 한국 노동시장은 성 안과 성 밖으로 나뉘어 있다. 대체로 성 안에 있다고 볼 수 있는 매출액 2000대 기업 고용이 100명 중 5명 정도 된다. 이 곳의 정규직은 100명중 3명 가량으로 추산된다. 이들은 그래도 안전지대에 있다. 그러나 그 나머지, 중소기업과 영세사업체 경영자나 정규직까지를 포함한 사람들은 성 밖에 있다. 이들이 성 안에 진입하기는 매우 어려운 구조다. 이런 상황이니, 인재가 대기업에만 몰리는 것도 당연한 귀결이다. 악순환의 고리다.

- 성 안 기업들과 성 밖 기업들

국내 법인 가운데 0.1%가 전체 매출의 절반 이상을 차지하고 있다. 한국에는 44만 법인세 신고사업자가 있다. 국세청과 공정거래위원회에 따르면, 2010년 법인사업자 전체 매출은 3500조원 가량으로 신고됐다. 이 중 매출액 5천억 원 이상 사업자가 0.12%인 567개 법인인데, 이들의 매출이 2천조 원이 넘는다. 절반을 훌쩍 넘는다. 연간 3억원도 못 버는 사업자가 18만 명으로 40%가량인 것과 대조적이다. 전반적으로 대기업에 매출이 심각하게 집중되고 중소기업 이하는 위축된 것이라는 해석이 가능하다.

- 대기업에는 돈이 넘치는데 중소기업에는 씨가 말랐다

중소기업이 주식이나 회사채 발행을 통해 직접 조달하는 자금규모는 대기업의 3%에 불과하다. 기업의 자금조달에는 직접금융과 간접금융이 있다. 직접금융은 직접 투자자를 상대로 주식이나 채권을 발행해 자금을 모으는 것이다. 간접금융은 자금을 모아 둔 은행 등 금융사로부터 돈을 빌려오는 것이다. 그런데 금융감독원과 한국은행에 따르면 2011년에 중소기업들의 직접 자금 조달액은 2조5천억원으로 대기업(72조2천억원)의 3.5%였다. 그런데 2000년의 경우 대기업 25조원, 중소기업 7조원으로 중소기업이 대기업의 28% 규모였다. 10년 만에 놀라울 정도로 바뀐 것이다.

주식시장에서도 대기업 집중은 그 이유일 수 있다. 총수가 있는 10대 재벌그룹 계열 90개 상장사의 2012년 1월 말 시가총액은 유가증권/코스닥시장 전체의 절반 이상이었다. 그 90개 상장사의 시가총액은 648조원이었는데, 이는 유가증권시장과 코스닥시장의 시가총액 1227조원 가운데 52.8%에 이른다. 10대 그룹의 시가총액 비중은 2008년 말 44.8%에서 2009년 말 46.5%, 2010년 말 51.9%로 글로벌 금융위기 이후 계속 확대됐다. 현대차그룹의 경우 2008년 말 3.8%에서 2012년 1월 말 12.2%로 비중을 높였다. 같은 기간 삼성그룹은 18.8%에서 22.2%으로 비중을 확대했다.

그런데 대중소 기업 사이에는 은행대출금리도 격차가 크다. 대기업의 대출금리가 보통 연 4∼5%인 것에 반해 중소기업은 최고 9% 수준에 달한다. 직접금융도 간접금융도 중소기업에게는 어려운 일이다.

인적자원뿐 아니라 금융자원도 ‘성 안의 대기업’으로만 몰리고 있다.

- ‘통행세’와 약탈적 대금지급관행

대기업 계열사가 내부거래로 사업을 수주한 뒤 이른바 '통행세'만 챙기고 중소기업에 하도급을 주는 관행이 있다. 광고업체나 소프트웨어 관련 SI업체 등에 있는 관행이다. 예를 들어 삼성전자에서 광고를 집행할 때는 제일기획을 거치는데, 여기서 광고대행수수료를 떼고 광고비가 나간다. 소프트웨어도 계열 SI업체에서 수주해 중소벤처 소프트웨어업체로 그대로 나가면서 수수료를 뗀다. 많은 경우 사실상 취급수수료이다. 10~20%정도 된다.

대기업집단 소속 20개 광고•SI(시스템통합)•물류업체의 경우, 계열사간 내부거래의 금액기준 88%가 경쟁 입찰이 아닌 수의계약 방식으로 이루어졌다는 2010년 조사 결과도 있다. 반면, 비계열사와 거래하는 경우 수의계약에 의한 거래는 전체 거래금액의 41%로 내부거래에 비해 절반 이하 수준이었다.

소프트웨어 업계의 경우, 정부 및 공공기관 발주 용역사업이 주요 매출원인 경우가 많다. 그런데 공공기관에서는 주로 대기업 계열 SI업체에 발주를 한다. 그러면 이 대기업은 벤처기업들에게 1차 하청을 주는데, 이 벤처기업들은 일부는 직접 하고 일부는 다시 엔지니어 개인들에게 계약 발주를 한다. 그런데 대부분의 경우 대금 중 상당액이 용역이 마무리되는 시점에서 지급된다. 하지만 벤처기업 직원 월급은 매달 나가야 한다. 이 과정에서 많은 벤처기업 경영자가 고리의 사채를 개인 빚으로 끌어다 메우면서 빚더미에 앉는다. 여기에 더해 많은 용역이 마무리가 지연되면서 최종 대금 지급 기일도 잘 지켜지지 않는다. 이 경우 벤처기업은 흑자도산하기가 일쑤다.

이를 피하기 위해 개인 엔지니어들에게 계약 발주를 한 경우, 피해는 개인 엔지니어들에게 몰리게 된다. 밤새워 몇 달을 작업하고도 몇 푼 되지 않는 돈을 받고, 그것도 제 때 받지 못해 생계에 허덕이는 소프트웨어 엔지니어가 생기는 매커니즘이 여기 있다.

- 외수 호황, 내수 부진

이명박 정부 들어 교역규모는 1조 달러를 넘어섰다. 2011년 현재 1조 809억 달러로 세계 9위다. 평균 무역수지와 경상수지는 200억 달러를 넘어섰다. 평균 무역수지가 251억 달러였다.

국내총생산(GDP)에 견준 무역(수출입) 규모인 ‘외수 비중’은 김영삼 정부 때 45.8%에서 이명박 정부 들어서 90.1%로 2배나 증가했다. 반면 소비와 투자의 부진이 계속되면서 내수(최종소비+총자본형성)의 지디피 대비 비중이 같은 기간 112.5%에서 93.3%로 줄었다. 2011년에는 GDP대비 수출입 비중이 96%였다. 이는 내수(최종소비지출과 총자본형성) 91.6%를 넘어선 것이다.

수출기업들의 매출액은 14.5%의 높은 증가율을 보였으나, 내수기업들은 5.1%에 불과했다. 내수의 성장기여도도 1.6%포인트였는데, 참여정부 당시 평균인 3.2%포인트의 절반이었다.

한국의 재벌 대기업들이 대부분 핵심사업을 수출 제조업에 두고 있는 점을 감안하면, 이 역시 재벌 중심으로 짜인 제도의 결과라 할 수 있다.

(3) 문어발에서 지네발로: 대기업의 영역 파괴

- 대기업의 계열사 증가

2011년 4월 현재 35개 상호출자제한기업집단(대기업집단)의 계열사 수는 1205개로 4년 전보다 393개 순증했다. 652개사는 신규 편입, 295개사 계열 제외다. 기업집단별로 매년 2.8개씩, 전체로는 연 평균 12.1%의 비율로 계열사가 늘었다. 특히 상위 대그룹들이 확장세가 빨랐다. 집단군별 계열사 증가율은 5~10대 그룹이 20.7%로 가장 높았고 1~4대 그룹이 14.1%로 뒤를 이었다. 나머지 11~35대 그룹은 7.8%였다.

대기업집단의 계열사 증가세는 지금도 멈추지 않고 있다. 2월 상호출자•지급보증제한 55개 대기업집단의 소속회사 수는 1667개로 10개월째 증가했다. 이들 그룹 계열사는 2011년 4월 상호출자제한 기업집단으로 지정될 당시 1554개였으나 5월 이후 매달 쉬지 않고 계열사 수가 늘어났다. 월 평균 계열사 증가치는 11.3개이다.

길게 보더라도 마찬가지다. 공정위가 2001년 상호출자제한 기업집단 30곳을 지정했는데, 그 계열사 수는 당시 624개에서 2011년 1087개로 증가했다. 그룹당 계열사가 21개에서 36개로 늘어난 것이다. 게다가 이들의 총 자산은 세 배 가까이 늘었다.

- 서비스업까지 잠식하는 대기업

국내 주력 산업의 대기업들은 2000년 중반 이후 서비스 사업에 활발히 진출하고 있다. 서비스 시장에서도 제조업과 마찬가지로 대규모 기업집단의 지배력이 강화되고 있다. 특히 대기업 서비스 계열사들이 내부거래를 통해 높은 수익률을 달성하고 핵심사업 비관련 분야까지 진출하면서 중소서비스업과 생계형 서비스산업(자영업)자들의 영역까지 침범하고 있다. 결과적으로 일자리를 줄일 가능성이 높다.

국내 20대 대기업 집단의 서비스 계열사 376개의 2010년 매출액은 342조653억 원으로 국내 서비스 산업 총 생산의 55.6%에 달했다.

이항구. '대기업 집단의 서비스업 진출 동향'에 따르면. 산업연구원. 2012년 1월.

- 마트 천국

1993년 이마트를 시작으로 한국에 발을 들인 대형마트는, 2000년 전국 171개로 늘었고, 2010년 437개까지 급증했다. 2000년 총 10조6천억원이던 대형마트 총매출은, 2011년 36조6천억원까지 늘어났다. 1위인 이마트의 2010년 매출은 12조6천억원, 2위 홈플러스는 10조7300억원이었다.

소매업 전체에서 차지하는 비중도 당연히 크게 늘어난다. 과거 구멍가게나 슈퍼마켓은 개인 자영업자가 운영하는 게 일반적이었다. 대형마트가 들어오자 기업이 본격적으로 소매업을 하게 됐다. 1996년 소매업에서 기업이 일으킨 매출은 전체 소매업 매출의 29%였다. 그런데 2005년 이 수치는 42%까지 올라간다.

대형마트 판매수수료율은 악명이 높다. 2011년 정부 조사에서도 25~40%인 것으로 나타났다. 1만원짜리 물건 하나를 팔 때 일단 대형마트에서 4천원을 뗀다면 생산자가 남기고 팔기는 사실상 어렵다. 농산물의 경우 생산자 생태계가 파괴된다는 비판이 있다. 대형마트는 엄청나게 많은 물량을 한꺼번에 공급해줘야 하기에 중소 농민들은 감당할 수 없고, 소수 기업형 부농만 살아남는다는 것이다. 부익부 빈익빈의 생산자 생태계가 조성되고 만다.

대형마트는 한편 일자리는 거의 늘리지 않거나 오히려 줄이고 있을 가능성이 높다. 2001∼2006년 기업형 소매업체들의 고용을 살펴봤더니 오히려 2% 줄어들었다. 대형마트가 매출을 가파르게 늘리고 있는 동안이다. 여기다 경쟁자들의 일자리는 줄거나 열악해진다. 주로 생계형 서비스사업을 영위하고 있는 자영업자들이 어려워진다.

대형마트 쪽은 자신들이 물가를 잡는 데 공로를 세우고 있다고 주장한다. 그러나 대형 포장으로 필요 없는 물건을 더 많이 사게 하고, 초대형 매장을 운영해 제품 운송과 소비자 이동 과정에서 엄청난 교통정체를 유발하며, 소비자들이 더 큰 냉장고를 사용하며 전력을 더 소비하고, 자동차를 더 많이 사용하며 휘발유를 사용하므로, 소비자 전체 또는 사회 전체적으로 보면 오히려 고비용 유통 구조일 수 있다.

- 자영업 지옥

자영업은 경쟁이 엄청나게 심하다. 한국 자영업자가 취업자 중 차지하는 비중은 2008년 현재 31.3%다. 같은 해 일본의 13%와 경제개발협력기구(OECD) 평균 15.8%보다 훨씬 높다. 미국의 7%, 독일의 11.7%, 프랑스의 9%보다도 물론 높다.  일단 숫자가 많으니 경쟁이 치열하기 마련이다.

서재만, 자영업자 현황 및 정책 방향. 국회예산정책처. 2011년 9월

50대 자영업자 숫자는 사상 최대이다. 300만명이 넘었다.

경제가 발전하면 기업이 늘어나서 자영업자가 줄어드는 게 정상이다. 한국이 자영업 비중이 높은데, 그래도 2000년대 중반 이후 전체적으로 줄고 있었다. 그런데 2011년 8월부터 50대를 중심으로 늘기 시작했다. 50대 이상 자영업자는 1991년 10월 190만명, 2001년 241만명, 그리고 2011년 310만 명으로 늘어났다.

그런데 50대만 늘어나는 것은, 퇴직 뒤 자영업에 뛰어드는 사람이 많다고 봐야 한다. 그런데 대부분 생계형 서비스산업이다. 음식숙박업, 도소매업, 운수업 등이다. 음식점과 수퍼마켓 등이라고 보면 된다. 50대가 넘어서 직장을 그만두고 난 사람들이 마땅한 대안이 없어 창업하는 경우가 늘어나고 있는 것이다. 700만명 가량의 50대 베이비붐 세대는 연금수령자도 5분의 1 밖에 되지 않는다고 한다. 창업 이외에는 대안이 없다.

그런데 대형마트 등으로 경쟁이 치열해서 돈 벌기도 힘들다. 슈퍼마켓이나 편의점을 보면, 한국의 소매업체는 인구 천명당 12.7개다. 일본의 8.9개, 미국의 3.2개다. 음식점업 통계를 보면, 한국은 인구 천명당 12.2개인 데 견줘, 일본은 5.2개이고 미국은 1.8개다. 부동산 중개업도 비슷하다. 어느 모로 보나 한국 자영업의 경쟁이 다른 나라에서보다 훨씬 더 치열하다. 글로벌 시장에서 경쟁하는 기업들보다 경쟁이 덜하다고 말할 수 없는 상황이다.

경쟁이 심하니 당연히 마진이 박하고 소득도 적다. 2010년 현재 소상공인 가운데 월평균 매출액 400만원 이하인 곳이 58%이다. 임대료 등 비용을 빼고, 전체 월평균 순이익은 149만원이다. 순이익이 100만원 이하인 업체도 58%나 되고, 적자를 내는 곳도 27%나 된다.  월 100만원이 안 되는 돈을 자영업자 본인과 가족종사자가 나눠 갖는 업체가 10곳 중 6곳이나 된다. 적자를 내는 곳도 10곳 중 3곳이다. 이 정도면 사실상 사업을 적극적으로 한다기보다, 간신히 연명하고 있는 수준이다.

2010년 전국 소상공인 실태조사 보고서, 중소기업청 2010.11.3

영리 대기업 중심 경제정책은, 대형마트와 대기업 프랜차이즈 등으로 자영업 영역까지 대기업이 진출하게 유도했다. 결과적으로 생계형 서비스업에 나서는 자영업자들이 생계조차 이어갈 수 없는 상황이 되어가고 있다.

3. 평가와 과제

이명박 정부는 집권 초기부터 한국경제를 재벌 대기업 중심으로 끌고 갈 것임을 분명하게 천명했다. ‘비즈니스 프렌들리’ 구호는 그 논리의 상징이다. 그 구호는 출자총액제한제 폐지, 법인세 감세 추진, 수출기업에게 유리한 고환율 체제 유지 등의 구체적 행동으로 이어진다.

그러나 무엇보다도 이명박 정부 경제정책의 방향을 명확하게 보여준 행동은, 2009년 말 벌어졌던 이건희 삼성 회장의 1인 단독 특별사면이었다. 현 정부의 지향점이 어디에 있는지를 명확하게 보여줌으로써, 한국 경제가 빠른 속도로 재벌 대기업 중심으로 굳어지는 데에 큰 영향을 끼치게 된다.

경제 정책, 특히 그 중 기업과 산업 정책은 많은 부분이 관행과 문화의 몫이다. 실제로 정책수단을 통해 직접적으로 관철되기도 하지만, 상당 부분은 정책이 보내는 신호를 따라 경제주체들이 자발적으로 움직여 줘야 되는 것이다. 예를 들면 공정거래관행 같은 경우가 대표적이다. 아무래 정부가 제도적 장치를 마련해도, 얼마든지 빠져 나갈 방법이 생기게 마련이다.

따라서 기업과 관련된 경제정책에서 정부는 메시지를 매우 분명하게 보여줘야 한다. 시장 참여자들이 그 진의를 의심하게 해서는 어떤 정책도 성공할 수 없다.

이명박 정부는 최근 ‘공정한 사회’와 ‘산업생태계’를 내세우면서 공정한 시장경제를 구현하겠다고 나서고 있다. 중소기업 적합업종 선정 등의 동반성장 정책, 공정거래위원회의 재벌 2세 빵집  및 담합 조사, 국민연금의 주주권 가동, 사회적기업 관련정책 확대 등에서 그런 노력의 일부가 보이기도 한다.

그러나 현실경제에서 이런 노력은 거의 효과를 발휘하지 못하고 있으며, 앞으로 남은 임기 동안에도 그럴 가능성이 높다. 이미 시장참여자들은 이번 정부의 진의를 다르게 해석하고 있기 때문이다. ‘이건희 삼성 회장 1인 단독 특별사면’에서 상징적으로 보여진 현 정부의 진의가 바뀌지 않을 것이라고 믿고 있는 것이다. 이미 현 정부는 시장만능주의 흐름을 거스르지 않고, 오히려 그것을 강화하는 방향을 지지한다고 선언해 버린 셈이다. 이런 상황에서 시장 참여자들이 이에 반하는 행동에 자원을 투입하리라고 기대하는 것은 어불성설이다.

출자총액제한제만 해도 그렇다. 이 제도의 효과 자체를 놓고는 논란이 있다. 그러나 이 제도는 분명한 메시지를 그 안에 담고 있다. 대기업이 지나치게 확장을 해서는 안 된다는 것이다.

2009년 이명박 정부가 출자총액제한제를 폐지한다. 그렇지 않아도 비즈니스 프렌들리 정책을 공언했던 이 정부는 이를 통해 ‘대기업의 확장은 좋은 것’이라는 믿음을 확산시키게 된다. 결과적으로 제빵, 외식, MRO 등에 출자를 늘리거나 그 사업을 집중적으로 확장하는 재벌 대기업들이 나타나게 된다. 또 일감이 많이 생기면 2세가 소유한 계열사를 만들어 몰아주면서 독과점을 이뤘다. 2세들은 '땅 짚고 헤엄치기' 방식의 영업으로 큰돈을 벌어 다시 계열사 지분율을 높이기까지 했다. 거꾸로 기술을 가진 중소벤처기업은 출자나 인수로 정당하게 사들이는 게 아니라, 가격을 후려치면서 기술을 빼앗아 오는 사례도 생겼다. 결과적으로 중소기업 및 자영업자들의 영역을 심각하게 침범하게 된다. 단순히 제도 때문이 아니라, 제도가 담은 메시지가 경제 주체들의 행동을 제약한 것이다.

이를 감안하면, 향후 정부 당국의 과제는 분명해진다. 시장에 맡겨 두면, 대기업이 돈을 벌면 중소기업과 노동자들에게 자연스럽게 흘러간다는 낙수효과는 이미 깨어졌다. 그것을 믿지 않는다는 메시지를 분명하게 시장에 전하는 것이다. ‘보이지 않는 손’이 아니라 ‘보이는 손’을 통해 그 흐름을 만들어 내겠다는 의지를 보이는 것이 우선 중요하다. 공정거래관행 역시 마찬가지다. 정부가 임금노동자와 중소기업 자영업자들의 편에 서 있다는 사실을 우선 분명히 하는 것이 출발점이다.

차기 정부에서는 그 메시지가 분명해진다는 전제 아래, 고려해야 할 과제는 두 가지가 있다.

첫째, 글로벌 인접 경제, 즉 수출 제조업 대기업을 정점으로 한 경제에 필요한 정책이다. 이 경제에서는 재벌 대기업의 사회적 책임성이 높아지도록 제도를 설계하는 것이 필요하다. 그 핵심은 경영 과정에서 주주와 일가 이외의 다른 기업 이해관계자들의 목소리를 높이는 것이다. 힘의 균형이 이루어지지 않으면, 각론에 대한 정책 규제는 제대로 작동하기 어렵다.

이해관계자 경영을 제도화하는 데는 다음의 몇 가지 요소가 필요하다.

-	소비자운동 지원

-	임직원 경영참여 장려

-	국민연금의 사회책임투자

-	사회적 공시(사회책임경영 보고서) 제도화

-	공정거래관행 정착을 위한 상벌체계 도입

-	중소벤처기업 exit플랜 마련

둘째, 로컬 경제, 즉 생활경제 영역을 중심으로 한 경제에 필요한 정책이다. 여기 필요한 메시지는, 지역경제에서는 재벌과 대기업 없는 경제모델이 가능하다는 것이다. 지역 소기업, 자영업자, 협동조합, 사회적기업 등이 경제의 주역일 수 있다는 메시지가 필요하다는 이야기다.

로컬 경제 성장 모델 구축을 위해 다음의 몇 가지 요소가 필요하다.

-	경쟁완화형 자영업 지원정책 마련

-	업종제한 전면 도입

-	협동조합 등 다양한 거너번스 장려

-	국가 연구개발 지원 기조 개선

-	정부조달을 일자리 등 사회적 성과 중심으로 개혁

이 발표문은 그 목적을 감안해 현재 경제 상황 진단과 풀어야 할 과제를 제시하는 내용을 중심으로 작성됐다. 향후 토의를 거쳐, 이 과제가 구체적 정책으로 진화하기 위한 적극적 연구가 필요한 것으로 판단된다.

막걸리는 가끔씩 적당히 흔들어야 한다. 탁한 기운이 윗물과 아랫물에 골고루 섞이게 해야 한다. 그게 사회 전체의 비용과 위험을 나누는 방법이다. 그러려면 ‘보이는 손’이 필요하다. 그게 바로 정부의 역할이다. 그런데 이명박 정부는 4년 동안 한국경제라는 막걸리를 흔들지 않고 시장만능주의에 맡겨 두었다. 결국 윗물만 맑고 아랫물은 탁해지기만 하고 있다. 비용과 위험이 아랫물에만 몰려 있다는 이야기다. 이런 경제는 아무리 성장하더라도 좋은 경제가 아니다. 특히 윗물이 1%밖에 되지 않고 나머지 99%가 아랫물이라면 더욱 그렇다.

막걸리를 흔드는 데는 보이지 않는 손이 아니라 ‘보이는 손’이 필요하다. 지금 우리에게는 자신을 드러내고 과감하게 병을 흔드는, 그런 정부가 필요하다.

[부자감세가 가져올 5가지 재앙]

2012. 03. 27 홍 헌 호(시민경제사회연구소 연구위원)

[목 차]

Ⅰ. 들어가며.

Ⅱ. 이명박 정부 조세정책의 문제점과 악영향 추정

1. 조세정책 4대 평가기준

2. 이명박 정부 조세정책과 경제성장

* 조세부담률과 경제성장률

* 감세정책과 소비(제1의 재앙)

* 감세정책과 투자(제2의 재앙)

* 2009년 이후 경기회복 원인에 관한 논쟁

3. 이명박 정부 조세정책과 복지(제3의 재앙)

* GDP 대비 조세부담률과 공공복지지출 비율

* 2009년 이후 감세와 양극화를 둘러싼 논쟁

4. 이명박 정부 조세정책과 조세형평성(제4의 재앙)

* 소득세 감세의 계층별 귀착효과

* 법인세 감세의 계층별 귀착효과

* 양도소득세, 종합부동산세 감세의 계층별 귀착효과

5. 이명박 정부 조세정책과 재정건전성(제5의 재앙)

* 선진국 재정위기 원인 논쟁 : 부자감세 vs 과잉복지

* 북유럽과 남유럽 사례

* 현 정부 중기재정계획에 나타난 감세와 재정건전성

[참고자료] 1990년대 일본의 부자감세와 재정건전성 악화

Ⅲ. 바람직한 조세정책의 방향

1. 부자감세 철회의 당위성

2. 세목별 부자감세 철회의 당위성

Ⅵ. 요약과 결론

Ⅰ. 들어가며

□ 현 정부 조세정책의 가장 큰 특징은 사상유례가 없는 대규모 부자감세.

- 기획재정부가 2011년도 국정감사 과정에서 국회기획재정위에 제출한 자료를 분석해 보면 현 정부의 감세정책으로 인한 세수감소액은 무려 21.3조 원(2012)에 달함.

- 세목별로 보면 소득세, 법인세, 종합부동산세 등 직접세 감세액이 16.4조 원으로 그 비중도 77%에 이름. 이것은 감세혜택의 대부분이 부유층과 대기업에 집중되었다는 것을 의미함.

[그림] MB정부 세목별 감세규모 추정 [2012년](단위 : 조원)

(출처) : 기획재정부 자료 재구성

□ 본 보고서는 현 정부의 대규모 감세정책이 성장과 투자, 그리고 복지와 재정건전성에 어떤 영향을 끼치게 될지 그 영향을 사전에 추정해 보는 것을 주목적으로 함.

Ⅱ. 이명박 정부 감세정책의 문제점과 악영향 추정

1. 조세정책 평가기준

□ 연구자마다 조세정책의 적실성을 평가하는 기준이 다를 수 있으나, 본고에서는 다음과 같은 기준에 따라 이명박 정부 조세정책의 적실성을 평가해 보기로 함

(1) 현 정부 조세정책이 안정적인 성장에 기여하는 것이었는가

(2) 현 정부 조세정책이 국민들의 복지증진에 기여하는 것이었는가

(3) 현 정부 조세정책이 조세형평성에 기여하는 것이었는가

(4) 현 정부 조세정책이 재정건전성에 기여하는 것이었는가.

2. 이명박 정부 조세정책과 경제성장

(1) 대규모 감세를 감행한 현 정부의 논리

(기획재정부/ 2008.9.1 세제개편안 중에서)

○ 경쟁국보다 높은 조세부담율에 의해 성장률 저하

- 우리나라 조세부담율은 일본·미국 및 경쟁국에 비하여 높은 수준

- 조세부담률이 2000년 이후 빠르게 증가하여 체감 조세부담률이 높고 민간경제활동을 위축

○ 상대적 고세율 구조와 불합리한 과세에 의하여 투자와 소비의 위축

(2) 현 정부 감세 논리 비판

■ 조세부담률과 경제성장률

가) 기획재정부의 주장

- “경쟁국보다 높은 조세부담률에 의해 성장률 저하”(기획재정부/ 2008.9.1 세제개편안 중에서)

나) 기획재정부의 주장 비판

1) 높은 조세부담률이 경제성장을 저해한다는 증거 없음.

□ OECD가 발표한 통계자료들을 보면 높은 조세부담률이 경제성장을 저해한다는 증거는 없음.

- 미국의 경제호황기라 불리우는 1993년과 2007년 사이 OECD 30개국의 1인당 실질GDP 성장률과 조세부담률에 관한 자료를 분석해 보면 높은 조세부담률이 경제성장을 저해한다는 근거를 찾기는 어려움.

- 이 기간 조세부담률이 높다는 북유럽 4개국의 성장률 순위를 살펴 보면 OECD 30개 회원국 중 핀란드가 6위, 스웨덴이 11위, 노르웨이가 13위, 덴마크가 20위로 나타난 반면, 조세부담률이 낮은 편인 미국은 23위에 머물렀음.

[표] OECD 각국의 1인당 실질GDP 성장률과 조세부담률

순위	국 가	성장률	조세부담률	순위	국 가	성장률	조세부담률
1	아일랜드	119.9%	30.6%	16	터키	40.3%	32.3%
2	슬로바키아	97.7%	31.6%	17	캐나다	37.3%	33.4%
3	폴란드	94.8%	34.3%	18	뉴질랜드	34.8%	37.8%
4	한국	84.6%	25.5%	19	네덜란드	34.1%	39.1%
5	헝가리	73.8%	37.2%	20	덴마크	34.1%	50.3%
6	핀란드	62.3%	44.0%	21	벨기에	33.3%	45.4%
7	체코	61.8%	37.8%	22	오스트리아	32.6%	42.1%
8	룩셈부르크	58.0%	38.6%	23	미국	32.3%	27.3%
9	그리스	54.7%	27.3%	24	포르투갈	27.2%	34.8%
10	아이슬란드	49.4%	41.4%	25	멕시코	26.4%	19.9%
11	스웨덴	47.1%	50.7%	26	프랑스	25.8%	44.1%
12	스페인	44.1%	35.8%	27	독일	23.5%	34.8%
13	노르웨이	43.7%	43.7%	28	스위스	21.6%	29.7%
14	영국	43.0%	36.5%	29	이탈리아	20.6%	41.0%
15	호주	41.1%	30.9%	30	일본	17.9%	27.4%

(주) 성장률 : 1993~2007년 OECD 각국의 1인당 실질GDP 성장률

(주) 조세부담률 : 2005년 기준

(원자료 출처) : IMF ,OECD

2) 도시 국가와의 단순비교가 갖는 위험성

○ 기획재정부는 우리나라의 조세부담율이 홍콩, 싱가포르와 같은 경쟁국에 비해 높다는 점을 지적하고 있음.

- 그러나 도시 국가와 단순비교하는 것은 위험함.

○ 보통 미국, 일본과 같은 나라들은 무역의존도가 20%대 수준으로 매우 낮고 내수의존도가 높기 때문에 내수성장을 위해 '소득재분배'에 우선적으로 신경을 쓰고 있음.

- 반면 홍콩, 싱가포르와 같은 나라들은 무역의존도가 300%대 수준으로 매우 높고 내수의존도가 낮기 때문에 불가피하게 법인세율을 낮추고 있음

○ 또 내수발전의 기반이 되는 인구와 법인세율 관계를 보더라도 OECD 회원국 중에서 아이슬랜드(30만 명), 아일랜드(430만 명), 핀란드(528만 명). 덴마크(544만 명), 스위스(748만 명) 등 비교적 인구가 작은 나라들은 대체적으로 법인세 최고세율이 낮고,

- 미국, 일본, 독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인, 영국 등 인구가 많은 나라들은 법인세 최고세율이 높음.(인구는 2007년 기준)

○ 우리나라의 무역의존도는 70%대 수준으로 통계청이 소개한 74개국 중에서 26위로 결코 낮다고 볼 수 없음. 인구 또한 200여개 국 가운데 25위로 결코 작은 규모는 아님.

- 따라서 우리나라의 법인세 최고세율은 인구대국과 인구소국 중간 정도가 적정하다 할 수 있음

○ 법인세율에 관한 한 홍콩, 싱가포르,대만은 특수한 케이스라 할 수 있음.

- 대만은 중소기업 비중이 유난히 높은 나라. 그래서 법인세 최고세율이 낮을 수밖에 없음.

- 홍콩, 싱가포르는 중개무역으로 먹고사는 도시국가. 그래서 어쩔 수 없이 심각한 빈부 격차와 낮은 법인세율을 맞바꿀 수밖에 없음.

○ 경제수준에 비해 조세부담율이 낮으면 양극화는 심화될 수밖에 없음.

- 미국 중앙정보국(CIA)에 따르면 홍콩의 지니계수는 0.533(2007)으로 137개국 중에서 13번째로 빈부 차가 크고, 싱가포르의 지니계수는 0.478(2009)로 29번째로 빈부차가 큼.

- 지니계수 0.5는 중남미 수준. 이 두 나라는 내수 희생으로 성장할 수밖에 없었던 도시국가들의 어두운 그늘을 보여줌.

■ 감세정책과 소비

가) 기획재정부의 주장

○ 상대적 고세율 구조로 인해 소비 위축

나) 기획재정부 주장 비판

□ 감세의 소비확대효과를 검증해 보기 위하여 유용하게 활용할 수 있는 지표는 한계소비성향(marginal propensity to consume)이라는 지표.

- 한계소비성향은 소비의 증가분을 소득의 증가분으로 나누어서 산출하는데, 이는 새로 늘어난 소득 가운데 소비에 쓰는 돈의 비율이 어느 정도인지를 나타냄.

* 한계소비성향 = 소비의 증가분/ 소득의 증가분

[그림] 분위별 연평균 한계소비성향(2003~2009)

(주) 1분위 : 최저소득층, 10분위 : 최고소득층

(출처) : 통계청 자료 가공

□ 최근 6년간 우리나라 한계소비성향을 산출해 보면 상위 10% 계층이 0.354, 하위 10% 계층은 1.309인 것으로 나타남.

- 상위 10% 계층의 한계소비성향이 0.354라는 것은 이들에게 1만 원의 소득이 늘어날 경우, 이 중 3540원을 소비한다는 것을 의미하고, 하위 10% 계층의 한계소비성향이 1보다 크다는 것은 1만 원의 소득이 늘어날 경우, 소비는 그 이상 늘어난다는 것을 의미함.

□ 이 지표에 따르면, 정부가 감세론자들 주장대로 최고소득층에게 1조 원의 감세혜택을 줄 경우 3500억 원 정도의 소비가 늘고, 감세 반대론자들 주장대로 최저소득층에게 1조 원의 복지혜택을 줄 경우 1조 원 대부분이 소비로 이어진다는 결론을 얻을 수 있음

- 따라서 그렇다면 진정으로 내수를 살리고자 하는 정부라면 전자를 포기하고 후자에 재원이 배분되도록 노력해야 할 것임.

■ 감세정책과 투자

가) 기획재정부의 주장

○ 상대적 고세율 구조로 인해 투자 위축

나) 기획재정부 주장 비판

□ 90년대 중반 이전에는 기업의 한계투자성향이 0.9 이상으로 나타나, 정부의 기업지원정책이 투자를 확대하고 일자리를 창출하는데 기여함

※ 한계투자성향(marginal propensity to invest)은 기업의 소득이 1단위 늘었을 때, 투자가 얼마나 늘었는지를 나타내는 지표

* 한계투자성향 = 투자의 증가분/ 소득의 증가분

[그림] 기업들의 시기별 한계투자성향

(출처) : 한국은행 자료 가공.

- 그러나 2000년대 들어와 기업의 한계투자성향이 0.3 수준으로 떨어져 정부의 기업조세지원정책의 경제적 효과가 복지지출정책의 경제적 효과보다 더 낮은 것으로 나타남.

※ 한계투자성향이 0.3이라는 것은 기업소득이 1만 원 늘어날 때 투자가 3000원 늘어났다는 것을 뜻함. 이 경우 정부가 기업에 1만 원을 지원하여 3000원의 투자를 늘리는 것보다는 1만원을 저소득층에 지원하여 1만 원에 가까운 소비를 유발하는 것이 경제적으로 효과가 더 크게 됨.

□ 따라서 향후 정부는 복지를 희생하여 기업지원을 늘렸던 7,80년대식 조세재정정책에서 벗어나, 복지를 성장의 주요 요소로 인식하는 ‘성장-복지 선순환 정책’을 추진할 필요가 있음.

다) 법인세와 투자에 관한 국내외 사례들

1) 미국의 사례

○ 레이건 행정부는 1981년 법인세 최고세율도 43%에서 35%로 내리는 등 강도 높은 감세정책을 단행한 바 있음

- 감세론자들은 이런 레이건의 감세정책이 미국을 위기에서 구했다고 주장

○ 그러나 레이건 행정부는 2004년 LA올림픽 특수를 제외하고는 소비와 투자부문에서 특별한 실적으로 보여주지 못했음,

- 수출 또한 의미있게 증가시키지 못했으며 단지 수입 증가를 통해 1970년대 말의 공급부족을 겨우 해소했을 뿐임.

[표] 1970~80년대 미국 소비와 투자의 경제성장기여도

연도	경제성장률	소비기여도	투자기여도
1976	5.4	3.8	2.5
1977	4.7	3.2	2.1
1978	5.6	3.3	2.1
1979	3.2	1.9	0.6
1980	-0.2	-	-
1981	2.5	1.2	1.3
1982	-2.0	-	-
1983	4.5	4.4	1.4
1984	7.2	4.1	4.4
1985	4.1	4.4	0.2
1986	3.4	3.7	0.1
1987	3.3	2.7	0.5
1988	4.1	3.0	0.3
1989	3.5	2.1	0.9

(주)소비기여도 : 소비의 경제성장기여도 = (소비의 증가분/GDP 증가분)x경제성장률

(주)투자기여도 : 투자의 경제성장기여도 = (투자의 증가분/GDP 증가분)x경제성장률

(주) 경제성장률=소비기여도+투자기여도+순수출기여도

(자료 출처) : UN (1990년 실질가격기준)

2) 우리나라의 사례

○ 우리나라도 기업들의 투자를 유발한다는 명분으로 2000년대 들어 임시투자세액공제를 대폭 확대한 바 있음

※ 임시투자세액공제란 기업들이 설비투자를 하는 경우 설비투자액의 7~10% 에 달하는 액수를 법인세 총액에서 경감하는 제도.

○ 그러나 이런 조치들이 투자확대를 가져 왔다는 증거는 없음.

- 정부는 2000년 이후 임시투자세액공제라는 명목으로 법인세 감면액을 크게 늘렸지만 전산업 설비투자총액에는 큰 변화가 없었음.

- 이것은 법인세 인하가 법인들의 투자확대에 큰 영향을 미치지 못했다는 증거.

[표]임시투자세액공제액과 설비투자액 변화추이

연도	투자세액공제	전산업 설비투자액
1998	649억원	40조 5307억원
1999	1153억원	54조 4083억원
2000	4388억원	74조 1607억원
2001	7025억원	68조 1563억원
2002	6528억원	71조 2506억원
2003	1조 3019억원	69조 3428억원
2004	1조 8134억원	71조 8445억원
2005	2조 5698억원	72조 8237억원
2006	2조 0681억원	75조 7821억원

(자료 출처) : 재경부, 한국은행

(3) 2008년 이후 조세부담률과 경제성장률

가) 감세에 따른 조세부담률 변화

□ 민주당 보편적복지기획단에 따르면 부자감세로 인해 조세부담률이 감세 전 추세에 비해 2.2% 포인트(2011) 낮아짐.

< 감세 전후 조세부담률 전망>

						(단위:%)
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
부자감세가 없었을 경우의 전망	21.4	21.5	21.7	21.8	22.0	22.2	22.3	22.5
현 정부 정책 기조하의 전망	19.4	19.3	19.5	19.6	19.8	20.0	20.2	20.3

(자료) : 민주당 보편적복지기획단

나) 2008년 이후 부자감세와 경제성장률

□ 부자감세가 경제성장률에 미치는 영향을 정확히 추정하는 것은 매우 어려움.

- 특히 2009년 이후 전세계적인 금융위기와 재정위기라는 특수한 환경이 조성되어 그 영향을 추정하는 것을 더욱더 어렵게 하고 있음.

- 정부는 2010년의 성장률 6.2%를 부자감세의 영향이라 주장하고 있으나 이것은 기저효과의 영향일 뿐 의미있는 성장률이라 볼 수 없음

[그림] 연도별 경제성장률(단위 :%)

(자료) 한국은행

※ 기저효과(Base effect, 基底效果)란 비교시점의 상대적인 위치에 따라서 현재의 지표가 실제보다 왜곡되어 나타나는 현상. 즉 호황기를 기준시점으로 비교할 때 현재의 경제지표는 실제보다 더 위축되게 나타나고, 불황기를 기준시점으로 비교하면 실제보다 더 부풀려져 나타나게 되는 현상.

(3-1) 2009년 이후 경기회복 원인에 대한 논쟁

가) 정부 주장

○ 정부는 부자감세로 인해 좀더 빠르게 경기회복에 성공했다고 주장

나) 정부 주장 비판

○ 우리나라가 2008~9년 금융위기에서 비교적 빨리 벗어난 것은 ▲ 역대정부의 노력으로 다른 나라에 비해 상대적으로 재정이 건전했고, ▲ 기업들의 부채비율이 매우 낮은 상태에서 대기업들이 천문학적인 규모의 현금을 보유하고 있었기 때문.

■ 우리나라의 정부부채 규모

○ 역대 정부의 재정건전성 확보 노력의 결과 우리나라의 정부부채 비율은 33.4%(2010)로 다른 나라에 비해서는 양호한 편임( IMF 선정 34개 선진국의 2010년 GDP 대비 정부부채 비율은 평균 68.2%)

[표] IMF 선정 34개 선진국의 GDP 대비 정부부채 비율(단위 : %)

Country	1990	2000	2005	2008	2009	2010
Australia	16.3	19.5	10.8	11.7	16.9	20.5
Austria	56.2	66.5	64.6	63.8	69.6	72.2
Belgium	125.8	107.9	92.1	89.6	96.2	96.7
Canada	75.2	82.1	71.6	71.1	83.3	84.0
Cyprus	n/a	58.8	69.1	48.3	58.0	60.8
Czech Republic	n/a	18.5	29.7	30.0	35.4	38.5
Denmark	n/a	60.4	45.4	42.2	41.8	43.7
Estonia	n/a	5.1	4.6	4.6	7.2	6.6
Finland	13.8	43.8	41.7	33.9	43.3	48.4
France	35.2	57.4	66.7	68.2	79.0	82.3
Germany	n/a	60.2	68.5	66.4	74.1	84.0
Greece	73.3	103.4	100.3	110.7	127.1	142.8
Hong Kong	n/a	0.0	33.8	30.6	33.2	34.6
Iceland	36.2	41.0	25.4	70.3	88.2	92.4
Ireland	93.5	37.5	27.1	44.4	65.2	94.9
Israel	n/a	85.4	94.4	77.1	80.7	77.4
Italy	94.7	109.2	105.9	106.3	116.1	119.0
Japan	68.0	142.1	191.6	195.0	216.3	220.0
Korea	13.8	18.0	28.7	30.1	33.8	33.4
Luxembourg	n/a	6.2	6.1	13.6	14.6	18.4
Malta	n/a	55.9	69.4	61.3	67.3	67.1
Netherlands	n/a	53.8	51.8	58.2	60.8	63.7
New Zealand	59.0	31.8	21.9	20.3	26.1	32.0
Norway	28.9	34.2	49.1	56.8	55.4	55.4
Portugal	57.3	48.5	62.8	71.6	83.0	92.9
Singapore	71.1	81.2	93.4	97.2	105.0	96.3
Slovak Republic	n/a	50.3	34.2	27.8	35.4	41.8
Slovenia	n/a	26.6	27.0	22.5	35.5	37.3
Spain	42.5	59.3	43.0	39.8	53.3	60.1
Sweden	n/a	53.9	50.4	38.8	42.8	39.7
Switzerland	38.2	61.1	72.2	54.8	54.8	54.5
Taiwan	n/a	26.6	34.9	34.7	38.1	38.6
United Kingdom	32.6	40.9	42.1	52.0	68.3	75.5
United States	63.9	54.8	61.7	71.6	85.2	94.4
평균		53.0	55.6	56.3	64.4	68.2

(자료) : IMF

※ 정부부채 규모에 대해서는 많은 논란이 있으나, 일부 학자들 주장처럼 GDP 대비 정부부채 비율이 50% 이상에 이르는 것으로 판단되지 않음

- 일본과 우리나라의 정부부채 규모 집계방식은 매우 유사한 것으로 확인됨.

■ 대기업들이 보유한 천문학적 현금

○ 대기업들이 투자를 적게 하고 쌓아 놓은 천문학적인 현금이 역설적으로 2008,9년 금융위기를 막아주는 일등공신 역할을 함.

- 한국은행에 따르면 2007년 우리나라 기업들의 현금성 예금액 잔고는 182조 원에 달함.

[표] 우리나라 기업들의 현금예금액과 설비투자액(단위 : 억원)

	GDP	기업들의 현금예금액	기업들의 설비투자액	GDP 대비 현금예금액 비율	GDP 대비 설비투자액 비율
1996	4,485,964	409,933	630,609	9.1%	14.1%
1997	4,911,348	559,854	600,527	11.4%	12.2%
1998	4,841,028	554,716	405,307	11.5%	8.4%
1999	5,294,997	533,039	544,083	10.1%	10.3%
2000	6,032,360	568,318	741,607	9.4%	12.3%
2001	6,514,153	622,057	692,808	9.5%	10.6%
2002	7,205,390	819,849	737,093	11.4%	10.2%
2003	7,671,137	1,062,887	730,679	13.9%	9.5%
2004	8,268,927	1,185,890	770,866	14.3%	9.3%
2005	8,652,409	1,325,068	795,662	15.3%	9.2%
2006	9,087,438	1,473,900	838,469	16.2%	9.2%
2007	9,750,130	1,824,891	899,928	18.7%	9.2%
97~07증가율		226%	50%

(주) 기업들의 투자는 설비투자와 건설투자로 구성됨. 이 표에서는 설비투자만을 소개함.

(출처) : 한국은행 자료를 가공(비금융법인 기준)

○ 1996년과 2007년 기업들의 설비투자액과 현금성 예금액 잔고를 비교해 보면 매우 큰 차이가 있음.

- 1996년 기업들의 연간 설비투자액은 63조 원에 달한 반면, 현금성 예금액 잔고는 41조 원에 불과.

- 그러나 2007년에는 기업들의 연간 설비투자액이 90조 원에 불과한 반면, 현금성 예금액 잔고는 182조 원에 달함.

■ 기업들이 부채비율과 금융비용부담율

○ 2000년대 기업들의 부채비율(자기자본에 대한 부채액의 비율)도 지나칠 정도로 낮아졌음.

- 1997년 425%에 달했던 부채비율은 2007년 115%로 낮아짐.

- 2006년 일본기업의 부채비율이 233%, 독일이 242%이었다는 점을 고려할 때 115%의 부채비율은 지나치게 낮은 수준.

[표] 우리나라 기업들의 부채비율, 금융비용부담률.

	전산업				제조업
	부채비율 (한국)	금융비용 부담률 (한국)	부채비율 (일본)	부채비율 (독일)	부채비율 (미국)
1996	335.6%	4.68%	402.3%	491.0%	153.6%
1997	424.6%	4.87%	402.9%	474.1%	153.9%
1998	336.4%	6.55%	420.3%	466.7%	158.9%
1999	235.1%	5.41%	347.7%	470.3%	164.4%
2000	221.1%	3.97%	289.3%	481.1%	157.5%
2001	195.6%	3.51%	296.6%	279.8%	159.4%
2002	144.7%	2.18%	265.2%	260.9%	167.3%
2003	131.3%	1.82%	253.6%	257.9%	154.8%
2004	114.0%	1.40%	235.1%	257.1%	141.2%
2005	110.9%	1.27%	232.7%		136.5%
2006	105.3%	1.27%			131.5%

(주) 부채 비율 = [(유동부채+고정부채)/자기자본] x 100

(주) 금융비용 부담률 = (이자 비용/ 매출액) x 100

(자료) : 한국은행

○ 부채비율이 급락하자 금융비용부담율(매출액 대비 이자비용 비율)도 급락.

- 한국은행에 따르면 기업들의 금융비용부담율은 1999년 5.41%에서 2007년 1.43%로 낮아짐.

다) 소결

○ 기업에 현금이 많이 쌓여 있고, 부채비율과 금융비용부담율이 낮아진 것은 기업들이 그만큼 투자를 하지 않았기 때문.

- 그러나 어쨌든 2008, 9년 금융위기 때 정부의 금융규제완화정책과 금융기관들의 덩치 키우기 경쟁의 부작용으로 금융기관들이 죽음의 문턱까지 갔다온 반면, 대기업들이 상대적으로 무난하게 위기에서 벗어난 것은 이들에게 천문학적 규모의 현금이 쌓여 있었기 때문.

3. 이명박 정부 조세정책과 복지

(1) 대규모 감세를 감행한 현 정부의 논리

(기획재정부/ 2008.9.1 세제개편안 중에서)

- 경쟁국보다 높은 조세부담율로 인해 양극화 확대

(2) 현 정부 감세 논리 비판

□ 높은 조세부담률이 양극화를 심화시킨다는 주장은 전혀 실증적인 근거가 없음.

가) 선진국들, 조세부담률과 공공복지지출 비율 확대 추세

○ 선진국들은 점차적으로 조세부담률을 높이고 공공복지지출을 확대하는 추세에 있음.

[그림] OECD 회원국들의 연도별 조세부담율(단순 평균)

(출처) : OECD

○ OECD 회원국들의 평균 조세부담율(사회보장세 포함)은 1965년 25.5%에서 2005년 35.7%로 40년간 10.2% 포인트 상승

- 이에 따라 같은 기간 GDP 대비 공공복지지출 비율도 16%에서 20.6%로 4.6% 포인트 상승

[표] GDP 대비 공공복지지출 비중(%)

	1980	1985	1990	1995	2000	2005
Australia	10.6	12.5	13.6	16.6	17.8	17.1
Austria	22.5	23.8	23.9	26.5	26.4	27.2
Belgium	23.5	26.0	24.9	26.2	25.3	26.4
Canada	13.7	17.0	18.1	18.9	16.5	16.5
Czech Republic	..	..	16.0	18.2	19.8	19.5
Denmark	24.8	23.2	25.1	28.9	25.8	27.1
Finland	18.0	22.5	24.2	30.9	24.3	26.1
France	20.8	26.0	25.1	28.6	27.9	29.2
Germany	22.7	23.2	22.3	26.5	26.2	26.7
Greece	10.2	16.0	16.5	17.3	19.2	20.5
Hungary	..	..	..	..	20.0	22.5
Iceland	..	..	13.7	15.2	15.3	16.9
Ireland	16.7	21.3	14.9	15.7	13.6	16.7
Italy	18.0	20.8	20.0	19.9	23.3	25.0
Japan	10.6	11.4	11.4	14.3	16.5	18.6
Korea	..	..	2.9	3.3	5.0	6.9
Luxembourg	20.6	20.2	19.1	20.8	19.7	23.2
Mexico	..	1.9	3.6	4.7	5.8	7.4
Netherlands	24.8	25.3	25.6	23.8	19.8	20.9
New Zealand	17.2	17.9	21.8	18.9	19.4	18.5
Norway	16.9	17.8	22.3	23.3	21.3	21.6
Poland	..	..	14.9	22.6	20.5	21.0
Portugal	10.2	10.4	12.9	17.0	19.6	..
Slovak Republic	..	..	..	18.6	17.9	16.6
Spain	15.5	17.8	19.9	21.4	20.3	21.2
Sweden	27.1	29.4	30.2	32.1	28.5	29.4
Switzerland	13.5	14.5	13.4	17.5	17.9	20.3
Turkey	4.3	4.2	7.6	7.5	..	13.7
United Kingdom	16.7	19.8	17.0	20.2	19.2	21.3
United States	13.1	13.1	13.4	15.3	14.5	15.9
OECD - Total	16.0	17.7	18.1	19.9	19.3	20.6

(자료) : OECD

나) 조세부담률이 높은 나라, 소득불평등도 완화율 높음

□ 또 OECD에 따르면 조세부담률이 높은 나라의 소득불평등도 완화율이 조세부담률이 낮은 나라보다 더 높은 것으로 나타남.

[표] OECD 회원국들의 조세부담률과 지니계수 변화율(2005)

국가	조세부담률	시장소득 지니계수	가처분소득 지니계수	변화분	변화율
Sweden	48.9	0.43	0.23	-0.20	87.0%
Denmark	50.8	0.42	0.23	-0.19	82.6%
Belgium	44.6	0.49	0.27	-0.22	81.5%
Czech Republic	37.5	0.47	0.27	-0.20	74.1%
Luxembourg	37.6	0.45	0.26	-0.19	73.1%
France	43.9	0.48	0.28	-0.20	71.4%
Slovak Republic	31.5	0.46	0.27	-0.19	70.4%
Germany	34.8	0.51	0.30	-0.21	70.0%
Italy	40.8	0.56	0.35	-0.21	60.0%
Austria	42.4	0.43	0.27	-0.16	59.3%
Netherlands	38.4	0.42	0.27	-0.15	55.6%
Poland	33.0	0.57	0.37	-0.20	54.1%
Norway	43.5	0.43	0.28	-0.15	53.6%
Australia	29.8	0.46	0.30	-0.16	53.3%
Finland	43.9	0.39	0.27	-0.12	44.4%
Portugal	33.7	0.54	0.38	-0.16	42.1%
New Zealand	36.7	0.47	0.34	-0.13	38.2%
Canada	33.4	0.44	0.32	-0.12	37.5%
Japan	27.4	0.44	0.32	-0.12	37.5%
United Kingdom	35.7	0.46	0.34	-0.12	35.3%
Iceland	40.6	0.37	0.28	-0.09	32.1%
Ireland	30.4	0.42	0.33	-0.09	27.3%
Switzerland	29.2	0.35	0.28	-0.07	25.0%
United States	27.1	0.46	0.38	-0.08	21.1%
Korea	24.0	0.34	0.31	-0.03	9.7%
OECD Total	35.2	0.45	0.31	-0.14	45.2%

(주) OECD 30개 회원국 중 자료가 불충분한 그리스,헝가리,멕시코,스페인,터키 등 5개국은 제외.

(출처) : OECD.

다) 우리나라도 2000년대 복지지출 확대로 소득불평등도 완화율이 높아진 것으로 나타남.

○ 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율은 2003년 5.8%에 불과했으나, 참여정부 말기 8.4%로 상승

- 2008년에는 9.1%까지 올라갔으나 최근에는 주춤한 상태.

(3) 2009년 이후 감세와 양극화를 둘러싼 논쟁

가) 정부의 주장

- 2009년 이후 감세를 했음에도 불구하고 지니계수는 오히려 개선되었다고 주장

나) 정부 주장 비판

○ 최근 지니계수 악화 추세가 다소간 둔화된 것은 사실임

- 그러나 그것을 감세의 영향으로 보기는 어려움

- 지니계수 악화 추세 둔화에 대해서는 보다더 세부적인 검토 필요

[그림] 2003년 이후 지니계수 추이

(주-1) 시장소득 지니계수 : 소득재분배 전 지니계수

(주-2) 가처분소득 지니계수 : 소득재분배 후 지니계수

(자료) : 통계청

다) 2009년 이후 지니계수 악화 추세 둔화 요인 분석

○ 2009년 지니계수 악화율이 둔화된 주요 원인은 크게 세 가지로 추정됨.

- ▲ 참여정부 때 추진한 비정규직법의 영향으로 정규직이 크게 늘고, ▲ 수퍼추경으로 저소득층 일자리가 상당수 늘어난 반면, ▲ 수출 급감으로 5분위 근로소득 증가율이 급락했기 때문

- 이 중 감세와 관련되는 것은 전혀 없음. 오히려 저소득층에 대한 정부지출 확대정책이 지니계수 악화율을 둔화시킨 것으로 추정됨.

[표] 1분위와 10분위 월평균소득 전년 대비 증감액(단위 : 원)

		2007	2008	2009	2010
1분위 (하위 20%)	소득	21,569	61,645	17,553	93,280
	근로소득	18,952	8,421	69,013	19,081
	사업소득	-3,993	-727	-12,599	1,872
	재산소득	1,803	1,667	-3,130	-788
	이전소득	10,679	44,299	-42,054	61,625
	비경상소득	-5,872	7,985	6,323	11,490
5분위 (상위 20%)	소득	390,457	411,031	-25,586	291,956
	근로소득	385,918	407,530	-135,425	153,108
	사업소득	-13,003	7,990	27,915	161,566
	재산소득	6,614	-5,348	-6,151	974
	이전소득	-2,421	2,067	66,822	5,013
	비경상소득	13,350	-1,208	21,253	-28,704

(자료) : 통계청 가계조사연보

[그림] 소비,투자,수출 증가분(단위 : 조 원)

(자료) : 한국은행 자료 재구성

[그림] 정규직·비정규직 전년 동월 대비 근로자 수 증감(단위 : 천 명)

(주) : 전년 동월 대비 근로자 수이므로 위 그림에 3월과 8월의 통계가 섞여 있다 하여 이것이 통계의 일관성에 영향을 주지는 않음.

(자료) : 통계청 자료 재구성

○ 2010년 지니계수 악화율이 둔화된 주요 원인은 크게 두 가지로 추정됨.

- ▲ 수출이 회복되었으나 5분위 근로소득이 2008년 수준에 크게 못 미친 반면, ▲ 참여정부 때 법제화해 놓은 각종 복지정책들이 2010년 경기회복기 때 1분위 이전소득을 크게 늘려놓은 것으로 추정됨

※ 2009년에 비해 1분위 근로소득 증가율이 크게 둔화된 것은 정부가 2009년 수퍼 추경 때 크게 늘려 놓았던 저소득층 일자리지원예산을 2010년에 큰 폭으로 감축했기 때문.

- 이 중에서도 감세와 관련되는 것은 전혀 없음.

라) 감세가 양극화에 미친 악영향

○ 감세가 양극화에 미친 영향은 위에서 소개한 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율이라는 지표로 추정해 볼 수 있음

- 참여정부 후반기 3년간(2005~2007) 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율은 6.2%에서 8.1%로 1.9% 포인트 상승

- 그러나 이명박정부 전반기 3년간(2008~2010) 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율은 8.4%에서 8.3%로 0.1% 포인트 하락

[그림] 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율

(자료) : 통계청 자료 가공

○ 이런 현상이 나타난 주요 원인은 크게 세 가지로 추정됨

- ▲ 부자감세로 인한 세수 감소, ▲ 경기침체로 인한 세수 감소, ▲ 현 정부의 복지정책에 대한 거부감( 이에 따른 소득적 복지정책)이 그것임.

4. 이명박 정부 조세정책과 조세형평성

□ 이명박 정부 조세정책은 조세형평성에도 역행하는 것으로 드러남

※ 다음에 소개하는 자료는 2008년 세제개편안에 따른 것이므로 2008~2010년 세제개편 결과와 다소 차이가 있을 수 있음

(1) 근로소득세 감세혜택 : 상류층이 86.5% 독점, 중산층은 13.5%

□ 2006년 기준 연말정산 대상 근로자 1259.5만 명 중에서 47%인 597.4만  명은 현재에도 근로소득세를 한 푼도 내지 않고 있음. 따라서 이들은 2008년 세제개편으로 감세혜택을 전혀 받을 수 없을 것으로 추정됨.

□ 반면 상위 20.8%에 해당하는 상류층들은 연간 19만원에서 수백 만원 이상까지의 근로소득세 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨. 이들이 받는 감세혜택은 전체 근로자 감세혜택 1조 6949억 원 중에서 86.5%인 1조 4661억 원에 달함.

□ 중산층 근로자인 3~8분위는 2008년 세제개편으로 연간 평균 0~15만원(월간평균 0~1만 2000원) 수준의 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨.

이들이 받는 감세혜택은 전체 근로자 감세혜택의 13.5%에 불과.

[표] 근로소득세 인하와 계층별 1인당 감세액(만원)

분위	인원 (만명)	급여총액 (2006)	과세표준 (2006)	결정세액 (감세전)	결정세액 (감세후)	1인당 감세액	감세총액 (억원)	감세혜택 비중
면세자	597.4
납세자	662.1
10(5.2%)	66.2	9482	5677	904.0	790.5	113.5	7,514	44.3%
9(5.2%)	66.2	5928	2610	284.0	232.0	52.0	3,443	20.3%
8(5.2%)	66.2	4895	1844	155.5	118.6	36.9	2,443	14.4%
7(5.2%)	66.2	4176	1373	75.4	56.1	19.3	1,278	7.5%
6(5.2%)	66.2	3634	1037	45.5	31.0	14.5	960	5.7%
5(5.2%)	66.2	3190	770	30.6	20.8	9.8	649	3.8%
4(5.2%)	66.2	2796	541	19.5	14.6	4.9	324	1.9%
3(5.2%)	66.2	2453	345	12.4	9.3	3.1	205	1.2%
2(5.2%)	66.2	2124	175	6.3	4.7	1.6	106	0.6%
1(5.2%)	66.2	1796	49	1.7	1.3	0.4	26	0.2%
합계	1259.5						16,949

(원자료 출처) : 국세청, 국세통계연보(2007)

(2) 종합소득세 감세혜택 : 상류층이 88% 독점, 중산층은 12%

□ 2006년 기준 종합소득세 신고 대상자 458.1만 명 중에서 40.3%인          184.5만 명은 현재에도 종합소득세를 한 푼도 내지 않고 있음. 따라서 이들은 2008년 세제개편으로 감세혜택을 전혀 받을 수 없을 것임.

□ 반면 상위 18%에 해당하는 상류층들은 연간 25만원에서 수백 만원 이상까지의 종합소득세 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨. 이들이 받는 감세혜택은 전체 대상자 감세혜택 9060억 원의 88%인 7973억 원에 해당함.

□ 중산층 자영업자인 3~8분위는 9·1 감세안으로 연간 평균 0~15만원(월간 평균 0~1만 2000원) 수준의 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨. 이들이 받는 감세혜택은 전체 자영업자 감세혜택의 12%에 불과.

[표] 종합소득세 인하와 계층별 1인당 감세액(만원)

분위	인원 (만명)	소득총액 (2006)	과세표준 (2006)	결정세액 (감세전)	결정세액 (감세후)	1인당 감세액	감세총액 (억원)	감세혜택 비중
면세자	184.5
납세자 중
10(6.0%)	27.4	13,376	12,101	2,629.3	2,411.4	217.9	5,963	65.8%
9(6.0%)	27.4	3,570	2,647	307.8	259.3	48.5	1,327	14.6%
8(6.0%)	27.4	2,078	1,398	116.7	91.5	25.2	690	7.6%
7(6.0%)	27.4	1,421	859	61.7	46.3	15.4	421	4.7%
6(6.0%)	27.4	1,049	545	39.2	29.4	9.8	268	3.0%
5(6.0%)	27.4	801	346	24.9	18.7	6.2	170	1.9%
4(6.0%)	27.4	615	221	15.9	11.9	4.0	109	1.2%
3(6.0%)	27.4	459	141	10.2	7.6	2.6	71	0.8%
2(6.0%)	27.4	306	73	5.3	3.9	1.4	38	0.4%
1(6.0%)	27.4	76	7	0.5	0.4	0.1	3	0.0%
합계	458.1						9,060

(원자료 출처) : 국세청, 국세통계연보(2007)

(3) 법인세 감세혜택 : 상위 6.7%가 법인세 감세혜택의 91% 독점

□ 2006년 기준 법인세 신고 대상 35.26만 개의 법인 중에서 32.8%인         11.55만 개는 결손법인으로 법인세를 한 푼도 내지 않고 있음. 따라서      이들은 2008년 세제개편으로 감세혜택을 전혀 받을 수 없을 것임.

[표] 법인세 인하와 계층별 1개 법인당 감세액(만원)

분위	법인 수 (만 개)	법인소득 (만 원)	결정세액 (현행법)	결정세액 (개정안)	1법인당 감세액	감세총액 (억 원)	감세혜택 비중
전체법인	35.26
결손법인	11.55
납세법인 중
10(6.7%)	2.37	624,452	129,065	102,386	26,679	63,262	91.2%
9(6.7%)	2.37	23,373	3,725	2,146	1,579	3,745	5.4%
8(6.7%)	2.37	11,801	1,475	995	480	1,139	1.6%
7(6.7%)	2.37	7,307	820	631	189	449	0.6%
6(6.7%)	2.37	4,689	533	410	123	291	0.4%
5(6.7%)	2.37	3,052	352	271	81	193	0.2%
4(6.7%)	2.37	1,932	227	174	52	124	0.2%
3(6.7%)	2.37	1,127	135	103	31	74	0.1%
2(6.7%)	2.37	531	65	50	15	36	0.0%
1(6.7%)	2.37	87	38	29	9	21	0.0%
합계	23.71					69,334

(원자료 출처) : 국세청, 국세통계연보(2007)

□ 반면 법인소득 상위 6.7%에 해당하는 법인들은 평균 2억 6679만원의 법인세 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨. 2008년 세제개편으로 이들이 받는 감세혜택은 전체 법인세 감세혜택 6조 9334억 원의 91.2%인 6조  3262억 원에 달함.

□ 소득상위 법인 6.7%가 혜택의 91.2%를, 소득상위 13.4%가 혜택의          96.6%를 독점할 것이기 때문에 소득 순위 중간 그룹의 법인들의 혜택      은 극히 미미할 것으로 추정됨.

(4) 양도소득세와 종합부동산세 감세혜택 : 상류층이 95% 이상 독점

○ 소득 중하위 80% 계층의 서민들은 양도소득세,종합부동산세를 납부하는 경우가 거의 없으므로, 두 세목의 감세로 인한 혜택 중 95~100%는 소득상위 20% 계층에 집중될 것으로 추정됨.

5. 이명박 정부 조세정책과 재정건전성

(1) 현 정부 주장

- 현 정부는 감세를 하면 오히려 세수가 확대된다고 주장

(2) 현 정부 주장 비판

가) 일부 선진국들 재정위기의 주요 원인은 부자감세.

□ 최근 미국과 유럽의 일부 선진국들이 재정위기에 처하면서 국내에서 그 원인에 대해 논란이 있음

- 보수진영에서는 그 원인을 과잉복지에서 찾고 있고, 진보진영에서는 부자감세에서 찾고 있음.

□ OECD 지표들은 최근 재정위기의 주요 원인이 과잉복지가 아니라 부자감세에 있다는 것을 명확하게 보여줌.

○ OECD에 따르면 1980년대 회원국들의 조세부담률이 2.2% 포인트 상승할 때 GDP 대비 공공복지지출액 비율은 2% 포인트 상승했음.

- 1990년대에는 전자가 2.4% 포인트 상승할 때 후자는 1.3% 포인트 상승함.

- 그러나 2000년대(2000~2007)에는 후자가 0.4% 포인트 상승할 때, 전자는 0.1% 포인트 하락함.

[그림] OECD 각국의 GDP 대비 조세부담액·공공복지지출액 비율 변화

(출처) : OECD 자료 재구성

[표] OECD 각국의 GDP 대비 조세부담액·공공복지지출액 비율 변화

연도	GDP 대비 조세부담액 비율	GDP 대비 공공복지지출액 비율	GDP 대비 조세부담액 비율 (10년 증가폭)	GDP 대비 공공복지지출액 비율 (10년 증가폭)
1980	30.9%	15.6%
1990	33.1%	17.6%	2.2%	2.0%
2000	35.5%	18.9%	2.4%	1.3%
2007	35.4%	19.3%	-0.1%	0.4%

(자료) : OECD

○ 누진세제를 가지고 있는 나라의 조세부담액은 GDP보다 빠르게 증가함. 각국은 이 점을 활용하여 늘어나는 복지수요에 적절하게 대응해 왔음.

- 그러나 2000년대 들어 시장만능주의에 과도하게 경도된 각국 정부가 경쟁적으로 부자감세에 나서면서 재정위기가 도래함. 과거에 비해 복지지출액이 많이 늘지 않았음에도 불구하고 큰 폭으로 부자감세가 이루어지자 국가재정이 흔들리기 시작한 것임.

나) 북유럽과 남유럽의 사례

○ 보수진영에서는 최근 재정위기에 처해 있는 남유럽 국가들(그리스, 스페인,포르투갈, 이탈리아 등) 사례를 들어 이들 국가들의 복지확대정책이 재정위기를 가져왔다고 주장.

○ 그러나 이들은 남유럽 국가들보다 더 복지비중이 큰 북유럽 국가들(스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이 등)이 선진국들 중 재정위기에서 가장 안전하다는 반론에 대해서는 어떤 설명도 하지 못하고 있음.

[그림] 북유럽 4국과 남유럽 4국의 GDP 대비 공공복지지출 비율(%)

(자료) : OECD(2010), 2007년 기준

[그림] 북유럽 4국과 남유럽 4국의 GDP 대비 정부부채 비율(%)

(자료) : IMF(2010), 2010년 기준

○ OECD(2010)에 따르면 북유럽 4개국의 GDP 대비 공공복지지출 비율(2007년)은 24.8%로 22.6%인 남유럽 4개국보다 높았음. 그러나 이들 국가들의 GDP 대비 정부부채 비율 평균(2010)은 47.5%로 98.8%에 달한 남유럽 4개국의 절반에도 미치지 않았음.

[참고자료] 1990년대 일본의 부자감세와 재정건전성 악화

(1) 1990년대 일본의 부자감세

○ 1990년대 이후 일본이 재정위기에 처한 원인으로는 크게 네 가지를 지목할 수 있음. ▲ 부동산 거품 붕괴, ▲ 고소득층과 대기업에 대한 감세, ▲ 토목공사 중심의 경기부양, ▲ 금융기관 구조조정 지연이 그것임.

- 특히 이 중에서 고소득층과 대기업에 대한 감세가 재정에 가장 큰 부담을 준 것으로 추정됨.

○ OECD에 따르면 일본의 GDP 대비 소득세 비율은 1990년 전후 5년간 평균 7.6%에서 5.5%(2007)로 2.1%포인트 급락함.

- 우리나라 경제수준(2011)에 비추어 보면 연간 26조 원의 세수공백이 생긴 것임.

○ 같은 기간 법인세 비율도 6.5%에서 4.8%로 1.7%포인트 급락.

- 법인세 부분에서도 우리나라 경제수준에 비추어 21조 원의 세수공백이 생김.

○ 우리나라 경제수준에 비추어 볼 때 일본의 소득세와 법인세 부분에서 연간 47조 원의 세수공백이 생기자, 일본의 GDP 대비 국가부채 비율이 1990년 49%에서 2000년 106%, 2010년 193%까지 급증한 것임. (지방정부 부채 제외한 수치)

[그림] 일본의 GDP 대비 소득세,법인세 비율(단위 : %)

(자료) : OECD

(2) 부자감세가 없었을 경우의 정부부채 비율 추정

○ 1990년대 이후 일본에 부자감세가 없었을 경우, GDP 대비 정부부채 비율이 어떻게 변화했을지 추정해 놓은 것이 아래 소개한 [표]임.

- 이 자료는 1985년과 1990년 사이 GDP 대비 소득세,법인세 비율이 평균 13.3%,  1991년과 2010년 사이에는 평균 10.3%라 가정하여, 연평균 GDP 대비 3%가 감세되지 않았을 경우, 그것이 정부부채에 어떤 영향을 미치게 될지 추정해 본 것임.

[표] 일본 부자감세가 없었을 경우의 일본 정부부채 변화 추정(단위 : 조 엔)

연도	GDP	정부부채	GDP 대비 정부부채	GDP 대비 감세 비율	감세액	감세 없을 경우 정부부채	감세 없을 경우 GDP대비 정부부채
	A	B	B/A	C	D=A*C	E=B-D	E/A
1990	442.8	301.3	68.0%
1991	469.4	316.8	67.5%	3%	14.1	302.7	64.5%
1992	480.8	347.5	72.3%	3%	14.4	288.3	60.0%
1993	483.7	379.3	78.4%	3%	14.5	273.8	56.6%
1994	488.5	413.2	84.6%	3%	14.7	259.1	53.0%
1995	495.2	457.7	92.4%	3%	14.9	244.3	49.3%
1996	505.0	506.7	100.3%	3%	15.2	229.1	45.4%
1997	515.6	552.4	107.1%	3%	15.5	213.6	41.4%
1998	504.9	606.3	120.1%	3%	15.1	198.5	39.3%
1999	497.6	665.8	133.8%	3%	14.9	183.6	36.9%
2000	503.0	714.5	142.1%	3%	15.1	168.5	33.5%
2001	497.7	755.0	151.7%	3%	14.9	153.5	30.8%
2002	491.3	790.8	160.9%	3%	14.7	138.8	28.3%
2003	490.3	819.7	167.2%	3%	14.7	124.1	25.3%
2004	498.3	887.3	178.1%	3%	14.9	109.1	21.9%
2005	501.7	961.5	191.6%	3%	15.1	94.1	18.8%
2006	507.4	970.8	191.3%	3%	15.2	78.9	15.5%
2007	515.5	967.4	187.7%	3%	15.5	63.4	12.3%
2008	504.4	983.5	195.0%	3%	15.1	48.3	9.6%
2009	470.9	1018.9	216.3%	3%	14.1	34.1	7.2%
2010	479.2	1055.5	220.3%	3%	14.4	19.8	4.1%

(주) 정부부채 : IMF가 집계한 일반정부부채는 중앙정부와 지방정부 부채 합산액을  말함.

(주) 이 자료에서는 감세가 없었을 경우 재정건전성이 복리로 인한 원리금 폭증현상을 막아줌에도 불구하고, 그 부분 기여도는 없다고 가정한 것임.

(출처) : IMF 자료를 토대로 시민경제사회연구소에서 작성

○ 이 자료에 따르면 1990년 이후 일본에서 부자감세가 없었을 경우, 현재 일본 정부부채 잔고는 0에 가까웠을 것이라는 추정이 가능.

Ⅲ. 바람직한 조세정책의 방향

1. 부자감세 철회의 당위성

(1) 재정위기에 대처하는 두 가지 방법

□ 현재 시점에서 정부가 재정건전성를 확보하는 방법에는 두 가지가 있음. 하나는 부자감세를 철회하는 방법, 다른 하나는 재정지출을 축소하는 방법.

- 현 정부는 지금 부자들의 이익을 지키기 위하여 서민들을 희생하는 방식으로 재정난을 해소하려 하고 있음

○ 미국의 3대 신용평가사 중 하나인 S&P(Standard & Poor’s)가 미국의 신용등급을 낮춘 이유도 미국 정치권이 부자감세 철회라는 근본적인 해법을 기피하고 재정지출 축소를 선호하여 경기침체를 가속화시킬 우려가 컸기 때문.

○ 세계 3대 부호 중 하나인 워런 버핏이 “재정지출 축소보다 부자증세를 통해 재정적자 문제를 해소해야 한다.”고 하는 이유도 재정지출 축소정책이 경기침체를 가속화시킬 뿐, 근본적인 재정위기 해소책이 아니기 때문.

□ 보수진영에서는 미국, 유럽 일부 선진국들의 재정위기 원인을 과잉복지에서 찾고 있으나, 이런 인식은 일방적이고도 편향적인 것으로 판단됨.

○ 미국, 유럽 일부 선진국들 재정위기의 주요 원인은 부자감세에서 찾아야 할 것임. 복지 문제는 부수적인 요인

(2) 부자감세 철회와 복지·성장 선순환 전략의 당위성

□ 감세론자들은 부자들에게 감세를 하면 소비·투자가 늘고, 일자리가 더 많이 창출된다고 주장

○ 그러나 투자의 귀재로 불리우는 워런 버핏은 최근 <뉴욕 타임스> 칼럼 등을 통해

- (부자증세가 이뤄지면 투자가 위축된다는 감세론자들 주장에 대해) “지난 60년간 투자를 해 왔지만 자본소득세가 39.9%에 달했던 1976~77년에도 세금이 무서워 투자를 꺼렸던 사람은 단 한 명도 없었다.”고 비판

- 또 그는 (부자증세가 이뤄지면 일자리가 늘지 않는다는 감세론자들 주장에 대해) “세율이 높았던  1980~2000년에 4000만 개의 새로운 일자리가 생겼지만 세율이 낮아진 2000년대 이후 일자리는 많이 늘지 않았다”고 지적.

- 또 그는 감세론자들이 부자들에게 감세해 주면 이들이 소비를 해서 나머지 서민들에게 돈이 흘러가게 될 것이라고 주장했지만 지난 10년간 그렇게 되지 않았다고 비판

□ 21세기에 들어와 우리 사회가 복지정책을 확대해야 하는 이유로는 크게 두 가지를 지목할 수 있음.

첫째, 경제수준이 높아짐에 따라 불균형 성장전략이 더 이상 유효하지 않게 되었다는 점.

둘째, 현세대가 복지수요에 적절하게 대응하지 못할 경우, 후세대의 복지비용 부담이 폭발적으로 늘어나 미래에 파국적인 상황이 초래될 수도 있다는 점.

□ 90년대 중반 이전에는 기업의 한계투자성향이 0.9 이상으로 나타나, 정부의 기업지원정책이 투자를 확대하고 일자리를 창출하는데 기여함

- 그러나 2000년대 들어와 기업의 한계투자성향이 0.3 수준으로 떨어져 정부의 기업조세지원정책의 경제적 효과가 복지지출정책의 경제적 효과보다 더 낮은 것으로 나타남.

※ 한계투자성향이 0.3이라는 것은 기업소득이 1만 원 늘어날 때 투자가 3000원 늘어났다는 것을 뜻함. 이 경우 정부가 기업에 1만 원을 지원하여 3000원의 투자를 늘리는 것보다는 1만원을 저소득층에 지원하여 1만 원에 가까운 소비를 유발하는 것이 경제적으로 효과가 더 크게 됨.

□ 따라서 향후 정부는 복지를 희생하여 기업지원을 늘렸던 7,80년대식 조세재정정책에서 벗어나, 복지를 성장의 주요 요소로 인식하는 ‘성장-복지 선순환 정책’을 추진할 필요가 있음.

2. 세목별 부자감세 철회의 당위성

(1) 소득세 부자감세 철회의 당위성

□ 우리나라의 낮은 소득세 부담률

○ 2007년 우리나라의 GDP 대비 소득세액 비율은 4.4%로 OECD 평균(9.4%)의  47%에 불과

[그림] GDP 대비 세목별 부담률

(주) 기업 사회세 : 기업 사회보장세(=사회보험료=공공부문 4대 보험료)

(주) 개인 사회세 : 개인 사회보장세(=사회보험료=공공부문 4대 보험료)

(출처) OECD 자료 재구성

□ 우리나라의 낮은 고소득자 소득세 실효세율

○ 실효세율이란 총소득 대비 실제 부담한 소득세액 비율을 의미함

○ 우리나라의 경우 소득공제 등 비과세감면이 지나치게 많아 미국과 최고세율은 유사하지만 양국의 실효세율에는 큰 차이가 있음

[그림] 한미 소득상위 20% 계층의 소득세 실효세율

(자료) : 한국과 미국 국세청 자료 가공

○ 한미 양국의 국세청에 따르면 미국의 소득상위 20% 고소득자의 소득세 실효세율은 14.1%

- 우리나라 소득상위 20% 고소득자의 소득세 실효세율은 5.9%

⇨ 우리나라 고소득자 소득세 실효세율이 미국의 절반도 안됨.

□ 불충분한 양극화 해소 장치

○ 선진국들의 경우, 정부가 충분한 복지정책을 통해 소득재분배정책 전후 지니계수를 크게 개선시켜 놓고 있다는 것이 실증적인 자료를 통해 입증되고 있음.

- 그러나 우리나라의 소득재분배정책을 통한 지니계수 개선효과는 여전히 매우 미약한 것으로 나타남.

* OECD 회원국들의 소득재분배정책을 통한 지니계수 개선율은 평균 45.2%이지만 우리나라는 9.7%에 불과

(2) 법인세 부자감세 철회의 당위성

□ 기업들의 낮은 조세부담율

○ 2007년 우리나라의 GDP 대비 법인세액 비율은 4.0%로 OECD 평균(3.9%)와 유사하나 GDP 대비 기업부담 사회보장세 비율은 2.4%로 OECD 평균(5.4%)의 44% 수준에 불과.

○ 법인세와 기업부담 사회보장세를 합친 액수를 기업부담 직접세라 정의하고 OECD 회원국들의 기업 조세부담을 비교해 볼 경우, GDP 대비 기업부담 직접세 비율은 6.4%로 OECD 평균(9.2%)의 70% 수준에 해당.

[그림] GDP 대비 기업부담 직접세 비율

(주) 기업 사회세 : 기업 사회보장세(=사회보험료=공공부문 4대 보험료)

(주) 기업 직접세 = 기업 법인세 +기업 사회보장세

(출처) OECD 자료 재구성

□ 기업소득과 개인소득의 양극화 : 대기업 중심의 증세 필요

○ 한국은행에 따르면 1990년대 기업소득이 연평균 12.7% 증가할 때 개인소득은 13.1% 증가. 그러나 2000년대에는 기업소득이 연평균 12% 증가할 때 개인소득은 6% 증가하는데 그침.

○ 기업소득과 개인소득의 양극화가 심화되고 있는 현실에서 대기업에 대한 부자감세를 철회하고 이들에 대한 증세를 하자는 주장은 설득력이 있음.

[그림] 기업·개인 총소득 연평균 증가율

(출처) : 한국은행 자료 가공

□ 대기업과 중소기업의 양극화 : 대기업 중심의 증세 필요

○ 통계청에 따르면 1980년과 2009년 사이 제조업체들의 대기업 대비 중소기업의 1인당 부가가치 비율은 55.1%에서 31.4%로 크게 하락

- 이에 따라 같은 기간 제조업체들의 대기업 대비 중소기업의 1인당 급여액 비율도 75.6%에서 53.5%로 큰 폭으로 하락

[그림] 제조업 대기업 대비 중소기업의 1인당 급여액 비율

(주와 출처) : 위와 동일

○ 대기업과 중소기업의 양극화가 심화되고 있는 현실에서 대기업에 대한 부자감세를 철회하고 이들에 대한 증세를 하자는 주장은 설득력이 있음.

Ⅵ. 요약과 결론

(1) 현 정부 조세정책의 특징

○ 현 정부 조세정책의 가장 큰 특징은 사상유례가 없는 대규모 부자감세

- 기획재정부가 2011년도 국정감사에서 국회기획재정위에 제출한 자료에 따르면 이명박 정부의 감세정책으로 인한 세수감소효과는 2012년 기준20.9조원에 달함

(2) 이명박 정부 조세정책의 적실성 평가기준

○ 연구자마다 조세정책의 적실성을 평가하는 기준이 다를 수 있으나, 본고에서는 다음과 같은 기준에 따라 이명박 정부 조세정책의 적실성을 평가해 보기로 함

* 현 정부 조세정책이 안정적인 성장에 기여하는 것이었는가

* 현 정부 조세정책이 국민들의 복지증진에 기여하는 것이었는가

* 현 정부 조세정책이 조세형평성에 기여하는 것이었는가

* 현 정부 조세정책이 재정건전성에 기여하는 것이었는가.

(3) 이명박 정부 조세정책과 경제성장

○ 부자감세가 경제성장률에 미치는 영향을 정확히 추정하는 것은 매우 어려움.

- 특히 2009년 이후 전세계적인 금융위기와 재정위기라는 특수한 환경이 조성되어 그 영향을 추정하는 것을 더욱더 어렵게 하고 있음.

- 정부는 2010년의 성장률 6.2%를 부자감세의 영향이라 주장하고 있으나 이것은 기저효과의 영향일 뿐 의미있는 성장률이라 볼 수 없음

○ 정부는 부자감세로 인해 좀더 빠르게 경기회복에 성공했다고 주장

- 그러나 우리나라가 2008~9년 금융위기에서 비교적 빨리 벗어난 것은 ▲ 역대정부의 노력으로 다른 나라에 비해 상대적으로 재정이 건전했고, ▲ 기업들의 부채비율이 매우 낮은 상태에서 대기업들이 천문학적인 규모의 현금을 보유하고 있었기 때문.

(4) 이명박 정부 조세정책과 양극화

○ 정부는 2009년 이후 감세를 했음에도 불구하고 지니계수는 오히려 개선되었다고 주장

- 최근 지니계수 악화 추세가 다소간 둔화된 것은 사실임.  그러나 그것을 감세의 영향으로 보기는 어려움

- 지니계수 악화 추세 둔화에 대해서는 보다더 세부적인 검토 필요

○ 2009년 지니계수 악화율이 둔화된 주요 원인은 크게 세 가지로 추정됨.

- ▲ 참여정부 때 추진한 비정규직법의 영향으로 정규직이 크게 늘고, ▲ 수퍼추경으로 저소득층 일자리가 상당수 늘어난 반면, ▲ 수출 급감으로 5분위 근로소득 증가율이 급락했기 때문

- 이 중 감세와 관련되는 것은 전혀 없음. 오히려 저소득층에 대한 정부지출 확대정책이 지니계수 악화율을 둔화시킨 것으로 추정됨.

○ 2010년 지니계수 악화율이 둔화된 주요 원인은 크게 두 가지로 추정됨.

- ▲ 수출이 회복되었으나 5분위 근로소득이 2008년 수준에 크게 못 미친 반면, ▲ 참여정부 때 법제화해 놓은 각종 복지정책들이 2010년 경기회복기 때 1분위 이전소득을 크게 늘려놓은 것으로 추정됨

※ 2009년에 비해 1분위 근로소득 증가율이 크게 둔화된 것은 정부가 2009년 수퍼 추경 때 크게 늘려 놓았던 저소득층 일자리지원예산을 2010년에 큰 폭으로 감축했기 때문.

- 이 중에서도 감세와 관련되는 것은 전혀 없음.

○ 감세가 양극화에 미친 영향은 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율이라는 지표로 추정해 볼 수 있음

- 참여정부 후반기 3년간(2005~2007) 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율은 6.2%에서 8.1%로 1.9% 포인트 상승

- 그러나 이명박정부 전반기 3년간(2008~2010) 정부 소득재분배정책에 따른 지니계수 개선율은 8.4%에서 8.3%로 0.1% 포인트 하락

○ 이런 현상이 나타난 주요 원인은 크게 세 가지로 추정됨

- ▲ 부자감세로 인한 세수 감소, ▲ 경기침체로 인한 세수 감소, ▲ 현 정부의 복지정책에 대한 거부감( 이에 따른 소득적 복지정책)이 그것임.

(5) 이명박 정부 조세정책과 조세형평성

○ 이명박 정부 조세정책은 조세형평성에도 역행하는 것으로 드러남

※ 다음에 소개하는 자료는 2008년 세제개편안에 따른 것이므로 2008~2010년 세제개편 결과와 다소 차이가 있을 수 있음

○ (근로소득세 감세의 계층별 귀착효과) 상위 20.8%에 해당하는 상류층들은 연간 19만원에서 수백 만원 이상까지의 근로소득세 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨. 이들이 받는 감세혜택은 전체 근로자 감세혜택 1조 6949억 원 중에서 86.5%인 1조 4661억 원에 달함.

○ (종합소득세 감세의 계층별 귀착효과) 상위 18%에 해당하는 상류층들은 연간 25만원에서 수백 만원 이상까지의 종합소득세 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨. 이들이 받는 감세혜택은 전체 대상자 감세혜택 9060억 원의 88%인 7973억 원에 해당함.

○ (법인세 감세의 계층별 귀착효과) 법인소득 상위 6.7%에 해당하는 법인들은 평균 2억 6679만원의 법인세 감세혜택을 받을 수 있을 것으로 추정됨. 2008년 세제개편으로 이들이 받는 감세혜택은 전체 법인세 감세혜택 6조 9334억 원의 91.2%인 6조  3262억 원에 달함.

○ (양도소득세,종합부동산세 계층별 귀착효과) 소득 중하위 80% 계층의 서민들은 양도소득세,종합부동산세를 납부하는 경우가 거의 없으므로, 두 세목의 감세로 인한 혜택 중 95~100%는 소득상위 20% 계층에 집중될 것으로 추정됨.

(6) 이명박 정부 조세정책과 재정건전성

○ 현 정부는 감세를 하면 오히려 세수가 확대된다고 주장

- 그러나 OECD 지표들은 최근 재정위기의 주요 원인이 부자감세에 있다는 것을 명확하게 보여줌.

○ OECD에 따르면 1980년대 회원국들의 조세부담률이 2.2% 포인트 상승할 때 GDP 대비 공공복지지출액 비율은 2% 포인트 상승했음.

- 1990년대에는 전자가 2.4% 포인트 상승할 때 후자는 1.3% 포인트 상승함.

- 그러나 2000년대(2000~2007)에는 후자가 0.4% 포인트 상승할 때, 전자는 0.1% 포인트 하락함.

(7) 바람직한 조세정책의 방향

○ 현재 시점에서 정부가 재정건전성를 확보하는 방법에는 두 가지가 있음. 하나는 부자감세를 철회하는 방법, 다른 하나는 재정지출을 축소하는 방법.

- 현 정부는 지금 부자들의 이익을 지키기 위하여 서민들을 희생하는 방식으로 재정난을 해소하려 하고 있음

○ 그러나 미국의 3대 신용평가사 중 하나인 S&P(Standard & Poor’s)가 미국의 신용등급을 낮춘 이유도 미국 정치권이 부자감세 철회라는 근본적인 해법을 기피하고 재정지출 축소를 선호하여 경기침체를 가속화시킬 우려가 컸기 때문.

○ 세계 3대 부호 중 하나인 워런 버핏이 “재정지출 축소보다 부자증세를 통해 재정적자 문제를 해소해야 한다.”고 하는 이유도 재정지출 축소정책이 경기침체를 가속화시킬 뿐, 근본적인 재정위기 해소책이 아니기 때문.

○ 우리나라의 경우 90년대 중반 이전에는 기업의 한계투자성향이 0.9 이상으로 나타나, 정부의 기업지원정책이 투자를 확대하고 일자리를 창출하는데 기여함

- 그러나 2000년대 들어와 기업의 한계투자성향이 0.3 수준으로 떨어져 정부의 기업조세지원정책의 경제적 효과가 복지지출정책의 경제적 효과보다 더 낮은 것으로 나타남.

※ 한계투자성향이 0.3이라는 것은 기업소득이 1만 원 늘어날 때 투자가 3000원 늘어났다는 것을 뜻함. 이 경우 정부가 기업에 1만 원을 지원하여 3000원의 투자를 늘리는 것보다는 1만원을 저소득층에 지원하여 1만 원에 가까운 소비를 유발하는 것이 경제적으로 효과가 더 크게 됨.

○ 따라서 향후 정부는 복지를 희생하여 기업지원을 늘렸던 7,80년대식 조세재정정책에서 벗어나, 복지를 성장의 주요 요소로 인식하는 ‘성장-복지 선순환 정책’을 추진할 필요가 있음.

이명박정부 재정정책 평가 : 부자 감세와 ‘나쁜’ 균형 재정

오 건 호 (글로벌정치경제연구소 연구실장)

이명박정부는 과거 어느 정부보다도 국민들에게 재정에 대한 관심을 일으킨 정부이다. 집권 첫 해에 대담한 부자감세를 단행했고, 2009년에는 GDP 4% 수준의 재정적자를 맞았으며, 재정건전성을 강조하면서도 막대한 예산이 투입되는 4대강 사업을 강행했다. 그러면서도 임기 후반 들어 강조하고 있는 키워드가 ‘균형 재정’이다. 자신으로 인해 초래된 재정 악화를국민들의 복지 요구를 억누르는 카드로 활용하고 있다.

* 재정건전성 프레임 및 강력한 재정준칙

이명박정부가 매년 개최한 재정전략회의에서 제시된 핵심 과제들을 보면 국정운영 흐름의 변화를 엿볼 수 있다. 이명박정부가 집권 초반 재정전략회의에서 내세운 핵심 과제는 “선진일류국가 건설”(2008), “경제 재도약과 미래 대비”(2009) 등 일반적인 국가 목표였다. 그러나 2010년부터는 “지속가능한 재정건전성(2010)”, “지속가능한 재정(2011)” 등 재정건전성 문제를 핵심 국정과제로 삼고 있다.

이것은, 비록 근래 재정건정성이 중요한 의제임이 분명하지만, 우리나라 국가재정이 미래 국정 영역을 확장하는 적극적 역할을 담당하기 보다는 ‘재정건전성’이라는 재정관리적 목표에 머물고 있다는 것, 즉 애초 재정이 수행해야할 목적이 상실되고 있다는 것을 시사한다. 특히 2013년 균형재정 청사진이 담긴 예산안은 대통령 선거전이 한참인 2012년 말에 제출되어, 내년 대선에서 보편복지세력의 복지재정 확충론에 맞서는 핵심 카드로 활용될 것이다.

이명박정부가 재정건전성을 강화하겠다면 내놓은 원칙이 ‘재정준칙’이다. 이명박정부는 2010년부터 재정지출 증가율을 세입증가율보다 2~3% 낮게 두는 ‘재정준칙’을 적용해 오고 있다. 이 준칙을 통해 재정수지 적자를 단계적으로 줄여나가겠다는 것이다. 2012년 예산안의 지출 증가율 5.5%는 세입증가율 9.5%보다 무려 4% 포인트나 낮다. 이는 2011년 재정준칙 수치 2.6%(총수입 증가율 8.1% - 총지출 증가율 5.5%)보다 큰 폭이다. 이명박정부의 재정준칙은 “2011-15년 국가재정운용계획”에도 담겨 있다. 향후 5년간 재정수입 증가율이 평균 7.2%인데 반해 재정지출 증가율은 4.8%로, 2.4%포인트 낮다. 이러한 재정준칙이 구현되면 2009년 GDP 4.1%에 달했던 재정적자가 2013년에 균형에 도달하고, 2014년부터는 약간의 흑자 기조를 유지하게 된다.

* 더 작아지는 GDP 대비 국가재정

많은 나라들이 재정위기를 겪는 상황에서 균형재정을 확보하는 일은 중요하다. 문제는 균형재정을 달성하는 방식에 있다. 균형재정은 세입과 세출을 맞추는 일인데, 우리나라의 재정수지 불균형은 결코 지출의 과다에서 발생하고 있지 않음에도 정부는 지출에서 처방을 찾고 있다.

<그림 1> GDP 대비 국가재정 규모 비교

- 출처: OECD(2011), Economic Outlook no.89 (May).

<그림 1>에서 보듯이, 2011년 한국의 국가재정 규모는 GDP 31.2%로서 OECD 평균 43.7%, 유럽국가 평균 49.0%에 비해 턱없이 작다. 이는 나라가 제대로 자신의 역할을 다하기 어려울만큼 빈약한 재정이고, 중앙정부와 지방정부가 예산부족에 허덕이는 근본원인도 여기서 비롯된다.

<표 1> 주요 재정관련 증가율
	명목 경제성장률	국세수입 증가율	재정수입 증가율	재정지출 증가율
2012년	7.6	9.7	9.5	5.5
- 출처: 기획재정부, “2012년 예산(안)” (2011. 9. 27).

<표 1>에 요약된 2012년 예산안의 주요 경제 지표를 보면, 명목 경제성장률이 7.6%이다. 내년 국세수입 증가율은 9.7%에 달하고, 세외수입을 합친 재정수입 증가율은 9.5%이다. 그런데 재정지출 중가율은 5.5%로 국세증가율, 명목 경제성장률에 못 미친다(국회 의결된 총지출 증가율은 5.3%로 더 낮아짐).

결국 2012년에 우리나라 국가재정의 GDP 대비 크기는 더욱 작아질 것이다. “2011-15년 국가재정운용계획”에서도 정부총지출 평균증가율이 4.8%로 명목 경제성장률 약 7%대(실질 경제성장율 4% 중반)보다 낮아 GDP 대비 국가재정 비중은 계속 낮아질 것이다.

* 나쁜 ‘균형 재정’과 증세 전략 모색

정부가 강조하는 ‘균형재정’은 일반적인 원리로는 긍정적인 것으로 받아들여질 수 있다. 하지만 ‘어떤’ 균형재정인지가 더욱 중요하다. 정부가 내세우는 ‘균형 재정’은 우리나라의 빈약한 재정구조를 더욱 왜곡시키는 ‘나쁜’ 균형재정이다. 우리나라 재정 현실에서 조세부담률을 낮추고 이를 수습하기 위해 재정지출을 과도하게 통제해 재정의 역할을 방기하는, 본말이 전도된 균형재정이기 때문이다.

나라가 제 역할을 다하려면 재정이 재정다와야 한다. 지금 대한민국에 필요한 것은 자신의 역할을 잃지 않는 ‘좋은’ 균형재정이다. 결국 관건은 세출이 아니라 세입에 있다. 나쁜 균형재정은 향후 복지 지출을 문제삼지만, 좋은 균형재정에게는 재정 확충이 승부수다.

조세 저항이 강한 우리나라에서 어떻게 세입을 늘려야 할까? 이것이 보편복지를 원하는, 그만큼 좋은 균형재정을 지지하는 사람들 앞에 놓여진 과제이다. 2011년부터 보편복지 세력을 중심으로 복지재정 방안 논의가 진행되고 있다. 그런데 어디서 얼마가 마련돼야 하는지 좀처럼 논의가 모아지지 않는다. 급식, 보육, 의료, 등록금, 일자리 등 보편복지 요구는 계속 확장되고, 그 필요 재정 규모는 이미 재정지출 내부개혁을 통해 조달할 수 있는 수준을 넘고 있는데도, 재정방안은 당위적 수준에 머물고 있다. 세입이 승부수라면, 이제 시민들과 직접 증세전략을 논의해야 한다.

재정분권의 후퇴와 정부종속의 심화

정창수(경희대 후마니타스칼리지 객원교수)

목 차

1. 악화된 지방재정

2. 자치와 분권으로서의 지방재정

3. 토건지출을 촉진시키는 중앙정부

4. 지방재정 개선을 위한 대안

5. 결 론

1. 악화된 지방재정

○ 우리나라에 도입된 지 20년이 지난 지방자치제도의 핵심은, 스스로 결정한 사업에 대해 스스로 재정을 투여해 집행할 수 있는 재정독립성에 달려 있다 해도 무방함.

- 자주재원의 확보 없는 지방자치는 사실상 형식적인 자치체에 불과하며, 실제로 중앙정부의 재정 종속이 심화될수록 지방자치단체의 충성도는 지역주민이 아니라 중앙정부가 되는 현상이 발생함.

- 따라서 지방자치제도의 성숙을 위해서라도 지방재정의 독립성 확보가 무엇보다 중요함.

○ 문제는 지난 참여정부에서 지속적으로 추진했던 분권화 과정에서 사무의 이양과 재원의 이양이 부분적으로 이루어졌으나, 이명박 정부의 출범 이후 감세 정책의 주요한 수단으로 지방세 감면이 활용됨에 따라 자주재원의 축소가 지속적으로 발생하였음.

○ 이를 지방 재정의 여러 모델로서 확인하면 다음과 같음.

- 참여정부의 분권 방향은 행정적 분권에서 협조적 분권의 방향이라고 한다면, 이명박 정부의 분권 방향은 행정적 분권을 강화하는 방향으로 나타나고 있다고 평가할 수 있음.

<표> 지방 재정의 세가지 모델의 비교

비교 기준	경쟁적 분권모델 (seperationalist model)	통합 모델 (integrationist model)		집권 모델 (centralized model)
		협조적 분권 (cooperative model)	행정적 분권 (administrative model)
시스템 이 념	경쟁, 차별화	국가통합․다양성의 조화, 설명책임	획일․평등	개발․통합
세원배분	세원분리, 지방세는 응익과세	조정적 중복과세, 높은 자주재원 비율	세수분할의 우위, 낮은 자주재원 비율	세제의 집권화
세율결정권	세율이 지방에 따라 다름	지방이 세율결정, 세율격차는 낮음	제한세율의 범위내에서 지방결정, 실제는 획일적	제한
중앙․지방의 역할 분담	중앙․지방의 사무는 명확히 분리, 공공재의 공급	중앙․지방정부 사무는 중복, 중앙정부는 포괄보조금을 지방정부에 교부, 입법통제에 의거하여 개입 최소화, 소득재분배서비스 공급	중앙․지방정부의 사무는 중복, 중앙정부는 보조금을 통한행정통제를 지방정부에게 가함, 소득재분배 서비스 공급	중앙정부 일선행정기관에 의한 서비스 공급, 소규모 지방자치단체가 많이 존재
정 부 간 재원이전	보조금은 외부성에 대응하여 한정적으로 지원, 지방재정조정기능 취약	낮은 의존재원비율, 포괄보조금 우위, 기회의 평등을 보장하는 재정조정제도 운영	높은 의존재원비율, 특정보조금이 우위, 결과의 평등을 보장하는 재정조정제도	교섭에 의한 보조금 배분
해당 국가	미국, 전통적 재정연방주의	카나다, 구미제국	일본, 독일	아시아 개도국
문제점	재분배저하, 지역격차 발생	국가경제정책과의 정합화	설명책임 결여, 예산제약의 연성화	지역지배의 불투명, 부패

* 곽채기, ｢지방재정 확충을 위한 지방세제 개편 방안｣, 2005. 재인용

2. 자치와 분권의 조건으로서 지방재정

○ 지방자치가 말 그대로 ‘스스로 다스리는 것’을 의미하며 개인 또는 단체가 그의 생활에 있어서 타율적 지배에 따르지 않고 자주적으로 스스로를 다스리는 자율, 이러한 자치의 개념을 한 나라의 정치ㆍ행정활동에 적용되면 이것이 정치적 자치, 곧 민주정치를 의미함.

○ 따라서 중앙정부와 지방정부를 지배․종속관계가 아니라 대등․협력관계로 설정하고 이에 걸 맞는 사무배분과 재원배분이 균형있게 실현되는 분권형 정부간 관계를 구축하는 것이 향후 사회가 요구하는 지속가능한 발전을 구축하는 기본적인 조건임.

○ 지방재정은 지방자치단체가 일정한 세입과 세출의 운영과정을 통하여 지방의 경제에 관한 제반활동을 수행하는 것을 의미함.

- 지방재정은 지방정부가 공적 욕구를 만족시키는데 필요한 자금을 조달하고 관리하며 정책목적에 부합되도록 지출하는 경제활동이며,

- 지방정부가 관한 구역 안의 주민들의 요구하는 공적인 재화와 서비스를 제공하기 위한 재원의 동원, 관리, 배분 등의 경제활동을 뜻함.

○ 이와 같은 지방재정의 기능은 지방자치단체가 공적 재화와 서비스를 제공하기 위해서 수행하는 재정지출, 공채의 발행, 조세의 징수, 재정투융자 등의 구체적 수단을 통하여 작동하고 국민경제의 방향에 중대한 영향을 미침과 동시에 국민 생활의 국면에 여러 가지 효과를 발휘함.

○ 지방재정은 공공경제 전체에 차지하는 비중이 상당히 크므로 지방재정도 기본적으로 국가와 경제운영 방침에 따라 재정운영 상황을 협력할 필요가 있음.

○ 지난 20년간 지방분권에도 불구하고 지방재정은 중앙정부에 대한 의존 더욱 심화된 것으로 나타났는데, 1996년 재정자립도 69.6%에서 2011년 51.9%로 하락한대서 단적으로 드러남.

- 세입 측면에서 보면, 지방세수와 세외수입 등 자주재원의 비중은 하락한 반면 의존재원인 보조금과 지방교부세 비중이 증가하고 있고, 매년 증가하고 있는 매칭펀드 방식의 사회복지예산이 지방자치단체의 부담을 가중시키고 있는 형편임.

- 또한 현재의 조세구조가 국세에 편중되어 지방세수가 지속적으로 부족한 상황임. 실제로 2008년 지방재정과 중앙재정 비중 27.4 : 72.6이지만 지방세와 국세비중은 21.4 : 78.6로 나타나 재정비율에 비해 세수비율이 더욱 불균형한 것으로 나타남.

○ 이런 문제를 심화시킨 원인으로 재원 확보 없는 사무의 지방이양을 들 수 있음.

- 지방자치 실시 이후에도 재정운영은 중앙집권적 방식 유지한 반면 집행기능만 지방자치단체에 분산되었음.

- 부족한 재원을 중앙정부에 교부받기 때문에 중앙정부 의존 더욱 심화, 2010년 기준 총조세수입 대비 지방세 비중이 21.7%인 반면 국세수입 대비 이전재원의 비중은 32.4%임

- 재원의 뒷받침 없는 기능이양, 이양사업의 지방비 비중이 2004년 52.8%에서 2009년 68.6%로 급증하였음. 2011년 이양사무 90개 가운데 52개가 사회복지사무이나 오히려 국고지원 비중 감소에 따라 지방부담 증가로 나타남.

- 2010년 기준 지방세 비중은 총조세수입 대비 21.7%이지민 지방자치단체에 의한 재정지출비중은 전체 재정지출 대비 47.0%에 머뭄.

<표>  “이양확정 연도” 기준 추진현황

구분	총계	지방이양추진위원회										지방분권촉진위원회
		소계	‘00	‘01	‘02	‘03	‘04	‘05	‘06	‘07	‘08	소계	‘09	‘10	‘11
이양 확정	2,864	1,568	185	176	251	478	53	203	80	88	54	1,296	697	481	118
이양 완료	1,678	1,499	185	175	250	466	52	184	68	76	43	179	146	33	-
추진중	1,186	69	-	1	1	12	1	19	12	12	11	1,117	551	448	118

※ 이양사무의 특성상 법령개정 등을 통하여 이양이 완료되므로 단기간(1～2년)에 사무가 완료되는 경우도 있지만, 장기간(3년 이상)에 걸쳐 이양되는 경우도 있음

- <표>에 따르면, 국민의 정부에서 참여정부에 이르는 과정에서 1,568건이 이양 확정되었고 이명박 정부의 3년간 동안에는 1,296건이 이양 확정된 것으로 나타났음.

- 문제는 이와 같은 사무의 이양이 바로 재정의 이양으로 이어지지 않는다면 점이며, 이럴 경우 이에 대한 재정부담은 고스란히 지방자치단체의 재정부담으로 드러날 수 밖에 없음.

○ 구체적으로 살펴보면, 소방사무는 감소하고 국가와 공동사무의 비중은 증가되고 있으나 지방자치단체가 소방재원의 98.2% 부담하고 있음.

- 소방사무 광역화로 각각 국가사무 43%, 공동사무 29%, 자치사무 28%의 비중을 차지하고 있으나 소방재원의 대부분은 지방재원에 의존하고 있음.

○ 특히 이명박 정부 들어서 나타난 특징으로, 중앙정부의 일방적 정책에 의한 지방세수 감소도 지방재정을 어렵게 만드는 주요한 원인임.

- 국세와 지방세 연동으로 인해 국세감면정책은 지방세 수입 감소를 초래하여 지방재정 압박이 가중됨. 일례로 국세수입의 전반적 감소는 내국세의 19.24%(부동산 교부세 제외)인 지방교부세 감소 초래함.

- 주민세와 주행세는 소득세, 법인세, 교통세 등 국세의 부가세 형태로 부과되기 때문에 중앙정부의 정책방향에 따라 세수입이 변화됨.

- 지방세 비과세 및 감면 조치로 중앙정부의 정책도구로 활용되면서 지방자치단체의 세수에 부정적 영향 요인으로 작용, 지방세 비과세 및 감면 조치는 주로 지방세법에 근거하여 감면액은 2008년 기준 지방세 징수액의 18.5%에 달함.

○ 이와 별도로 이명박 정부가 2008년부터 실시한 감세정책에 의해 4년간 약 65조원의 지방재정 부족분이 발생할 것으로 예상되고 있음.

- 2011년도 지방정부(특별시 · 광역단체, 자치구와 시 · 군 기초자치단체)의 예산은 예산 순계 기준 141조 393억원(총계 185조 4,670억원)으로, 중앙정부 예산 및 지방교육 예산을 포함한 총예산은 420조 5,181억원임.

<표> 중앙정부, 지방, 지방교육 예산 순계와 비중 추이

단위 : 억원

구분	’06예산	’07예산	’08예산	’09예산	’10예산	’11예산
중앙정부예산 (비중)	1,753,882	1,767,561	1,951,003	2,174,723	2,259,413	2,355,574
	57.0%	54.8%	54.5%	55.1%	55.5%	56%
지방예산 (비중)	1,013,522	1,119,864	1,249,666	1,375,349	1,398,565	1,410,393
	32.9%	34.8%	34.9%	34.8%	34.4%	33.5%
지방교육예산 (비중)	311,484	336,309	378,524	400,030	410,954	439,214
	10.1%	10.4%	10.6%	10.1%	10.1%	10.5%

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2011. 행정안전부.

- <표>의 2006~11년 6년간 예산 순계 규모 변화와 총예산에서의 비중 변화를 통하여 살펴보면, 전체 예산 규모가 지속적으로 증가하면서도 지방예산과 지방교육예산의 비중이 점차 커짐. 그러나 2011년 지방예산 비중이 다소 감소되고 중앙정부예산과 지방교육예산이 소폭 증가한 것으로 나타남.

<표> 중앙정부, 자치단체, 지방교육단체의 재정 사용액과 비중 추이

단위 : 억원

구 분	’06예산	’07예산	’08예산	’09예산	’10예산	’11예산
중앙정부예산 (비중)	1,111,272	1,048,450	1,105,467	1,327,124	1,362,357	1,373,856
	46.1%	42.3%	40.3%	42.9%	43.7%	42.8%
지방예산 (비중)	976,066	1,080,497	1,235,229	1,339,061	1,335,584	1,364,800
	40.5%	43.6%	45.1%	43.3%	42.8%	42.5%
지방교육예산 (비중)	324,699	350,831	399,919	427,326	421,205	473,857
	13.4%	14.1%	14.6%	13.8%	13.5%	14.7%

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2011. 행정안전부.

○ 반면 재정사용액을 기준으로 보면, 중앙정부와 지방자치단체가 거의 유사한 규모를 보이고 있음. 재정규모의 차이와 재정사용액의 차이는 바로 재정분권이 사무의 이양에 비해 제대로 이루어지지 않았음을 보여줌.

- 또한 교부금 사업 등 사실상 중앙정부의 ‘집행기관’으로서 기능하는 사업들의 비율이 높다는 것을 의미하는 것이기도 함.

○ 실제로 국고보조금 및 대응지방비 추이를 보면, 국고보조금이 느는 것과 마찬가지로 대응지방비도 점차적으로 늘고 있다는 것을 확인할 수 있음.

국고보조금 및 대응지방비 추이(2006~2010년)

(단위: 억원)

연도	당 초 예 산			최 종 예 산
	국고보조금(A)	대응지방비(B)	B/(A+B) (%)	국고보조금(C)	대응지방비 추정액(D)	D/(C+D) (%)
2006	180,380	73,885	29.1	211,004	86,429	29.1
2007	211,590	96,721	31.4	219,152	100,178	31.4
2008	236,899	122,437	34.1	259,703	134,223	34.1
2009	265,004	152,329	36.5	324,545	186,554	36.5
2010	297,005	175,224	37.1	-	-

주: 국고보조금 당초예산과 최종예산은 각 지자체가 편성한 예산이며, 당초예산의 지방비는 행안부가 중앙부처로부터 받은 지방비 부담액 기준이고, 최종예산의 지방비추정액은 연도별 지방비 부담률 33~37%를 기준으로 추정

* 국회예산정책처, ｢지방자치단체 재정난의 원인과 대책｣, 2010.

- 이는 재정규모와 재정지출의 불일치가 커져간다는 것은 사실 지방자치단체의 재정 중 고정비용이 늘어나고 있다는 것을 보여주며, 이럴 경우 지역의 특성에 맞는 정책사업을 실시하기 매우 어려워 짐.

○ 또한 재정사용액의 흐름을 보면, 지방예산 사용액의 비중이 2008년 정점으로 해서 지속적으로 낮아지는 흐름을 보이고 있으며, 반면 지방교육예산은 2011년 예산에서 반등한 것으로 나타남. 지방교육예산의 사용액이 2011년 반등한 것은 2010년 지방선거 이후 무상급식 등 교육관련 정책의 지출이 증가했기 때문으로 보임.

○ 지방자치단체 예산(순계) 규모는 미국발 금융위기의 영향을 입은 2010년을 제외하고는 최근 6년간 지속적으로, 상당히 큰 폭으로 증가하는 추세임.

<표> 시 · 군 · 구 예산(순계) 규모 변동 추이

단위 : 억원

연도별	2006	2007	2008	2009	2010	2011
당초예산	404,560	420,079	466,406	522,330	506,453	505,700
최종예산	450,434	501,861	585,285	596,056	554,913	-

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2011. 행정안전부.

○ 2010년 지방예산(순계) 139조 8,565억원의 회계별 구성액과 비율은 일반회계 113조 4,229억원(81.1%)과 특별회계 26조 4,336억원(18.9%)이고, 자치단체별 구성액과 비율은 특별‧광역시 · 도 89조 2,111억원(63.8%), 시 · 군 · 구가 50조 6,453억원(36.2%)을 차지함.

<표 6> 자치구 예산 규모 추이(총계)

단위 : 백만원

연도별	2006	2007	2008	2009	2010	2011
당초예산	351,325	379,138	412,565	483,722	464,715	6,699,212
증감률	11.1%	7.9%	8.8%	17.2%	-3.9%	-3.9%
최종예산	396,612	411,270	512,627	537,377	495,606	495,606
증감률	3.3%	3.7%	24.6%	4.8%	-7.8%	-7.8%

자료 : 재정고. http://lofin.mopas.go.kr

○ 같은 기간 자치구의 예산 규모도 큰 폭으로 꾸준히 증가하였으나 2010년 소폭 감소하였음. 특히 2009년도의 예산 규모가 비약적으로 증가한 모습을 보이고 있는데, 이는 이명박 정부의 경기활성화 정책의 일환으로 각종 경제 활성화 정책 수행을 위한 사업을 시행한 데 기인함.

○ 2010년 현재 국세와 지방세의 비율은 ‘국가 78.3 : 지방 21.7’인 반면, 재정사용액의 비중은 2010년 예산 순계 규모 기준으로 ‘중앙정부 43.7 : 지방정부 42.8 : 지방교육 13.5’임. 이는 지방정부의 재정사용액에 비하여 지방세 규모가 매우 작다는 것을 의미함.

<표 7> 국세와 지방세의 비율(순계)

단위 : %

구분	’06	’07	’08	’09	’10	’11
국세	79.3	79.5	79.2	78.8	78.3	79
지방세	20.7	20.5	20.8	21.2	21.7	21

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2010. 행정안전부.

- 2005~10년 기간에 지방세의 비율이 미세하나마 높아지고 있는 것으로 나타나고 있음. 하지만 같은 기간 지방정부의 재정사용액 비중이 38.6%에서 42.8%로 크게 증가한 것과 비교하면 미미한 수준임.

○ 지방정부의 수입은 자체수입(지방세+세외수입)과 의존수입(교부세, 보조금 등), 지방채로 구성되는데, 자체수입 비중이 전체수입 중 60%를 넘지 못함.

<표 8> 자체수입-의존수입-지방채 비율

단위 : 억원, %

구분	2008	2009	전년대비	2010	전년대비
계	1,249,666	1,375,349	10.1	1,398,565	1.7
자체수입	736,501(58.9)	808,378(58.8)	9.8	794,341(56.8)	-1.7
의존수입	478,195(38.3)	530,085(38.5)	10.9	552,510(39.5)	4.2
지방채	34,970(2.8)	36,886(2.7)	5.5	51,714(3.7)	40.2

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2010. 행정안전부.

- 지방정부의 수입 규모는 점차 커지고 있으나, 재정사용액의 증가율에는 미치지 못하고 있으며, 자체수입의 비중은 점차 줄어드는 반면 의존수입과 지방채의 비율이 점차 증가하고 있음.

- 이는 지방정부 재정구조의 취약성이 계속 커지고 있음을 의미하며, 특히 2009~10년 2년간의 지방채 규모의 급증은 향후 지방정부에 재정압박 요인이 될 것으로 사료됨.

○ 기초자치단체 가운데 우선 전국 69개 자치구의 일반회계 재원별 세입예산 구성을 살펴보면, 2010년도 당초 예산 기준으로 자체수입인 지방세와 세외수입이 전체수입의 26%를 차지하고 있고, 의존재원인 지방교부세 · 조정교부금 · 보조금이 73%를, 지방채 수입이 1%를 차지하고 있는 것으로 나타남.

○ 전국 69개 자치구의 경우, 특별시 · 광역자치단체의 자치구나 군보다는 자체수입인 지방세의 비중이 낮은 대신, 세외수입의 비중이 높음. 그러나 자체수입의 비중이 전국 시 평균 보다 낮고, 특히나 지방세의 비중이 낮아 세입 구조가 취약함. 이는 자치구의 세목이 다양하지 못하고, 그마저도 ‘재산세’에 편중되어 있기 때문임. 상위 단체인 특별시와 광역단체의 조정교부금에 세입액의 다수를 의존하고 있음.

<표 9> 지방세 세목별 · 단체별 규모

단위 : 억원

단체별 세목별		계	특별· 광역시세	도세	특별자 치도세	시세	군세	자치구세	구성비 (%)
계		478,785	213,165	116,456	4,730	97,772	18,305	28,335	100
보통세	소계	395,992	171,721	87,003	3,822	88,109	17,391	27,946	82.7
	취득세	68,135	32,390	35,177	568	-	-	-	14.2
	등록세	71,841	34,972	36,334	511	-	-	24	15.0
	면허세	672	6	290	8	-	-	367	0.1
	주민세	16,820	780	-	29	12,324	2,681	1,007	3.5
	재산세	45,719	-	-	478	19,203	3,167	22,871	9.5
	자동차세	29,790	13,246	-	299	13,616	2,630	-	6.2
	도축세	477	63	-	14	282	118	-	0.1
	레저세	9,703	2,625	6,590	488	-	-	-	2.0
	담배소비세	29,139	12,760	-	393	13,022	2,965	-	6.1
	주행세	29,596	12,827	-	255	12,811	3,703	-	6.2
	지방소비세	20,143	11,147	8,611	385	-	-	-	4.2
	지방소득세	65,521	43,118	-	393	16,852	2,127	3,033	13.7
	특별시분재산세	8,434	7,789	-	-	-	-	645	1.8
목적세	소계	76,019	38,608	27,916	847	7,966	682	-	15.9
	도시계획세	22,532	13,742	-	143	7,966	682	-	4.7
	공동시설세	6,001	2,962	2,989	49	-	-	-	1.3
	지역개발세	809	157	650	2	-	-	-	0.2
	지방교육세	46,677	21,747	24,276	654	-	-	-	9.7
과년도수입		6,774	2,836	1,538	62	1,698	232	409	1.4

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2010. 행정안전부.

- 이와 같은 지방세는 지난 5년 사이에 지속적으로 신장세가 둔화되고 있는 것으로 나타남. 실제로 2006년에 전년도 대비 지방세 신장률은 시도세가 14.75%, 시군구세가 12.77% 였던 것에 반해 2010년 현재 시도세가 1.72%, 시군구세가 -0.47%로 나타났음.

- 이런 원인으로는 일차적으로 전반적인 경제적 여건이 좋지 못한 상황을 들 수 있겠지만, 구조적으로 보면 지방세가 중앙정부에 의해 추진된 주요한 감세정책의 주 대상이 되었다는 점을 간과할 수 없음.

<표 10> 지방세 신장 추이

단위 : 억원

구분	2005	2006	2007	2008	2009	2010
지방세(계)	359,769	412,818	435,315	458,351	470,670	478,785
신장률(%)	-	14.75	5.45	5.29	2.69	1.72
시·도세	258,300	298,389	303,183	312,486	326,555	334,352
신장률(%)	-	15.52	1.61	3.07	4.50	2.39
시·군·구세	101,469	114,429	132,132	145,865	145,115	144,433
신장률(%)	-	12.77	15.47	10.39	-0.51	-0.47

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2010. 행정안전부.

○ 위의 <표 10>에서 보듯이 2005~10년간 지방세 총액은 규모가 꾸준히 증가하고 있으나 신장률은 점차 감소하는 추세임. 특히 기초자치단체의 자체수입원인 시 · 군 · 구세는 2009년부터 감소하고 있는 추세를 나타내 2010년의 세입 규모가 2008년 수준으로 회귀하고 있음.

<그림> 2010년도 기초자치단체의 세목별 지방세 구성 비중

자료 : 지방자치단체 예산개요. 2010. 행정안전부.

○ 기초자치단체의 세목별 비중을 살펴보면, 2010년의 경우 비교적 고르게 나타나고 있음. 그러나 경기에 민감한 재산세, 자동차세, 주행세가 전체의 절반에 가까운 47%를 차지하고 있어 기초단체의 지방세 구조가 안정적이라 할 수 없음.

○ 이명박 정부는 2008년 대규모 감세정책을 실시하는데, 소득세, 법인세, 종합부동산세, 상속증여세, 개별소비세(구 특별소비세) 등 상위계층에게 혜택을 주는 세목들을 중심으로 감세를 감행했음.

<표 11>세목별 감세규모(기준연도 대비방식)

(단위 : 억원)

세항	세목	2009	2010	2011	2012	2013	합계
내국세	소득세	-42,031	-68,121	-74,431	-71,448	-71,448	-327,479
	법인세	-38,514	-103,288	-100,978	-101,592	-101,592	-445,964
	상속증여세	-130	-130	-130	-130	-130	-650
	부가가치세	-7,392	-9,109	-9,448	-9,482	-9,482	-44,913
	개별소비세	-7,956	-8,356	-10,636	-11,836	-11,836	-50,620
	증권거래세	-280	-280	-280	-280	-280	-1,400
	소계	-96,303	-189,284	-195,903	-194,768	-194,768	-871,026
내국세외	교통세	-4,437	3,123	3,123	3,123	3,123	8,055
	관세	480	480	490	490	490	2,430
	교육세	-317	-2,797	-3,517	-3,517	-3,517	-13,665
	종부세	-20,680	-25,770	-25,770	-25,770	-25,770	-123,760
	주세	-30	-30	-30	-30	-30	-150
	농특세	-3,149	-17,873	-23,873	-23,873	-23,873	-92,641
	합계	-124,436	-232,151	-245,480	-244,345	-244,345	-1,090,757

출처 : 국회예산정책처 - 2008년이후 세제개편의 세수효과(2009.8)

- 이를 살펴보면, 단일 세목으로는 소득세와 법인세의 감소폭이 가장 높으며 이런 국세의 축소는 교부금 등의 지방재정 감소를 연쇄적으로 불러일으키는 원임.

- 이외에도 대부분 지방자치단체로 분배되던 종합부동산세도 높은 수준의 감소가 예상되고 있음. 이명박 정부는 다른 방식으로 이를 보충한다고 하지만 이는 다른 측면에서 국가재정의 경직성을 가져오는 방식에 불과함.

- 문제는 <표>가 2008년도 실시된 감세의 영향만을 담고 있다는 것임.

○ 이와 같이 지방재정에 영향을 미치는 감세는 2011년 3월에 발표된 ‘부동산 활성화 방안’에 담긴 취득세 인하까지 매년 지속적으로 나타났음.

- 이에 따르면, 전체 지방세수인 취득세가 1조 9천억원 수준, 지방교육세가 2천억원 규모로 축소됨.

<표> 취득세 인하에 따른 세수감소분 추계

(단위: 억원)

연 도 구 분		2011	합계
지출
	소 계(a)	-	-
수입	취득세	△19,029	△19,029
	지방교육세	△1,903	△1,903
	소 계(b)	△20,932	△20,932
□ 총 비용(a-b)		△20,932	△20,932

*행정안전부 자료.

○ 취득세 감면의 경우 그것이 ‘부동산 대책’으로 나온 것인데, 문제는 이런 정책목표가 감세라는 방식으로 달성될 것인가라는 정책목표의 부합성이라는 측면에서도 문제가 있음.

- 실제로 취득세 감면을 통해 부동산 경기 활성화를 유도하는 것은 2가지 부분에서 문제를 야기할 수 있다. 첫째, 부동산 거래를 활성화할 수 있는 많은 수단이 있음에도 그 효과가 아주 미미한 취득세를 택했다는 것이고, 두 번째, 효과의 파급 범위인데 실제로 이로 인해 혜택을 보는 이들은 부자들이라는 점임.

- 이는 이명박 정부의 감세정책이 실질적인 효과의 검증보다는 단기간의 심리적 부양 효과에 집중하고 있다는 사실을 보여줌.

○ 이에 따라 지방자치단체의 중앙정부 재원에 대한 종속도가 지속적으로 높아지고 있음.

- 감세 이후에 반복적으로 나오는 보전방안은 지방재정의 부담을 인위적으로 국가재정의 부담을 통해 완화는, 임시방편에 불과함.

○ 이전재원의 규모와 비중의 지속적인 증가는 지방자치의 본질에 위배되는 것으로 지방자치제가 성숙되어 감에도 불구하고 재정의 의존율은 계속 증가하였다는 것을 알 수 있음.

- 또한 지정재원인 지방채의 경우도 민선 1기인 1995년에 1조 5,575억원으로 전체의 4.2%나 차지하다가 2001년에는 8,146억원으로 1.1%로 급감하였다가 민선 3기에는 2조원대를 유지하여 비중 역시 3% 내외이던 것이, 민선 4기 3조원대를 넘고 2010년에는 5조 1,714억원으로 급증한 것을 알 수 있음.

- 물론 올해는 그 규모가 축소하였지만 이러한 지방채무의 급증은 최근 들어 중앙정부의 경제살리기 정책에 부응하기 위해 지방정부가 예산의 조기집행 및 소득세와 법인세, 종합부동산세 등 국세의 감세정책으로 인한 재원부족을 채무로 충당하기 때문에 발생하고 있음.

○ 이런 현황을 지방재정자립도라는 기준을 바탕으로 보면, <표>에 의하면 민선 1기인 1995년 63.5%이던 것이 지속적으로 낮아지다가 민선 3기인 2004년 57.2%로 다소 반등하였으나, 민선 4기인 2006년부터 계속 하락하여 2011년에는 51.9%를 나타내고 있음. 즉 지방재정의 자율성은 감소되었다고 할 수 있음.

- 물론 이러한 양상은 재정자립도가 갖는 지표로서의 한계 때문이기도 하지만, 지방세와 세외수입 등 자주재원의 신장성과 세원의 빈약성 때문이기도 함.

<표> 지방재정자립도 추이

연 도	민선1기		민선2기			민선3기				민선4기				민선5기
	1995	1997	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
자립도 (%)	63.5	63.0	59.6	59.4	57.6	54.6	56.3	57.2	56.2	54.4	53.6	53.9	53.6	52.2	51.9

주: 일반회계 당초예산 기준

자료: 행정안전부(2010).

○ 이러한 지방재정자립도의 지속적인 감소는 국세와 지방세의 비중을 통해서도 알 수 있는데, 특히 이웃나라인 일본과 비교해 보면 다음과 같음.

<표> 한국과 일본의 지방세 비중 비교

(단위: %)

연 도	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2002	2004	2006	2007
한 국	9.0	10.2	11.7	12.2	19.2	21.2	18.0	23.3	23.1	20.7	20.5
일 본	33.3	36.5	36.6	37.3	34.8	38.0	41.9	42.3	43.6	40.0	41.0

자료: 재정경제부,｢조세개요｣.

- 일본은 이미 1970년에 지방세의 비중이 33.3%를 차지하여 “3할 자치”라는 용어를 만들어낼 정도였으나, 우리나라는 겨우 9%에 머물고 있었으며, 1990년에 들어 겨우 20%대에 진입하였으나, 2002년 23.3%를 정점으로 다시 감소하여 2007년 20.5%를 나타내고 있으며, 2008년 결산기준으로 우리나라는 21.4%, 일본은 42.3%라고 밝히고 있음.

○ 2005년부터 올해까지 국고보조금과 이에 따른 지방비부담액내역을 보면 다음 <표>과 같음.

- 2005년 당초예산 기준 일반회계 세입총액에서 국고보조금과 지방비부담액이 차지하는 비율이 32.1%이었으나, 계속 증가하여 2010년에는 무려 41.2%에 달하고 있음. 이는 결국 세입의 대부분을 지역주민에 대한 책임이기 보다는 국가 즉 중앙부처에 대해 책임을 지기 위해 지출하고 있다는 것을 보여줌.

<표> 국고보조금 및 지방비부담액 현황

(단위: 억원, %)

구 분	2005	2006	2007	2008	2009	2010
세 입 합 계	717,504 (100.0)	786,877 (100.0)	865,209 (100.0)	984,446 (100.0)	1,094,510 (100.0)	1,134,229 (100.0)
국고보조사업비	230,391 (32.1)	261,525 (33.2)	319,721 (36.9)	350,107 (35.6)	417,716 (38.1)	467,410 (41.2)
- 국고 보조금 - 지방비부담액	153,502 73,337	183,316 73,885	209,006 96,721	227,670 122,437	265,387 152,329	292,186 175,224

자료: 행정안전부(2010).

- 이러한 중앙집권적인 재정구조를 전환해야만, 지방정부가 주민들을 주인으로 섬기며 지방재정을 통해 주민들의 요구와 수요를 반영하고자 노력하는 진정한 의미의 “지방자치”가 구현될 것임.

○ 이런 재정의 구조뿐만 아니라 재정규율에 있어서도 중앙정부의 통제가 강하게 남아있음.

- 지방자치단체가 세출예산을 편성할 때 참조하게 되는 집행기준을 보면, 일차적으로 재정지출의 범위가 ‘국가정책 내’에서 수행하도록 규정되고 있음.

- 이와 같은 재정 자율성의 제한은 궁극적으로 자율형 지방자치로 변화하는데 많은 제한을 부여하며, 실질적으로 지방자치단체를 중앙정부로 종속시키는 효과를 내게 함.

○ 2008년 45조 4,797억원이던 지방세 세수가 2009년에는 감세 및 경제위기 등으로 45조 1,678억원으로 감소하는 등 재정수입 여건이 크게 개선되지 못하고 있는 상황이나, 비과세․감면액은 2009년 15조 규모로 작년 대비 17.3%나 증가하여 지방세의 재원조달기능이 악화되고 있는 실정임.

- 전반적으로 지방재정의 위기가 장기화될 요인이 발생하고 있으며, 궁극적으로 지방자치의 위기로 귀결될 수 있음.

○ 이명박 정부의 감세로 인한 지방재정의 문제는 비단 지방자치단체에게만 영향을 주는 것은 아님.

- 대표적으로 교육청의 예산도 이로 인한 영향에서 자유로울 수 없는데, 실제로 2008년 교육청이 발행한 지방채 규모가 2,725억원에 불과했던 것에 비해 2009년에는 2조원을 상회했고, 2010년에도 1조 7천억원 규모의 지방채가 발행되었음.

- 전년 대비 발행 규모를 보면 2009년에는 782%에 달할 정도로 높은 지방채 발행 현황을 볼 수 있음.

- 문제는 이와 같은 지방채가 사실상 빚이어서 지금과 같은 저성장 시대에 지방채를 상환하고도 신규투자가 가능할 정도의 세수 확보가 힘든 상황에서는 어쩔 수 없이 미래투자를 줄일 수 밖에 없는 구조라는 점임.

3. 토건지출을 촉진시키는 중앙정부

○ 한국은행의 산업연관표에는 공공부분 연간 건설투자액은 2008년 기준으로 46조원으로 되어 있음

2011년에는 공공부분의 투자가 감소하였으나 36조원에 이르는 공공부분 건설계약이 진행되었음

- 여기에는 토지 보상비가 제외되어 있음 토지 보상비는 매년 22조원에서 29조원에 이르며, 일부 보도에서는 2010년 기준 40조원의 보상비가 집행된다고 함

- 이러한 규모로 볼 때, 최소 56조원 규모의 건설관련 예산이 있는 것으로 추정되며, 이는 중앙정부와 지방정부의 재정을 합한 통합재정규모 279조원(2011)에 지방정부 자체재정 79.3조원을 합한 약 358조원의 의 22.9%에 이름

- 예산규모에서 보상비가 작게 책정된 것은 주로  LH공사나 SH공사 등 공기업들이 주택단지와 산업단지를 조성하면서 토지보상을 하지만, 그 중 대부분은 주택,상가,사무실 등을 분양할 때 분양가에 반영되기 때문.

하지만 공기업은 만성적인 적자에 시달리며, 따라서 적자를 메꾸어주는 전달구조는 출연 혹은 출자(현금출자, 현물출자)등으로 우회적으로 진행됨

지방자치단체 성질별 예산분류(단위:10억원, %)

		2011예산	2010예산 (최종)	금액	증가율
100	인건비	16,521	16,248	273	1.6
200	물건비	10,360	9,982	378	3.7
210	운영비	6,016	5,481	535	9.7
300	이전지출	72,981	72,926	55	0.0
350	출연금	1,479	1,586	△107	△6.7
400	자산취득	56,976	68,239	△11,263	△16.5
410	토지매입비	1,199	1,438	△239	△16.6
420	건설비	32,948	40,863	△7,915	△19.3
460	출자금	437	664	△227	△34.1
500	상환지출	4,296	3,614	682	18.8
600	전출금	15,722	16,867	△1,145	△6.7
700	예비비	5,658	6,091	△433	△7.1
		185,466	197,897	△12,431	△6.1

*지방자치단체 일반회계, 특별회계를 합한 것으로 교육청예산은 제외되어 있음

광역과 기초자치단체 예산이 중복되어 있는 총계기준임

○건설의 주된 대상사업이 도로에서 건물로 바뀌고 있음

-중앙의 도로 보조금이 감소하면서 지방자치단체들이 전체적으로 도로예산을 감소시키고 있음

하지만 다른 분야에서 인프라 구축을 이유로 건설사업들이 진행되고 있음

4. 지방재정 개선을 위한 대안

(1) 단기적 제도개선 방안

○ 현재 지방재정을 가장 어렵게 하는 요인은 중앙정부에 의한 지방재정의 축소 경향임. 즉, 타의에 의한 지방세 감면으로 재정력이 악화되고 있는 상황을 개선할 필요가 있음.

-자체세원은 감소하고 지출수요는 증가하여 급격한 재정력 부족 초래하고, 이로 인해 지방재정 책임성의 달성을 저해하고 있음.

○ 이를 위해서는 지방세감면비율 한도제를 도입하는 것이 필요한데, 이의 한 방법으로 비과세 감면제도에 대한 국회심의를 강화하는 것을 고려할 수 있음.

-국세의 경우 기획재정부 장관이 조세지출예산서를 작성해야하며 (국가재정법 27조), 국세감면비율을 직전 3년간의 +0.5%이내에서 관리하는 국세감면비율한도제(국가재정법88조)가 운영되고 있음

- 각 중앙부처에서는 지방세 감면액을 보충하기 위한 기존 지방세 감면의 축소 또는 폐지방안과 그 밖의 필요사항을 지방세 주무부처인 행정안전부 장관에게 제출하게 함으로서 무분별한 지방세 감면을 관리하는 것이 필요함

- 2010년 12월 ‘지방세특례제한법’이 개정되어 조례로 지방세를 감면하는 경우 전전년도 지방세 징수 결산액에 대통령령으로 정하는 일정한 비율을 곱한 규모 이내에서 하도록 감면조례 총량제가 도입되었음

- 하지만 지방세감면은 대부분 중앙정부차원에서 진행되기 때문에 효과가 제한적이며 오히려 지방정부의 자율성만 더 축소시켰다는 비판도 있음

○ 다른 한편으로는 현행 법령 해석상의 조세법률주의는 국세법률주의와 지방세조례주의로 재해석 되어야 하며, 이를 위한 입법조치가 절실

- 지방세감면에 관련하여 지방자치단체의 동의권 혹은 협의권이 필요하도록 하는 것이 필요한데, 지방세 감면이 지금처럼 중앙이 일방적으로 결정하여 진행될 경우 지방자치단체는 타의에 의하여 재정조건이 결정되어 지자체 본래의 재정손실을 보전할 방법이 불투명함.

○ 다른 방법으로는 현재의 비과세 감면제도를 정비함으로써 지방자치단체의 재원조달기능을 강화할 필요가 있음.

- 09년 결산기준으로 지방세 징수액은 45.2조원, 비과세감면액은 15.0조원이며, 감면율은 25.0%에 달함.

- 동 기간동안 국세의 감면율이 05년 14.4%에서 09년 14.7%로 안전적이었음에 비추어보면 지방세의 비과세 감면액의 규모와 증가추세는 상당히 크다고 할수 있음.

-  국세 감면액 : 지방세 감면액은 2005년에서 2009년까지 20조원:5조원에서 31조원:15조원으로 급격한 구조변동을 보여서, 감세가 지방세 중심으로 이루어 졌음을 보여줌.

- 이는 국가(법률)에 의한 비과세감면이 99.4%이고 조례에 의한 비과세 감면 비중이 0.6%이기 때문임. 또한 2015년까지 장기감면 비중이 57%(1.8조)이며 전액감면 비중이 80%(취득세)에 이름. 따라서 장기적으로 지방재정은 지속적으로 건전성을 훼손될 직면에 처해 있음.

(2) 장기적인 제도 개선 방안

○ 안정적인 지방재정 확충을 위해서는, 장기적으로 국세 및 지방세 조정을 통한 지방세제 개편이 달성되어야 함. 또한 거래세 완화와 보유과세 강화하고 탄력세율을 실질적으로 확대되어야 함.

- 이와 별도로 가장 기본적인 기초지방자치단체의 재정확대를 위해서는 지방교부금 배분재원에 지방소비세를 추가하는 것을 고려할 필요도 있음.

- 조정교부금은 각 광역단체 조례에 의하여 취득세의 일정률로 결정되기 때문에, 부동산경기의 침체는 조정교부금의 감소로 이어짐

- 따라서 취득세와 같이 경기에 민감한 세원보다는 좀 더 안정적인 세원을 통해서 교부금을 마련할 필요가 있음. 즉, 광역시 자치구 재원확보를 위해 조정교부금의 배분재원에 ‘지방소비세’ 추가가 필요함.

- 지방자치법(117조)을 개정하여 ‘자치구에 대한 조정재원으로 조정교부금의 재원에 취득세와 등록세뿐만 아니라, 지방소비세가 추가’되도록 해야 함.

○ 또한 국가사무와 지방사무에 대한 사무이양 뿐만 아니라 사업의 성격에 따라 해당 재원을 특정 정부가 전담하는 방안을 모색해야 함.

- 이와 같은 성격의 것이 바로 복지예산인데, 복지정책은 기본적으로 국가기준선(national standard)를 설정하는 문제로 사실상 지방자치단체의 일이라기 보다는 중앙정부의 일에 가까움.

- 하지만 현재의 구조는 사회복지지출을 중앙정부와 함께 분담하는 매칭 펀드 사업으로 사회복지 지출이 많을수록 지방정부의 재정이 경직되는 형편임.

- 따라서 이와 같은 국가사무에 소요되는 재정은 전적으로 중앙정부가 책임지는 것이 타당할 것임.

사회복지비 비중(일반+특별회계)(2010년)

(단위: %)

시도별	평균 (순계규모)	특별시ㆍ 광역시 (총계규모)	도 특별자치도 (총계규모)	시 (총계규모)	군 (총계규모)	자치구 (총계규모)
평균	19.0	21.4	25.3	20.1	15.2	40.5
서울	20.1	21.2	-	-	-	32.1
부산	23.5	25.0	-	-	13.6	50.7
대구	23.9	23.4	-	-	22.6	52.6
인천	14.0	12.8	-	-	13.5	40.7
광주	27.9	29.1	-	-	-	56.0
대전	24.3	25.3	-	-	-	46.1
울산	17.1	17.9	-	-	23.9	34.9
경기	17.4	-	22.5	19.3	15.1	-
강원	16.5	-	22.6	20.5	12.8	-
충북	19.0	-	27.2	22.9	16.1	-
충남	16.7	-	25.5	17.8	15.5	-
전북	21.8	-	33.5	26.0	14.8	-
전남	17.9	-	26.9	21.3	15.5	-
경북	18.2	-	29.1	18.9	14.0	-
경남	18.3	-	26.5	19.8	15.6	-
제주	16.4	-	16.0	-	-	-

자료: 행정안전부, 『2010년도 지방자치단체 예산개요』, 2010.

○ 이보다 더욱 중요한 것은 종합적인 지방재정 및 지방행정분권의 구조개혁과 관련된 청사진을 마련하는 것임.

- 임시방편적 대응으로는 현재 우리가 겪고 있는 구조적 변화에 대한 장기적인 적응을 하기엔 역부족일 것임.

- 실제로 이명박 정부에서는 추진력을 잃은 지방분권과 관련된 의제를 다시금 강화할 필요가 있으며, 하나의 사안으로서가 아니라 ‘패키지’로 고민될 필요가 있음.

5. 결론

○ 이명박 정부 하에서 지방자치는 법령 하에서만 존재하는 사문화된 제도에 불과함.

- 이유는 지방세 위주의 감세정책이 어떤 협의도 없이 추진되었으며, 이에 대한 보전도 밑돌 빼 윗돌에 괴는 방식으로 지원하고 있을 뿐임.

○ 현재 지방자치단체가 겪고 있는 재정위기는 고령화 사회, 중산층의 분해에 따른 양극화 심화 등 사회구조적 변화와 더불어 지방자치의 위기를 촉지하는 것으로 여겨짐.

- 하지만 역설적으로 이런 상황은 지방자치단체의 역할이 어느 때보다 중요하며 실제로 주민들의 욕구에 가장 즉각적으로 반응할 수 있다는 점에서 지방자치단체의 자치능력 강화는 반드시 필요한 과제이기도 함.

○ 따라서 미래의 지역 주민들이 요구하는 다양한 욕구들을 충족하기 위해서는 반드시 지방재정의 확충이 필요하며, 이에 대한 첫걸음은 이명박 정부에 의해 미래에 대한 전망 없이 감행된 감세 정책들을 적극적으로 철회하는 것에서 시작할 수 밖에 없음.

○ 또한 지방재정의 위기는 곧 중앙정부의 재정위기로 직결될 수 밖에 없는 구조적 연관관계를 주목해야 함.

- 현재 감세로 인한 지방재정의 빈 곳을 중앙정부의 재정부담을 감수하면서 지원하고 있는 구조임.

- 실제로 2009년에 정부는 전년에 비해 74%가 많은 4조원의 목적예비비를 편성했으며 이 중 1조 9000억원을 종부세 세수 부족을 충당하기 위한 용도로 편성하였음.

- 또한 올해 감세된 취득세를 보전하기 위해 추가적인 중앙재정의 지출이 예정되어 있음. 이와 같은 구조는 단순히 현재의 지방재정 위기가 지방자치단체의 문제에서 끝나는 것이 아니라 사실상 중앙정부의 재정건전성까지 위협하고 있다는 점을 직시할 필요가 있음.

｢끝｣

이명박정부의 녹색성장정책 평가

김 정 욱 (서울대학교 환경대학원 명예교수)

I. 들어가며

세계경제포럼에서 세계 각국의 환경지속성지수를 발표를 했는데 우리나라는 2002년에는 142개국 중 136위를 했고 2005년에는 146개국 중 122위를 차지했다. 2006년부터는 국민들이 열악한 환경으로부터 받는 피해까지 감안하여 환경성과지수(EPI: Environmental Performance Index)를 발표했는데 2006년에 133개국 중 42위이던 것이 이명박 정부 들어 2008년에 149개국 중 51위, 2010년에는 163개국 중 94위로 떨어졌다. 세부항목에 있어서는 국민들이 열악한 환경으로 인하여 받는 피해를 나타내는 환경보건항목에서 100점 만점에 80점을 받아 45위를 했고, 환경 자체의 건강성을 말하는 생태계 건강성에서는 34점을 받아 151위를 기록했다. 이 뜻은 한반도가 세계에서도 가장 빠른 속도로 환경을 망가뜨리고 있어서 앞으로 미래세대의 필요를 충족시켜줘야 할 환경과 자원이 남아나지를 않고 있다는 뜻이다.

이런 환경지수를 받게 된 가장 큰 원인이 바로 성장위주의 각종 개발 사업들에 있다. 특히 이명박 정부 들어 환경정책의 기조는 ‘녹색성장’인데 녹색성장의 가장 중요한 두 축은 ‘4대강 살리기’와 ‘녹색 에너지 개발’이다. ‘4대강 살리기’의 영문 명칭은 ‘Four Major Rivers Restoration’ ,즉, ‘4대강 복원’인데 실제는 하천복원공사가 아니고 그 실명은 ‘4대강 토건공사’이다. ‘녹색 에너지 개발’도 실은 녹색 에너지를 개발하는 것이 아니고 그 실명은 ‘핵에너지 개발’이다. 이 글은 4대강 사업과 원자력 발전소 건설 사업을 중심으로 몇 가지 이명박 정부의 환경정책의 실체를 살펴보고 선진국의 추세에 견주어 평가해보고자 한다.

II. 핵에너지 개발사업

현재 21기가 가동되고 있는 원자력 발전소를 이명박 정부는 2010년에 세운 제5차 전력수급기본계획에 의하여 앞으로 2024년까지 14기를 더 건설하고 원자력 발전소 외에도 석탄발전소 17기, 복합발전소 26기 양수발전소 2기 등 총 59기의 발전소를 건설할 계획을 세워놓았다. 특히 원자력 발전소는 ‘녹색 에너지’ 라는 이름으로 추진되고 있다. 이명박 대통령은 2011년 9월22일 UN에서 “후쿠시마 사고가 핵에너지를 포기하는 핑계가 되어서는 안 된다. 오히려 기후변화의 재앙에 대항하여 싸우기 위하여 강화되어야 한다” 라고 연설을 하였고 뒤이어 삼척과 영덕에 새로운 원자력 발전소를 각각 4기씩 더 짓겠다는 계획을 발표하였다. 그러면 원자력 발전소는 총 42기에 이르러 단연 세계 최고 밀도의 원자력 발전소를 갖게 된다. (현재 미국이 104기, 프랑스가 58기, 일본은 54기였으나 42기가 문을 닫아 현재 2기만 가동 중이고, 러시아가 33기를 보유하고 있다. 일본은 우리보다 3.8배, 프랑스는 5.6배 되는 국토를 가지고 있다.) 이들 발전소와 아울러 전국 곳곳에는 고압송전탑이 세워지고 고압송전선이 깔리고 있다. 얼마 전에 송전탑 건설에 반대하며 분신자살한 농민이 있었고 그 외에도 지방 곳곳에서 이와 관련된 분쟁이 끊이지 않는데 이는 다 원자력 발전소의 건설과 관계가 있다. UAE에 건설할 원자력 발전소 4기의 계약금액이 24조원이었는데 이는 1기당 6조원이 든다는 것을 말하고 있다. 이들 발전소를 다 짓는 데에는 엄청난 규모의 예산이 들어갈 것이다.

우리나라의 일인당 에너지 사용량은 현재, 일본, 영국, 독일, 프랑스, 이탈리아, 덴마크 등 대부분의 선진국들을 앞질렀다. 우리의 일인당 전기 사용량은 독일의 1.5배에 이른다. 이들 나라들은 모두 앞 다투어 에너지 사용량을 지금보다도 더 줄이는 정책을 펴고 있는데, 에너지 자원이 없는 우리나라가 이런 에너지 과소비를 촉진하는 정책을 추진해 나가서는 나라의 앞날이 크게 우려된다. 덴마크는 1970년대에 석유파동이 일어난 이후 줄곧 에너지 효율개선과 절약정책을 편 결과 지난 30여 년간 에너지 사용량이 하나도 늘지 않았다. 그리고 앞으로는 에너지 사용을 지금의 절반으로 줄이고 에너지의 전량을 재생 에너지로 충당하겠다는 계획을 가지고 있다. 에너지 사용이 늘지 않아서 이 나라가 원시사회로 돌아갔나 하면 전혀 그렇지 않다. 풍력기술 세계 1위, 에너지 효율기술 세계1위를 자랑하고 태양광 기술 등을 세계에 수출하면서 경제도 크게 성장하였다.

독일은 2022년까지 원자력 발전소를 모두 폐쇄하기로 결정하였다. 이는 17인으로 구성된 윤리위원회가 원자력 발전 찬성 전문가들과 반대 전문가들의 설명을 들은 후 자체 토론을 거쳐 만장일치로 폐쇄하기로 결정하였고 이 위원회의 건의를 독일 연방의회에서 하원의원 513명 중 찬성 426, 반대 79, 기권 8로 85%의 압도적인 찬성으로 가결하여 이런 결정을 내리게 되었다. 윤리위원회는 전 UNEP 사무총장 퇴퍼(Klaus Töpfer)와 독일연구재단(DFG: Deutsche Forschungsgemeinschaft)의 회장인 클라이너(Matthias Kleiner)가 공동의장이었고 세 명의 장관을 비롯한 독일 각계의 저명인사들로 구성되었다. 이들이 내린 결론은 독일은 17기의 모든 원자력 발전소를 2021년까지 폐쇄하되 만약에 대체나 안전에 문제가 있을 경우 2022년까지는 폐쇄한다는 것이다. 그리고 2050년까지의 에너지 계획은 다음 표 1과 같다. 즉, 2050년까지 총 에너지 소비는 절반으로 줄이고 전력 중 재생 에너지의 비율은 80%로 올리며 온실가스는 80～95%를 줄인다는 것이다.

표 1. 독일의 장기 에너지 기본계획

2020년	2050년

온실가스(1990년 기준)	40% 감축      →	80~95% 감축

1차 에너지 중 재생에너지 비중           18%          →	60%

전력 중 재생에너지 비중	35%           →	80%

1차 에너지 소비(2008년 기준)	20% 감축      →	50% 감축

건축물 에너지효율화 리노베이션 비율	1% 미만       →	2%

독일은 에너지 효율을 개선하는 것만으로도 원자력 발전소 없이 충분히 에너지를 충족시킨다고 확신하였고 그리고 재생 에너지와 에너지 절약 기술이 앞으로 독일의 경제를 이끌 동력이 된다고 보았다. 그리고 원자력과 화석 에너지는 자원이 한정되어 있기 때문에 쓰면 쓸수록 가격이 올라가지만 재생 에너지는 머지않아 가격이 이들 에너지 보다 더 싸진다고 보았다.

우리나라도 이미 시장에 나와 있는 에너지 절약 기술만 도입하더라도 우리나라 에너지의 29%를 줄일 수가 있고 그럴 경우 원자력 발전소는 하나도 더 지을 필요가 없다는 연구결과가 나와 있다 (Byrne J. 외, 에너지 혁명, 매일경제신문사, 2004). 이런 정책을 도입할 경우 원자력 발전소를 짓는데 들어가는 막대한 비용을 절약할 뿐만 아니라 에너지 절약에 투자한 비용은 5년 이내에 모두 회수되고 그 이후에는 에너지 수입 감소와 환경개선으로 인하여 매년 50조원 이상의 편익이 발생한다고 하였다. 에너지의 97%를 수입하는 우리나라가 택해야 할 길은 명확하다고 할 것이다. 우리나라는 원자력 발전소 짓느라고 진 외채가 엄청나서 300억 달러에 이르는 것으로 알려져 있다. 그리고 원자력 발전소에서 나오는 방사성 폐기물을 처리하기 위하여 전기요금에서 사후처리 충당금을 7조원 이상 모아두었는데 이 돈이 실제로는 원자력 발전소를 짓는데 다 빌려 주고 현금은 한 푼도 남아 있지 않다. 지금 원자력 발전소를 건설하는 계획을 볼 때에 이 돈을 돌려받는다는 것은 거의 불가능해 보인다. 즉, 핵폐기물을 관리하는 것은 후손들에게 그냥 떠넘기는 셈이다. 만약 사고라도 난다면 그 뒤처리할 돈도 실제로는 한 푼도 준비된 것이 없다.

세계에서 가장 에너지를 많이 낭비하는 나라가 미국인데, 클린튼 전 대통령이 발표한 담화문에 의하면, 앞으로 건물의 냉난방에 쓰이는 에너지를 지금의 절반으로 줄이고 교통 에너지는 1/3 수준으로 줄이는 것이 미국의 목표라고 하였다. 이 담화는 백악관을 친환경적으로 리모델링 한 후에 백악관의 에너지 사용이 절반으로 준 사실을 확인한 후에 발표한 것이다.

원자력 발전소는 위험한 시설이어서 인구가 밀집한 지역에 지을 수가 없고 인구밀도가 작은 국토의 가장자리에 지어야 하기 때문에 수도권으로 보내는 대규모의 송전시설이 반드시 필요하다. 송전탑 건설로 야기되는 주민과의 분쟁도 여기에서 생겨난다. 전기의 소비처가 멀기 때문에 송전과정에서 또한 많은 손실이 발생하여 에너지 효율이 많이 떨어진다.

그리고 여기에서 발생하는 방사성 폐기물을 처리하는 것이 큰 문제이다. 중·저준위 폐기물 중 대표적인 방사성 물질인 스트론튬과 세슘은 반감기가 약 30년이다. 그래서 경주에 짓기로 한 중·저준위 방사성폐기물 처분장은 앞으로 300년은 관리하기로 되어있다. 원자력 발전소에서 발생하는 고준위 폐기물에는 플루토늄이 있는데 이의 반감기는 24,400년이다. 이를 관리하자면 앞으로 20만년 이상 관리해야 한다. 이 폐기물을 안전하게 처리하는 방법을 우리는 아직 알지 못한다. 아직 아무 나라도 이를 처분해본 적도 없다. 우리도 처리할 줄을 모르는 폐기물을 자자손손 후손들한테 떠넘긴다는 것은 죄악이다.

에너지 안보를 떠들지만 에너지 안보는 한정된 자원에 의존하는 발전소를 많이 짓는데 있지 않다. 석유는 앞으로 40년 정도 쓸 것이 남아 있다고 알려져 있고, 가스는 60년, 석탄은 130년, 우라늄은 50년을 잡고 있다. 그러나 고갈되기 이전에 정점이 오면 그 이후는 가격도 문제이지만 돈이 있다고 살 수 있는 것도 아니다. 그래서 현재의 에너지 체계는 앞으로 20년을 지탱하기가 어렵다고 본다. 그래서 에너지는 기술만 있으면 얻을 수 있는 에너지, 즉, 에너지 효율 개선과 재생 에너지를 찾아 나가야 한다.

III. 4대강 사업

이명박 정부가 추진하고 있는 ‘4대강 살리기’ 사업은 ‘한반도 대운하’ 사업에서부터 시작되었다. 이명박 대통령이 국민소득 4만 달러를 달성하는 ‘국운융성의 길’이라면서 대통령 선거공약으로 내건 ‘한반도 대운하’는 원래 경부운하에서 시작되었는데 이 사업이 호남운하, 충청운하에다가 북한까지 연결하는 운하로 커져서 17개 운하에 총연장 3,134 km 이르는 ‘한반도 대운하’라는 명칭으로 불리게 되었다. 운하를 만들어 물류비를 획기적으로 줄이고 오염된 하천바닥을 준설하여 수질을 개선하고 수로를 넓혀 홍수를 막아주며, 물을 저장하여 가뭄도 막아준다고 주장하였다.

일찍이 운하가 발달한 유럽에서도 운하는 바다를 끼고 있지 않아 운하가 아니면 갈 수 없는 나라에만 주로 운하가 이용된다. 그러나 현대에 이르러 육상과 항공교통이 발달하면서 섬이나 우리나라와 같은 반도 국가들은 현재 운하 물동량이 없다. 경부운하가 벤치마킹한다는 독일의 RMD운하에서 가장 큰 항구도시인 뉘른베르크 부두에도 화물선은 거의 보이지 않는다. 운하보다는 철도가 빠르고 싸고, 철도보다는 도로가 더 빠르고 싸기 때문이다.

이 사업이 국민적인 지지를 얻지 못하자 2008년 12월 후에 ‘4대강 하천정비’ 사업을 추진한다고 발표하였고 이는 다시 ‘4대강 살리기’ 라는 이름으로 명칭이 바뀌었다. ‘4대강 살리기’의 사업 내용은 4대강 본류에 대해서 하상을 준설하여 수심을 깊게 하고, ‘슈퍼 제방’을 쌓아 자전거와 자동차 도로를 놓고, 댐을 만들고, 천변 저류지를 개발하여 분양하는 것인데, 이는 실은 ‘한반도 대운하’ 사업에 포함되어 있는 내용들이다. 주장하고 있는 이 사업의 효과로는 ‘한반도 대운하’에서 말하던 내용들로서, 홍수조절하고, 물부족 해결하고, 물 깨끗이 하고, 하천 생태계를 살린다는 등을 내세우고 있다. 그러나 이 ‘4대강 살리기’ 사업은 실은 강을 살리는 것이 아니라 오히려 큰 재앙을 초래 할 것으로 보인다.

강이라는 것은 이리 구불 저리 구불 흘러야 물살이 빠른 데와 느린 데, 침식이 되는 곳이 있고 퇴적이 되는 곳이 있고, 그에 따라 수심이 깊은 웅덩이와 얕은 여울이 생긴다. 이런 물길을 흐르는 가운데 에너지가 분산되어 홍수의 파괴력을 줄인다. 그리고 유속의 차이에 따라 돌과 모래와 자갈과 미세한 입자의 펄이 깔린 곳과 수초가 자라는 곳이 생겨난다. 그에 따라 벌레에서 물고기에 이르기까지 모든 수중 생물들이 제각기 먹이를 찾고 산란할 장소를 찾고 물을 맑게 하는 역할을 담당한다. 이것이 바로 자연의 질서이다. 이런 자연질서를 파괴하여 강을 직선으로 만들고 깊은 웅덩이로 만들어 물이 흐르지도 못하게 채워 놓으면 결국 재앙을 초래하여 홍수 범람을 일으켜 인명과 재산 피해를 가져오고 많은 수중생물들은 죽고 물은 썩는다. 플로리다 운하의 예가 이를 잘 보여주고 있다.

플로리다는 1920년대에 반도의 구석구석을 다 운하로 연결하기 위하여 고불고불한 강들을 직강화하여 강 길이들을 거의 절반으로 줄이고 수심을 10m 이상으로 유지하기 위하여 강바닥을 파고 댐과 갑문을 설치하여 전기로 수문을 열어야만 물이 흐르도록 만들어 놓았다. 그러나 1928년에 이 공사가 완공되자 말자 홍수가 범람하여 2,500 여 명이 죽는 참사가 벌어졌다. 운하에는 물을 항상 채워놓아야 하기 때문에 홍수 때에 범람하는 것은 당연한 결과이다. 그래서 플로리다 운하에는 6m 높이의 둑을 죽 다 쌓았다. 그 후로 여러 가지 일들이 벌어졌다. 물이 부영양화가 일어나면서 갈색으로 변해 버렸는데 이 물들이 지하수로도 스며들어가 거의 모든 운하지역의 지표수와 지하수에서 냄새가 나게 되었다. 그리고 수중생물들이 사라지면서 90-95%의 물새들이 사라졌다. 그래서 플로리다는 이 운하 중의 대표적인 강인 키시미 강을 ‘Kissimmee River Restoration Act'라는 특별법을 만들어 복원하고 있다. 이 강을 운하로 만드는 데에는 3천만 달러가 들었으나 복원공사에는 3억 달러를 지원하였다. 이 복원도 완전한 복원은 아예 불가능하고 운하 옆에 일부 옛 물길을 찾아 물이 흐르도록 하는 정도에 지나지 않는다. 또 Everglades 습지도 복원하고 있는데 30년간 100억 달러를 들이고 있다.

독일도 라인강과 도나우 강의 상류를 운하로 개조하면서 강에 줄줄이 댐을 쌓은 후에 많은 환경피해를 입게 되었다. 그리고 강바닥의 모래가 사라지면서 수서생물들의 서식처가 사라지고 물고기들은 산란 장소를 잃었다. 댐을 쌓으면서 강의 수위가 낮아진 지역은 지하수위가 동시에 내려가 농업과 식생에 피해를 입었고 수위가 올라간 지역은 비만 오면 배수가 되지 않아 침수피해를 입었다. 그리하여 운하 옆에 인공하천을 파서 빗물을 배수하고, 저류지를 만들고, 그리고 큰비가 올 때면 인근의 농지에 범람시킨다. 이들 농지들은 지주들의 동의하에 계약에 의해서 범람구역으로 지정하는데 범람시킨 후에는 보상을 한다. 댐의 아래 부분은 모래가 씻겨 내려가고 윗 부분은 퇴적물이 쌓여 모래가 없기 때문에 하천 생물들의 서식처를 마련해 주기 위하여 늘 모래를 갖다 붓고 있다. 이런 과정을 거치면서 하천을 자연에 가깝도록 복원하는 운동을 가장 먼저 시작한 나라가 독일이다. 이 운동은 세계각국으로 확산되어 왔다.

이런 배경 하에서 EU는 하천에다 댐을 짓는다든지 준설을 한다든지 기타 대규모 토목공사를 하여 하천 생태계를 파괴하지 못하도록 2000년에 물 관리 기본지침(Water Framework Directive)을 제정하였다. 이 지침 제 4조에 의하면, 회원국은 WFD 가 발효된 후 늦어도 15년까지는 모든 인공적이거나 심하게 변질된 수체를 ‘good surface water status’ 를 달성할 수 있도록 목표를 가지고 수체를 보호하고 강화하고 복원해야 한다고 명시하고 있다. 이 지침에는 하천의 등급을 인간의 간섭 정도에 따라 ‘High Status', 'Good Status', 'Moderate Status' 등으로 구분하고 있는데, 쉽게 설명하자면 등급기준은 다음과 같다. ’High Status'는 인간의 간섭이 없거나 거의 없는 상태, ‘Good Status'는 인간의 간섭이 약간 있는 상태, ’Moderate Status'는 어는 정도의 간섭이 있는 상태를 말한다. EU의 각 나라들은 이 지침에 따라 인공적으로 변질된 강들을 자연에 가깝도록 복원하고 있다. 많은 댐들은 폭파되었고 콘크리트와 돌로 만들어진 제방들은 허물어졌다. 우리의 4대강 사업과 같은 토목공사는 원천적으로 불가능하다.

미국도 마찬가지로 깨끗한 물법(Clean Water Act)에 의하여 하천에서 대규모 토목공사는 원천적으로 불가능하도록 규제하고 있다. 이 법의 404조는 명확하게 이 지침을 전달하고 있는데 미국 환경청은 이 법 조항을 특별히 상세하게 이렇게 설명하고 있다. 즉, 하천과 호수에 준설, 매립, 댐, 제방, 골재채취와 고속도로, 공항 등의 개발사업을 하고자 할 때에는,

“1. 습지에 미치는 영향을 피하기 위한 대책을 세워야 하고

2. 습지에 잠재적인 영향이 최소화 되어야하고, 그리고

3. 피할 수 없는 악영향을 상쇄할 수 있는 방법이 마련되어야 한다.“

라고 규정되어 있는데 3가지 조건을 다 만족시킬 수 있어야만 사업허가를 내줄 수 있다고 되어 있어서 우리의 4대강 사업과 같은 무지막지한 토목공사는 원천적으로 불가능하다.

주로 콘크리트로 축조되는 댐의 수명은 그렇게 길지 않다. 콘크리트 구조의 수명은 대개 길게 잡아도 100년 미만으로 보고 있다. 그리고 댐은 계속 침전물이 쌓여 언젠가는 수명이 다하게 되어 있다. 선진국들이 댐을 만든지 50년이 지나고 100년을 보라보는 지금에 이르러 붕괴되어 큰 피해를 일으킨 댐들도 많이 있고 댐이 차서 기능을 하지 못하는 댐들도 많이 생겨나고 있다. 그리고 댐을 건설할 당시에 했던 경제성 평가들은 대개 편익을 과다하게 잡고 피해를 줄여 잡아서 실제 당시 기대했던 긍정적인 효과를 가져온 댐은 하나도 없다 ( McCully, P. Silenced Rivers, Zed Books, London, 2001). 그리하여 지금은 많은 댐들을 폭파하여 원래 강의 모습을 되찾아 주고 있다. 미국에서만도 500여개의 댐들이 폭파 철거되었다 (Marks, JC, "Down go the dams," Scientific American, Mar. 2007, pp. 48-53).

우리나라의 4대강 사업은 세계적인 수치거리이다. 이런 토목공사를 국제적으로는 'Four Major Rivers Restoration', 즉 우리말로 하자면 ‘하천복원’ 이라는 이름으로 홍보를 하고 있는데 이것은 세계를 속이는 부끄러운 짓이다. 진정한 의미에서 복원시켜야 한다. 우리가 복원시키지 않으면 강이 스스로 제 길을 찾아갈 것이다. 4대강에다 짓고 있는 댐들은 언젠가는 다 터진다. 쉬는 날 없이 밤에 잠도 자지 않고 24 시간 내내, 상식을 어기고 영하의 날에도 콘크리트를 부으면서 날림공사를 한 댐들은 벌써 물이 줄줄 새서 에폭시로 땜질을 하고 있다(그림 1 참조). 강바닥을 열심히 파냈지만 언젠가는 도로 다 메워지게 되어 있다. 파냈던 강바닥은 벌써  25～30%가 재퇴적이 되어 이를 도로 준설하자면 매년 2조원 가까운 돈이 들것이다. 슈퍼 제방이라고 이름 붙이고 둑을 쌓았지만 언젠가는 터진다. 중국이 수천 년에 걸쳐서 단단하게 쌓은 황하와 양자강의 제방도 역사 대대로 큰 비가 올 때마다 터졌다. 황하의 제방도 지난 130년 동안 세 차례나 터져서 터질 때마다 수백만 명씩 죽는 참사를 겪었다. 미국도 세계에서 가장 앞선 공학 기술로 제방을 쌓았지만 다 터진 경험을 가지고 있다. 밤에 잠도 안자고 날림으로 쌓은 슈퍼 제방이 몇 년을 견딜 것인가? 강 옆에다 만든 자전거 도로, 공원, 언젠가는 다 씻겨 내려간다. 이 강이 스스로 제 길을 찾아갈 때에는 우리에게 큰 고통을 가져다 줄 것이다.

4대강의 본류의 강바닥을 깊이 파면서 공사한 구간의 모든 지천들에서 역전침식이 일어나 허물어지고 있어서(그림 2 참조) 이 지천들을 관리하는 데에도 엄청난 예산이 들것으로 예상이 된다. 정부는 이 지천정비 1단계 사업에만 15조 1천 900억 원의 예산에다가 총 약 30조 원의 예산을 세웠다가 여론에 밀려 취소한 적이 있는데, 그러나 허물어진 지천을 그대로 둘 수가 없기 때문에 지천의 공사는 계속되고 있다. 댐에 물을 채우자 말자 지하수위가 오르면서 농지에 물이 차올라 농민들은 농사도 못 짓고 있다. 그 외에도 이 사업을 그대로 유지하기에는 너무나 많은 예산이 들고 또 그대로 유지하기도 불가능하기 때문에 진정 원래 모습대로 복원시켜야 한다.

그림 1. 물이 새서 에폭시 주사 맞는 댐들

그림 2. 4대강 사업으로 무너져 내린 제방과 지천들

IV. 가로림만, 강화도-영종도의 조력발전사업

이명박 정부는 최근에 가로림만을 막아 520 MW 짜리 조력발전소 건설하겠다고 하는데 이는 현재 최대인 프랑스의 랑스(Rance: 240 MW)의 2.17배에 이른다. 또 강화도와 영종도를 완전히 둘러싸는 방조제를 만드는 세계최대 규모의 조력발전소를 건설하겠다는 계획도 진행하고 있다 (그림 3 참조). 이 발전소의 규모는 2,160 MW로서 랑스 조력발전소의 약 9배 이르는 엄청난 규모이다. 이 사업은 갯벌을 완전히 둘러싸는 방조제를 쌓아 최저수위를 올려놓기 때문에 해양생물들의 갯벌 서식처가 대부분 사라지게 된다. 특히 어민들은 간만의 차이가 큰 싸리 때에 주로 어획을 하는데 그 구역은 완전히 사라지게 된다. 이 해역의 연안생태계는 완전히 그 기능을 잃게 되고 말 것이다.

그림 4. 강화조력과 인천만 조력 계획도

조력발전이 재생 에너지인 것은 사실이지만 그러나 소중한 생태계를 파괴하고 엄청난 규모의 발전소를 짓는 것은 지속가능한 개발이 아니다. 우리가 잡는 물고기의 90% 이상은 다 갯벌 때문에 서식한다고 알려지고 있고 지구의 어디 보다도 생산성이 높은 곳이 연안 갯벌이다. 그리고 폐수를 정화하는 능력이며 기타 환경적인 기능이 빼어난 곳이 연안 갯벌이다. 그래서 지금 유럽과 미국을 비롯한 대부분의 선진국들은 갯벌을 전혀 손상하지 못하도록 규제하고 있다. 만약 갯벌을 개발하려면 그와 같은 대체 갯벌을 만들 수 있어야만 승인이 가능하도록 규제하고 있다. 이런 대규모의 해안 생태계 파괴 사업이 추진되는 이유는, 그 동안 재생 에너지 개발을 촉진하기 위하여 시행해오던 발전차액보전제도(FIT: Feed-In Tariff)를 이명박 정부 들어서 의무할당제(RPS: Renewable Portfolio Standard)로 바꾸면서 대기업들이 손쉬운 방법으로 할당량을 채우기 위한 방편으로 쓰이기 때문이라고 해석되고 있다. 조력발전(Tidal Barrage)이 댐을 지어 갯벌의 생태계를 파괴하기 때문에 선진국들에서는 대규모의 조력발전이 그렇게 많이 보급되지 않고, 지금은 댐을 짓지 않고 조류를 이용하여 갯벌을 파괴하지 않는 조류발전(Tidal Turbine)을 선호하고 있다. 조류는 특히 강의 하구에서 강하기 때문에 뉴욕시에서도 허드슨 강의 하구에서 조류발전을 하고 있다. 우리나라는 한강을 제외한 모든 주요한 강들의 하구를 둑으로 막았는데 이로 인하여 하구 둑의 물은 오염되고 연안은 영양염류가 유입이 안 되어 생태계가 빈약해지고 있다. 이 하구 둑들을 터야 하천의 수질을 개선할 수 있다는 주장이 계속 제기되고 있는데 아울러 그렇게 하면 조류발전을 잘 할 수 있는 가능성도 엿보인다.

갯벌을 간척하면 국가적인 차원에서 경제적으로 손실이 된다는 주장은 벌써부터 있어 왔다. 간척해서 비료 주고 농약 뿌리고 씨 뿌리고 밭 갈고 해서 열심히 농사짓는 것보다는 갯벌을 그대로 두고 저절로 나는 것을 잡기만 하면 되는 수산업이 훨씬 더 쉽고 소득도 높고 식량안보에도 이롭다는 것은 잘 알려진 사실이다.

간척을 하면 해양의 생물계에 미치는 부정적인 영향뿐만이 아니라 바닷물 흐름의 변화로 인하여 일어나는 해안선의 변화도 큰 문제이다. 우리나라의 많은 해수욕장들이 지금 모래가 사라지고 있고 특히 서해안 지역에서는 뻘까지 퇴적하여 해수욕장으로서의 가치를 잃어가고 있다. 그밖에도 해일을 막아 준다든지, 해안의 침식을 방지한다든지, 기타 심미적, 생태학적인 여러 기능들을 생각할 때에 간척은 함부로 해서는 안 된다. 지금 대부분의 선진국들은 갯벌을 국립공원이나 환경보호구역으로 지정하고서 일체 개발행위를 금하고 있다.

V. 그 밖에 근본이 흔들린 환경정책들

그 외에도 1980년에 환경청이 설립된 이후 수십 년에 걸쳐서 이루어 놓은 여러 환경정책들이 이명박 정부 들어 그 근본이 흔들리고 있다. 몇 가지 예를 들면 다음과 같은 것들이 있다.

그 동안 낙동강 페놀 사고를 비롯하여 수많은 수질오염사건을 거치면서 지금까지 우리 정부는 맑은 물 대책에 30조 원 이상을 투자하였고 또 여러 가지 대책을 세웠었다. 그 중 두 가지가 상수원 보호구역 제도와 수변구역제도이다. 상수원 보호구역제도는 ‘한반도 대운하’를 거론하면서 상수원에 배를 띄우고 위락단지를 개발하는 계획을 내놓으면서 근본이 흔들렸다. 이 사업이 4대강 사업으로 이어지면서도 이런 개발계획을 그대로 진행되고 있어서 이대로 가면 앞으로 상수원을 보호하기가 어렵다. 상수원보호구역인 팔당 지역에 농민들을 팔당 오염의 주범으로 몰아 쫓아내고 대신 그 지역에 만들려고 하는 것은 유기농보다도 훨씬 오염이 더 심한 위락시설들이다. 그리고 수변구역은 수변 50 미터 구간을 보호하도록 설정한 것인데, 수변구역은 비가 땅 바닥을 씻어가는 오염이 강에 유입되기 전에 이 구역을 거치면서 정화될 수 있도록 하는 중요한 역할을 한다. 그러나 4대강 사업을 하면서 ‘친수구역 특별법’을 만들어 강변도시와 위락단지 등 각종 개발을 할 수 있도록 하여 수변구역 제도를 완전히 무력화시켰다.

우리나라의 자원재활용정책은 세계 어디에도 뒤지지 않는 체계를 갖추고 있다. 분리수거가 이렇게 잘 정착된 나라가 전 세계에 몇 안 된다. 그런데 종이컵 예치금제도를 없애고 비닐봉지 사용을 억제하는 제도도 없애버려 이명박 정부는 일회용품 사용을 장려하였다. 다 국민들의 불편을 줄인다는 취지라고 하고 있으나 실은 특정인들에게 사업거리를 주기 위한 정책인 것으로 판단된다. 그리고 음식 쓰레기를 분리수거하여 퇴비와 동물 사료로 재활용하는 정책도 세계에 유례를 찾기 힘들 정도로 잘 발달하여 정착되어 있다. 디스포저를 이용하여 음식 쓰레기를 하수구로 내버리면, 하수 처리장에서는 이를 도로 고형물로 만들어 처분해야 한다. 그렇기 때문에 음식 쓰레기 분리수거 방법이 에너지와 수고도 훨씬 적게 들고 최종 생산물은 더 유용하게 쓰인다. 디스포저 사용은 불법으로 규정되어 있다. 그런데 이명박 정부는 새로 건설되는 아파트에 이를 설치하도록 장려하고 있다. 실제로 이를 설치한 아파트에서는 사용되지 않고 썩히는 경우가 많다. 전기요금이 많이 나오기 때문이다. 이것도 국민들을 불편하지 않게 하겠다는 취지라고 하나 실은 특정인에게 돈벌이 수단을 제공하기 위한 정책으로 보인다.

그밖에도 그린벨트 제도도 무시되어 각종 개발사업들이 벌어지고 있고, 또 절대농지 제도도 무시되어 4대강 사업을 하면서 농지들이 많이 사라지고 있다. 명색은 ‘농지 리모델링’이라고 이름을 붙였으나 실은 마을과 길보다 높이 쌓아 올린 그 땅이 물을 대기는 어렵고 흙은 거칠어 농사를 지을 수가 없게 되어 있다. 그런데도 그 땅 값들이 다들 껑충 뛰었는데 그 이유는 농사를 지을 수 없기 때문에 다른 용도로 전환될 것이라는 기대감을 불어 넣어 주었기 때문이다.

그리고 환경영향평가 제도를 비롯한 각종 환경규제들이 위협을 받고 있다. 행정 간소화를 하기 위하여 ‘전봇대’를 뽑는다고 하면서 환경구제들이 뽑히고 있다. 기업 활동을 비롯한 각종 개발 사업들의 인허가 절차를 빠른 시일 안에 처리할 수 있도록 간소화 하다 보니, 환경영향평가는 졸속으로 이루어지고 다른 환경규제들도 대충 형식만 거치게 되어 제대로 된 규제를 할 수가 없다. 현재 모든 선진국들은 환경규제 만큼은 더욱 강화하고 있고 환경부서의 권한도 강화되고 있는데 반하여 우리나라는 이런 추세와는 거꾸로 가고 있다.

VI. 환경단체 약화 시도

1992년 리우에서 유엔환경개발회의(UNCED)가 열린 이후에 국제적인 환경회의에는 반드시 시민단체 환경회의가 병행하게 열리어 상호간에 정보를 주고받으면서 협력과 공생의 관계를 유지하고 있다. 선진국에서는 민간환경단체들을 존중하고 있고 많은 지원을 하고 있다. 국가 예산의 일정 부분을 시민단체에 지원하도록 정하고 있는 경우가 대부분이다. 그러나 이명박 정부는 시민단체들을 적대시하여 지금까지 하던 지원을 다 끊었을 뿐만 아니라 지원하는 기업들마저 압박하여 많은 환경단체들이 예산이 없어서 맥을 못 쓰고 명맥만 유지하고 있다. 이명박 대통령은 2008년 미국 소고기 수입 건으로 일어난 촛불을 지극히 혐오하여 이에 참여한 1890개의 단체들을 모두 ‘불법폭력단체’로 규정하고 이들이 마치 테러리스트인양 정부와의 모든 관계를 단절하였다. 중요한 환경단체들이 모두 이에 포함되어 정부와는 아무런 대화가 없는 그런 상태로 되어 있다. 실은 이명박 대통령도 서울 시장을 할 때에 사학법 문제로 촛불 시위와 거리 행진에 참여를 했었다. ‘내가 하면 애국충정이지만 남이 하면 불법폭력이다’ 라는 태도이다. 그리고 최열씨와 박원순씨를 비롯한 시민환경단체의 지도자들과 환경단체들을 각종 수단을 동원하여 조사를 하고 고발을 하는 등 못 살게 굴어 시민단체들을 약화시키려고 시도하고 있다.

IV. 맺으며

UNEP는 우리나라의 녹색성장정책을 그린뉴딜(Green New Deal)이라고 하여 모범적인 녹색사업으로 소개하였다(UNEP, A Global Green New Deal, 2009. 2.). 그래서 4대강 사업이 마치 하천복원 사업인양 소개되어 있다. 그리고 이명박 대통령은 2009년 9월 23일 UN 총회에서 연설을 하면서 “한국은 4대강 하천복원 사업을 통하여 하천 생태계를 살리고 홍수를 예방하며 물부족을 해결하고 있다”고 하였다. 그리하여 OECD 사무총장인 앙헬 구리아(Angel Gurria)씨는 이명박 대통령을 ‘녹색성장의 아버지’라고 극찬을 하였다. 이런 공로를 인정받아 이명박 대통령이 ‘환경분야의 노벨상’을 받는다고 우리나라의 언론에 보도되었는데 이 상은 아랍 에미리트에서 주는 상으로서 정식 명칭은 ‘Zayed International Prize for the Environment’이다. 그리고 2010년에는 UN 생물다양성협약(UNCBD: UN Convention on Biological Diversity)으로부터 UNCBD 상을 받았다. 그리고 에티오피아의 아디스아바바 대학으로 부터는 환경학 명예박사학위를 받았다.

그러나 이러한 칭찬과 상들은 실은 가당치 않은 것이다. 이명박 정부의 ‘녹색성장’ 정책은 실은 녹색이라는 이름을 덧씌운 성장정책일 뿐으로 우리나라의 환경정책의 근본을 뒤흔들어 놓는 반환경적인 정책들이다. 말로는 ‘환경도 살리고 돈도 번다’ 고 선전하지만, 실제로는 환경을 이용하여 일부 특정인들에게만 돈을 벌게 하고 국가에는 커다란 손해를 입히는 정책들이다. 다음 정권에서 반드시 잘못된 정책을 되돌려 놓고 훼손된 환경을 복구시키며 그리고 정직한 환경정책을 펴도록 이를 반면교사로 삼아야 할 것이다.

III.		복지․노동․교육

1. 이명박 정부 4년, 한국의 복지국가 길을 잃다

□ 이태수(현도대 교수)

2. 이명박 정부 4년, 보건의료 정책 평가와 향후 과제

□ 이진석(서울대 교수)

3. 이명박 정부 4년, 복지정책의 평가와 향후과제

□ 김동영(민주정책연구원 연구위원)

4. 이명박 식 일자리, 비정규직 차별과 대안

□ 김성희(고려대 교수)

5. 이명박 정권의 일자리 & 비정규직 정책 비판 그리고 개선과제

□ 정문주(한국노총 정책실장)

6. 이명박식 일자리와 비정규직

□ 고영국(민주정책연구원 연구위원)

7. 이명박정부의 교육정책 평가 및 향후 과제

□ 이영탁(참교육연구소장)

8. “이명박 정부 교육정책(경쟁위주의 교육정책) 4년 평가”

□ 박거용(상명대 교수)

9. 이명박 정부 교육정책 4년 평가와 과제

□ 김명신(서울시 교육위원)

이명박 정부 4년, 한국의 복지국가 길을 잃다

이태수

꽃동네대학교 교수

I. 이명박정부 사회정책 기조의 특징

□ 정책기조 차원

○ 경제올인정책 - 사회정책에 대한 몰(沒)개념

- 태생적으로도 천박한 시장주의와 경제지상주의였고, 미국의 금융위기발 신자유주의 위기속에 국내 위기가 증폭되면서 더욱 더 경제에 올인하는 경향 보임

- 따라서 지난 10년간 어렵게 쌓아온 경제와 복지의 선순환 담론 실종. 사회정책을 경제정책의 논리로 취급

○ 부유계층 위주정책

- 부유계층에 대한 감세 및 종부세 환급 등 주도, trickling-down effect에 집착

- 소위 서울강남계층을 확고한 지지기반으로 하면서 상류층의 여론선도 기능을 통해 몰계급적 서민의식을 교묘히 활용

○ 구시대적 정책 패러다임

- Lee-Man Brothers‘로 상징되는 정책 핵심층의 사고가 물적 투자에 기초하는 이른바 ’토건국가시대‘의 발상에 그침. 대운하, 녹색성장 등에서 전형이 드러남.

- 지식기반사회의 인적투자에 대한 개념 자체가 실종

○ 천박한 보수의 이념에 기초

- 사회전체를 ‘비민주’ 나아가 ‘반민주’의 사회로 급속히 퇴행시키면서, 경제와 사회의 창발성과 자율성을 급격히 약화시킴. 심지어 남북관계를 통한 경제사회적 돌파구조차 스스로 봉쇄

- 민주주의와 자본주의의 상승효과라는 20세기 후반 선진국의 기본덕목조차 상실

□ 사회정책의 실질적 집행 상의 특성

○ 구두선에 그친 임기웅변식 복지정책 기조만 난무

- 인수위 시절에는 ‘능동적 복지’, 2008년 금융위기에는 ‘휴먼뉴딜’, 정치적인 수세에 있을 때는 ‘친서민정책’ 등 다양한 용어로 복지정책을 강조했으나 진정성있는 정책기조가 아니었으므로 곧 실종되어 버림.

- 2010년 6.2 지방선거를 전후하여 ‘보편적 복지’ 논쟁이 야기되었을 때는 ‘복지포퓰리즘’ 논란을 청와대 스스로 제기하면서 무상정책을 반대하더니 2011년부터 무상보육정책을 전개하는 등 일관성없는 즉흥식 정책 야기

○ 전정권의 복지정책에서 신자유주의적 요소는 적극 전승하면서도 복지강화적 요소는 배제

- 의료민영화, 바우쳐제도 등은 확대

- 공교육 강화, 복지재정 확대는 거부

- 비수급빈곤층 해소, 아동수당, 건강보장성 강화, 노인빈곤 해소 등에 대한 공감대 실종

○ 사회정책의 C/T 부재

- 전정권에서는 정책 contents를 갖고 관료들을 견제하며 상층부에 영향력을 행사하고 심지어 일부 정책의 주도력을 지닌 일부의 진보적 학자군과 시민사회 리더들이 있었으나 현정권하에서는 이러한 세력 부재

- 청와대-복지부에는 온통 기회주의적이거나 무력한 관료들 판이며, 집권 여당내에 교육전문가, 노동전문가, 환경전문가, 복지정책가는 거의 없는 상태

○ 일상적인 사회정책에서의 무능력 드러냄

- 노인장기요양보험의 개선 의지 실종, 아동․청소년 통합정책에서의 갈팡질팡 행보, 국민연금기금 투자 및 지배구조 개선의 미온, 복지계의 임금이나 노동조건 개선 의지 부재와 어설픈 전달체계 개편, .....

- 보수적인 사회복지 현장에서 조차 소수 기득토호세력들을 제외하고는 대다수 종사자들의 민심 이반 초래

○ 더군다나 한미FTA 체결을 종결지음으로써 사회정책 발전에 재갈을 물림.

- 2012년 3월 15일부로 발효된 한미FTA는 국민 대다수를 더욱 심각한 무한경쟁상태에 내몰게 되어 양극화현상이 심화될 것이며, ISD제도와 같은 독소조항으로 인해 양극화를 해소하려는 각종 복지정책은 위축될 수밖에 없음. 이로 인해 향후 한국의 복지발전에 심각한 제약상황이 야기될 것임.

II. 이명박정부 4년의 사회상

□ 양극화의 심화

○ 비수급 빈곤층 468만명(‘10년 보건복지부)

<표 1> 비수급빈곤층의 변화

○ 소득재분배의 악화

- 전체가구에 대한 소득 5분위 배율을 보면 2006년에 비해 뚜렷히 분배 악화

<그림 1> 소득5분위 배율의 추이

<표 2> 소득 5분위 배율 추이(가처분소득 기준)          (단위 배, P)

구 분		’03년	’04년	’05년	’06년	’07년	’08년	’09년	’10년 p
전국 (1인 및 농가포함)	시 장 소 득	-	-	-	6.65	7.09	7.38	7.70	7.74
	가처분소득	-	-	-	5.38	5.60	5.71	5.75	5.66
	개 선 효 과	-	-	-	1.27	1.49	1.67	1.95	2.08
전국 (2인이상 비농가)	시 장 소 득	5.00	5.27	5.53	5.74	6.05	6.16	6.14	6.03
	가처분소득	4.43	4.61	4.75	4.83	4.95	4.98	4.95	4.18
	개 선 효 과	0.57	0.66	0.78	0.91	1.10	1.18	1.19	1.22

❏ 노인, 아동, 청소년의 삶 악화

o 통계청 ‘09. 05. 23 분기 ’가계 동향조사‘결과

- 노인가구의 상대적 빈곤율은 2006년 기준으로 45%에 이르며, 이는 OECD국가 평균인 13%에 비해 3.5배나 높은 수치, 가장 낮은 뉴질랜드의 2%에 비하면 23배나 높음

- 선진국 중 노인 가구의 상대적 빈곤율이 40%대는 한국이 유일

o 특히, 한국의 노인 1인 가구는 빈곤율이 OECD 국가 중 최고 수준이며, 고령화 시대 노인소득보장의 핵심 그룹으로서 정책적 관심이 필요.

- 한국의 노인 1인 가구는 10가구 중 8가구가 빈곤상태에 놓여 있는데, 이는 스웨덴의 6배, 미국의 2배, OECD 평균의 2.5배 수준

- 한국 전체 빈곤율이 14.6%인 것을 고려하면 노인 1인 가구의 빈곤율(76.6%)은 상당히 심각한 수준

<표 3> 노인 빈곤율의 국가간 비교

구 분	65세 이상 고령층의 빈곤율					전 체 빈곤율
	65세 이상	성 별		가족 구성
		남 성	여 성	노인1인가구	부부노인
벨기에	12.8	12.7	12.9	16.7	10.0	8.8
캐나다	5.9	3.1	8.1	16.2	3.9	12.0
프랑스	8.8	6.6	10.4	16.2	4.1	7.1
독 일	8.4	5.1	10.8	15.0	4.7	11.0
이탈리아	12.8	8.1	16.1	25.0	9.4	11.4
일 본	22.0	18.4	24.8	47.7	16.6	14.9
한 국	45.1	41.8	47.2	76.6	40.8	14.6
멕시코	28.0	27.6	28.5	44.9	20.9	18.4
스페인	22.8	20.1	24.7	38.6	24.3	14.1
스웨덴	6.2	4.2	7.7	13.0	1.1	5.3
영 국	10.3	7.4	12.6	17.5	6.7	8.3
미 국	22.4	18.5	26.8	41.3	17.3	17.1
OECD평균	17.1	14.5	19.2	30.7	13.3	11.9

주 : 1) 1인 및 농가 포함

2) 빈곤율은 OECD 기준인 전체 가구의 소득 중위 50% 이하로 정의

3) 위 자료는 각국의 2000년 중반 자료를 OECD에서 종합하여 2011년 발표

자료 : OECD(2011), Pension at a Glance 2011.

o 한국 노인의 자살률은 OECD 국가 중 최고

o '09년 자살한 초․중․고생이 전년 대비 47% 증가한 202명에 이름

o ‘2008년 아동 청소년 실태조사’ 결과에 따르면 아동․청소년 중 최저생계비 이하의 절대빈곤층은 7.8%, 상대빈곤층은 11.5%임.

- '06년 통계청 가계조사로 측정한 아동 가구 중 절대빈곤층 5.0%, 상대빈곤층 8.4%에 비해 크게 높아진 수치

□ 국제적인 삶의 질 비교 상의 현실

o ‘12.01.25. 국무총리 산하 경제․인문사회연구회는 ‘한국 경제․사회 선진화 의 조건 Ⅲ’ 를 통해 경제사회 발전지표 연구 결과 발표.

- 이 지표는 국내총생산(GDP) 대신에 경제․사회․환경 등을 포괄해 삶의 질과 지속 가능한 발전 여부를 측정할 수 있도록 설계.

- 연구결과 우리나라 성장 동력 지수는 13위, 안정적 성장지수는 12위, 산업경쟁력 지수는 11위로 상승.

- 반면 사회통합 지수는 24위, 환경지수는 27위, 복지․분배는 28위, 관용사회 지수는 35위로 전체 조사 대상 국가 중 하위 30%에 속할 정도로 낮은 수치를 보임.

o 국내 전문가들이 공동으로 개발한 ‘경제사회 발전지표’에서 우리나라의 복지․분배 수준이 경제협력개발기구(OECD) 30개 회원국 중 최하위

III. 이명박정부 4년 간 주요정책의 동향

□ 복지재정 측면

o 이명박정부 들어 정부의 재정 비중은 계속 감소, 작은 정부추이 뚜렷. 이는 감세정책의 결과이며, 이로써 복지재정의 확대는 원천적으로 제약될 수밖에 없었음.

<그림 2> GDP 대비 국가재정 규모

▲ ⓒ오건호 실장이 OECD의 'Economic Outlook'의 자료를 인용

o 이명박정부 4년간의 복지예산만을 비교하였을 때 2008-2012년 복지분야 예산 평균증가율은 8.02%로 노무현정부 5년간의 복지분야 예산 평균증가율 11.8%에 훨씬 못 미침.

- 2012년 복지예산이 과연 복지혜택을 필요로 하는 국민들에게 원하는 만큼 제공할 수 있을지에 대해서는 부정적일 수밖에 없음. 이명박정부의 정부예산분배 우선권이 국민들의 건강한 삶을 유지 보장하는데 있지 않았음을 극명하게 보여주는 것이라고 할 수 있음.

<표 4> 이명박정부 4년간의 물가상승률 및 복지예산 추이(단위 :조 / %)

구분	2008	2009	2010	2011	2012	평균증가율 (%)
정부총지출(A)	262.8	284.5	292.8	309.1	326.1	5.56
복지예산(B)	67.6	74.6	81.2	86.4	92	8.02
B/A	25.7	26.2	27.7	28	28.2	0.625*
물가상승률	4.7	2.8	2.9	5.3 (8월 현재)
노무현정부 5년간(03-08) 사회복지보건 분야예산						11.8**

* 단위 : %p

** 출처 : 국회예산정책처 자료(2008), 주택부문 제외

o 당장 2012년도 복지부소관 예산(안) 및 기금운용계획(안)을 보면 사회복지분야의 신규사업은 20 여개(총 679억원)에 지나지 않지만 예산을 삭감한 사업은 아동, 노인, 장애인, 기초생활보장 그리고 사회서비스 전 영역에 걸쳐 광범위하게 나타나고 있음. 특히, 사회적 양극화 심화로 인한 절대빈곤층의 증가에도 불구하고 생계급여와 주거급여 등의 기초생활보장분야에서 1천 7백억 이상을 삭감하였으며 노인관련기관지원, 노인돌봄서비스사업 및 노인요양시설 확충예산에서 340억 이상을 삭감하였음.

<표 5> 2012년 복지예산안 중 주요 삭감예산 (단위: 백만원 / %)

구 분	2011 예산	2012 예산	감액
자활지원 사회적응프로그램	988	0	△988	순감
지역사회서비스투자사업보조	139,669	138,745	△924	△0.9%
기초생활 생계급여	2,445,969	2,361,845	△84,124	△3.4%
주거급여	598,655	519,440	△79,215	△13.2%
해산, 장제급여	15,350	15,152	△198	△1.3%
양곡할인	99,690	92,448	△7242	△7.2%
재산담보부 생계비융자	3,408	2,757	△651	△19.1%
사회복지사업지원	4,317	3,708	△609	△14.1%
사회복지종합관리망 구축 및 운영	18,276	13,729	△4,547	△24.9%
시설퇴소아동자립지원	918	910	△8	△0.7%
가정위탁지원	1,548	1,521	△27	△1.7%
입양, 가정 위탁아동 심리치료	270	243	△27	△10%
노후설계지원사업	300	0	△300	순감
노인복지지원	1,375	240	△1,135	△82.5%
노인관련기관지원	31,164	10,771	△20,393	△65.4%
노인돌봄서비스	101,175	97,887	△3,288	△3.2%
노인요양시설 확충	58,419	47,889	△10,532	△18.0%
독거노인 응급안전 돌보미 사업	2,355	2,182	△173	△7.3%
만5세아 보육료지원	101,168	13,475	△87,693	△86.7%
장애아무상보육료 지원	43,735	43,317	△418	△1.0%
다문화가정 보육료 지원	11,551	9,565	△1,986	△17.2%
어린이집 기능보강	14,650	11,867	△2,783	△19.0%
보육인프라 구축	16,250	15,377	△873	△5.4%
저소득 장애인 지원	9,548	9,537	△11	△0.1%
장애인자립자금융자	3,441	2,000	△1,441	△41.9%
장애인 생활시설확충	57,735	44,097	△13,638	△23.6%

□ 기초생활보장부문

o 기초생활보장 생계급여 예산 △3.4% 삭감

- 참여정부 시기 167만4천명이던 기초급여 생계급여자는 MB 정부 첫해인 ‘08년 7만8천명 축소, ’11년 2만7천명 축소, ‘12년 5만5천명 축소하여 MB 정부 기간 내내 기초생활보장 생계급여자 대폭 축소

- 161만6천명(’06년) → 167만4천명(‘07년) → 159만6천명(’08년, 7만8천명 축소) → 163만2천명(‘09년) → 163만2천명(‘10년) → 160만5천명(’11년, 2만7천명 축소) → 155만명(‘12년, 5만5천명 축소)

- 보건복지부는 ‘08년부터 수급자 축소, ’11년 수급자 축소, ‘12년 수급자 축소로 수급자를 확대 약속은 공염불이 됨

□ 보육부문

o 이명박정부에서 가장 적극적인 정책진전이 있는 부문임. 2012년 현재 만5세 이하 전연령층에 보육료 지원이 이루어지고 있어 무상보육이라 칭하는 수준이 되고 있으며 여기에 양육수당제를 결합하여 만3-4세를 제외하면 보육시설을 이용하지 않는 가구에 대해서도 수당이 지급됨.

o 현 정부 들어 가장 정책의지가 약한 예산은 국․공립시설 확충 예산임.

- 2012년 예산을 보아도 특히 신축으로 인한 국․공립시설 확충은 10개소로 2010년과 동일함. 이는 보육서비스 제공의 기본 체계로 기능해야 하는 국․공립시설 확충에 대한 정부의 의지가 미약함을 반영하는 것임.

o 한편 2012년 어린이집 지원 예산중 공공형 어린이집 지원 예산은 약 169억 원으로 112.2%의 급격한 증가율을 보임.

- 그러나 공공형 어린이집의 실효성이 의문시되는 상황에서 이러한 예산이 급격히 증가하는 것은 문제가 있음. 기존의 공공형 어린이집의 사업에 대한 엄밀한 평가가 필요하며, 국․공립보육시설의 확충을 우선하는 정책으로 전환될 필요가 있음.

- 민간보육시설이 다수를 점하고 있는 상황에서 대부분의 보육지원 예산은 민간보육시설에 투입될 수밖에 없음. 지방예산을 포함하면 수 조원에 이르는 보육예산이 민간보육시설에 투입되고 있지만 그 규모에 맞는 관리감독은 이뤄지지 않고 있음. 또한 공공형 보육시설의 취지에도 불구하고 공공형 시설의 도입이 국․공립시설을 대체할 수는 없으며, 실제 공공형 보육시설의 도입이 목적을 달성할 수 있는지에 대한 관리 감독 체계는 미비한 상태임.

o 결국 대대적인 보육지원에도 불구하고 민간위주의 인프라는 실질적 보육비의 부담을 여전히 남기는 상황으로서 심각한 재정누수현상이 벌어질 것임.

o 또한 어린이집 미이용 아동 양육지원 예산은 재검토 필요. 2012년 예산에서 증가율이 높은 예산중의 하나가 어린이집 미이용 아동에 대한 양육지원 예산임. 대상을 3세까지로 확대하였으며 금액도 연령별로 10만원, 15만원, 20만원으로 차등을 두고 있음.

- 양육지원 예산은 보육료를 지원받는 아동과 비교하여 일견 형평성을 유지하는 것처럼 보일지 모르나 계층적 측면이나 젠더의 측면에서 저소득층 여성에게 부정적으로 작동할 가능성이 높으며, 보육정책의 목적과도 상충될 수 있음. 따라서 제도의 지속 여부를 재검토할 필요가 있으며, 이를 어린이집 이용을 조건으로 하지 않는 보편적 아동수당으로 대체할 필요가 있음.

□ 노인복지부문

o 기초노령연금부문은 근본적으로 전혀 개선이 없었음.

- 노무현정부에 설계된대로 전체 노인의 70%에게 국민연금가입자 평균소득월액(A값)의 5% 수준(182만원의 5.18%)으로 지급하는 것에 변함이 없음.  그동안 기초노령연금제도의 시행과 관련하여 제기되었던 수급자 대상자의 법적 비율 미달문제나 급여수준의 미흡 등의 문제는 여전히 개선되지 못하고 있음.

o 노인장기요양보험제도 역시 전혀 개선이 이루어지지 않았음.

- 2012년 예산을 보더라도, 장기요양보험지원예산은 ‘11년 4,603억 원에서 ’12년 4,878억 원으로 6%가 증가하였는데, 이는 제도의 성숙에 따른 자연증가분임. 즉 노인인구의 증가에 따른 대상자 증가로(30.0만 명→ 32.7만 명) 인한 운영지원에 대한 국고부담이 증가하였음. 더구나 노인요양시설 확충 관련 예산은 전년대비 18%나 삭감되었음. 결국 그동안 수차례 제기되어 왔던 요양보험의 본인부담률 완화 등 급여수준 내실화를 기하기 위한 예산은 전혀 반영되지 못했으며, 치매노인 환자를 위한 공공요양시설 확충 및 수가 조정 등의 노력 역시 할 수 없게 되었음.

o 노인빈곤해소를 위해 가장 실효성있는 정책인 노인일자리 사업은 여전히 저임일자리 해소책으로 남겨져 있음.

- 예컨대, 일자리수의 대부분을 차지하는 공공분야 일자리에 대한 지원 단가를 보면 1,530천원을 1년 동안 지급하는 것으로 저임금의 일자리 규모를 단순히 증가시키는데 그치고 있음.

o 노인돌봄서비스는 서비스 대상자 수가 줄어드는 등 후퇴하고 있음.

-  특히 아직도 노인돌봄서비스 대상자가 노인전체인구에서 차지하는 비율이 ‘10년은 0.6%, ’11년은 0.67%로 극히 저조함을 알 수 있으며, ‘11년 9월 현재 등급판정 결과 등급외자가 15만 명에 달함을 고려하면 노인돌봄서비스가 등급외자조차 포괄하지 못하고 있음을 알 수 있음.(국민건강보험공단, 보건복지포럼 2010년 10월호) 특히, 등급외자의 3.2만 명(23%)은 치매, 중풍을 앓고 있는 것으로 나타나 노인돌봄서비스로는 장기요양대상 노인의 기본적인 수발욕구를 충족시키기에는 한계가 있음.

o 무엇보다도 국민연금에 대한 정비를 시도하지 않았음.

- 기초연금제를 도입하고 국민연금제도와의 보완성을 고려하여 전체적인 노후소득보장체계를 재구축했어야 함에도 불구하고 이부분에 대해서는 어떤 정책적 시도도 있지 않았음.

- 또한 연금기금운용체계의 상설화를 포함한 변화도 정권초기에 잠시 고려하다가 방치시켜 버렸음.

□ 장애인부문

o 장애인분야에서는 2010년 7월부터 실시된 장애인연금제도의 시행이 새로운 제도의 도입에 해당하는 예임.

-  2012년 예산을 보아도 증가규모가 큰 것은 장애수당 및 장애인연금 예산인데 문제는 장애인연금의 시행을 명분으로 장애수당예산을 삭감하는 등 전체장애인들의 소득보장에는 획기적 변화를 가져오지 못했음.

- 장애인연금 지원대상자는 중증장애인 중 소득하위 56%로 여전히 동일하고 대상자 수만 2012년에 전년도 32만 6천명에서 1천명 증가시킨 32만 7천명으로 책정하였으며 기초급여액도 9만 1천원에서 9만 4천원으로 겨우 3천원을 증액시키는 데 그쳤음. 게다가 부가급여는 2011년에 이어 2012년 예산에서도 동결하여 당초 부가급여액을 중증장애인의 월평균 추가비용 20만 8천원까지 단계적으로 인상하겠다고 한 약속마저 지키지 않으려는 태도를 고수하고 있음.

o 장애인일자리지원예산은 임금수준이 여전히 낮아 장애인을 값싼 보조인력으로 고착하는 경향을 탈피하지 못하고 있음.

- 예컨대 장애인일자리의 인건비단가 인상(장애인행정도우미 855천원→877천원, 장애인복지일자리 200천원→259천원)과 지원대상 확대(장애인복지일자리 6,500명→7,000명, 장애인행정도우미는 동결) 등의 일부 긍정적 조치에도 불구하고 여전히 임금수준이 낮다는 지적이 끊이지 않고 있음. 또한, 시각장애인안마사파견사업의 경우는 인건비단가(월 100만원)와 운영비단가(월 10만원), 지원인원(300명)이 모두 동결되었음.

□ 보건의료부문

o '04년 61.3%에서 ‘07년 64.6%로 증가추세를 유지해 오던 건강보험 보장성 수준이 MB 정부 첫해인 '08년 MB 정부 첫해 건강보험 보장성은 처음으로 축소, '09년 약간 상승, ‘10년 다시 1.3%p 하락세

- 61.8%(‘05) → 64.3%(’06) → 64.6%(‘07) → 62.2%(’08) → 64%(‘09) → 62.7%('10)

o 이명박 정부에 들어와 저소득층의 의료비를 지원하기 위한 예산 상황이 갈수록 악화되고 있음. 의료급여 수급권자는 ‘07년 1,978천 명에서 ’12년 1,671천 명으로 줄어들었음. 이에 따라 전체 인구 대비 의료급여 수급권자 비율이 ‘07년 4.1%에서 ’12년 3.4%로 줄어들었음. 2008년 금융위기와 최근의 경제위기, 고물가 등의 여파로 취약계층이 증가하고, 이로 인해 의료 사각지대가 확대되고 있는 상황을 고려할 때, 이 같은 의료급여 수급권 대상자의 축소는 취약계층을 더욱 한계 상황으로 내모는 결과를 야기할 것임.

o 민간의료보험 가입 급증, 중복 복수 가입 급증, 월보험료 증가로 가계부담 증폭

- ‘08년 77.03% 수준이었던 민간의료보험 가입 비율은 1년만인 ’09년에 77.79%로 증가하였고,

- 4인 가구의 경우 ‘08년 5.16개(가입률 92.58%) 수준에서, ’09년 5.44개(가입률 93.32%)롤 나타내는 증가세

- 가구소득별 민간의료보험 가입 현황을 살펴보면

- 연소득 1천만원 미만의 가구도 ‘08년 0.82개를 가입하고 (가입률 36.76%)  ’09년 0.85개 가입하고(가입률 37.59%)를 나타냄.

- 이 같은 민간의료보험 신규 가입 이유를 살펴보면, 건강보험 보장이 부족해서 35.48%, 질병 및 사고로 인한 가계의 경제적 부담 경감을 위해 46.31%로 두 요인이 총 81.79%를 차지하여, 국민들의 의료비 부담이 서민 가계에 어느 정도 큰 부담인지 짐작할 수 있음.

o 국민의료비 중 공공지출 비율․가계부담률의 국가비교

- 공공지출 비율은 OECD 평균이 72.8인데 반해 우리나라는 54.9를 나타내, 멕시코 45.2와 미국 45.4 다음으로 끝에서 3번째 수준

- 가계부담률은 OECD 평균이 18.3을 나타내는데, 우리나라는 35.7로 멕시코 51.1로 꼴찌에서 2번째 순위를 기록하고 있음.

o 그럼에도 불구하고 국민의료비 중 공공재원 비중은 OECD 평균이 72.2를 기록하고 있는데, 우리나라는 55.3으로 꼴찌의 불명예

□ 총평가

o 이명박정부의 복지정책은 확고한 복지발전의 의지나 청사진없이 전개됨으로써 보육정책의 확대, 장애인연금 등의 도입, 복지예산의 증액 등 부분적인 성과가 있음에도 불구하고 전체적으로는 긍정적으로 평가해줄 여지가 없음.

- 특히 사회적 위기와 국민삶의 붕괴 국면을 놓고 볼 때 복지제도의 근간을 고추세우고 대대적인 복지확대를 통해 보편적 복지국가로 이어지는 경로를 밟았어야 함에도 방향성과 길을 잃고 서성거린 시기였다는 점에서 ‘잃어버린 시기’가 될 것임.

이명박 정부 4년, 보건의료 정책 평가와 향후 과제

이진석(서울의대 교수)

1. 이명박 대통령의 보건의료 분야 대선 공약과 이행 현황

○ 공약의 타당성 여부를 불문하고, 총 38개의 세부 공약 중에서 부분적이나마 시행된 공약은 12개로 공약 이행률은 32%에 불과

- 12개 공약 중 7개 공약은 이명박 대통령 임기 후반기인 ‘11년, ’12년에 시행되었거나 시행 예정인 것으로, ‘08~’10년 사이에 시행된 공약은 5개에 불과

- 미시행된 공약의 대부분은 애초부터 달성 불가능한 공약(예: 보건·의료·제약산업 연 생산액 120조원 달성, 18조원 시장으로 한방산업 육성 등)이었거나, 시행을 위한 정책의지가 없었던 공약

- 시행되었거나 시행 예정인 12개 공약 중 6개 공약은 지난 정부에서 시행했거나 제도화한 정책을 보완·확대한 정책(예: 약가 인하 정책은 ‘06년 약제비 적정화 방안의 연장선, ’06년 시작된 불임치료를 위한 보조생식술 지원 범위 확대 등)

- 대표 공약으로 제시했던 중증질환의 보장 확대와 의료안전망기금 신설 미시행

- 이명박 정부가 강조한 의료산업 육성 공약조차 해외환자 유치를 제외하고는 정책적 노력과 실질적 성과 부재

공약 내용		이행 정도
보건·의료·제약·한방산업의 국가전략산업 육성
	보건·의료·제약산업의 연 생산액을 2011년까지 120조원 규모로 확대	의약품 생산액: 16조원1) 의료기기 생산액: 3조원1) 의료서비스 생산액: 52조원2) ==> 합계 71조원
	의약품 규제 합리화 및 국제화, 의약품 임상시험에 대한 지원 강화	×
	의료기기 관리제도 및 기술규격 국제화, 첨단 의료기기 선정 및 집중 지원	×
	의료서비스산업의 해외진출 지원체계 확립 및 해외환자 유치를 위한 민간업체 및 인력 양성	○
	- 제주특별자치도, 영종도, 인천공항, 김포공항 인근에 한방관광타운 개발 - 한의약 연구사업 활성화를 위한 지원 확대와 한방 관련 정부조직 강화 - 세계 한의약 시장의 10%인 18조원의 시장으로 한방산업 육성	× × ×

1) 한국보건산업진흥원 보건산업통계(2010년 기준)

2) 건강보험 급여비 총액 + 환자 본인부담 총액(2010년 기준)

공약 내용		이행 정도
서민 주요 생활비 30% 절감
	약값 인하: 치매, 심장병, 당뇨, 고혈압 등 노인성 만성질환이나 중증질환에 대한 약값의 국가부담 추진	약가 인하(‘12년 4월 예정)
생애주기별 통합보건·복지체계 구축
	생애주기별 맞춤형 보건·복지 - 저소득층 및 중증질환자에 대한 의료보장 강화 - 노인의 3대 고통(질병, 빈곤, 고독) 제로 플랜 - 일률적 급여체계를 개인별 ‘맞춤형’ 급여체계로 전환 ==> 생활밀착형 보건·복지서비스 제공	×1) × ×
	보건·복지의 사각지대 해소 - 최저 기본의료 제공을 위한 의료안전망기금 설치 - 중증질환자에 대한 완전의료비보장제도 추진	× ×
	효율성 제고를 위한 통합보건·복지전달체계 구축: 통합복지정보망을 구축하여 최종 전달창구를 단일화하여 중앙·지방정부·민간 전달체계 통합	×
Mom&Baby 플랜 추진
	- 임신 전 과정의 산전검사 등 필수의료서비스 및 분만에 따른 의료비 지원 - 불임치료를 위한 보조생식술 지원 범위 확대(50%→100%)	‘09년 임신·출산 진료비 지원제도 신설 ‘06년 시작, 지원횟수 확대 및 지원금 인상
	- 0세부터 12세까지 필수예방접종 무상 제공 - 만 5세 이하 아동의 입원, 외래진료비 본인부담 경감	× ×2)
암·중증질환 보장 확대와 의료안전망기금 설치
	암·중증질환의 급여 범위 확대 및 본인부담금 경감	×3)
	자발적 기부금 중심으로 의료안전망기금 조성	×
	건강보험 재정관리의 효율화 - 건강보험 관리운영 효율화 - 건강보험료 부과체계 개선 - 의료수요자와 공급자의 도덕적 해이 방지책 - 건강보험의 국고지원 방식 합리화	× ○4) △5) ×

1) 의료급여 수급자 축소(‘07년 3.7% → ’10년 3.3%), 중증질환 건강보험 보장률 하락(‘07년 71.5% → ’08년 69.8% → ‘09년 67.9% → 71.4%)

2) 참여정부에서 시행한 정책을 그대로 유지

3) 일부 급여 확대와 본인부담률 인하가 있었지만, 비급여 관리 부재로 환자 부담은 인상

4) ‘11년 건강보험료 부과체계 개선

5) ‘12년 DRG 포괄수가제 확대 실시 예정

공약 내용		이행 정도
비만 퇴치 등 예방적 건강관리체계 구축
	건강관리를 잘한 국민에게 ‘건강포인트’ 부여	×
	6대 권역별 건강마을 설립	×
	청소년 비만방지정책 추진 - 비만 유발 음식에 비만성분 함량 표시와 비만 유발 경고문‘ 부착 - 학교 인근 패스트푸드 음식점 신규 허가 요건 강화 - 초·중·고등학교 탄산음료 판매 금지	× ○ ×1)
맑은 공기로 아토피 없애기
	국가 차원의 아토피 퇴치 프로그램 구축 - 각 지역의 공공 의료기관 및 보건소를 아토피 퇴치센터로 지정	×
노인의 3대 고통 해결
	건강한 노후생활의 보장 - 65세 이상 저소득층 노인의 틀니, 보청기 등을 국고부담으로 지원 - 치매·중풍 등 중증, 난치성질환 치료에 대한 국가 지원 확대 - 노인전문병원 설립과 노인요양보호시설 확충	△2) ○3) ×4)
치매·중풍 노인을 위한 의료요양보장체계 마련
	노인장기요양보험 적용 대상 확대와 본인부담금 축소 - 급여대상자를 현행 치매 3등급에서 4등급으로 확대 - 본인부담금 인하	△ ○
	사전예방 중심의 치매 관리 - 60세 이상 노인 10만명을 대상으로 고급 치매검진 무료 제공	△5)
	노인성 질환에 대한 의료안전망 구축: 중산층 대상 소액 실버 노인요양보호시설을 5년간 500개소 확충	×
장애인의 권리 보장을 위한 보건·복지서비스 확대
	장애인 예방의료체계 구축: 영·유아 건강검진을 실시하고 관리체계를 도입하여 선천성 장애 발생을 예방	×

1) ‘07년 학생건강증진대책으로 시행된 정책

2) ‘12년 75세 이상 노인틀니 건강보험 적용, 중앙정부 차원의 노인 보청기 지원은 미시행

3) ‘09년 노인장기요양보험 본인부담 경감 대상 확대, ‘12년 노인장기요양보험 인정기준 완화

4) 권역 노인보건의료센터(4개소)는 ‘06년 선정하여 지원함. 이후 추가 설립 없음.

5) ‘12년 치매관리법 시행령 개정(6개월마다 치매검진 시행)

2. 이명박 정부의 보건의료 정책 현황

○ 임기 전반부: 의료영리화 정책 추진과 국민적 저항

- 이명박 정부 임기 전반부의 의료영리화 정책은 시장주의적 정책그룹과 경제부처 관료집단에 의해 주도되었으나, 국민적 저항에 부딪혀 좌초됨.

- 인수위 시절부터 고강도의 의료영리화 정책 구상이 잇따라 제시됨(네덜란드 방식으로 국민건강보험 민영화, 건강보험 당연지정제 폐지, 영리의료법인 허용 등).

- 이 같은 의료영리화 정책 구상은 국민 불안을 가중시키면서 ‘08년 촛불시위의 중요한 배경 중의 하나로 작용함. ’08년 촛불시위의 여파로 정부 내 의료영리화 정책 추진의 동력은 급속하게 약화됨.

- ‘09년 이후, 기획재정부 등에 의해 의료영리화 정책 추진이 지속적으로 시도되었음. 그러나 이 같은 시도는 병원의 영리적 부대사업 범위 확대, 해외환자 유치 등 제한적인 영역에서만 성사되었으며, 임기 중후반부로 접어들면서 정부 내에서도 공감대를 형성하지 못함.

- 이 기간 동안, 건강보험의 보장성 강화는 사실상 중단되면서 국민의 병원비 부담이 늘어나고, 민간의료보험 시장이 급팽창함. 의료기관의 공급 과잉과 의료전달체계의 붕괴 현상도 한층 심화되었지만, 이에 대한 정책적 대응은 부재하였음.

○ 임기 중후반부: 의료체계의 합리화 정책 추진과 무상의료에 대한 반동

- 임기 전반부를 경과하면서, 의료체계의 합리화 정책이 추진됨. 이 정책들은 보건복지부의 관료집단에 의해 주도되었음.

- ‘11년 보건복지부 산하에 보건의료미래위원회(이하, 미래위원회)가 구성·운영됨. ’구체성 결여‘라는 한계에도 불구하고, 미래위원회는 이전 참여정부의 정책기조에 근접한 개혁과제들을 제시하였으며, 개혁과제 중의 일부는 정책적으로 수용되었음(건강보험료 부과체계 개편, DRG 포괄수가제 확대 등).

- ‘11년 제약업계의 거센 반발에도 불구하고, 건강보험 약가 인하 정책을 결정하고, ’12년 4월 정책 시행을 앞두고 있음. 대한의사협회, 대한병원협회의 거센 반발에도 불구하고, DRG 포괄수가제를 ‘12년에 확대 실시할 예정임. 일차의료 강화를 위해 선택의원제를 추진하고자 했으나, 대한의사협회의 반대에 부딪혀 정체 상태에 놓여 있음.

- 임기 후반부로 접어들면서, 시민사회의 ‘건강보험 하나로 운동’, ‘무상의료 운동’ 등이 전개되었으며, 진보정당에 이어 민주당(현 민주통합당)까지 보편적 복지의 일환으로 무상의료 정책을 발표하면서, 무상의료를 둘러싼 사회적 논쟁이 가열됨. 한나라당(현 새누리당), 청와대, 보수언론은 ‘건강보험재정 지출이 급증하기 때문에 무상의료는 실행 불가능하다’는 점을 들어 무상의료 정책을 집중적으로 비판함. 무상의료를 둘러싼 공방에서 보건복지부는 집권세력의 지시에 따라, 무상의료 정책에 대응하는 수동적 입장을 취함.

민주당 무상의료 정책의 핵심 내용은 (1) 입원진료비의 건강보험 보장률을 90%로 강화, (2) 연간 환자의 본인부담 상한을 100만원으로 인하, (3) 의료사각지대 해소 등임. 무상의료 정책 발표 이후, 무상의료의 재정적 지속 가능성을 보장하기 위해 (4) 전국민 평생건강관리체계 구축, (5) 의료기관의 공급 과잉 해소, (6) 공공병원 확충 및 민간의료기관의 공공성 강화 등의 정책과제가 추가됨.

- ‘11년 말 이후, 무상의료에 대한 사회적 논쟁은 잦아들었으나, ’12년 대선 과정에서 보편적 복지 정책의 중요 쟁점으로 다시 부각될 가능성이 큼. 민주당(현 민주통합당)의 3무1반(무상급식, 무상보육, 무상의료, 반값등록금) 정책 중에서 무상의료를 제외한 3개의 정책은 보수세력도 사실상 수용한 상태임.

- 중후반기 이후 이명박 정부의 보건의료 정책을 요약하면, 부분적이고 간헐적인 의료영리화 정책 추진은 계속되었지만, 전반적으로는 의료체계의 합리성을 제고하기 위한 정책적 시도가 이루어진 것으로 평가할 수 있음. 그러나 이 같은 변화는 집권세력의 정책의지에 따른 것이 아니라, 보수세력 입장에서도 더 이상 방치할 수 없을 정도로 우리나라 의료체계의 무정부성과 낭비성이 임계점에 도달했기 때문임. 따라서 중후반부 이후의 보건의료 정책은 보건복지부 관료집단에 의해 주도된 의료체계의 합리화 정책을 집권세력이 용인해서 형성된 현상으로 이해할 수 있음.

3. 향후 전망과 과제

○ 민주정부 10년의 보건의료 정책에 대한 비판적 성찰

- 국민의 정부와 참여정부는 건강보험 통합일원화, 의약분업, 건강보험의 보장성 강화 정책 등을 통해 우리나라 의료보장체계의 기본 틀을 확립하였음. 그러나 참여정부 시기, ‘정제되지 않은’ 의료산업화 정책 검토로 인해 국민적 불안과 지지세력의 분열을 야기하였음. 참여정부의 의료산업화 정책은 검토 단계에 머무르고 실제 시행되지는 않았지만, 이명박 정부의 의료민영화 정책의 물꼬를 터주었다는 비판을 피하기 힘듦. 또한 제주특별자치도와 경제자유구역에 허용된 외국영리병원은 한미FTA와 맞물리면서, 향후 우리나라 의료체계의 우환이 될 공산이 큼.

- 단일 건강보험체계 확립과 보장성 강화라는 성과에도 불구하고, 의료공급체계에 대한 적극적인 정책 개입을 하지 못한 점은 뼈아픈 지점임. 민주정부 집권 시기에 의료기관의 공급 과잉과 영리적 행태가 본격화되었지만, 신자유주의의 ‘규제 완화’라는 덫에 걸려 가시적인 정책을 내놓지 못했음. 또한 강력한 정책 추진력이 뒷받침된 집권 전반부를 로드맵 작업에 소모하였고, 그 과정에서 보수적인 관료집단에 의해 애초의 정책 의도가 왜곡된 것도 안타까운 점임.

○ 무상의료에 대한 보수세력의 공세는 스스로를 겨눈 양날의 칼

- ‘11년 무상의료를 둘러싼 공방에서 보수세력은 ’입원진료비 90% 보장은 불가능하다‘는 점을 핵심 논거로 활용하였음. 병원비 부담 경감에 대한 국민적 요구가 큰 상황에서, 보수세력의 이 같은 입장은 대선 과정에서 상당한 부담으로 작용할 수 있음.

- 과거 대선 시기의 보건의료 공약은 보수와 진보개혁세력 간의 차이가 크지 않았음. 그러나 이번 대선에서 보수세력은 과거와 같은 보편적 의료복지 확대 공약을 제시하기가 곤란한 입장이 되었음. 보수세력은 진보개혁세력의 보편적 의료복지 공약에 맞서, 저소득층·중증질환에 대한 집중(맞춤형) 지원 공약을 제시할 것으로 전망됨.

- 진보개혁세력 역시, 무상의료 정책의 실행 가능성을 국민이 납득할 수 있도록 제시하지 못한다면, 선거용 선심성 공약이라는 비판을 피하지 못할 것임.

○ 보편적 의료복지를 위한 향후 과제

- 진보개혁세력의 보편적 의료복지 정책에 대해 국민은 긍정적 기대감(병원비 문제 해결)과 함께 회의적 의구심(실행 의지와 실행 가능성)을 동시에 가지고 있음. 전자의 기대감을 정치적 지지로 이끌기 위해서는 후자의 의구심을 해소할만한 단호한 정책의지를 표명하고, 구체적 실행방안을 마련하여 제시하는 것이 필요함. 과거와 같은 슬로건 수준의 막연한 공약으로는 정치적 지지를 이끌어낼 수 없음.

- 구체적 실행방안을 사전에 마련하는 것은 과거와 같이 집권 전반부를 로드맵 작성에 소모하지 않고, 보수적 관료집단의 영향력 행사를 차단하기 위해서도 중요한 작업임.

- 이와 아울러, 보편적 의료복지 정책이 진보개혁세력의 ‘원심력’이 아니라 ‘구심력’으로 작용할 수 있도록 해야 함. 이를 위해서는 근본주의적 과제가 아니라 차기 5년 동안 실행해야 하고, 실행할 수 있는 과제를 중심으로 보건의료 개혁과제를 도출한다는 공감대가 필요함. 우리나라 의료체계의 공공적 개편은 10년 이상이 소요되는 중장기 프로젝트임. 따라서 차기 5년 동안에 모든 것을 이루어야 한다는 조급증을 극복해야 함.

이명박 정부 4년, 복지정책의 평가와 향후과제

민주정책연구원 김동영

❏ 이명박 정부 4년 복지정책에 대한 평가

❍ 이명박 정부의 지난 4년은 우리사회가 '도덕적 가치‘를 배제하고 '물질적 성장'만을 선택한 것에 대한 혹독한 대가를 치른 시간으로 평가할 수 있음. 동시에 민주정부 10년을 통해 경제, 사회적 민주화의 토양을 제대로 형성하지 못한 진보진영의 성찰과 반성의 시간이기도 함

❍ 이명박 정부가 '대기업 프랜들리', '노동시장 유연화' 등을 핵심 정책으로 추진하면서 중소자영업자가 몰락하고, 비정규직이 증가하는 등 심각한 노동시장의 왜곡이 발생하여 노동을 통한 분배의 기제가 제대로 작동하지 않게 되면서 2차적 재분배 기제인 복지정책은 근원적인 한계를 가질 수 밖에 없었음

❍ 여기에 '부자감세', '4대강 건설', '한미FTA' 등을 통해 세제, 부동산, 무역 등 이명박 정부의 중점정책으로 인해 조성되는 대내외 환경 역시 양극화를 강화하는 결과를 가져오고 있음

❍ 지난 4년간 가계실질소득은 연평균 0.8% 증가한 반면, 소비자 물가는 연평균 3.6%, 휘발유가격은 연평균 6.3%, 아파트 전세가격은 연평균 7.6% 증가하여 가계실질소득은 줄어드는 결과를 가져옴. 이로인해 중산층 비율은 점점 줄어들고('00년 71.7%, '05년 69.2%, '10년 67.5%), 빈곤층 비율은 점점 늘어나고 있음('00년 9.2%, '05년 11.9%, '10년 12.5%)

❍ 상황이 이러함에도 불구하고 이명박 정부는 "역대최고의 복지예산 편성" "맞춤형 복지" 등의 표현으로 국민을 호도하면서 기초생활보장예산을 삭감('09년 대비 '10년 8.5% 삭감), 생계급여대상자 축소 등의 反복지적 정책을 시행하고 있음('07년 167만 4천명에서 '12년에는 155만명으로 12.4천명 축소)

❍ 주요 대선 공약과 이행률

공약	목표치	실적	이행률
기초생활보장 지원범위 확대	기초생활보장 사각지대 해소	역행(생계급여 대상자 축소)	역행으로 마이너스 실천
기초연금제 도입으로 노후소득보장 사각지대 해소	노후소득보장 사각지대 해소	전무	포기
모든 영유아의 6개 항목 지원(산전검사,불임치료,분만비용,예방접종,진료비,보육비)	100%	30%	부분완료
필수예방접종 국가부담	100%	40%	부분완료
건강포인트에 따라 건강보험료안 마련	건강보험료 차등화	추진계획 없음
국민임대주택의 10% 노인세대 할당	10%할당	0%	0%
기초노령연금과 기초연금의 통합일원화 및 구조화 운영	100%	0%	0%
특수직역연금의 재정안정성 확보	100%	-30%	-30%
기금운용체계의 전문성 확보	100%	20%	20%
일자리, 사회안전망 예산 통합 연계 운영	100%	0%	0%
기초생활수급제도의 개별급여 전환	100%	0%	0%
부양의무자 기준의 단계적 완화 추진	100%	역행	-20%
기초장애연금	100%	50%	50%
장애인 장기요양서비스 시행	100%	50%	50%
❋출처 : 민주당 정책위원회

❍ 이명박 정부 집권 4년에 대해 경실련, 참여연대, 총선유권자네트워크 등 시민사회단체와 언론사들의 평가도 대부분 낙제점으로 평가함

- 경실련은 이명박 정부 4년에 대해 보건복지분야 공약사항과 중점과제의 81%가 목표와 사업성과가 ‘미달’인 C등급 혹은 ‘낙제수준’인 D등급으로 평가

- 참여연대 등 총선유권자네트워크는 이명박 정부에 대해 ‘민생도, 민주주의도, 남북관계도 모두 파괴한 끔찍했던 MB 4년’으로 평가

- 한국일보는 전문가 50인 평가를 통해 10점 만점에 4.3점 부여

❍ 더불어 민주통합당도 선거 최대의 쟁점을 ‘이명박 정권 심판’과  ‘보편적 복지의 확대’로 잡고 있음

❏ 향후 과제

❍ 진보정권 창출을 위한 총·대선 승리에 주력

- 오는 4월과 12월에 있을 두 번의 선거를 통해 진보진영이 다시 집권하는 것이 가장 시급한 과제임. 공천과 야권연대의 과정에서 미숙하고 실망스러운 모습을 국민에게 사과하고 통합하고 혁신하는 모습으로 국민에게 호소

- 박근혜, 새누리당의 복지·경제민주화 담론 물타기를 차단

- 박근혜복지의 한계, 한나라당 인사의 반경제민주화적 실상 홍보

❍ 보편적 복지를 위한 비전 제시

- 이명박 정부를 통해 경제, 노동, 교육 등 제 국가정책들과 조응하지 않을 때 복지정책의 한계를 분명히 경험함

- 유권자 지지 확보를 위해 개별 복지정책을 공약화하여 제시하는 것이 필요하나 복지국가의 큰 틀에서 개별 정책이 어떻게 계획되어 있고, 경제·노동·교육 등 국가정책들이 어떻게 조화를 이뤄 복지국가를 만들어갈 것인가에 대한 비전제시가 동시에 이루어져야 함

- 민주통합당 경제민주화특위와 보편적복지특위를 통해서 정리된 내용을 대선 과정에서의 토론과 보완을 통해 국가운영전략으로 확대하여 재정리 필요

❍ 보편적 복지국가를 실현할 인적 쇄신

- 복지국가의 실현 여부는 결국 누가 할것인가하는 인물의 문제로 귀결됨

- 복지극가 실현의 필요성과 의지, 능력과 전문성을 갖춘 외부인사를 영입하고, 내부인사를 교육하는 교육과 논리무장이 이루어져야 함

이명박 정부 4년 평가와 과제

이명박 식 일자리, 비정규직 차별과 대안

김성희(고대 연구교수․ 경제학)

1. 들어가는 말

한국 사회의 양극화의 그늘이 짙어지고 있다. 비정규직 문제를 중심으로 한 고용정책과 취약계층을 겨냥한 복지 정책은 날로 깊어지는 양극화의 진행 속도와 진폭을 줄이기 위해 정부가 취할 수 있는 정책 수단이다. 지난 3년간 이명박 정부는 비정규직 문제의 변죽만 건드리고, 일자리 창출을 한다면서 비정규직화를 촉진하는 정책만 제시하면서 고용구조 악화가 양극화로 이어지는 결과를 방치, 조장했다. 복지정책 예산은 제도 성숙으로 인한 자연증가분으로 늘어났을 뿐, 복지 분야에서 저소득층을 지원하기 위해 새롭게 제도적으로 구축한 보호 장치는 없다. 부자감세와 토목 예산 증액과 대조적으로 고용․복지 정책 분야에선 양극화에 대비한 어떤 심각한 문제인식조차 발견하기 어렵다. 이명박 정부를 부자정권, 토건정부라 비판하지만, 덧붙여 ‘양극화 현실에 무지한 정권’이라고 불러야 마땅하다.

이명박 정부는 노동관련 대표공약으로 ‘300만개 일자리 창출’이란 고용정책을 747이라는 성장 담론에 근거해서 제시하며 출범했다. 그러나 실제 정책을 통해 만들어진 일자리는 희망근로와 청년인턴과 같은 단기 고용뿐이었다. 2008년 세계 금융위기에 따른 경제침체와 고용 악화 현상에 직면해서 98년 경제위기 때 선보였던 희망근로와 청년인턴 정책을 재판한 것에 불과하다. 2011년엔 그 예산마저 축소했다. 그 와중에 내놓은 고용관련 정책은 비정규법의 기간제한을 완화하기 위해서 잘못된 근거에 기초해 제시한 ‘100만 해고설’로 그릇된 논란만 불러일으켰다. 이를 만회하기 위해 내놓은 ‘국가고용전략 2020’으로 성장·고용·복지의 선순환이라는 청사진을 제시했지만, 실질적인 정책 내용은 없어 미래전략이라고 부르기도 민망한 수준이다. 핵심 사안인 기초생활보장제도나 불법파견 문제에 대해선 실태조사 후 정책을 수립하겠다는 언급에 그치면서, 탄력적 시간제 확대와 같은 유연화장치와 함께 실효성 없는 상용형 시간제 확대라는 엉뚱한 처방만 구체적으로 언급되고 있을 뿐이다.

집권 3년차에 이르러 이명박 정부가 구사하는 언어는 노골적인 ‘기업 프렌들리(친기업정책)’의 성격을 탈각했는지 몰라도, 구체적인 정책 방안은 양극화 현실에 눈을 돌리지 않은 채 기업중심 성장지상주의 정책에서 한 치도 벗어나지 못하고 있다(김성희, 2011, 「비정규, 고용, 복지 정책 평가」, 민주화를위한교수협의회 등 『독단과 퇴행, 이명박 정부 3년 백서』, 메이데이출판사).

집권 마지막 해인 올해 들어 변화의 조짐을 보이고는 있다. 양대 선거를 앞두고 집권여당이 복지와 경제민주화라는 야당의 구호를 자기 것으로 재포장, 가공하여 핵심 선거구호로 등장시키고 있다. 이명박 정부의 흐름도 다소 변화가 있는 것이 사실이다. 이전과 달리 일자리와 비정규 문제에서 적극적으로 친노동 의제를 다루려고 하고 있다. 실노동시간단축을 통한 일자리 창출에 대한 강한 의지 피력과 참여정부 때의 재판 수준에 그쳤지만 공공 비정규 대책에서 태도 변화가 이루어지고 있다. 유종의 미를 거두려는 각고와 반성이라기보다는 선거를 앞두고 일자리 의제를 선점하겠다는 정권 말의 가당찮은 의지로 보이기는 한다.

그러나, 야당과 노동진영이 개혁, 진보의 의제를 제대로 다루지 못할 때 크지 않아도 확실한 실행력이 뒷받침되는 일자리 대책을 만들어냈다는 흔적을 남길 여지는 있다. 개혁, 진보진영의 일자리, 비정규 관련 정책이 현재 허술하며, 유행과 인기에 민감하게 반응하여 만들어진 얼기설기 조합물에 불과하다는 점에서 허점을 찔릴 가능성도 배제하기 어렵다. 특히, 과거 민주정부 10년의 산물의 연장선에서 일자리, 비정규 관련 제도와 정책이 다루어지고 있으며, 또 이명박 정부는 그대로 승계, 발전하지도 또 반대방향으로 새로운 족적을 남기지도 못했다는 점에서 이명박 정부 비판이 그대로 개혁, 진보 진영의 긍정적인 평가로 작용하기보다 새로운 정책 비전을 구체적으로 제시하지 못한다면 부메랑처럼 되돌아와 아프게 자기 비판하는 격이 될 가능성도 크다. 모두가 공감하는 화두인 일자리, 비정규, 양극화의 문제에서 제대로 진전된 비전을 분명히 하는 것이 필요한 시점이다.

‘일자리가 가장 중요한 복지이다’는 보수와 제3의 길 노선의 정치 구호이긴 하지만, 복지를 중시하는 사민주의 노선이나 개혁, 진보 노선에서도 다른 의미에서 가장 중요한 구호이다. 전자가 추구하는 '노동 의무를 수급권으로 삼는 복지(생산적 복지, welfare to work)'와 달리 ‘노동과 복지의 공존’과 ‘의무가 아니라 권리로서의 노동’에 대한 인식이 개혁, 진보의 담론이 되는 것이 필요하다. 안정되고 좋은 일자리 없이는 아무리 확충한다 해도 몇 년간의 복지제도 확충만으로 불안정 노동 대중의 생활불안정과 양극화 심화의 문제를 해결하지 못한다. 소득개선의 통로로서 가장 중요한 복지의 원천은 좋은 일자리이며, 복지제도와 선순환 관계를 형성하는 데도 필수불가결한 요소이다. 이제 불안정 고용층이 다수를 차지하는 구조에 벗어나는 대안적인 고용체제(employment regime) 형성의 과제를 자본주의의 재벌체제를 극복하는 경제민주화(economic regime의 문제)와 복지제도 재편성(welfare regime)의 과제의 하위과제로 다룰 것이 아니라, 삼각체제로서 자리매김하는 것이 필요하다.

경제체제의 문제는 Hall & Soskice 등의 variety of capitalism의 논의로, 복지체제의 문제 Esping-Andersen 등의 welfare regime 논의로 채계화되어 있지만, 고용체제의 논의는 서구사회에서 따로 정립되지 않았다. 그러나 한국의 비정규 문제 등 고용불안정층이 2/3를 넘는 체계는 OECD국가에서는 유례를 찾아볼 수 없을 만큼 심각한 문제이며, 자본주의체제와 복지체제의 하위 범주로 다루어서는 변화의 초점을 잡아낼 수 없을 것이다. 불안정 고용체제의 극단적인 양극화 체제로서 한국의 고용체제를 전면 개편하는 대안을 실현하기 위해서도 범주와 위상 설정에서의 일대 진전이 필요하다.

2. 이명박 정부 4년의 고용 지표의 변화

1) 변화 없는 공식 실업률 그러나 고용악화 현상의 변화 없는 지속

외형적인 실업률에는 큰 변화가 없다. 2008년 위기 이후 2009년과 2010년에 남성을 중심으로 높아졌다가 다시 낮아지고 있으며, 참여정부 때의 평균 수준과 별 차이가 없다.

<표 1> 실업률의 변화, 2003년~2011년

성별	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
	실업률 (%)
계	3.6	3.7	3.7	3.5	3.2	3.2	3.6	3.7	3.4
남자	3.8	3.9	4.0	3.8	3.7	3.6	4.1	4.0	3.6
여자	3.3	3.4	3.4	2.9	2.6	2.6	3.0	3.3	3.1

*자료: 국가통계포털에서 작성

청년층의 실업률 추이도 외형적으로는 큰 차이가 없다.

<표 2> 전체 실업률과 청년층 실업률의 변화, 2003년~2010년

연령계층별	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
계	3.6	3.7	3.7	3.5	3.2	3.2	3.6	3.7	3.4
15-29세	8.0	8.3	8.0	7.9	7.2	7.2	8.1	8.0	7.6

*자료: 국가통계포털에서 작성

그렇다고 고용상황이 좋아진 것은 아니다. 취업자 수는 정체상태이다. 2010년과 2011년의 증가세는 2008년 위기 이후 줄어들었던 취업자 수를 회복하는 수준에 머물렀다.

<표 3> 2004년 이후 취업자 수 추이

	취업자 수	전년비 증감
2004	22,557	-
2005	22,856	299
2006	23,151	295
2007	23,433	282
2008	23,577	145
2009	23,506	-72
2010	23,829	323
2011	24,244	415

*자료: 국가통계포털에서 작성

참여정부와 비교해 이명박 정부 때 고용률 상황은 정도의 차이는 낮지만 다소 악화되었다.

<그림 1> 고용률 추이, 2003~2011년

고용률의 둔화를 가져온 결정적 이유는 청년층의 고용률 악화에 있다. 청년 고용률은 98년 경제위기 이후 회복세를 보이다가 2002년 이후 정체기를 거쳐 2005년부터 하락하기 시작한다. 그 때부터 45% 수준에서 40%까지 지속적으로 하락하여 청년 고용문제가 더욱 악화되었음을 보여준다.

<그림 2> 청년층의 고용률 변화 추이

*자료: 국가통계포털, 경제활동인구조사

비경제활동인구의 지속적인 증가는 이런 고용률 악화의 이유를 설명해 주고 있으며, 공식 실업률과 달리 높은 수준의 실질 실업률이 유지되는 이유이기도 하다.

<그림 3> 비경제활동인구 추이, 2003년~2011년

이를 반영하듯 공식 실업률은 매우 높은 수준이다. 숨어있는 실업자를 파악하기 위해서는 실질실업자라는 개념을 활용해야 한다. 공식 실업자 외에 구직단념자, 취업준비자에 18시간 미만 불완전 취업자를 합해서 실질실업자1로 파악하여 보면 전체적으로 실업률은 9.1%로 높아진다. 청년층의 실질실업자는 1,293천명이며, 실질실업률1은 27.1%에 달한다. 여기에 비경제활동인구 중 ‘쉬었다’고 응답했으나 취업의사가 있는 숫자를 더한 청년층 실질실업자2는 1,567천명이며, 32.8%에 달한다. 전체적으로 실질실업률2는 13.8%에 달한다.

<표 4> 전체와 청년층의 실질 실업률(2010년)                          (단위: 천명, %)

	경제활동인구	실업자	비경활 중 쉬었음	불완전취업자	취업준비자	구직 단념자	실질 실업자(률)11)	실질 실업자(률)22)	실업률
전체	24,748	920	1,418	556	625	220	2,321(9.1)	3739(13.8)	3.7
청년	4,254	340	274	433	466	54	1,293(27.1)	1,567(32.8)	8.0

*주 1) ‘실질실업자1 = 공식실업자 + 비경제활동인구 중 취업준비자 + 불완전취업자(18시간 미만) + 구직단념자’이고, ‘실질실업률1 = 실질실업자 ÷ (취업자+실업자+취업준비자+구직단념자×100’이다.

2) ‘실질실업자2 = 실질실업자1 +비경제활동인구 중 쉬었음’이며, 실질 실업률2= 실질실업자2÷ (취업자+실업자+취업준비자와 쉬었음+구직단념자×100’이다.

이외에 이명박 정부에서 새로 만들어 낸 개념으로 취업애로계층이 있다. 여기에는 실업자, 비경제활동 인구 중 취업의사나 능력이 있는 사람, 주 36시간 미만 단기근로자들로 추가적인 취업희망자를 선별해 만든 체감 지표이다. 2010년 기준으로 실업자가 92만명, 36시간 미만 단시간 근로자 중 추가취업을 희망하는 불완전 취업자 41만5천명, 실업자 통계에서 제외되는 비경제활동인구 중 취업의사와 능력이 있는 사람 58만명 등 총 191만5천명이다.

*자료: 국가통계포털, 경제활동인구조사에서 작성

OECD 보고서에 따르면(OECD, 2007, 「한국의 청년고용」), 유휴노동력을 파악하는 지표인 15~24세 사이의 니트족(NEET: Not in Employment, Education or Training)규모가  한국은 11.7%로서 OECD 평균인 12.0%과 비슷한 수준이다. 한국의 특수성(군입대)을 감안해서 15~29세 연령대로 보면 니트족 비율은 17%로 OECD 평균을 넘는다.

종사상 지위로 볼 때, 상용노동자 숫자가 일자리 증가의 대부분을 차지하고 있으며, 임시노동자나 일용노동자, 무급가족종사자, 자영업자는 줄어들고 있다. 고용구조 개선이 아니라, 열악한 노동층을 중심으로 일자리 단절 현상이 심화되고 있다.

<표 5> 종사상 지위별 일자리 증감 추이, 2003년~2011년

종사상지위별	계	비임금 노동자	자영업자	무급가족종사자	임금 노동자	상용 노동자	임시 노동자	일용 노동자
2003	22,139	7,736	6,043	1,694	14,402	7,269	5,004	2,130
2004	22,557	7,663	6,110	1,553	14,894	7,625	5,082	2,188
2005	22,856	7,671	6,172	1,499	15,185	7,917	5,056	2,212
2006	23,151	7,600	6,135	1,466	15,551	8,204	5,143	2,204
2007	23,433	7,463	6,049	1,413	15,970	8,620	5,172	2,178
2008	23,577	7,371	5,970	1,401	16,206	9,007	5,079	2,121
2009	23,506	7,052	5,711	1,341	16,454	9,390	5,101	1,963
2010	23,829	6,858	5,592	1,266	16,971	10,086	5,068	1,817
2011	24,244	6,847	5,594	1,254	17,397	10,661	4,990	1,746

*자료: 국가통계포털에서 작성

2) 이명박 정부 고용성적표 평가

이명박 정부 때 고용지표는 전반적으로 악화되었지만, 그렇다고 전반적 호전 추세에서 악화 추세로 반전시킨 것은 아니다. 고용지표를 중심으로 이명박 정부와 참여정부를 비교 평가해 보면 다음과 같다.

① 이명박 정부 4년간 고용률이 0.9% 하락했다. 08년 글로벌 금융위기 영향으로 약 1% 하락이 결정적인 요인으로 작용한다. 고용률은 이명박 정부 때 2% 하락, 참여정부 때 2.5% 하락해서 이명박 정부가 특별히 나쁜 것도 아니다. 참여정부 말에 하락한 이후 하향추세가 지속된 것이다.

② 청년층 고용률 하락이 두드러지나, 이는 참여정부 때 44.4%에서 42.6%로 하락 이후 이명박 정부 때 반작용이 없었던 결과이다.

③ 일자리 증감 추이도 2008년 영향 외에 두드러지지 않는다. 이명박 정부는 정권 초기인 2008년 일자리 수가 145천개로 이전에 비해 급감했으나, 2010년 이후 참여정부 때보다 많은 일자리 수가 증가해서 종합적으로 비슷하다.

④ 2010년 이후 빠른 일자리 증가는 상용직 증가의 몫이 큰데, 의외로 주목해야 할 것은 임시직, 일용직, 비임금 근로자의 급감이다. 일자리 양극화의 양상, 주변 노동자층의 하향 이동에 대해 주목해야 하며 고용구조의 전반적 악화가 뒤에 살펴볼 비정규직의 문제와 함께 중요한 과제로 인식해야 한다는 점을 보여준다.

⑤ 특히, 공식실업률은 비슷한 추이인데, 실제실업자 수가 급증하고 있는 현상에서 일자리 양극화의 도도한 흐름이 일고 있다는 점에 주목해야 한다.

종합적으로 고용지표에 관한 한 정부 성격 차이가 변수가 아니었다. 고용문제에 대한 패러다임 전환 차원의 근본적 개선이 필요하다는 것을 절감하게 해준다. 이명박 정부는 한 것도 없지만, 특별히 전과 달리 더 악화시킨 것도 아닌 상태로 한마디로 고용 문제에 무기력한 정권일 뿐이다.

3. 비정규직 고용구조의 변화

1) 비정규직 고용 악화의 잘 드러나지 않는 요인들

전체적으로 비정규직의 규모는 2007년 3월을 정점(55.6%)으로 증가추세가 멈추고 소폭이나마 감소하고 있다. 그러나 전체 임금노동자 중 여전히 약 50%에 이르는 이들이 비정규직 노동자라는 사실로부터 한국의 비정규직 문제의 심각성이 개선되지 않고 있음을 알 수 있다. 또한 비정규직의 절대 규모가 2004년 8월 조사 기준 813만명에 비해 여전히 많다는 것도 비정규직 일자리 자체가 크게 줄어들지 않았음을 보여준다. 더구나 실업자 규모가 100만명을 넘어섰으며 실업자 비율 또한 실업자 규모가 80만 1천명이었던 2004년 8월 3.5%에 비해 높은 4.1% 수준이다. 장기 추세선을 보면 비정규직 규모는 하향 안정화되고 있는 것이 아니라 여전히 증가 추세이다.

비정규법 효과는 입증되지 않는다. 통계분석의 한계도 있지만 무엇보다 비정규 통계 자체의 한계가 작용한다. 비정규법에 의해서 이루어진 정규직화의 대다수인 무기계약직 전환이 기간제가 감소하고 정규직 증가한 양상을 온전히 설명할 수 있는 요인이라면 긍정적인 측면이겠지만, 실상은 그렇지 않다. 정규직 감소, 임시직 감소가 숨어 있는 간접고용 증가나 파트타임 증가로 이어졌던 요인이 크게 작용했다. 더 열악한 비정규직의 하향 이동의 요인이 같이 작용한다.  간접고용, 특수고용의 추이 변화를 파악하지 못하는 점에 대해서는 본문 참조.

<그림 4> 비정규직 규모 추이

자료: 한국비정규노동센터, 『월간 비정규노동』, 2010년 7월. 통계청 경제활동인구조사 부가조사의 원자료에서 계산

더구나 비정규직 통계 집계 방식의 한계로 통계에 잡히지 않는 비정규직의 엄청난 숫자가 숨어있어서, 비정규직 규모와 비율의 감소를 감히 장담할 수 없다. 첫째, 57만7천명(3.5%)로 파악되는 특수고용 노동자는 현실을 제대로 반영하지 못한다. 레미콘, 덤프, 굴삭기 등 건설운송기계 종사자와 지속적으로 늘어나고 있는 택배 노동자의 숫자만으로도 통계상의 특수고용 노동자 수와 비슷할 정도다. 산재보험 적용과정에서 파악된 보험모집인의 숫자만도 30만이 넘고, 골프장 경기보조원, 학습지교사, 건설기계 운전자 등 4대 직종만이 아니라 화물운송, 퀵서비스, 대리운전, 간병인, 채권추심인, 대출모집인, 텔레마케터, 방송작가, A/S기사 등 전 서비스부문에서 급속히 확대되고 있는 숫자까지 고려해보면 엄청난 수가 빠져 있음을 알 수 있다. 따라서 면허 숫자가 아니라 실제 종사자 수를 고려하더라도 실제 특수고용 숫자는 통계상의 숫자 약 60만 명의 최소 2배에서 최대 3배까지로 추산된다.

둘째, 비정규법 제정 전후로 급속히 확대되고 있는 간접고용 노동자 숫자도 통계상으로 제대로 파악되지 않는다. 파견 21만2천명(1.3%), 용역 55만 명(3.3%)을 합해야 70만이 조금 넘고, 호출 77만 4천명(4.7%)까지 포함해도 약 150만 명 수준이다. 불법파견 혐의가 있는 제조업 사내하청 노동자는 어디에 포함되어 있는지 알 수 없다. 2008년 노동부가 파악한 사내하청 규모만도 36만8천여 명에 이른다. 그런데, 300인 이상 원청 사업장만 대상으로 했으며 자동차 부품업에서 만연한 2,3차 하청을 제외한 숫자라는 점을 감안하면, 이보다 훨씬 많은 숫자가 누락됐음을 알 수 있다. 법으로 금지되고 있는 제조업 파견업무를 실제 시행하고 있는 파견업체 현황으로 짐작해보면, 최소 100만 명이 넘는다. 또한 간접고용 확대는 비단 제조업에 한정되지 않는다. 일례로 통계에서 0%로 잡히는 보건업의 간접고용 숫자는 보건의료노조와 한국비정규노동센터의 조사로 13% 수준에 이른다.

숨어 있는 비정규직은 대부분 간접고용, 특수고용에 해당하는 노동자로 현재 통계는 실상을 제대로 반영하지 못해서 그릇된 정책 판단으로 이어질 수 있다. 이는 단지 통계기법 상의 문제는 아니다. 간접고용과 특수고용의 문제를 정책적 의제에서 의도적으로 배제하여 인건비절감책으로 이들 노동력을 활용하는 기업들의 책임전가식 고용형태를 고용 유연화라는 이름으로 묵인, 방조하고 있는 노동 정책 방향이 이런 현실 왜곡을 조장하고 있다.

더구나 정규직 증가, 비정규직 감소에 가려져 있는 실업확대, 자영업 몰락 등 전반적 고용구조의 악화현상에도 주목해야 한다. 통계청의 집계기준으로 경제활동인구가 28만 7천명 증가하였으나 이중 5만 3천명이 실업자인 것으로 나타났다. 전체 취업자가 24만 5천명이 증가한 가운데, 그중 임금노동자 규모는 전년 동월대비 54만 1천명 증가한 데 반해, 고용주, 자영업자, 무급가족종사자가 30만 6천명 감소하고 임금노동자 내 독립도급노동자(한국비정규노동센터 분류 기준) 또한 5만여명이 증가하여 중소규모 사업자 및 자영업자층이 붕괴하여 종속적 노동자층으로 흡수되었을 가능성이 감지된다. 종속적 노동자 내에서는 직접고용이 53만 1천명 증가로 3.8%의 증가율을 보인 가운데 간접고용의 경우 증가규모는 6만 3천명 수준이나 증가율은 직접고용에 비해 높은 4.3%인 것으로 나타났다.

무엇보다 비정규 관련 법 제정과 상관없이 큰 폭의 감소가 정규직 증가로 이어지기도 했으나, 파견 노동자의 급증과 시간제 노동자의 증가 현상으로 이어지고 있다. 비정규직 중 상대적으로 고용조건이 좋은 기간제 노동자가 더 열악한 시간제, 간접고용으로 전환된 것이다.

2) 비정규 내 고용구조의 악화 현상

한국비정규노동센터 집계 방식의 통계로 살펴볼 때, 고용구조에서 간접고용과 임시파트의 증가와 기간제의 감소가 두드러지게 나타난다. 통계방식의 한계를 고려하면 열악한 비정규직으로 하향이동이 나타난 점을 더 눈여겨 볼 필요가 있다. 또한, 전체 취업자에서 영세 자영업자 감소, 비경활 중 실질 실업자 증가 등과 같이 봐야 한다.

정부 통계 방식에서 임시일용 정규직의 감소로 인한 비정규직의 증가와 달리, 노동계 통계에서 비정규직으로 모두 분류하는 임시일용직의 감소로 인한 비정규직의 감소 양상이 나타났다. 1년 이상 상용직 중 무기계약, 기간제의 계약의 장기화 중에서 일부 정규직으로 이동도 나타났다. 또한, 파견, 용역 등 간접고용과 특수고용에서 통계에서 누락되고 오히려 정규직으로 집계될 수 있는 분야가 확대되고 있는 현상도 고려해야 한다. 이런 요인들은 모두 참여정부 때 만들어진 비정규법의 양면적인 양상이지, 이명박 정부 정책의 독자적 산물인 것은 아무 것도 없다.

<표 6> 비정규 고용의 변화

구분	고용형태	비율(%)					증감
		2009.3	2009.8	2010.3	2010.8	2011.3
임금노동자	전체	100.0	100	100	100	100.0
정규직 여부	정규직	47.9	48.2	50.2	49.8	51.5	+
	비정규직	52.1	51.8	49.8	50.2	48.5	-
비정규직 고용형태	일반임시직	18.8	17.7	18.4	18.3	17.1	-
	기간제	14.3	14.2	11.8	11.5	11.7	--
	상용파트	0	0.1	0.1	0.2	0.2
	임시파트	5.5	5.9	6.4	6.7	6.0	+
	호출근로	4.8	4.7	4.7	4.8	4.8	0
	특수고용	3.9	3.8	3.5	3.4	3.4	-
	파견근로	0.8	1	1.3	1.2	1.3	+
	용역근로	3.6	3.8	3.3	3.6	3.6	0
	재택근로	0.4	0.6	0.4	0.4	0.5	0

*자료: 상동

이명박 정부의 비정규 문제에 대한 무대책을 반영하듯, 비정규직의 임금차별과 사회적 배제는 지속되고 있다.

정규직 대비 비정규직 임금 비율은 46.2%로 역대 최저 수준이다. ‘절반의 임금’이란 말이 무색할 정도로 낮아지고 있는 추세이다. 임금차별의 확대는 고용 양극화의 골이 점점 깊어지고 있으며, 비정규직 차별을 해소하기 위한 실질적 제도 개선이 필요함을 경고하고 있다.

<그림 5> 정규직 대비 비정규직 임금 수준 추이

*자료: 한국비정규노동센터,『월간 비정규노동』, 2010년 7월. 통계청 경제활동인구조사 부가조사의 원자료에서 계산

2010년 3월 정규직의 평균임금은 266만원이며 비정규직의 평균임금은 123만원으로 나타났다. 또 전체 임금노동자의 평균임금은 195만원이다. 매년 전체 임금노동자들의 월평균임금은 꾸준히 상승하고 있으나, 정규직의 월평균임금이 작년 동월대비 11만원 증가한 데 비해 비정규직은 3만원이 증가하여 격차가 더욱 확대되고 있다.

2000년의 경우 정규직과 비정규직의 임금격차는 73만원 정도였으나 2010년 3월의 경우 정규직과 비정규직의 임금격차는 143만원으로 절대적인 금액에서 차이가 계속해서 커지고 있는 것으로 나타났다. 2000년 이후 비정규직 비율 감소와 정규직 비율 증가가 완만하게 꾸준히 진행된 데 반해 정규직과 비정규직 간의 임금격차는 급속히 커져 왔다.

비정규직의 정규직대비 임금비율 역시 2000년 8월 경제활동인구 부가조사가 시작된 이래로 점차 낮아지고 있다. 2000년 8월 비정규직의 정규직대비 임금비율은 53.5%였으나, 2010년 3월 조사에서는 46.2%로 7.3%p 낮아진 것으로 조사되었다. 이러한 비정규직 임금비율 감소는 사회양극화 문제와 밀접한 연관이 있으며 최저임금제가 있음에도 불구하고 양자 간의 임금격차가 확대되고 있음을 보여준다. 비정규직 노동자 중 특수고용 노동자의 임금이 163만원으로 가장 높게 나타난 반면, 파트타임과 재택근로, 호출근로를 제외하면 용역근로가 116만원으로 가장 낮았다. 특히, 파트타임과 파견, 재택근로 등 열악한 비정규직의 임금수준이 낮아지고 있다는 점도 심각한 문제이다.

이명박 정부의 고용정책의 모순을 보여주는 대표적 사례 중의 하나가 공공 비정규 정책이다. 2011년 공공 비정규 대책이 참여정부 때 대책 수준으로 복귀했지만, 겨우 제자리걸음으로 돌아왔을 뿐이다. 전체 비정규직 비율은 줄어들고 있다고 하지만, 이명박 정부 들어와 공공부문 비정규직 비율은 줄어들지 않고 오히려 늘고 있는 추세를 보였다.

<그림 6> 전체와 공공 비정규 추이의 비교

3) 양극화 심화와 동반 진행한 이명박 정부 4년

이명박 정부 집권 4년 동안 소득분배 지표는 악화되었다. 전가구의 가처분소득 기준 지니계수는 2003년 0.277에서 2009년 0.293이며, 2011년에는 다소 낮아졌으나 0.288로 여전히 높은 수준이다. 양극화 추이를 가장 알기 쉽게 보여주는 지표인 전체가구의 가처분소득 기준 소득 5분위배율은 2009년 5.75배로 06년의 5.38배에서 매우 높아졌으며, 2011년에는 5.73배로 경제위기 이후에도 회복되지 않고 있다. 국제기준으로 빈곤가구의 비율을 알 수 있는 상대적 빈곤율은 2009년 전체가구의 가처분소득기준으로 15.2%로 이 역시 계속 악화되고 있다. 06년 14.3%, 07년 14.8%에 비해 08년 15.2%, 09년 15.3%로 높아졌으며, 경제위기에서 회복했다는 2010년에도 14.9%, 2011년 15.2%로 악화된 빈곤율이 개선될 조짐이 전혀 나타나지 않고 있다.

<표 7> 주요 분배 지표의 변화 추이, 2006년~2011년

분배지표별	2006	2007	2008	2009	2010	2011
지니계수	0.306	0.312	0.314	0.314	0.310	0.311
5분위배율	5.38	5.60	5.71	5.75	5.66	5.73
상대적빈곤율(중위소득 50%미만)	14.3	14.8	15.2	15.3	14.9	15.2

*자료: 국가통계포털에서 작성

<그림 7> 전국가구의 가처분소득 기준 지니계수의 변화 추이

*자료: 국가통계포털에서 작성

이명박 정부는 국제 기준으로 본 한국의 지니계수 수준은 0.312로 OECD 30개국 평균인 0.311과 별 차이가 없다고 반박할 수 있다. 그러나 문제는 지속적인 상승 추세이며, 증가율도 매우 빠르다는 점이다. 더구나 빈곤율이 매우 높다. 한국은 14.8%로서 OECD 국가 평균 10.6%보다 월등히 높으며, 하위 5위권에 해당하는 수준이다. 10분위 소득간 편차로 측정하는 빈곤갭은 0.360으로 평균 수준 0.286에 비해 매우 높다. 특히, 시장소득과 가처분 소득의 차이로 실질 생활 수준을 보장하는 사회안전망에 대한 공공지출이 국민소득에서 차지하는 비중이 8%로 OECD국가 중 최하위인 멕시코의 7.9%와 거의 같은 최하위 수준이며, 다른 국가들과의 격차도 크다.

또한, 소득분배 지표와 관련해 이명박 정부는 집권 기간인 08년, 09년에만 특히 악화된 것이 아니며 멀리는 노무현 정부 집권 초인 2003년부터 멀게는 집권 말인 07년부터 증가 추세라고 반론을 제기할 수 있다. 분명히 노무현 정부는 양극화 대응에 실패했다. 노무현 정부 집권기인 2003년부터 2007년까지 모든 소득분배지표는 악화되었다. 그런데, 이명박 정부 집권 이후인 2008년, 2009년에도 양극화 지표는 가장 악화된 상황이며, 위기 이후에도 별로 개선되지 않은 상태로 머물러 있다. 전 정권과 비교해서 더 나쁘지 않다고 자위할 것처지가 아니다. 또한, 양극화의 진행속도가 점점 빨라지고 있는 현실의 심각성에 주목해야 할 때였다. 과연 심각한 양극화 현실에 반작용을 하기 위해 실질적인 노력을 했는지 여부가 중요하다.

정부 재정 운용의 내용을 본다면, 전 정권부터 시작된 양극화 심화 추세가 계속된 것뿐이라는 주장에 중요한 허점이 보인다. 이명박 정부 하에서 양극화에 대응할 사회지출 예산 증가율은 낮아지고 4대강 사업이 포함된 SOC예산은 더 많이 증가했다. 2009년 SOC 예산 증가율은 전년대비 26%에 이른다. 이에 반해 복지, 교육 등 사회지출의 증가율은 낮아졌다(국회예산정책처(2009), 「NABO 2009~2013 국가재정운용계획 분석」참조). 더구나 이명박 정부의 고용정책을 보면 양극화 대응의 중요성에 대한 불감증 증세의 심각성을 알 수 있다.

이명박 정부의 일자리 예산을 평가하면 다음과 같이 요약된다(김성희, 광장 토론회 토론문). 첫째, 일자리 예산은 예년 평균 수준으로 변화하고 있을 뿐이다. 다만, 참여정부와의 직접적 비교가 어렵다. 둘째,  예산 내역을 보면, ‘창업지원 > 고용인센티브 > 직업능력개발 > 소득 유지, 지원’ 순으로 정책 우선순위가 부여되는 양상이다. 능동적, 적극적 일자리 예산에 우선 순위 부여한 것이라고 보기는 어려우나, 자유주의적 성격의 강화를 내용적으로 구현하려는 듯. 증가율 외에 큰 의미 부여는 어렵다. 셋째, 긍정적 정책이라고 할 수 있는 것은 고졸 지원책과 저임 노동자 사회보험료 지원인데, 전자는 기능직 공무원을 축소하는 공공기관 고용 정책과 모순되며 현실성 문제가 제기된다.

4. 양극화 대응에 무력했던 이명박 정부 4년의 고용정책

이명박 정부 4년은 단기 일자리 창출, 비정규 문제에 대한 무능력, 양극화 현실의 방기로 특징지울 수 있다. 고용정책은 당장 예산을 투여해 가시적 결과를 보이는 단기 일자리 창출에만 집중하면서 동시에 전반적인 안정적 고용의 약화를 초래하는 예산정책과 공공행정정책은 지속하는 역행적인 정책을 보였다. 정권말인 올해에 나타난 변화는 2008년 위기 이후 등장한 이명박식 일자리나누기(안정적 고용을 두 개의 불안정 고용으로 나누는 직무분할식 일자리나누기 job sharing)의 재등장이 특징이다. 비정규정책은 비정규법의 한계를 활용해 비판하면서 결국은 사용자 편향적 개편을 도모하다가 여론의 비판을 받은 이후 참여정부 때 공공 비정규대책을 다시 옮겨붙이기로 실시하는 등 뒷걸음치기와 제자리걸음을 반복하는 행보를 보였다. 그 대가로 양극화 현실은 갈수록 악화되는 양상이 나타났다.

1) 유연한 노동시장에 더해진 유연화 정책

이명박 정부의 3년 간 노동시장 정책은 유연한 노동시장에 유연화 정책을 덧칠하는 형색으로 전개되었다. 기간제법의 기간연장 추진, 파견업무의 기간과 대상업무 확대, 최저임금법 감액 적용, 해고요건 완화, 변형근로 확대, 고용서비스 업무 규제 완화, 공공부문 퇴출제와 상시 구조조정 체제 도입 등 노동시장 보호를 완화하고 노동 유연화를 확산하는 정책 내용을 선보였다. 물론 일부를 제외하고 대부분 시행까지 이어지지 않았기는 하지만, 이명박 정부의 노동시장 정책은 일자리 질의 하락과 불안정 일자리의 확산, 양극화 확산을 촉진하는  내용을 주로 담고 있었다.

<표 8> 이명박 정부 노동시장 유연화 정책의 개요

구 분		주 요 추 진 내 용	문 제 점
비정규 보호법	기간제법	- 기간제 2년에서 3-4년으로 연장 - 기간제한 적용제외 확대	- 비정규직 확대, 영구화
	파견법	- 사용기간 2년서 3-4년으로 연장 - 파견업무 확대	- 파견노동 확대, 영구화
최저임금법	감액 적용	- 60세 이상, 수습기간(6개월) 감액	- 고령, 수습노동자 임금삭감
	숙식 비용	- 숙식비용을 최저임금에 포함 계산	- 이주노동자 등 임금 삭감
근로기준법	해고제도	- 부당해고 시 금전보상제도 도입 - 최소자격기간 3-6개월 설정 - 해고 제소기간 3개월 설정 - 해고규모별 사전통보기간 차등화	- 해고요건 완화 - 해고 제한 무력화
	변형근로	- 변형근로 확대 - 탄력적근로시간제도 확대	- 노동시간 유연화, 임금삭감
	주휴	- 무급 전환	- 임금 삭감
직업안정법	고용서비스	-「고용서비스 활성화 법」으로 개정 - 직업소개요금자율화 등 고용중개산업 규제 완화 - 민간 고용중개업 육성	- 간접고용(파견) 확대 - 파견허용업무규제 무력화 - 중간착취 확산
구조조정/ 인력감축	공공부문선진화	- 공무원(1만) 공공기관(1.9만) 감축	- 실업 및 비정규노동 증가
	상시 구조조정	- Pre-Workout 등 상시 체제 도입	- 실업 및 비정규노동 증가

* 자료: 노중기․전병유, 2011, 「시장친화와 노조파괴․노동억압 정책」, 민주화를위한교수협의회 외,『독단과 퇴행, 이명박 정부 3년 백서』, 메이데이출판사)에서 인용

2) 청년 고용정책 평가

김성희, 2011, 청년실업의 현실, 정책 그리고 대안, 학단협 심포지엄 발표문에서 수정, 인용

청년 고용 문제의 심각성은 모두가 인식하는 과제이다. 98년 이후 지금까지 청년실업은 계속 악화되고 있는데 반해 이명박 정부의 대응은 IMF 직후의 대책 수준을 벗어나지 못했다. 청년고용에 초점을 둔 정부의 정책 대응은 실질적으로 4차례 전개되었다. 노무현 정부와 이명박 정부가 각각 2번씩 총괄 대책을 제시했다. 예산과 지원인원은 꾸준히 늘어났으나, 사업 내용은 동일하다. 정책 용어가 달라지긴 했으나 이명박 정부의 청년인턴지원과 노무현 정부의 단기 일자리 제공이 가장 우선순위에 있는 것, 그 다음으로 직업훈련이나 연수가 차지하는 것도 비슷하다.

2009년에는 세계금융위기로 인한 경기침체로 추경을 편성해서 추가 재원을 마련한 것이라는 점을 고려해야 한다.

<표 9> 역대 청년실업대책

대책명	예산	지원인원	사업 내용	정부
청년실업 종합대책 (2003. 9)	5,390	126,453	일자리제공, 현장연수, 직업훈련, 해외연수 취업지원, 인프라 확충	노무현 정부
청년고용 촉진대책 (2005. 1)	7,885	252,716	단기일자리제공, 청년층직업훈련강화, 중소기업 유휴일자리 충원, 직장체험활성화, 해외취업인턴 활성화, 청년취업인프라확충, 공공부문 일자리 창출	노무현 정부
청년고용 촉진대책 (2008. 8)	-	-	-	이명박 정부
청년고용 추가대책 (2009. 3)	13,240	397,198	청년인턴지원, 교육훈련, 단기일자리제공, 글로벌청년리더양성, 취약청년일자리지원, 창업지원	이명박 정부

* 주: 1) 2007년 4월의 청년실업 보완대책은 기존 대책과의 차별성이 없어 제외. 2008년 8월의 청년고용 촉진대책은 구체적인 사업목록이 제시되지 않음.

2) 주요 사업은 예산 순으로 제시. 세부 예산과 정책을 제시하지 않았는데, 양적 확대에도 불구하고 질적 차이는 없다는 점을 고려함.

* 자료:국회예산정책처, 「청년고용대책 평가」,  2010. 10에서 수정, 인용.

이명박 정부의 청년고용정책은 경제위기로 인한 고용대란에 대처하기 위해 추경예산을 통해 재정과 지원인원을 확대했지만, 이제까지 청년 고용대책의 연장선에 서 있다. 특히, 이명박 정부는 과거 정부들이 활용했던 직접 일자리 창출 정책이었던 한시적 일자리를 만드는데 총력을 기울였다. 중소기업 청년인턴, 관광분야 청년인턴, 정부출연기관 인턴, 고용서비스 인턴, 지역사회서비스 청년사업단, 학습보조교사, 대학 내 채용지원, 자치단체 청년인턴, 중앙행정기관 행정인턴, 공공기관 청년인턴, 농산업 인턴 등 인턴제의 총결정판이라 할 만하다. 2009년 청년고용 예산 집행액 약 7천9백억 원의 절반이 넘는 4천억 원 이상이 인턴제에 투입되었다. 여기에 청년직장체험프로그램, 10여종의 해외 연수·인턴 프로그램까지도 한시적 일자리 정책으로 포함할 수 있다. 한시적 일자리가 정규직 고용으로 이어지는 비율이 10%에도 미치지 못하는 현실에서, 일시적 일자리 일변도 정책 이외에 일자리 창출 정책이 없다는 점이 결정적 한계이다.

물론 1/3 가량의 예산은 직업훈련에 투입되었고 일부는 고용촉진 인센티브로 쓰였지만 새로운 내용은 아니다.

3) 일자리 창출정책과 알맹이 없는 동반성장 카드인 국가고용전략

노무현 정부는 200만개 일자리 창출을 공약으로 내걸었지만, 2005년부터 3년간 68만9000개 일자리 창출에 그쳤다. 그런데 이명박 정부는 매년 60만개씩, 임기동안 300만개의 일자리를 만들겠다고 공약했지만, 3년 동안 만들어진 일자리는 39만6천개에 그쳤다. 일자리 창출 목표에 한참 못 미친 노무현 정부 때보다 더 야심찬 구호를 내걸었지만 훨씬 더 빈약한 결과에 머물렀다. 2008년 금융위기의 영향을 감안하더라도, 일자리의 대부분이 한시적 대책으로 만들어진 1년 미만의 한시적 일자리였다는 점에서 임기응변식 대응이라는 한계도 드러났다. 공공부문에서 유독 비정규직 비율이 증가하여 정부가 고용안정의 반면교사의 역할을 하게 된 것도 문제이다. 한시적 대책 말고 뚜렷한 고용대책이 없어 취약층인 청년과 여성의 실업률 증가, 고용률 하락, 실질 실업률의 대폭 증가로 이어지는 것은 필연적인 결과였다.

이명박 정부는 한편으로 ‘성장-고용-복지의 선순환 구조’를 만드는 「국가고용전략2020」을 발표했다. 고용률 저하가 소득분배 악화로 이어지는 현실에서 장기정책으로 크게 손색없는 구호이다. 이 선순환 구조는 ‘성장→고용→복지’가 일방통행으로 작동하는 것이 아니라, 상호 영향을 미치는 관계를 갖는다. 그런데 성장 우선정책을 넘어서서 고용을 통한 성장, 복지제도의 밑받침을 통한 고용 개선이라는 새로운 기반을 구축할 정책 내용은 전혀 갖추지 못했다. 또한, 여성, 중고령층, 청년, 비정규직 등 취약계층에 대한 정책은 전반적 고용정책과 상호 호응하면서 보완적으로 작동할 때 효과가 있다. 그런데 청년 고용정책은 전반적 고용정책과 별개로 취급된다. 전반적 고용정책의 상이 구축되지 않은 채 청년층 대책은 한시적 일자리를 쏟아내며 기존의 비정규직 일자리를 밑돌거나 상호 충돌하는 결과를 가져오게 된다.

미래 고용정책의 청사진으로「국가고용전략2020」을 제시했지만, 미래에 대한 전망을 찾아보기 힘든 내용이다. ‘성장-고용-복지의 선순환’을 위한 내용이라고 주장하지만, 그간의 유연화 일변도 정책의 한계에서 벗어날 만한 전향적 성격의 내용은 매우 미미하며, 그나마 실효성이 매우 의심되는 방안일 뿐이다. 구체적이고 현실화될 가능성이 있는 구상은 파견 확대, 탄력적 시간제 확대와 같이 고용 확대 효과는 없고 오히려 고용구조 악화를 초래하는 내용이다. 새롭고 참신한 내용의 부족을 절감한 나머지 제시한 듯 보이는 ‘상용형 일자리 확대 정책’은 현실성 없는 전시성 정책에 불과하다. 구호는 대담하고 2020년을 내다보는 장기비전을 제시한다고 했는데, 내용은 매우 소소하고 기존의 고용정책과도 차별성이 없다. 한마디로 소문난 잔치에 먹을 게 없는 격이다.

<표 10> ‘성장·고용·복지’의 선순환을 위한 국가고용전략 2020 주요 내용

내용	문제점
① 지역·기업이 주도하는 일자리 창출 - 일자리 창출 우수 100대 기업 선정, 포상 - 민관 일자리협의체 구성, 일자리 현안 논의 - 고용영향평가 단계적 확대 - 고용확대형 재정 산업정책 추진	- 지역은 예산 부족, 기업은 고용 회피 ․구시대적 발상: 포상으로 일자리를? ․실효성 논란 ․국책사업에 한해서 진행 ․실질적 효력 평가 불비
② 공정하고 역동적인 노동시장 구축 - 사내 하도급 실태조사 후 위법 시 의법 조치 및 직접 고용 계획 - 건설업 노무비 등 개선방안 마련과 정부발주 공사 근로자 노무비 사전 공사원가 반영 - 근로시간 유연화: 탄력적 근로시간제 확대(3개월→1년)와 근로시간저축휴가제 도입 - 파견업종 조정 - 기간제 사용기간 예외확대(신설기업, 청소경비업무 등)	- 공정과 역동? 역동의 방향은 유연화 ․법원 판결 반영하는 법무부 지침 개정 또는 입법 필요한데 안이한 계획 ․구체안이 없고 관계부처와 협의한다고만 함. 기존에도 협의는 있었음. ․신규고용보다 장시간노동을 선호하는 사용자측 유인을 오히려 촉진 ․간접고용 확대로 차별악화 초래 ․해고대란설의 연장선. 청소경비 등 열악한 비정규직 처우 악화
③ 일·가정 양립 상용형 일자리 확대 - 시간제 일자리 확대. ‘시간제 근로자 수요 촉진 및 보호에 관한 법률’	-상용형 시간제란 현실 감각 없는 발상. 열악한 시간제로 하향 이동 초래 ․핵심 대상으로 꼽는 (유휴)간호사, 공공부문 시간제 상담원 등 해당 직종의 고용악화 초래
④ 생애 이모작 촉진 - 근로시간 단축형 임금피크제 도입 - 전직지원 장려금 요건 완화, 사회공헌형 일자리 발굴 확산	-정년연장과 청년고용 간의 상충관계에 대한 고려 없음 ․시간단축형 임금피크제는 실효성 없음 ․미미한 효과
⑤ 일을 통한 빈곤탈출 지원 - 기초생활수급자 실태조사 및 개인별 탈수급계획 수립, 고용지원프로그램 집중 실시	-잔여적 복지정책의 발상 여전 ․탈수급이 아니라 저수급이 문제

*자료: 김성희(2010), 「이명박 정부의 비정규, 고용, 복지 정책과 양극화 양상」, 학술단체연합회 심포지엄 자료집

파견 확대의 연장선상에서 추진된 직업안정법 개정안은 제조업 불법파견을 합법화 할 고리를 여는 중요한 뇌관을 건드렸다. 또한, 잔여적 복지체계에 고통 받고 있는 현실보다 이명박 정부가 지향하는 ‘능동적 복지’에 초점을 둔 기초생활수급자 취업 종합대책은 ‘성장-고용-복지’의 선순환이라는 구호가 의미하는 바를 분명하게 보여준다. 노동능력이 있는 기초생활 수급자 28만명을 겨냥해 이중 취업대상자가 0.7%인 2천명에 불과하다는 데 초점을 둔 탈수급 지원 대책을 유일한 복지관련 정책으로 포함하고 있다. ‘복지병 타령’만 읊조리며 저수급 상태에 있는 300만이 넘는 수급자와 수급대상에서 빠져 비정규직과 실업을 맴맴 도는 저소득층이 800만이 넘는 현실은 눈감은 채 ‘성장-고용-복지’의 선순환을 얘기하는 이명박 정부는 이치에 맞지 않는 자기 말만 반복하는 ‘청맹과니 정부’일 뿐이다.

4) 비정규 대책

가) 열악한 비정규직 확산 현상의 방치와 조장

비정규직 비율은 2007년 이후 조금씩 계속 감소하고 있긴 하지만, 비정규직 비율이 절반을 넘는 비정상적 상황이 장기간 지속되고 있다. 전체 노동력의 절반이 넘는 비정규직 비율은 기업의 인력운용 측면에서 보나, 사회 전체적으로 보나 불안정한 상태이다. 무엇보다 시간제, 파견, 호출 등 비정규직 중에서도 더 열악한 처지의 고용형태가 확대되고, 비경제활동인구로 감춰진 넓은 의미의 실업자 증가, 자영업자의 몰락과 함께 전반적 고용구조의 양극화가 진행되었다.

정규직 대비 비정규직 임금 비율은 46.8%로 역대 최저 수준이다. ‘절반의 임금’이란 말이 무색할 정도로 절반 밑으로 한없이 추락하고 있다. 비정규직의 사회안전망으로부터의 배제도 지속되고 있다. 비정규직의 확산과 차별의 결과, 개인이 저임금계층에 속한 비율로 측정한 빈곤율은 24.6%에서 48.9%에 이른다. 최저임금이나 3인 가구 생계비를 기준으로 30% 정도가 비정규직 개인의 빈곤율이라고 볼 수 있다. 가구특성으로 볼 때 비정규 가구주의 빈곤율(가구소득 중위값의 60% 기준)은 26.6%이고 비정규직이 한 명이라도 있는 가구의 빈곤율은 25.0%이다. 비정규직의 4/1 이상이 빈곤층에 속한다(김성희, 「비정규직과 양극화」, 학술단체협의회 심포지엄 발표문).

나) 공공부문 고용악화 선도정책에서 참여정부 비정규대책으로 회귀

고용구조 악화의 현실에서 이명박 정부는 공공부문에서 고용 악화를 선도하는 정책을 전개했다. 공공부문(공공행정국방과 교육서비스업)은 정규직 감소 또는 기간제의 감소가 전반적 고용감소를 주도하는 다른 산업과 다른 특징을 보인다. 공공부문에선 정규직과 기간제가 줄어들면서 열악한 비정규직인 시간제 증가가 이를 대체하는 양상으로 고용구조가 악화되고 있다. 파트타임 확대 정책은 비경제활동 상태인 여성의 새로운 일자리의 통로로 작용하는 것이 아니라, 기존의 정규직이나 전일제 형태의 비정규직을 시간제로 이동시키는 고용악화 정책으로 작동할 가능성이 높다. 공공부문의 퇴출제와 기능직을 중심으로 한 현업업무의 축소와 그 빈자리를 학교 부문을 중심으로 늘어난 비정규직으로 대체하는 정책이 이루어졌다.

2011년 공공부문 비정규대책을 발표해서 정책 전환의 조짐을 보이기도 했다. 이명박 정부는 최근 공공부문 비정규대책을 내놓았다. 공공부문이 고용의 모범을 보이겠다는 시도는 날로 심각해지는 비정규직 차별을 축소하는 돌파구라는 점에서 중요하다. 이명박 정부가 ‘상시 지속적 업무는 정규직으로 전환하는 것이 맞다’고 인정한 공공 비정규대책을 내놓은 것은 노동유연화를 선도했던 이전 정책에 비해 진전이긴 하다. 정부 출범 직후 공공부문 퇴출제를 실시해 계약직에서 무기계약직으로 전환된 사람들을 구조조정 대상으로 삼는 결과를 낳았고, 기간제한 2년을 4년으로 연장하는 비정규직 확대안이 비정규 대책이라 강변하던 것보다 낫기 때문이다. 다른 한편 이번 정부 대책은 2004년과 2006년 참여정부 때 실시한 공공 비정규대책의 수준으로 되돌아간 것이다. 시간은 흘렀고, 비정규 문제의 양상은 달라졌는데 복제품을 내놓은 건 퇴보이다.

또한, 참여정부 때 공공부문 대책과 마찬가지로 한계를 가지고 있다. 온전한 정규직이 아니라 무기계약직으로 일부의 처지가 조금 개선되는 한편에서 더 열악한 간접고용 노동자가 빠르게 확산되는 문제를 개선하지 못하는 한계를 보인다. 약간의 개선과 동시에 더 큰 차별의 확산이 바로 10여년 공공부문 비정규직 대책의 결과이다.

다) 엉뚱한 흑심을 드러낸 해고대란설

고용 양극화 현실에 대한 불감증을 넘어 이를 핑계로 엉뚱한 처방을 내리려 했던 일도 있었다. 비정규법의 기간제한 규정 때문에 해고되는 비정규직 위해 기간제한 규정을 2년에서 4년으로 바꾸어야 한다고 주장했던 ‘100만 해고 대란설’이다. 대량해고설은 어설픈 보호조항인 기간제한마저 완화하여 유연화 우선의 비정규 정책을 확고히 하려던 사용자 편향의 조바심이 빚은 일대 희비극으로 끝났다.

문제는 남겨진 과제이다. 7월 전 해고 숫자가 정부 말대로 100만이 아니고 정확한 숫자는 5만이나 10만이라고 정정하고, 그래서 해고사태 운운은 정부의 의도적인 설레발임을 밝힌다 해서 문제가 달라질 건 없다. 840만 명 비정규직 대다수는 비정규법 이전에도, 2년 기간제한 하에서도, 4년 기간제한으로 바뀌더라도 계속 해고에 직면한다. 100만이 아니라 200만, 300만 명이 매년 고용단절을 경험한다. 이 모두가 직업을 잃는 건 아니다. 비슷한 조건의 일로 수평 이동하거나, 또 한 부류는 더 열악한 간접고용이나 특수고용으로 떨어지고, 일부는 정규직으로 상향 이동한다. 그런데 상향 이동하는 경우는 고작 10-20만 명 수준이나, 하향 이동하는 비정규직은 그 3-4배에 이른다. 수평 이동한다고 해도 주기적으로 실업과 고용의 쳇바퀴를 돌아야 한다.

정부가 결국 거둔 소득은 2년이냐 4년이냐 숫자 논란에 빠져 결국 기간제한 내로 시야를 좁혀놓았던 것이다. 노동권 사각지대에서 생활고에 시달리는 특수고용 노동자의 문제, 일은 대기업에서 하는데 중소기업에서 고용되어 차별을 절감하면서 정규직인지 비정규직인지 몰라도 원청 대기업이 계약해지 하면 그게 해고 통보가 되는 사내하청·용역·도급·파견 등 간접고용 노동자들, 단기 계약 하에서 채용과 해고를 반복하는 임시계약직 노동자의 문제 등을 해결할 수 있는 수단에 대한 고민과 관심도 묻히게 만들었다.

5) 정권 임기말 정책의 일대전환이 벌어지고 있는가?

2011년 말 이명박 정부의 고용노동부는 실노동시간단축을 추진한다면서, 그간 행정해석으로 시간외노동 산입대상에서 제외했던 휴일 노동시간을 포함하는 지침을 발표하였다. 또한, 그 연장선에서 현대, 기아, 한국GM, 르노삼성, 쌍용 등 국내 완성차업체의 전체 공장을 대상으로 2011년 9.26∼10.14(3주간)에 걸쳐 노동시간 실태조사를 실시하고, 노동시간 규정 위반 실태 결과를 발표했다.

고용노동부는 2012 업무보고를 통해 ‘일할 기회의 부족’과 ‘일하는 사람들간 격차’를 해소하기 위해 ‘청년 일할 기회 늘리기’, ‘내일 희망 일터 만들기’, ‘상생의 일자리 가꾸기’를 3대 핵심과제로 제출하는 한편 ‘근로시간제도 합리화’를 위해 ‘생산성 제고-일자리 창출-근로생활의질 향상의 새로운 선순환 구조로 패러다임 변화’를 추구하겠다는 목표를 제시하여 둘을 연동시킬 것을 예고하였다. 이를 위해 주 40시간 제도 도입이 마무리된 상황에서 2020년까지 연간 1,800시간대 단축에 노사정 합의라는 노동시간 단축 방향으로 장시간근로개선 종합대책을 수립(2010.12), 추진 중이라고 한다.

물론 정권 임기말이라고 하더라도 노동부의 태도는 매우 강한 것으로 드러나고 있다. 장시간근로 업체 연중 상시감독, 1차금속 제조업에 대한 반기별 집중 실태점검, 완성차와 500인 이상 1차부품업체에 대한 상반기 내 집중 점검 등으로 강력하게 압박하고 있다. 또한, 휴일근로를 연장근로에 포함하도록 관련 규정을 개정하여 6월 국회에 법안을 제출할 계획이며(25개 일자리 창출 예상), 현행 12개 업종에 적용되는 근로시간 특례제도를 대폭 축소키로 하고 관련 법안을 6월 국회에 제출할 예정이며. 주야 2교대제를 3조2교대제 등으로 개편하는 중소기업에 대한 지원금과 직업훈련을 확대하고 양질의 시간제 일자리 창출이 가능하도록 적합한 업종과 직무도 선정할 예정이라고 한다.

고용노동부의 실노동시간단축 방안은 주변사안인 휴일근로 편입여부를 건드리면서 크진 않아도 실질적인 고용창출 효과를 거두기 위해 강력한 조처를 연달아 취하고 있다.

그런데 노동부는 내놓은 구체적 계획에서 실노동시간단축을 통한 고용창출과 반대되는 노동시간 유연화 제도를 결합시켜 놓고 있다. 탄력제 확대는 전형적으로 실노동시간단축의 여지를 축소하는 정책이며, 자본의 이해를 반영하는 대표적인 제도이다. 노동시간 관련 위반 단속 건이 거의 0건일 정도로 근로감독을 해태해왔다는 점을 반성하는 취지로는 의미가 있을 지언정, 실질적인 개선조처로 이어질 것인지 여부는 불투명하다. 또한, 전환지원금과 컨설팅지원사업은 실질적 효과 없이 예산만 남용할 우려마저 심각하게 제기될 만한 사안이다. 실노동시간단축에 기여할 다른 조처는 일회성인데 반해, 자본의 이해를 반영하고 실노동시간단축에 저해가 되는 탄력제 개편은 누적적, 지속적이라는 점은 가장 큰 허점이다.

<표 11> 2012년 고용노동부의 노동시간관련 대책 내용

◌ (근로시간 제도개선) 탄력적 근로시간제 단위기간 확대

* 탄력적 근로시간제 단위기간 확대(2주->1개월, 3개월 ->1년),

근로시간저축휴가제 도입, 연차휴가사용촉진조치 시점 조기화(3개월 ->6개월전)

◌ (근로시간 집중 감독) 근로시간 줄이기의 파급력이 높은 업종을 매년 선정, 원청(대기업) 중심으로 근로시간 집중감독 -> 협력업체까지 신속한 확산 도모

◌ (교대제 개편) 중소기업 교대제 개편 촉진을 위한 컨설팅 강화(노사발전재단, 65개소 -> 75개소)하고, 교대제전환지원금 지원 확대 및 직업훈련 우대 지원

* 교대제전환지원금 강화 (지원수준) 연 720 -> 최대 1080만원

(지원기간) 1년 -> 최대 2년

그러나 개혁적, 진보적 의제인 노동시간단축을 통한 일자리나누기를 부분적이며, 제한적인 형태(일자리나누기의 원래 형태인 작업량분담 work sharing이 아니라, 불안정 노동자로 직무분할 방식인 job sharing을 용어로 채택하고 있는 것도 상징적이다)로나마 선취하고 있는 것인데, 정책 의지와 의도가 분명치는 않다.

5. 이명박 정부의 일자리, 비정규 정책의 대안과 해결과제

이명박 정부는 단시간 일자리 중심의 외형적 일자리 창출 정책과 유연화 일변도 정책에서 참여정부의 정책으로 회귀를 오가며 오락가락한 비정규대책으로 결국 양극화 대응의 중요한 수단과 계기를 소모했다. 더구나 국민의 정부의 주40시간제, 참여정부의 비정규법은 공과에 대한 논란은 있더라도 확실히 노동시장정책의 대표상품인데 반해, 이명박 정부는 4년간 대표적인 노동시장정책이라고 내놓을 만한 작품이 없다. 일자리, 비정규, 양극화 대응 등 어디에서도 분명한 대표상품을 만들어내지 못했다. 집권 전반기의 노동유연화 강화 정책, 중반기에 말만 요란하게 등장했던 동반성장을 위한 성장-고용의 선순환 정책, 집권 4년차 후반선거국면에 이르러 전환의 조짐을 보인 것이 참여정부 비정규대책 수준으로의 회귀 등 오락가락, 갈팡질팡 행보를 보였다. 더구나 실행력은 매우 떨어져 실질적으로 작동한 정책은 퇴출제, 인턴제, 시간제 확대 등 고용 악화에 기여하는 내용만이 가시화되었을 뿐이다.

이명박 정부의 정책 한계를 극복하기 위해서는 노동시장 개혁의 분명한 비전과 정책의 일관성이 매우 중요하다는 점을 깨우쳐 준다. 일자리, 비정규 문제의 위상을 경제민주화와 복지제도 개편과 동등하게 자리할 필요가 있다. 일자리, 비정규 문제는 서민 대중의 고통의 진원지이자, 문제 해결의 출발점이다. 국민의 정부, 참여정부, 이명박 정부는 모두 일자리 창출 공약의 반의 반도 이행치 못했다. 정도 차이는 다음 문제다. 한번 굳어진 노동시장 유연화 기조의 틀을 전면 바꾸어 내는 것은 보편적 복지의 구축, 재벌체제로부터의 경제민주화의 달성과 제도적 상보성을 이루어 정책의 현실화 가능성을 높일 핵심 기제라는 점을 인식하는 것이 중요하다.

또한 야당들의 정책 공약을 보면, 비정규 정책 따로, 청년고용 정책 따로, 일자리 창출 공약 따로, 노동시간단축 공약 따로, 여성 고용 대책 따로 등 따로국밥 식 정책 나열이다. 일자리와 고용구조 개선 공약의 정책조합(policy mix)을 구현하는 것이 필요하다. 통합적, 종합적 일자리 창출과 고용구조 개선 대책의 종합판으로 마련될 때 정책 실현 가능성도 높이고, 예산 집행 실적만 남는 전시성 정책에서 벗어날 수 있다. 각종 난립하는 고용 관련 지원금 제도를 통합적으로 조정만 해도 비정규직 정규직 전환, 청년의무고용제, 실업보험 확대와 실업부조 도입, 실노동시간단축을 통한 고용 창출과 비정규직 전환 등을 통합적으로 관리할 기반을 마련하면서 재정 기반도 확장할 수 있다.

이런 기조 하에서 세부 정책을 가다듬고 또 통합적 정책의 위상을 부여하면서 한국 사회 체제전환의 한 고리로서 자리매김하는 것이 필요하다. 구체적인 예로서 청년실업 정책의 정책혼합과 비정규정책의 정책혼합 방안을 제시한다.

1) 청년실업 정책 대안

가) 청년실업 대책의 유형

일반적으로 청년실업 대책은 '① 학교에서 직장으로(School to Work) ② 학교에서 학교로(School to School) ③ 학교에서 훈련으로(School to Training) ④ 훈련에서 직장으로(Training to Work) ⑤ 직장에서 학교로(Job to school) ⑥ 직장에서 직장으로(Job to Job) ⑦ 실업이나 NEET로 이동(School to Unemploymet)'으로 나눌 수 있다. ①이 가장 바람직하나 ③을 거쳐 ④로 이어지는 경로도 효과적인 교육훈련서비스체계 구축을 전제로 긍정적이다. ⑤도 본질적으로는 고숙련 또는 재숙련을 의미하므로 장기적으로는 바람직한 경우가 더 많을 것이다.

그러나 현실에서 가장 잘 작동하는 청년실업 대책은 고학력화를 동반한 ‘② 학교에서 학교로’이다. 급격하게 높아진 대학진학률은 많은 잠재 실업자를 흡수했다. 과열 교육열이나 학력에 대한 집착이란 한국의 특수성도 크게 작용했다. 지식화, 정보화의 요구에 부응하는 바람직한 현상이라는 진단도 있다. 그러나 OECD국가들 대부분에서 진행된 고학력화는 각국정부가 실업대책 수단으로 의도적으로 활용했는지는 확인할 수 없지만, 대학 진학률의 급격한 상승을 통해 청년실업률을 줄일 수 있었던 것은 사실이다. 다른 한편, 학벌 위주 사회에서 개인의 불가피한 선택이기도 하다. 청년실업 문제를 대졸자를 중심으로 다루는 경향이 있지만, 고졸의 실업이 가장 심각한 현실이다. 실업계고의 정상화, 실업계고의 취업연계시스템의 강화, ‘직장에서 학교, 훈련으로’의 이동을 원활하게 하는 재훈련시스템의 마련과 아울러 무엇보다 고졸 이하 직종과 대졸 직종 간 임금격차 축소와 기능직, 서비스직, 노무직 등 중간하력 직종의 직업 전망 제시가 절실하게 필요하다(전문대졸자에 대한 별도의 고려도 필요하다). 불필요한 고학력화는 개인이나 사회의 낭비이며, 모두가 전문직이나 관리직이 될 수도 없고 되어서도 안 된다. 그러나 직종 차이가 신분 차이처럼 작동한다면 이런 낭비는 지속되고 확대될 수밖에 없다. 사회의 이목이 집중되고 있는 대졸 실업을 해결하는 좋은 방법은 대학 진학률을 정상 수준으로 낮추는 것이고, 이는 또 중등교육에 맞는 직업이 사회에서 제대로 대접받는 방법을 마련하는 것이 유일무이한 해법이다.

또한 대책의 영역으로 들어올 수 없는 범주인 ‘실업이나 NEET로의 이동’은 고용보험체계에서 보호되지도 관리되지도 않고 유휴인력으로 방치하거나 개인에게 책임을 전가하는 현행체계를 바꾸어야 한다는 의미에서 대책을 함축하고 있다. 실업부조 제도의 도입 또는 실업보험으로의 전환을 통해 달성할 수 있다(김성희, 2008, 「불안정노동층을 위한 실업부조 도입과 고용보험제도 개편방안」, 『사회법연구』참조).

무엇보다 ‘학교에서 직장으로’를 실현하거나 유도하는 정책이 가장 바람직하다. 이 정책에서 강력한 전환점이 마련될 필요가 있다. 청년인턴 등 한시적 일자리로 미봉하는 대책은 긴급구호이지, 실업대책이 아니다. 로제타플랜을 적용한 청년실업의무고용제와 같은 충격장치가 시금석이 될 수 있다.

교육훈련서비스체계의 구축은 누구나 강조하나, 누구도 성과를 장담하지 못하는 영역이다다. 지금 취업준비생 수가 청년실업자만큼 되고 있으며, ‘학교에서 학교로’ 범주에서 나타나는 부정적 효과가 ‘학교에서 훈련’의 범주에서도 똑같이 나타나고 있다. 주로 공무원 등 경쟁시험에 매달리는 취업준비는 사회적 낭비이기도 하다.

‘직장에서 직장으로’의 이동은 청년실업자도 많지만, 청년 신규 취업자의 90% 가량이 비정규직으로 취업한다는 점에서 청년 취업의 직업안정화를 도모할 수 있는 해법으로 적극 고려할 필요가 있다. 사회 전반에서 과도한 비정규직 비율을 획기적으로 줄이는 정규직화 방안과 연동하여 ‘어렵사리 취업해도 전망이 없는’ 청년층의 현실을 해결할 계기를 마련해야 한다.

나) 노동시장의 구조변동을 유도하는 청년실업 대책과 정책 조합

이와 관련된 자세한 내용은 김성희, 2006, 청년실업의무고용제의 적용방안 연구, 국회 사무처; 2004, 청년실업 바로알기와 3가지 정책 대안, 한국사회포럼 발표문; 김성희, 2010, 청년실업을 강제하라: 로제타 플랜의 한국 적용방안, 이코노미 인사이트 등을 참조 바람.

한국의 심각한 청년실업 현실을 타개하기 위해서는 새로운 전기를 마련해야 한다. 고용불안정을 확대재생산하는 현재 사회시스템의 변화를 유도하는 정책수위에서 대안을 내놓아야 한다. 또한 당장 효과를 확인할 수 있는 가시성도 중요하다. 이런 점을 고려해 노동유연화 일변도 구조에 충격을 가하는 청년실업 정책으로서 제시할 수 있는 정책은 4가지이다.

‘① 청년실업 의무고용제: 100인 이상 기업 5% 적용, ② 사회연대형 고용창출형 실제 노동시간 단축, ③ 비정규직의 온전한 정규직화 전환계획, ④ 실업부조제도의 도입과 실업보험제로의 전환’이라는 네 가지 정책 조합을 제안한다. 이 정책조합은 ①의 청년실업을 겨냥한 의무고용제가 온전한 정규직화로 연결되는 장치로 이어지기 위한 ②와 ③의 일반적 정책과 결합을 통해 바람직한 정책 효과를 발휘하게 되는 것을 예상목표로 한다. 또한 청년실업자는 적극적 노동시장 정책이나 소극적 노동시장 정책에서 모두 배제되면서 간헐적 실업대책의 대상으로만 다루어지는 문제를 해결하기 위해 ④ 현행 고용보험제도의 사각지대를 제거하는 차원에서 실업부조제도의 도입이나 실업보험제로의 전면 전환을 통해 청년실업층을 노동시장정책으로 온전히 포괄해야 한다.

저성장과 고용 없는 성장의 시기에 신규채용 특히, 청년층 신규채용을 기피하는 기업들에게 고용을 단순히 유도하는 정책으로는 만연한 청년실업의 문제를 해결하기에 역부족이다. 이미 대기업에 대한 청년의무고용제가 특별법에 명시되어 있지만, 허다한 고용 인센티브 정책보다 못한 결과를 낳고 있다. 청년실업의무고용제를 촉진하기 위해서는 기업에 대한 유인책만이 아니라 의무고용 위반에 대한 제재라는 견인책을 함께 구사해 정책효과도 높이고, 재원마련도 용이하게 하면서 청년고용을 기피하던 기업이 지원금을 많이 받는 도덕적 해이 문제도 해결한다. 벨기에 로제타 플랜을 변형해서 적용해 보면, 100인 이상 기업에 5%의 청년의무고용제를 도입할 때 약 15만개의 일자리가 만들어진다. 재원은 견인장치인 의무의 위반으로부터 걷어서 유인장치로 쓰게 되므로 재정 부담은 크게 줄어들며, 기업의 고용책임에 대한 공정한 기준으로 작동한다.

장애인 의무고용제가 시행되고 있지만 벌칙금을 받고 마는 기업이 대부분이며, 형식적인 의무고용 관련 정책이 수십 가지는 된다면서 회의적인 태도를 보이는 정부 관료들과 사용자 단체 대표자들의 말을 듣게 된다. 자기 책임 방기를 스스로 고백하는 형국에 다름 아니다. 우리처럼 장애인 의무고용제를 시행하는 이태리에서도 실업이 극심한 남부 지방의 청년 실업자를 대상으로 하는 의무고용제를 실시하고 있다. 또한 로제타 플랜처럼 강력한 유인과 견인의 장치를 마련하고, 지원 대상층의 우선순위와 단계적 지원 방안까지 고려하는 정교한 제도 설계를 하는 것을 전제로 정책 효과를 따지는 것이 마땅하다. 무엇보다 청년실업과 관련해서 가장 강력하고 적극적인 해결책이라는 점에서 청년실업의 돌파구로서 상징적 의미도 크게 작용할 것이다.

둘째, 실노동시간단축과 연계한 사회연대적 노동시간단축 재구축 방안이다. 실노동시간단축에 실패한 40시간제 노동시간단축을 획기적으로 개편하여 교대제 개편 등 실노동시간단축 중심의 주5일 40시간제 재설계 방안을 마련하고, 여기에 청년실업과 불안정노동을 안정된 일자리 중심으로 재편하기 위한 사회연대적 비용분담, 정규직 고용창출 방안과도 연계시키도록 ‘유인과 견인의 장치’를 설계한다.

셋째, 온전한 정규직 전환 특별기획 프로그램이다. 기업들은 개별 기업의 비용절감을 위해 사회 전체가 큰 대가를 치르도록 만든 책임당사자이다. 그러나 단기간에 획기적으로 전환하는 계획에는 막대한 비용이 따르므로 현실적으로 실행 가능한 최소한의 틀을 만들어낼 필요가 있다. 기업의 책임을 추궁하는 방식과 함께 기업이 정규직화의 긍정적 측면을 스스로 인식하도록 만드는 제도적 유인책이 필요하다. 이는 상당한 규모의 정규직을 전환하는 데 따른 시행착오를 최소화하고 그 실행력을 극대화할 수 있는 방안이기도 하다. 기업의 고용불안정화 책임을 묻되 고용안정성의 긍정성을 수긍하는 방식으로 능동적, 적극적으로 전환하는 방안이라고 할 것이다. 정규직 전환제도에도 ‘견인과 유인의 시스템(Push and Pull)’이 필요하다.

마지막으로 청년층의 노동시장정책 포괄을 위한 실업보험제와 실업부조제도의 도입이 중요하다. 현행 고용보험의 경우 보편적 제도로서 기능할 만큼 충분히 포괄적이지 못 할 뿐만 아니라, 급여수급률이나 급여대체율이 해외 사례에 비해 매우 낮아 사회안전망으로서 제대로 기능하지 못한다. 실업지원제도의 보장성이 너무 낮게 되면 기본적으로 실업자에 대한 소득 지원도 충분치 않을뿐더러, 이를 통한 적극적 노동시장 정책과의 연계유인도 떨어져 결국 노동시장 정책 운영의 기본 골간으로 작동하기 어렵게 된다. 특히, 청년실업층의 노동력 사장과 보호 배제가 심각한 만큼 ‘보호와 고용 촉진을 위한 제도적 기반’을 구축할 필요가 있다.

여기서 채용된 해법 네가지는 모두 서구 사민주의 정부가 추진했던 정책들에서 인용된 것이다. 청년실업 의무고용제는 90년대 말과 2000년 벨기에의 사민당 정부의 로제타플랜, 노동시간단축을 통한 고용창출과 정규직 전환프로그램은 90년대 말 프랑스의 사회당 정부의 로비앙법, 정규직 전환프로그램은 2006년 스페인 사회당 정부의 정책을 참고한 것이다. 사민주의적 해법을 적용한 것이다.

덧붙여 대상층과 관련해서 당장 가시적 성과는 적다 할지라도 밑을 떠받치는 정책의 중요성을 고려해야 한다. 벨기에 로제타플랜은 고졸과 초대졸 이하의 저학력자를 중심으로 세운 정책이었음도 상기할 필요가 있다. 우리도 대졸 미만의 실업이 훨씬 심각한 상황이다. 이명박 정부의 정책 중 한 가지 칭찬할 만한 것이 있다면 고졸 취업대책의 마련이다(권위적이고 비제도적인 정책 도입과정은 물론 제외하고). 고졸, 초대졸의 청년들이 직업 전망을 가질 수 있는 실현 가능하면서도 장기적인 계획 마련에 하루빨리 나서야 한다.

2) 비정규 정책의 대안과 정책혼합

가) 지자체 비정규대책의 진전 지점과 추가 보완지점

민주당 기초단체장이 주도하는 지자체 비정규 대책은 비정규법과 참여정부 때의 공공 비정규대책의 한계를 일부 극복하고 있다는 점에서 시사적이다. 또한 최근 비정규법을 만든 당사자 중의 하나인 민주당은 비정규단체, 민주노총, 통합 민주노동당 시절의 비정규 해법을 대부분 수용하는 비정규 정책을 마련하고 있다. 비정규법의 한계를 전면 인정하고 있지만, 핵심 사안인 사유제한 문제엔 구체성이 없으며 간접고용 확산 현상에 대한 문제인식도 약하다. 직접고용 중심 해법을 구사할 때 나타날 풍선효과인 간접고용 확산에 대한 고려가 점점 중요해지는 시점에서 일반 해법 중심의 안이한 발상을 하고 있어, 과연 정책 실행의 의지가 유지될지 의문스럽기까지 하다. 박원순 시장의 서울시는 비정규법과 이명박 정부 정책을 넘어서는 대책을 구체화하고 실행함으로써 향후 비정규 관련 법제도와 정책의 개선 지점이 어디인지 짚어내게 되는 전략적 시기와 위치에 서 있다. 생색내기에 불과한 대책을 넘어서서 전체 비정규직 해법의 진정한 모범사례를 구축하기 위해선 ‘무기계약직과 간접고용’이라는 두 가지 암초를 동시에 넘어서야 한다.

<표 12> 비정규법/대책의 한계와 지자체의 성과, 그리고 향후 보완지점

	항목	비정규법/정책의 한계	지자체 돌파지점	추가 보완지점
직접 고용	정규직화	2년 이상 무기계약직	별도의 임금체계 마련	동일 임금체계로 진전
	정규직화배제	2년 미만 중고령자 중앙부처 지원사업	상시계약 상시계약/고용보장 추후 검토 과제 제시	기간단축/사유제한 적용 예외사유 제외 법제도 개편 요구 명시
간접고용	규모파악	축소 파악	?	직접고용 대상 확대 필요/ 상시업무 노무도급을 모두 대상화
	(준)공영화	약한 준공영화, 공공책임성 개념 도입수준	공영화 또는 강한 준공영화	업무성격별 공영화 명시 대상 정립
	고용주체	사회적 기업 지원 외 민간위탁 유지	시설공단 흡수 방식	시설공단 흡수 또는 직접고용 대상 여부 판단
	구분기준	핵심-주변	상시업무 기준 적용	상시업무 기준 명시
	향후 고용형태	무	직접고용 시 무기계약 전환 대상	직접고용 후 온전한 정규직화 방향 정책 마련
기타	시간제	무	무	시간제 확산에 대한 점검 필요

나) 비정규법 개정 공약에 대한 평가와 대안

김성희, 2012, 간접고용의 체계적 대책 없이 비정규 문제 해결 없다, 한국노총 월간지 3월호의 내용

선거의 계절을 맞아 전향적인 비정규 정책도 쏟아져 나오고 있다. 지자체 선거에서 당선된 야당 단체장들은 직접고용 비정규직 중 기간제의 무기계약직 전환, 간접고용 비정규직의 직접고용으로 전환 등의 비정규 대책을 실행한 바 있다. 민주통합당과 한국노총이 마련한 4.11 총선 노동정책공약도 현행 비정규법보다 한층 진전된 내용을 담고 있다. 현행법의 기간제 기간제한 2년 규정을 사유제한으로 상향 규제하며 사용횟수 제한까지 추가하였다. 간접고용의 사각지대를 줄이기 위해 상시․ 지속 업무에 대한 직접고용 원칙을 근로기준법에 담고 있고, 파견법에 도급과 파견의 구분 기준을 마련하여 불법파견 판정이 검찰의 자의적인 기소독점권 행사에 휘둘리지 않고 법원에 민사소송을 제기하여 판결을 기다려야 하는 사태를 막고자 했다. 선거 공약이니만큼 전향적인 내용을 담고 있는 것이라 실현 여부는 두고 봐야겠지만, 기간제 사유제한과 상시업무 직접고용 원칙이 현실화된다면 비정규 문제해결에 일대 진전을 가져올 것이다.

사유제한은 상시․업무의 정규직 고용이란 원칙을 되살리는 것이고, 그럼 임시적이거나 일시적 업무만 기간제 고용이 허용된다. 그런데 간접고용 해법으로서 상시업무 직접고용 원칙도 있다. 위 공약에서처럼 상시․ 지속 업무와 상시업무로 나누는 것은 불가능하다. 따라서 상시업무일 경우 현재 기간제일 때는 정규직이 되고, 간접고용일 때는 직접고용이 된다. 간접고용은 직접고용으로서 기간제, 파트타임과 같은 비정규 고용형태로 변형되는 것이다. 그래서 동일 공약 내에서도 모순을 안고 있다. 상시업무에 대한 정규직화 원칙을 직접고용, 간접고용 가릴 것 없이 동일하게 설정하는 것이 완결적인 방안이다.

또한 최근 흐름은 이런 전향적인 정책이 실행된다고 하더라도 비정규직 해결의 사각지대가 여전히 건재할 것이란 우려를 낳고 있다. 크게 세 가지 문제를 보완해야 한다. 첫째, 기간제 사유제한을 도입할 때 계속 간접고용, 파트타임으로 이동시키는 풍선효과에 대한 대책이다. 둘째, 통계에 잡히지 않는 간접고용인 광범위한 불법파견의 문제이다. 셋째, 불법파견에 대한 규제방안을 개선해도 잡히지 않는 새로운 형태의 도급노동의 문제에 대한 대책이 필요하다.

첫째, 풍선효과의 문제이다. 기간제 사유제한이 도입되면 일시적, 임시적 필요에 의한 경우를 제외하고는 기간제를 사용할 수 없고 횟수 제한으로 반복 고용도 제한된다. 그럼 정규직 전환이 이루어져야 하는데, 사실은 그렇지 않다. 일부는 주로 무기계약직 전환 형태로 정규직 쪽으로 이동하지만, 기업의 인력 수요의 상당수는 파트타임과 간접고용 등 기간제보다 더 열악한 고용형태로 이동한다. 현행 기간제한 중심의 기간제법 하에서도 풍선효과는 나타나고 있다. 기간제는 계속 줄고 있고, 그 중 일부는 무기계약직으로 전환되고 또 극히 일부는 온전한 정규직으로 전환했다. 그러나 줄어든 기간제의 숫자는 무기계약직과 정규직의 전환 숫자보다 훨씬 많다. 기간제보다 열악한 비정규직인 파트타임이 가장 많이 늘어났고, 그 다음으로 간접고용의 3형태라 할 호출노동, 용역노동, 파견노동이 늘어났다. 이 문제는 상시고용 정규직화 원칙을 기간제만이 아니라 간접고용에도 동일하게 적용할 때만 해결할 수 있다. 상시고용일 경우 직접고용화(간접고용→직접고용(→정규직화))가 아니라, 정규직화(간접고용→정규직화)가 이루어져야 일관된 원칙이 적용되는 것이다.

둘째, 불법파견 규제와 관련된 보완이 필요하다. 기간제가 줄어들고 간접고용이 늘어났다고 하지만, 통계상으로는 가장 전형적인 간접고용인 파견노동은 절대숫자만 늘어났을 뿐 비율은 2007년이나 지금이나 거의 변동이 없다(17만4천:1.1% → 19만7천:1.1%). 왜 그런가?

2004년 정부안이 발표된 이후 2007년 비정규법이 제정되기 까지 오랜 논란을 거듭하는 동안 기업들은 아웃소싱을 확대하고 사용자 책임을 아예 벗어던져 간접고용으로 전환하고, 중소기업에 고용책임을 전가하는 양태를 보였다. 그런데 통계상으로는 파견보다 형식적 요건이 약한 용역노동(59만3천: 3.7% → 67만2천: 3.8%)이 조금 늘어나고, 직업소개형 간접고용에 속하는 호출노동(71만: 4.5% → 88만:5%)이 조금 더 많이 늘어났다. 광범위한 사각지대란 제조업에만 100만 이상으로 추정되며, 모든 산업부문에서 날로 늘어나고 있는 불법파견 영역에 있다.

민주통합당 공약에는 이에 대한 대책으로 불법파견에 대한 대책이 마련되어 있다. 비정규법 제정 당시 법무부(검찰)과 노동부가 합의한 지침이 불법파견에 대한 면죄부를 부여하는데 그쳤던 한계를 극복하는 대안이긴 하다. 그러나 현행 지침을 그대로 옮겨와서는 ‘왼쪽 바뀌 정규직, 오른쪽 바뀌 비정규직’이 조립하는 완성차의 완연한 불법파견 외에 다양한 변형형태에 대한 처방책이 되지 못한다. 최근 대법 판결처럼 해당 노동자가 법원에 민사소송을 제기하는 모험을 감행할 때만 적용될 수 있을 뿐이다.

사업경영상 독립성 항목 5가지와 인사노무상 독립성 항목 5가지를 섞어서 갯수로 판단하는 것이 아니라, 도급업체의 독자성을 판별하는 기준을 선별하여 한 가지라도 위반할 때 불법파견으로 판단하도록 하는 개선이 필요하다. 강력해서 비현실적 조항 같지만 파견법 제정 당시의 판단기준도 이와 같았다는 점을 상기해야 한다. 또한, 이를 파견법에 규정하기보다 파견법의 모법인 직업안정법에서 규정해 노동력공급 사업에 대한 총괄적 규정으로 자리매김하는 것이 필요하다. 파견, 용역, 호출 등 다양한 노동력 중개업에 대한 규제기준이 되어야만 조야한 형태의 소개, 모집형 파견에서부터 대기업의 상용형 파견까지 규율할 수 있다.

셋째, 새롭게 등장하는 진성도급 위장형 또는 완성도급형 파견형태에 대한 규제가 필요하다. 또 불법파견 판단은 사내하청만이 아니라 사외도급형 공장에까지 확장될 필요가 있다. 90년대의 소사장제를 떠올리게 하는 완성차의 모듈공장들과 동희오토와 같이 완성차를 생산하는 소사장식 공장, 사외 부품모듈공장 등 완성차 사내하청에서 더 위장된 노동력공급 양상이 확산되어 있다. 또한, 전자, 조선, 철강, 화장품 산업 등 진성도급으로 위장한 노무도급이나 공공부문이나 다양한 서비스산업에서 자회사 고용 형태로 간접고용으로 악용하는 경우까지 포괄하지 않으면 숨겨진 간접고용의 사각지대는 해소될 수 없다.

파견법은 전문적인 능력과 숙련을 상시적으로 고용할 수 없을 경우에 외부에서 노동력 공급을 통해 일시적으로 활용한다는 취지에서 도입되었다. 단기적으로는 그런 취지를 반영한 포지티브 리스트를 엄격하게 적용하고 대상 업무를 축소하고, 일시적 고용의 기준 기간을 현행 2년에서 1년으로 단축하는 것이 필요하다. 마찬가지로 사유제한이 적용되는 기간제의 사용 기간도 1년으로 단축되어야 한다. 중장기적으로는 비정규직 사유제한이 보편화될 경우 파견법은 불필요한 존재가 될 것이므로 폐지될 것이다.

간접고용의 확산과 다양한 형태로의 자기복제는 현행 비정규법의 한계를 여실히 보여주는 산 증거이다. 현행법의 틀에 맞춰 부분적 개선을 모색하는 방식은 누더기를 기우는 것에 불과하다. 진정 비정규직 문제 해결의 의지가 있다면, 근원적으로 다시 생각하고 총체적인 대안을 마련해야 한다. 물론, 너무나 광범위하게 활용되고 있어 충격이 너무 크다고 현실적 방안을 요구할 수 있다. 정규직 전환 지원제도나 인센티브는 바로 이럴 때 연착륙을 위해 쓰이는 것이지, 빠져나갈 구멍 다 있는데 쓸데없는 지원책을 남발할 때 쓰라고 있는 게 아니다. 그럴 때 지원금 받아가는 기업은 해야 할 걸 돈 받아서 하는 기업뿐이다. 강력한 견인 장치 없는 유인장치 마련은 소모전일 뿐이다. 아울러 간접고용의 더 진전된 변형태인 특수고용에 대한 노동3권이나 노동자성 인정에 대한 대책이 비정규 대책과 별도의 영역에서 다루어지고 있는 것도 큰 허점이다.

문제는 사유제한 도입이라는 공약이 비정규법의 기간제한의 한계를 분명히 인정하고 극복하겠다는 것인지 분명치 않으며, 간접고용 공약의 애매한 지점은 그 반영이라는 점이다. 모두를 하라는 것이 아니라 정책공약의 진실성을 의심케 하는 나열성 공약의 대표적인 예가 비정규 대책이라는 점이 문제이다.

다) 정책 혼합과 관련하여

청년실업에서 언급한 정책혼합은 비정규정책에서도 유사하다. 모든 정책은 실노동시간단축의 지원 제도와 결부되며, 유인과 견인 장치를 혼합한 정규직 전환제도, 간접고용 문제를 포괄한 비정규 법제도 개편는 정책조합의 핵심 사항이다.

대안적 고용체제의 관점에서 노동시장 구조개선 대책과 일자리 대책을 종합적으로 구성하는 것이 중요하다. IMF 이후 한번도 실현하지 못한 헛 공약을 제대로 하기 위해선 개개의 정책 내용의 혁신과 아울러 정책간의 상호 관련성을 높이고 통합적인 정책으로 자리매김하는 것이 필요하다.

이명박 정권의 일자리 & 비정규직 정책 비판 그리고 개선과제

한국노총 정책실장 정문주

1. 이명박 정권의 일자리 & 비정규직 정책

1) 시기별 고용정책 흐름의 변화

▢ 2007년 대선 정책공약

- 년간 7%성장으로 일자리 300만개(매년 60만개) 창출

▢ 2008년 상반기

- 성장이 유일한 해법으로 제시 “경제성장 → 일자리 확대” (일자리 정책 全無)

▢ 2008 하반기~2009년 하반기

- 747*일자리 300만개(폐기) → 녹색뉴딜*일자리96만개(~2012년, 50조 투입)정책으로 대체

- 비정규직법 개악 시도(비정규직 100만 해고대란설 유포), 공공부문 인력감축(공공기관 신입직원 초임삭감 등), 청년인턴‧희망근로 위주 임시방편적 고용↑

- 잡쉐어링/워크쉐어링 : 노동시간↓(×) ⇢ 임금↓(○)

▢ 2010년

- 국가고용전략회의 구성

- 2010 고용회복프로젝트 추진

- ‘국가고용전략2020’ 발표 (10/12 국무회의 확정, 발표)

- ‘청년고용전략’('청년 내일 만들기' 제1차 프로젝트) 발표 (10/14 제73차 국민경제대책회의 겸 제10차 국가고용전략회의 확정, 발표)

▢ 2011년

-「사내하도급 근로자보호 가이드라인」발표 (5/27, 노사정위 노동시장선진화위원회 공익안)

- 비정규직 종합대책 (9/12 당정 합동)

2) 이명박정부의 일자리 성적표

▢ 집권1년차(2008년: 14만명↑) → 2년차(2009년: 7만2천명↓) → 3년차(’10년: 32만3천명↑) → 4년차(’11년: 44만1천명↑) → 5년차(’12. 2월 : 44만7천명↑, 년중 전망 20만명↑)

수출 감소 및 공공 일자리 축소 영향으로 2011년 대비 절반수준을 기록할 것으로 전망

- 2010년의 고용 증가(32만3천명)는 금융위기 동안의 고용 위축(2009년 7.2만명 감소)따른 기저 효과

- 2011년 44만명 고용 증가는 대부분 자영업·고령자 고용 증가에 기인한 것이고, 15∼29세 청년층의 경제활동참가율 하락세 둔화, 여성의 경제활동참가율이 높게 나타난데 기인한 것으로서 ‘단시간 취업자’가 늘어났기 때문임

▢ 고용률 감소 :

2008년(59.5%) → 2009년(58.6%) → 2010년(58%) → 2011년(58.5%) → 2012년. 2월(57.5%)

▢ 실업자 증가

- 2008~2011년 : 실업자수 77~110만명, 실업률 2.9~4.5%

- 사실상실업자(그냥놈, 취업준비생, 18시간미만 단시간취업자) 급증:(’08~11년: 312~450만명)

- 2012년 2월 : 공식실업자 104만명(4.2%), 사실상실업자 629.9만명

그냥놈(191.4만명) + 주18시간미만(111.2만명) + 취업준비(55.4만명) + 기타 : 학원․기관 수강 외 취업준비, 진학준비, 군입대대기, 쉬었음 등 (271.9만명)을 합한 수치임

2. 국가고용전략2020 내용과 비판

- 열달간의 준비, 대통령이 차린 잔치상 : 그러나, 소문난 잔치에 먹을게 없었다

➤ 경기회복에도 불구하고 국민들이 겪고 있는 체감 고용은 여전히 개선되지 않음.

- 정부가 야심차게(?) 준비해왔던 국가전략이 ‘비정규직화전략’으로 전락

➤ 첫 단추를 잘못 꿰어진 전략

- 일방통행식 정책추진, 노동계 완전 배제

- 프로세스 부재 : 정책의 선후 조정, 부처간 조율능력 부재

➤ 새로운 고용패러다임의 변화에 맞추어 국가고용전략은 새로 설계되어야 함

- 고용문제는 먹고사는 문제이자 국가적 명운이 걸린 당대최고의 화두.

- 정부는 글로벌금융위기 이후 고용패러다임의 변화와 현재의 고용문제 해법을 풀기 위한 조치로서 국가고용전략을 백지화하고, 사회적 대화를 통해서 원점부터 다시 시작해야 함

■ 국가고용전략2020 비판

➤ 방향 : ‘성장,고용,복지’➝ ‘유연성,특수성’만 강조

목표 :「성장·고용·복지」의 선순환과 국민의 단절 없는 직업생활을 위하여 2020년 고용률 70% 달성

수단 :

▲고용친화적 경제․산업 정책(성장 → 고용)으로 고용효과를 중요 목표로 설정

▲공정․역동적인 일터 조성(고용 → 복지)을 통하여 원․하도급과 노동시장의 공정질서 확립, 유연근로시간제 확산, 파견 등 불합리한 고용규제 개선

▲취약인력의 활용과 직업능력개발 강화 (고용 → 성장)로 여성, 고령자 등의 특성을 고려한 맞춤형 정책지원 강화 및 ‘평생직업능력개발체제’ 구축

▲근로유인형 사회안전망 개편 (복지 → 고용․성장)을 통하여 기초생활보장제도 개선, 근로빈곤층의 일을 통한 자립지원 정책 등 강화

비판 :

◦ 현 정부가 초지일관 고수해온 정책 방향 : ‘성장제일주의’와 ‘시장만능주의’

2007년 대선 공약_년간 7%성장, 300만개 일자리 창출 ➝ 취임이후 ‘성장’이 유일한 해법_경제성장이 일자리 확대로 이어진다는 논리하에 고용정책을 내놓지 못함 ➝ 금융위기 발발 이후_녹색뉴딜, 비정규직법 개악 시도, 공공부문 인력감축, 청년인턴‧희망근로 위주 임시방편적 고용에 치중, 노동시간단축보다는 임금조정을 통한 워크쉐어링 몰두

한국노총 제안과 요구 :

◦국가고용전략회의 구성때부터 최소한 3차례이상 공식 제안

성장과 투자의 취업유발효과가 하락하면서 고용없는 성장추세가 지속되고 있는바 글로벌금융위기이후 변화된 경제사회 환경에 조응하기 위해서는 ‘고용’을 ‘경제’에 부속된 일개 과제로 치부하는 것이 아니라 ‘고용을 위한 경제전략’의 관점에서 ‘고용을 통한 성장’, ‘고용을 통한 복지’에 방향을 맞추는 새로운 고용패러다임의 변화를 강조한 것임

결과 :

◦‘고용’과 ‘복지’가 ‘유연성’, ‘제한성’으로 포장되어 있음

2020전략에서는 ‘성장, 고용, 복지’를 제시하여 기존의 ‘성장’이라는 단일 품목에서 ‘고용’과 ‘복지’가 추가되어 종합 품목으로 바뀐 것처럼 묘사됨

그러나, 새로 추가된 ‘고용’과 ‘복지’의 개념을 뒷받침할 세부 정책과제를 확인해보면 고용에 있어서는 ‘유연성’, ‘복지’는 ‘제한성’으로 맞춰져 있음. 성장, 고용, 복지가 균형을 갖기 위해서는 고용 안정성과 보편적 복지가 그 방향이 되어야 함에도 불구하고 ‘고용’과 ‘복지’라는 단어만을 끌어와 사용하면서 사전 상에도 없는 개념을 도입하여 완전히 바꾸어 놓음

➤ 절차과정 : 정부합동+당청+경제연구기관을 망라한 열달간 준비➝ 밀실고용전략

◦ 메머드급 회의체 운영

총 10차례, 매달 국가고용전략회의가 열리면서 정부합동대책이 만들어짐.

청와대가 대통령까지 직접 나서 진두지휘를 하였고, 한나라당까지 가세하면서 당정청이 고용에 올인하는 모습 연출. 여기에 경영계를 비롯한 경제연구전문가들이 초대됨

비판 :

◦ 국가고용전략 수립 절차과정상에 ‘노동’의 이름은 전혀 찾아볼 수 없음

경제사회발전노사정위원회는 물론이고, 노동계를 대표하는 양대 노총마저 참여시키지 않았고, 노동문제의 최고 전문가 집단이라할 수 있는 한국노동연구원조차 배제됨.

회의내용과 결과가 외부에 잘 알려지지 않아 시작부터 문제가 있었음.

철저하게 정부부처 중심의 밀실계획으로 진행 ➝ ‘고용전략2020’은 정부 부처별로 추진해온던 기존 정책들을 재탕, 삼탕하면서 별반 새로운 것을 제시하지 못함.

한국노총 제안과 요구 :

◦ 3차례 공식적인 ➝ 제안 거부 당해

4월, 자체적으로 고용대책특위를 띄우면서 특별성명을 통해, 7월 미래고용전략을 내면서 청와대, 한나라당, 노동부 등 정부부처에 공식문서를 발송하면서, 8월 한나라당과의 고위급 정책협의회에서 공식의제로 ‘국가고용전략회의 참여 확대’를 제안

그러나, 공허한 메아리만 되돌아 올뿐 정부의 화답은 없었음

정부 시스템_프로세스의 부재

◦ 현 정부구조 하에서는 고용전략 수립 프로세스를 조율할 기재의 부재

각 부처들이 예산재량권에 있어 영향력을 강화하기 위해 부처별 충성경쟁이 갈수록 심화되고 있는 상황에서 부처별 정책 메뉴 가운데 효과가 큰 정책을 합리적으로 선택할 수 있는 청와대의 역량, 즉, 전문성과 정책조정 능력을 청와대는 확보하고 있지 못함

이 때문에 합동종합대책을 수립하는데 있어 프로세스의 기능은 매우 중요했음.

그러나, 국가고용전략회의는 정부부처 중심의 그들만의 리그를 만들고 운영하면서 정부는 스스로 취약한 프로세스를 수정할 수 있는 기회를 스스로 잃어버림

➤ 숫자에 매몰된 허황된 목표, 전 국민의 비정규직화

목표 : 2020년까지 고용률70% ➝ 총 400만개 일자리 필요, 해마다 40만개 만들어야 달성 가능

수단 :

- 일자리 창출 우수 100대 기업을 선정‧포상, 민관협의체 구성 ➝ 정부 역할보다 민간의 노력 강조

- 제도 개선(?) : 탄력적근로시간제 확대, 파견 업종 확대·파트타임 확대‧기간제의 사용기간을 예외적으로 연장 ➝ 근로기준법, 비정규직법, 파견법 등 개악 : 전국민의 비정규직화

➤ 공정사회론으로 위장한 실효성없는 ‘뒷북행정’과 ‘노동법개악’

목표 : 노동시장 이중구조화를 해소를 위한 ‘하도급 고용’, ‘파견고용규제’ 개선

수단 :

- 대기업의 실태조사 ➝ ‘뒷북행정’

➤ 고령자 생애이모작 : 1모작, 정규직 ➝ 2모작, 비정규직

고령자 고용 연장수단 : 근로시간단축형 임금피크제 도입, 전직지원 장려지원 요건 완화, 사회공헌형 일자리 발굴 ➝ 가장 중요한 ‘정년 아젠다’ 생략됨

➤ 근로시간계좌제를 통한 노동시간단축(?)

실태 : 년간 2300시간대의 세계 최장 노동시간 국가

개선방안 : 근로시간저축휴가제 도입 ➝ 노동시간을 임금으로 간주하는 산업현장에서의 관행이 바뀌지 않는한 근로시간계좌제도는 그 실효성에 의문. 정기휴가도 잘 사용하지 못하고 있는 것이 현재 직장문화. 감원 구조조정으로 줄어든 인력이 기존 업무까지 수행해야 하기 때문에 휴가를 사용할수 없음

➤ 저임금단기고용위주의 일자리로 일관한 청년고용대책

목표 : 2012년까지 7만1개의 청년 일자리 창출

수단 :

- 인턴 3만7천개 : 2009년 정부가 제공한 청년 일자리 11만개가 1년미만의 인턴 위주로 저임금 일자리였음. 그 결과 청년들은 실업상태가 반복되면서 실업률이 일반실업에 비해 두배이상이 높고, 경기지표가 회복되었지만 청년실업은 좀처럼 개선되지 않음

- 공공부문 주도 청년사회적기업가 2천명 육성 : 자영업자가 세계에서 가장 많은 나라, 좁은 내수시장에서 사회경험이 전문한 세대들에게 ‘창업’은 신불자로 직행하는 대단히 위험한 도전

- 원자력 등 신성장분야 공공기관 6,200명 채용(?) : 2009년 전체 정부기관 382개 중에 무려 40.8%인 ‘청년고용촉진특별법’상의 청년미취업자 의무고용 위반

- 해외취업 확대 1만1천개 일자리 제공 : 금융위기 여파로  전세계 경제는 침체 상황. 해외유학생들이 현지에서 일자리를 구하지 못해 귀국행 비행기를 타고 있는 실정.

- ‘청년고용촉진특별위원회’ 구성 : 참여정부, 국무총리를 위원장으로 운영되다가 현 정부 들어서 중단되다가 장관급으로 격하되어 부활한 것

3. 당정 비정규직 종합대책 내용 및 비판

1) 주요 내용

정부와 한나라당이 2011년 9월 12일 발표한 비정규직 종합대책은 7개 시책과 30개 과제로 구성되어 있음

△ 사회안전망 확충 위해 고용보험과 국민연금을 사회보험료로 정부가 지원하는데 비정규직 및 5인 미만 영세사업장에서 주당 15시간 이상 일하고, 최저임금 120% 이하(월 124만원)를 받는 노동자들에 대해서 고용보험료와 국민연금의 3분의 1을 정부와 노동자, 사업주가 각각 분담한다. 이를 내년 상반기에는 준비해서 하반기부터 시행하고, 연간 2400억 소요된다. 또한, 퀵서비스와 택배, 대리 등도 산재 적용하여 산재보험 범위를 확대한다.

△ 비정규직 임금수준이 현재 57% 정도로 1단계는 임금, 상여금과 떡값서 차별 받지 않도록 한다. 2단계로 경영성과급은 80%수준으로 올리고자 했으나 정부의 반대로 80%를 명시하지는 못했다.

△ 차별시정에 있어서는 심판처벌제 노동자 대표로 선정한다. 최저임금과 비정규 노동조건 보호 강화를 위해 불법 파견이 확인되면, 사용기업주가 파견근로자 직접 고용하도록 의무화한다. 또한, 근로감독관에게 사법 경찰관 지위를 부여해서 차별을 시정할 수 있도록 한다.

△ 정규직 고용 확대를 위하여 세액 공제 한도를 1%에서 5~6%로 확대하는데 정확한 세제 공제액은 기재부가 추계 중이다.

△ 공공부문 비정규직 대책 수립해서 정부와 지방자치단체가 앞장서서 민간을 선도키로 한다.

△ 공공부문에 고용형태 공시제도를 도입해서 공시효과의 내용을 확인하고, 2단계로 민간부분까지 확대 여부를 당정 간에 추후 결정한다.

△ 노사가 사회적 책임 토대로 비정규직 문제 뜻을 모을 수 있도록 상생 노사문화를 확립한다. 대기업 비정규 차별개선도 의무화하도록 가이드라인을 마련하겠다.

앞으로 비정규직 대책 2탄을 준비하고 있다. 사내하도급 노동자에 대해서 한나라당(현 새누리당)의 입장은 사내하도급법 제정이다.

2) 당정대책에 대한 문제점과 비판

비정규직 문제의 가장 큰 문제점은 과도한 규모와 극심한 차별이고, 이 가운데 ‘차별’은 정규직-비정규직간 불평등이 과도하게 확대되고 있다. 정규직 대비 비정규직 임금 수준은 월평균임금 기준으로 절반 수준( 47.8%)에도 미치지 못하고, 사회보험가입률은 40% 미만으로 사회안전망의 보호도 대단히 취약한 상황이다.

정규직-비정규직 불평등 현황

자료 : 통계청(2011.3), ‘경제활동인구조사 부가조사’

		정규직	비정규직
규모		875만명 (51.3%)	831만명(48.7%)
월평균 임금		272만원	130만원(정규직의 47.8%)
사회보험가입률	고용보험	83.1%	36.2%
	국민연금	97.6%	32.1%
	건강보험	98.8%	36.9%

비정규직 보호대책의 핵심은 차별과 불평등을 해소하는 것이다. 그런데 한나라당과 MB정부가 제시한 종합대책에는 차별과 불평등을 시정할 가장 중요한 근거가 되는 ‘동일가치노동 동일임금의 원칙’이 발견되지 않는다.

첫째, 사회안전망과 복지확충방안에 있어서는 5인 미만 영세저소득 노동자의 사회보험료(고용보험, 국민연금)를 지원하고, 특수형태근로 종사자의 산재보험 적용을 의무화한다는 것을 당정대책으로 제시하였다.

그런데, 이는 당초 10인 미만 사업장과 최저임금 130% 이하인 노동자를 대상으로 하겠다던 것과는 지원대상이 축소되었다.

또한, 특수형태근로 종사자들이 산재보험 가입을 꺼리는 직접적인 이유는 자신이 전속되어 있는 사업체가 보험료를 부담하는 것이 아니라 본인이 보험료를 직접 부담을 해야 하기 때문인데도 정부는 이러한 실태를 무시한 채 산재보험의 가입만 의무화하는 대책을 내놓았다. 실효성 있는 대책이 되려면 이들의 산재보험료 부담을 덜어주거나 특수고용종사자들에게 전속된 사업체가 이를 부담하도록 해야 한다.

둘째, 정부는 차별시정강화를 위해 근로감독관의 차별시정 지도감독 권한을 강화하고, 차별시정 신청기간을 3개월에서 6개월로 확대한다는 대책을 제시하였다. 차별시정의 대상을 ‘임금 등 그 밖의 노동조건 등’ 뿐만 아니라 ‘임금, 노동조건, 복리후생 기타 노동조건’으로 법문을 변경하여 차별시정 대상을 확대하기로 했던 당초 정부안보다 후퇴한 내용이다.

차별시정의 핵심은 비정규직노동자들이 소속된 사업자의 노동자대표 또는 노동조합이 대신하여 차별시정신청을 할 수 있도록 허용해야 한다. 이에 반해 정부는 제대로 활용되지도 않고 있는 ‘대표자 선정제도’를 활성화하겠다는 식의 대책만 내놓았다. 설사 차별시정 신청권이 주어진다고 하더라도 요건을 총족하기 위해서는 비정규직이 조합원 신분을 얻을 때나 수월해진다. 최소한 그 요건은 기존노조가 가춰야 한다. 비정규직들이 노조를 만들 수 있도록 지원하거나 아니면 조합원으로 받아들일수 있는 산별노조체제로 전환이 용이하토록 법적 근거를 마련해야 한다. 또한 사내하도급 가이드라인이 그러하듯이 실효성 없는 차별개선 가이드라인 제정을 대안으로 제시하고 있다.

셋째, 정규직에게 일괄 지급되는 복리후생, 상여금 등을 비정규직에게도 적용되도록 권고하겠다는 내용이 포함되고 있다. 이미 법원에서도 복리후생, 상여금 등을 차별해서는 안 된다는 입장의 판결을 내리고 있는 상황에서 결국 정부는 복리후생에 있어서의 차별금지를 입법화하는 것조차 거부한 것이다.

넷째, 사내하도급 근로자 보호를 위한 대책은 정부가 이미 발표한「사내하도급 근로자보호 가이드라인」의 준수를 더욱 권장하겠다는 것인데, 애초부터 실효성이 의문시 되던 사내하도급 가이드라인이 만들어졌던 점과 가이드라인이 산업현장에서 제 기능을 하지 못하고 있는 점을 고려해본다면 실효성없는 대책에 불과하다. 당초에 한나라당이 ‘사내하도급 근로자보호입법’을 만들겠다고 호언장담했지만 정작 종합대책에서는 온데간데 없었다.

다섯째, 정부가 의지만 있다면 할 수 있는 것이 공공부문 비정규직 대책이다. 그런데 이제서야 실태조사를 실시하겠다는 계획을 내세우고, 10월에 대책을 마련하겠다는 입장을 밝혔다.

공공부문부터 상시적 업무에 종사하는 비정규직을 정규직으로 전환하고, 공공부문의 엄격한 정원관리, 인건비 삭감을 유도하는 기획재정부의 경영평가지침부터 개선하겠다는 명확한 방침을 제시하지 않는한 공공부문의 무불별한 비정규직 남용은 개선되지 않는다.

여섯째, 정부여당은 노동문제 최대현안인 비정규직대책을 마련하면서 노동계를 사실상 배제하였다. 노동현안 중 가장 중요한 문제임에도 제대로된 노사정 토론회 한 번 없었다. 뿐만아니라 비정규직을 노동의 문제에 입각해서 법적, 제도적 해법을 찾기보다는 민생대책의 일환으로 접근해서 집권후반기 지지율을 만회하기 위한 꼼수를 부렸다. 특히 비정규직 차별개선 대책 등은 현재 노사정위원회 노동시장선진화위원회에서 논의되고 있는 상황임에도 노사정 논의와 사회적대화 방식을 포기한채 손쉬한 당정협의로 대체하였다. 그결과 오로지 정부안이 그대로 수용되었다. 당정 종합대책의 영향을 받을 1천만명이 넘는 비정규 노동자의 의견을 수렴했다는 얘기도 듣지 못했다. 제도와 직접적인 이해관계인에게 의견을 묻지 않고 법을 만들 수는 없다. 2011년 9월 현재 대한민국에는 노사관계가 실종되었고, 노동관계의 시계는 거꾸로 가고 있다.

4. MB 일자리 정책(Top-down) 비판

▢ 시장만능주의 추종 : 금융과 기업에 대한 지원을 통한 경기부양

- 취약계층 및 고용에 대한 직접지원 회피는 양극화 심화와 장기불황 초래

▢ 성장과 투자의 취업유발효과 하락, ‘고용없는 성장’추세에도 불구하고 성장을 통한 고용에 몰두

- 신성장동력의 확충을 통한 고용창출로 전환해야 하는 것 외면

	’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10
취업계수	28.65	27.83	27.10	26.42	25.44	24.50	24.11	-	22.9
고용탄성치	0.40	-0.04	0.41	0.32	0.25	0.24	0.28	-1.5	0.22

- 한국은행의 2007년 산업연관표를 분석한 결과 소비와 투자, 수출의 취업·고용 유발 효과는 2000년~2005년간 0.35에서 2005~2010년간 0.22로 하락하여 37.1% 감소함

▢ 감세정책

- 부자와 기업 혜택 / 98.9조(5년간, 조세연구원) / 소득세,법인세,종부세 등

▢ SOC 투자 몰입 : 2012년까지 50조 투입

- 사회서비스분야 투자는 미진

△감세정책 + △대규모 토목건설 투자 + △금융과 외환에 투여한 공적자금 ⇛ 누적	⇨	국가재정 건전성 위협 (국가채무 GDP대비 35%수준 급등)	⇨	(政)공공부문 중심 사회서비스 일자리 창출의 거부 명분으로 활용

- But, 국가재정 위기의 책임은 재정운영정책을 잘 못 운영한 정부에 있음

❋재원마련 : 감세정책 중단 → 세금 확충(100조) → 일자리정책 투입(매년 20조씩 5년간) → 100만개 일자리 창출(=20,000,000,000,000원/@2,000만원)

4. 고용패러다임 전환을 위한 과제

➤ 경제위기이후 상황을 고려한 고용정책의 방향 전환 :

- 성장제일주의 ➝ 고용과 복지를 통한 성장

현재 노동시장은 비정규직이 증가하고, 고용형태간 임금격차가 확대되고 있으며, 소득분배구조가 악화되고 있음.

그러나, 이명박 정권의 일자리정책은 시장의 자율규제를 맹신하고 정부와 공공부문의 기능을 폄하하는 시장주의적 방향으로서 일자리창출 과제를 전략적으로 ‘노동유연화’에 초점이 맞춰져 설계함.

이는 배앓이를 하는 환자에게 소화제가 아닌 감기약을 처방하는 꼴임. 현재 노동시장은 유연화방식으로의 처방인 시장만능주의, 신자유주의 정책을 통해서는 더 이상 치유할 수 없는 만성질환의 병에서 헤어날 수 없음.

따라서 정부의 일자리대책의 핵심은 ‘노동 유연화’가 아니라 ‘고용의 질’을 높이고, 안정성을 높이는  것임을 상기해야 함.

또한, 정부가 노동계를 배척의 대상으로 간주하는 한 노사,노정관계는 극단적 대립과 갈등으로 치닫을 수 밖에 없음.

따라서, 한국경제는 고용과 내수에 기반을 두고, 중소기업, 자영업, 실업자와 취약계층을 위한 정부의 재정지출을 통해 고용연관 효과를 높여내야 함. 또한, 대규모 사회복지서비스사업을 통해 일자리 창출 및 복지수준을 제고해야 함. 더불어 노조를 적대시하는 정책에서 경제사회의 파트너로 인정하여 노조의 역할을 주문하고, 고용창출을 위한 사회적대화와 사회적합의의 장을 제공해야 함. 이것이 ‘더불어함께사는 경제모델’이며, ‘고용없는 회복’이라는 덫에 걸려 있는 한국경제에 주는 시사점이자 교훈임.

- 노동시장 유연성 ➝ 고용 안정성

※ 한국의 노동시장 유연성 추정 결과

❶ 한국의 고용보호법제 경직성 지표는 OECD(2004) 28개국 중 12위로 유연한 편

- 정규직 고용보호 16위, 임시고용 규제 17위 : 중간 정도.

- 집단해고 규제는 뉴질랜드, 일본에 이어 3위로 매우 유연

❷ 김유선(2004), “한국과 미국의 노동시장 유연성 비교”

- OECD중 노동시장 유연성 1위인 미국보다 한국이 높음 : 노동시장, 고용, 임금의 장기 및 단기 탄력성, 조정속도 9개 지표 가운데, 고용의 단기탄력성만 미국이 높고, 나머지 8개는 한국이 미국보다 높음

❸ 칠레 중앙은행의 Albagli, Garcia and Restrepo(2005)

- 벡터자기회귀 모형을 사용해서 18개국 노동시장의 탄력성을 추정한 결과, “한국과 홍콩의 노동시장이 가장 유연하고, 칠레, 멕시코, 미국이 다음으로 유연하며, 독일, 스페인, 스웨덴, 콜롬비아가 가장 경직적...”

❹ 한국노동연구원의 이인재․이연정(2005)

- 60개국 고용조정속도 추정 결과, ‘한국 노동시장 유연성은 60개국 중 9위이고, OECD 중 1위’

❺ 국제노동기구(ILO)는 고용안정성의 지표로 근속년수 사용

- 유럽대륙은 8.5~13.3년, 영미권은 6.7~8.3년인데, 한국은 4.5년

- 고용의 질  :

단기적저임금일자리 ➝ 차별이 없는 일자리로 (정규직 전환지원, 노동시간 선책권 강화, 대기업의 고용책임성 강화, 중소기업 고용개선)

- 고용의 양 : 토목위주, 장시간 노동체제 ➝ 사회서비스,녹색일자리, 노동시간단축)

◦ SOC 투자 몰입 : 2012년까지 50조 투입을 통해 96만개의 일자리 창출

◦ 사회서비스분야 투자는 미진

△감세정책 + △대규모 토목건설 투자 + △금융과 외환에 투여한 공적자금 ⇛ 누적	⇨	국가재정 건전성 위협 (국가채무 GDP대비 35%수준 급등)	⇨	(政)공공부문 중심 사회서비스 일자리 창출의 거부 명분으로 활용

◦  But, 국가재정 위기의 책임은 재정운영정책을 잘 못 운영한 정부에 있음

❋재원마련 : 감세정책 중단 → 세금 확충(100조) → 일자리정책 투입(매년 20조씩 5년간) → 100만개 일자리 창출(=20,000,000,000,000원/@2,000만원)

- 고용 보호 :

40%보호지대, 사각지대(1336만명) ➝ 실업부조 도입, 실업급여 개선, 정년60세법제화, 청년고용할당제 도입, 여성경활 증대

고용보험 적용 사각지대 현황

<최근 국가별 정년 상향조정 동향>

국가	현재 정년	조정 정년 및 내용
영국	65세	68세, 2024~26년 단계적 조정 검토
독일	65세	67세, 2012~19 공공연금 대상자
스페인	65세	67세, 2013년부터 단계적 조정
헝가리	57세	62세, 올해부터 시행
그리스	61세	63세 검토중
프랑스	60세	상향조정 검토중
이탈리아	65세	상향조정 검토중
중국 상하이 지방정부	60세	상향조정 검토중

- 고용서비스 : 취업지원인력 확대

<주요국의 공공고용안정기관 직원수와 직원 1인당 경제활동인구>

	일본 (1997)	독일 (2004.6)	영국 (1999)	미국 (1997)	한국 (2009)
직 원 수(명)	15,324	93,274	35,992	70,682	3,071
경제활동인구(천명)	67,650	39,474	29,470	143,006	24,063
직원1인당경제활동인구(명)	4,415	423	819	2,023	7,836

이명박식 일자리와 비정규직 토론문

고영국(민주정책연구원 연구위원)

❑ 이명박 정부 일자리 현황

❍ 이명박 대통령은 매년 60만개, 임기 5년간 300만개 일자리를 만들겠다고 공약

- MB정부 4년간 정부재정 투입을 통해 희망근로, 청년행정인턴 등 공공부문 일자리를 만들고도 ‘08~’11년에 만들어진 일자리는 81만1천개(연평균 20만3천개)에 불과

❍ 대기업 중심 성장정책과 부자감세 정책을 트리클다운 효과(낙수효과)로 포장

- 구체적인 일자리 대책 없이 고용지표용 희망근로와 청년인턴과 같은 단시간 저임금 비정규직 일자리만 양산

❍ 박재완 기획재정부 장관이 작년 10월, 실업률이 2.9%라는 통계청 발표를 보고받고

“고용대박”이라고 표현

- 이명박 대통령은 “우리나라 청년실업률이 6%대라서 괜찮은 편”이라고 발언

- 4년 동안 20대의 일자리는 24만2천개, 30대는 22만4천개 총 46만6천개의 청년일자리 감소

❍ 기간제 사용기간 2년 → 4년 연장의 기간제 보호법 개악시도 실패

❍ 노동배제 정책의 일관성, 쌍용차 강제진압, 노조 압박 수단인 노조전임자 임금지급 금지

MB정부 일자리 성적
구 분	참여정부 실적	MB 정부					MB공약
		실적	‘08	‘09	‘10	‘11
일자리증가수	25.3만명 (5년 평균)	20.3만명 (4년 평균)	14.4만명	△7.1만명	32.3만명	41.5만명	연간 60만개
여성일자리 증가수	12만명 (5년 평균)	6.6만명(〃)	4.8만명	△10.3만명	14.2만명	17.7만명	연간 30만개
청년실업률	7.9% (5년 평균)	7.7%(〃)	7.2%	8.1%	8.0%	7.6%	청년실업률 절반으로 축소
자료 : MB정권 4년평가, 민주통합당 정책위원회, 2012.2.19

❑ 이명박 정부 비정규직 현황

❍ 비정규직 규모(2011년 8월 기준)

- 전체 임금노동자 1,771만 명 중 865만 명(임금노동자의 49.4%)

※ 고용노동부 통계 599.5만명(34.2%)

❍ 임금 및 근로조건 관련지표(2011년 8월 기준)

- 비정규직 월 평균임금 및 시간당 임금은 정규직 대비 48.6%와 51.3%

- 저임금 노동자 비율은 26.7%(468만 명), 이 중 87%(407만 명)가 비정규직

❍ 고용안정성 관련 지표(2011년 8월 기준)

- 전체 노동자 근속년수 평균 5.1년, 정규직은 8.02년, 비정규직은 2.1년

- 노조조직율 10.9%, 정규직은 19.9%, 비정규직은 1.7%

- 전체 노조원 191만 명 중 정규직은 92.2%, 비정규직은 7.8%

❑ 종합평가

❍ 1% 특권층의 이익을 위해 99% 국민의 희생을 강요하는 왜곡된 경제체제

❍ 재벌과 대기업의 이윤은 꾸준히 증가하는데 중소기업과 노동자들은 바닥을 기어야 하는 모순

❍ OECD 국가 중 최장노동시간, 최저복지 수준, 자살률 1위라는 부끄러운 대한민국의 현실

❍ 주요 고용지표를 보면 노동소득분배율, 실질임금, 가계소득, 임금불평등은 악화되었으며, 대중소기업 양극화도 심화

❍ 고용의 질적인 측면은 더욱 열악하여 ‘적절한 임금’, ‘적절한 노동시간’, ‘사회보장혜택’, ‘노동기본권 향유’, ‘고용안정성’ 등 거의 모든 주요한 ‘좋은 일자리’ 지표에서 부정적인 결과가 나타남

❍ 한국사회는 비정규노동체제 국가

- 비정규직 노동자들의 비중이 높고 구조화되어 있으며 이러한 조건이 정치(민주주의 후퇴), 경제(빈부 양극화), 사회(차별화 고착) 모든 영역에서 지속가능한 발전의 장애물

❑ 일자리 창출과 정규직 확대 방향

❍ 주40시간제 확대적용과 주5일 근무 정착을 통한 실 근로시간 단축

- 근로감독의 강화를 통한 근로기준법 준수 강호 및 엄격한 법집행

❍ 보편적 복지를 위한 공공 및 민간부문에 괜찮은 사회서비스 일자리 창출

- 창출되는 일자리의 사회적 가치를 고려하여, 일자리 특성에 따른 표준적 임금 및 고용기준을 마련하여 공공·민간 부문 사회적 일자리에 적용

❍ 비정규직의 정규직 전환 지원금 지급

- 중소기업에 대한 정책지원시 고용 우수기업을 우대하는 등 기업들의 고용유인도 강화

❍ 공공무분의 고용친화정책을 통한 고용 창출

: 서울시, 5월부터 비정규직 1천54명을 무기계약직(정규직) 일괄 전환

❍ 저출산․고령화에 대응하여 고령 및 여성 인력의 노동참여 기회를 적극 확대

→ 괜찮은 일자리 없이 복지국가도 없고 양극화 상황에서 복지국가는 불가능하다는 것을 좀 더 분명히 제시하여 종합적인 노동․사회정책을 만들어나가는 것은 시급함

❑ 19대 국회 운영

❍ 노동분야 입법과제 최우선 해결

- 비정규직 사용 제한을 비롯한 비정규직법 개정

- 특수고용형태 노동자들의 노동기본권 보장, 기간제 노동자의 사용사유 제한

- 파견법 폐지, 근로기준법 제6조 균등처우 규정에 차별금지사유에 고용형태 포함

- 남녀고용평등법 제8조에 명시된 동일가치노동 동일임금원칙을 근로기준법 제6조 균등처우 규정에 포함

- 노조조직률과 단체협약 적용률을 높이는 방향과 ILO 가사노동협약 채택 등

❍ 야 5당 공동명의의 비정규직 개정법안 제출

- 야 5당 및 노동계와 연대, 법안 개정을 위한 범국민 서명운동 등 국민운동 형태의 실천적 행동을 통한 쟁점화 주력

→ 국회 상임위 ‘환경노동위원회’를 점령하라 !

이명박정부의 교육정책 평가 및 향후 과제

참교육연구소 이영탁

1. 이명박 정부의 교육정책 4년

❍ 이명박 정부는 교육문제를 국정의 3대과제 중 하나로 설정하고 교육시장화 정책인 1994년 5.31 교육개혁을 주도했던 이주호 장관(1기 교육개혁위원회 전문위원 95년), 정진곤 교수(청와대 교육문화수석 ’97), 김태완교수(2기 교개위원)을 주축으로 대통령 선거공약과 인수위원회 활동, 2008년 업무보고를 통해 공식적인 4년 간의 정책 위상(5.31교육개혁체제의 완결체)을 갖추었고, 2008년 4.15자율화조치, 2009교육과정 개편(신교과서 등)을 통해 속도감 있게 이행

❍ 신자유주의 원리에 충실한 이명박 정부의 교육정책은 △학교 다양화를 통한 학생 선택권의 확대 △ 학교 간 경쟁을 통한 교육의 질 향상 △ 학교 운영의 재량권 확대로 정리를 기반으로 한 5.31 교육개혁체제의 완결체

❍ 학교의 시장화(학원화), 교육의 계층화, 국가차원의 학력경쟁시스템으로 규정될 수 있는 경쟁교육정책은 자율화 조치 이후  2008년 촛불정국을 통해 ‘밥 좀 먹자, 잠 좀 자자’는 학생들의 요구와 ‘미친 교육’, ‘귀족교육’이라는 시민적 저항에 직면함

❍ 2009년부터 이명박 정부는 교육시장화와 권위주의 통제 전략, 비판세력 등에 대한 배제전략을 통해 전교조에 대한 광적인 탄압, 역사교과서 개정 및 경제교과서 개정 등으로 더 집요하고 치밀하게 진행됨

❍ 일제고사 부활과 성적공시제도 도입 등 경쟁교육의 강화와 권위적인 장부로의 회귀는 교육정책의 전면전한을 요구하는 2009교육선언으로 조직됨. 전교조, 참교육학부모회, 교수노조 등 283개 단체 2721명은 ‘경쟁에서 협력으로, 차별에서 지원으로’ 교육체제의 전환을 요구하였고, 이러한 요구는 2010년 6.2 지방선거에서 전국 6개 시도에 진보교육감 탄생으로 거듭남.

❍ 진보교육감의 무상급식, 교육담론, 혁신학교의 확대, 학교 운영 구조 변화(예, 평교사 교장공모제, 교원업무정상화), 학생인권보장 등 공교육의 혁신과 진보적 교육개혁의 가능성을 보여주었고. 서울시장의 시립대 반값등록금은 보편적 교육복지의 확대를 매개로하는 역할을 담당함

❍ 교육과학기술부는 현재 자율화의 명분으로 시․도 단위에 이양했던 권한을 다시 중앙집권화하는 등 교과부의 권한을 남용하고 있지만 진보교육감의 등장과 혁신적인 교육정책의 추진은 단순히 행정권력의 교체 차원이 아니라 5.31신교육체제부터 4.15 자율화 조치까지 교육정책을 지배해온 시장주의교육개혁의 퇴각과 정치적 파산을 의미

❍ 2012년 총․대선은 시장주의 교육개혁을 전면적으로 재검토하고 국가가 책임지는 복지국가형 공교육체제를 기본으로 교육담론, 교육행정, 학교교육의 패러다임이 근본적으로 새로워지는 교육체제를 중요한 시기

2. 이명박 정부의 교육정책  방향

2-1. 참여정부의 교육정책 방향 회고

❍ 참여정부의 교육정책 방향은 ‘교육개혁과 지식문화 강국의 실현’이라는 비전하에 대학교육을 비롯한 공교육의 경쟁력을 획기적으로 높이고, 모든 국민에게 양적, 질적으로 균등한 교육기회를 보장하는 데 중점을 둠(교육백서, 2006)

❍ 참여정부 대통령직 인수위원회가 제시했던 국정과제는 △ 참여와 자치를 통한 교육공동체 구축 △ 공교육 내실화와 교육복지 확대 △ 과학기술의 질적 고도화 등

❍ 참여정부의 교육 핵심 17대 공약

△ 현장맞춤형 기술재교육을 통한 기술핵심인력양성 및 인력자원의 고도화 추진 △ 교원승진제도 개선 △ 교육재정 지속 확충 △ 기획 및 정책기능 중심의 교육인적자원부 조직 개편 △ 대통령 직속 교육혁신기구 설치 △ 지방교육행정조직을 포함한 교육행정개혁 △ 대학의 특성화․다양화 추진 △ 사립학교법 개정 △ 학교운영위원회 기능의 선택적 확대․강화 △ 교사회․학부모회 법제화 △ 단위학교의 자율권 강화 △ 학력과 관련된 차별제도 철폐 △ 지방대학의 연구역량 강화  △ 지방대학육성 관계 법령 제정(국가균형발전특별법 제정) △ 지역별 대학의 연계체제 강화 △ 만 5세아동의 무상보육 및 교육의 확대 △ 특기․적성교육 활성화 및 방과후 학교

출처 : 교육부 참여정부 공약 목록, 2007.9.1.

❍ 참여정부의 영역별 추진 과제

초․중등	△ 수시교육과정 개발체제 수립․운영 △ 교원양성 연수․평가․승진제도의 개정 △ 방과후 학교 실시 △ 개방형자율학교 도입 △ 대입제도 개편 △ 사교육비 경감 대책 △ 농산어촌 1군 1우수고 육성 △ 교육복지투자우선지원사업 확대 △ 유아교육비 지원 확대 △ 정부보증 학자금 대출제도 도입 등
고등교육	△ 대학특성화를 위한 구조 개혁 △ 세계적 수준의 연구중심대학 육성(BK21) △ 법학, 의학, 경영학 등 전문대학원 체제 도입 △ 지방대학 육성(NURI0 △ 산학 협력의 실질화
인적자원 평생교육	△ 각계 각층의 인적자원 역량 개발 및 활용의 극대화 △ 인적자원개발회의의 확대 개편 △ 평생학습도시의 활성화

출처 : 참여정부의 교육정책평가와 향후 과제, 교육비평 2007 가을-겨울호, 제22호

❍ 참여정부의 교육 정책 총괄 평가

- 교육의 평등권과 교육복지의 구현하기 위해서 공교육의 신뢰회복과 고등교육의 연구역량 확대를 실현 목표로 교육정책을 추진함

- 참여정부 5년간의 견지한 교육정책기조는 초․중등교육에서는 ‘교육의 평등성 강화’, 고등교육에서는 ‘국가의 직간접 통제에 따른 경경체제의 유도’임

- 공교육 내실화와 교육복지 확대는 교육의 공공성 강화에 초점을 둔 것으로 ‘평준화 정책 기조의 유지’와 ‘교육에 대한 국가통제와 관리모형’을 핵심임.

- 집권 5년의 교육정책 방향 및 전략의 미흡(대통령 인수위, 교육부 정책 보고, 업무 보도 등 개혁과제의 잦은 변경)

- 교육부 장관의 잦은 교체(6명)로 인한 교육정책의 일관성 및 교육부 관료 장악력 부족( 교육혁신위 위상 논란 등)

- 각종 교육현안과 교육정책에 따른 교육운동 진영과 교육부, 참여정부, 보수언론 및 보수단체의 갈등 심화(예 네이스 문제, 교원평가, 교원성과급 등과 관련된 전교조와의 갈등과 대립, 보수수구세력의 교육단체 및 시민단체 결성)

2-2. 이명박 정부의 교육정책 주요 교육정책

2-2-1 이명박 정부의 교육정책의 비전과 목표

출처 : 교육과학기술부 대통령 업무보고, 2008.

2-2-2 이명박 교육 정책의 본질

❍ 자율화․다양화된 교육체제 구축은 시장 원리에 의해 교육수요자인 학부모의 선택권을 보장하여 경쟁력을 가진 교육체제를 구축하는 것

- 대학과 중․고등학교의 설립준칙주의, 학교유형의 다양화, 학교경영의 자율화

자율화ㆍ다양화된 교육체제 구축	지방교육자치의 내실화
	▪지방교육행정기관의 조직ㆍ정원 결정 권한을 시도교육청에 실질적으로 이양 ▪학교장 임용방식 다양화 및 학교단위 교원채용 확대
	고교다양화 300 프로젝트
	▪기숙형 공립고(150), 마이스터고(50), 자율형 사립고(100) 도입 ▪학교특색 살리기 플랜 추진
	대학입시 3단계 자율화
	▪대입업무 대교협/전문대교협 이양, 입학사정관제 지원 확대

❍ 학교만족도 제고와 교육복지 기반 확충도 결국은 교육공급자간의 경쟁력을 평가하여 행정․재정적 차등지원을 통해 책무성을 강화하겠다는 것

- 학교평가, 교원평가, 성과급(차등성과급, 학교별 성과급), 일제고사 등 정보공개

학교교육 만족도 제고	영어공교육 완성
	▪영어로 수업하는 교원 확충, 영어 교육과정 개편, 영어 친화적 교육환경 구축
	교원능력 제고를 위한 인프라 구축
	▪교원능력개발평가 확대실시를 위한 초․중등교육법 개정 ▪교원평가 연계 맞춤형 연수 및 ‘학습연구년제’ 추진
	교육과정ㆍ교과서 선진화
	▪학교 교육과정 편성․운영 자율권 확대 ▪미래사회에 필요한 핵심역량 개발을 위한 교육과정 개편

교육복지 기반 확충	기초학력미달 제로 플랜
	▪학력수준 파악을 위한 평가체계 선진화 ▪학습부진 학생 최소화를 위한 지원 및 책임지도
	맞춤형 국가장학제도 구축
	▪소득수준에 따른 맞춤형 학자금 대출 및 장학금 지원 ▪장학금․학자금의 효율적 관리 및 정보 제공체계 마련

2-2-3 이명박 정부의 집권초기 교육관련 입법 추진 계획

반기별		법령 명	주요 내용		추진 일정
		1. 교육살리기
상반기		지방교육자치에관한법률 개정	시․도교육청으로 업무 이양		‘08. 6
		초․중등교육법 개정	교원능력개발평가 실시근거 마련		‘08. 6
		한국대학교육협의회법/한국전문대학교육협의회법/고등교육법시행령 개정	대학입학 전형관련 정부기능을 대교협/전문대교협으로 이양		‘08. 6
		교육관련기관의정보공개에관한특례법시행령 제정	교육정보 공개		‘08. 6
하반기		(가칭)국가의장학촉진에관한법률 제정	(가칭)국가장학재단 설립		‘08. 9
		평생교육법 개정	평생학습계좌제 운영 및 개인정보 보호		‘08.10
		초․중등교육법 개정	국가교육과정 심의기구 설치 자율형 사립고 운영 법적 근거 마련		‘08.10
		2. 과학기술강국 건설
상반기		국립대학법인화법 제정	대학의 자율성 확대 및 효율적 경영체제 확립		‘08. 6
하반기		고등교육법시행령 개정	대학의 외부평가인증기관 지정 기준, 절차, 방법 등 규정		‘08. 8
		학술진흥및학자금대출신용보증등에관한법률/한국과학재단법 개정 (가칭)국가학술연구재단법 제정	한국학술진흥재단과 한국과학재단 통합		‘08. 9
		교육공무원법/과학기술분야정부출연연구기관등의설립·운영및육성에관한법률 개정	교수․연구원의 상호파견, 겸임, 고용휴직 활성화 근거규정 마련		‘08. 9
		(가칭)국립대학재정운영에관한특별법 제정	대학회계제도 도입에 관한 근거 규정 마련		‘08.10

출처 : 교육과학기술부 대통령 업무보고, 2008.

2-2-4 이명박 정부의 교육정책 총괄 평가

가. 다양화, 자율화, 경쟁, 실용의 가치 담론은 교육시장화 논리이다.

- 학교 다양화와 자율화 정책은 교육의 기회균등에 기초한 평준화 정책을 근본으로 위협하는 논리

- 학교선택권과 학교의 다양화의 본질은 선택과 집중을 학교 정책에 투입하는 것으로 필연적으로 부익부 빈익빈을 초래하고 약자들을 배제하게 만듬.

- 고교다양화와 학교 자율화 정책은 시장의 원리와 경쟁의 논리를 바탕으로 국민의 교육권에 대한 국가의 책무성보다는 소비자인 학부모의 경제적 지위와 수준에 따른 선택권을 보장하는 학교로 서열화, 시장화되는 결과를 가져옴

- 5.31 교육개혁을 주도적으로 추진했던 세력들이 ‘잃어버린 10’을 내세우며 추진해온 교육시장화 정책은 역설적으로 진보적 교육개혁에 대한 사회적 요구와 계기로 작용함.

출처 : 주경복, 학교자율화 정책의 본질과 모순, 2008

- 5.31교육개혁에서 4.15자율화조치까지 경쟁시장교육의 진화

시장원리의 도입	국가의 책임보다 경쟁의 시장 논리
- 교육재정 축소 - 교육소비자 선택권	- 자본의 직접투자 유도, 법정정원 축소, 구조조정 - 교육비의 수익자 부담 확대(자사고 및 대학 등록금 등)
교육기관의 민영화	기업적 경영원리 도입, 자율성(규제 완화) 확대
-학교설립준칙주의 -고등교육자율화 -학교자율화조치	- 고교 다양화(자사고 등 확대), 영세사학재단의 대학 설립 - 설립준칙주의, 정원자율화, 입시자율화, 국립대법인화 - 규제 완화, 학교장 권한 확대
교육공급자간 경쟁 강화	행정․재정적 차등지원
- 교원경쟁도입 - 학교경쟁도입 - 학생경쟁도입	- 교원평가, 교원성과급 차등지원, 학교별 성과급 지급 - 학교평가, 대학평가를 통한 재정 지원 - 일제고사 전면화(정고공시)

나. 이명박 4년의 총괄 평가

❍ 입학생 성적에 따른 고교체제 서열화 심화 및 일반고 슬럼화

⇒ 고교다양화 300 플랜은 기숙형 공립고 150개, 마이스터고 50개, 자율형 사립고 100개오 학교특색 살리기( 사교육없는학교, 창의인성학교, 과학중점 학교 등)을 합하면 전체 고등학교의 23.6%를 차지하고 있음

[일반계 고교 중 고교다양화의 비율]

⇒ 인문계 고교가 외국인학교 – 특목고(국제고 포함)- 자사고(자율형사립고)-(자율학교) – 기숙형 공립고 – 일반고 순으로 수직적으로 계층화되어 있음.

⇒ 직업게 고교도 마이스터고 – 특성화고 – 전문계고로 계층화되어 있고, 과학중점학교, 예술중점학교, 창의인성학교, 혁신학교 등 자율학교로 분류되는 학교가 많이 증가함

⇒ 외고 등 특목고와 자사고 등의 입시제도 개선은 영어(외고 입시)와 수학(과고 입시)교과의 상대평가 내신전형 및 자사고, 자율고 등의 입학사정관제(면접, 내신 등)의 자기주도학습 전형은  평가 등의 교육과정 운영의 왜곡, 중학교부터의 내신대비 및 선행학습 사교육 증가로 나타남.

※ 2011년 사교육비 분석결과에 따르면, 초등학교는 전년 대비 1.6% 감소하고 고등학교는 전년과 동일하나 중학교는 2.7% 증가한 것으로 나타났으며, 중학교 시기의 영어와 수학 사교육비도 각각 1.3%와 2.9% 증가한 것으로 조사(교육과학기술부, 2012. 2)

⇒ 서열화된 고교체제에서 학교의 교육경쟁력보다는  학생선발로 인한 고교 간 격차가 대학입학 기회를 결정하고 대학교육기회의 차별은 사회계층을 공고히 하고 계층 간 이동을 억제함(학교서열이 학벌과 사회적 불평등으로 이어짐)

※ 2011년 고1 학생의 중학교 졸업성적을 학교 유형별로 비교한 결과, 최상위권인 5% 이내의 학생 비중이 일반고 5.7%, 외고 53.8%, 자율형사립고(평준화지역) 17.9%로 입학생의 성적 격차가 심각한 것으로 조사(사교육걱정없는세상 2011. 5. 전국 고1 학생 8,134명을 대상 설문조사 결과)

❍ 일제고사. 2009교육과정(교육과정 자율화, 선진화)개정 등으로 입시교육 강화

⇒ 이명박 정부 들어와서 학업성취도 평가와 진단 평가가 일제고사 방식(전수평가)으로 전환되고 교육정보 공시 제도를 통해 공개하는 정책을 취하면서 무한 학력 경쟁과 교육과정의 획일화를 가져옴

⇒ 일제고사의 결과 공개는 결과적으로 학교 간 경쟁과 학교장의 경영평가 학교별 성과급제 등과 맞물리면서 과열 양상

⇒ 학업성취도 평가와 진단평가는 전수평가로 바뀌고 특히 시행상의 법적 근거가 불투명한 시도 교육감협의회 주관의 중학교 진단평가까지 가세하여 전국의 초중고는 전국단위평가를 준비하기 위한 입시기관으로 전락

* 일반 학교의 교육과정의 파행 사례는 0교시 및 보충수업, 그리고 야간자율학습까지 실시, 사설문제집 구입 및 일제고사 대비 문제집 풀이, 일제고사 준비 모의고사 실시, 일제고사 준비로 각종 교육과정의 파행 운영 등

[ 일제고사 정책의 변화 ]

시행근거		2008	2009	2010
교과부 관여 정도		교과학습진단평가, 전국연합학력평가, 학업성취도평가	교과학습진단평가, 전국연합학력평가, 학업성취도평가	학업성취도평가 나머지는 시도교육감협의회
연구		학습부진아정책 연구	국가수준학업성취도평가 개선방안 전수시행 맥락 학습부진아	대규모학업성취도평가결과활용-수능과 학업성취도평가연구 용역
일정	진단평가	3.10(초4-중3)	3.31(초4-중3)	3.9일(초4-5, 중1, 2) 초3-국,수
	국가수준학업성취도평가	10월 9일 - 초3 10월 14, 15일(초6, 중3, 고1)	10월 13, 14일(초6, 중3, 고1)	7월 13, 14(초6, 중3, 고2-국,영,수)
	전국연합학력평가	12월	12월 24, 25일	12월 21일
선택권		교사들이 시험 선택권 안내	교사들이 시험 선택권 안내	교육감이 선택권 줌 * 진단평가 - 경기 * 학업성취도평가 -강원, 전북
징계		서울 체험학습으로 8명 해임 전북 - 김인봉교장중징계 강원 - 도학력평가 거부로 4명 해임	진단평가 - 서울 중징계1명, 경징계10명, 울산 중징계 3명, 강원 행정조치, 전남 중징계 3명, 경북 견책 1명 10월평가- 경기 감봉1명, 전남 감봉 1명	시험부정사건으로 징계
사회적 이슈		임실의 기적	양구, 옥천의 기적	제천시험부정사건

출처: 신은희(2011). 일제고사의 시행 경과와 현황. 미간행유인물

⇒ 객관식 일제고사와 성적공개는 인성과 창의성교육 및 자기주도적 학습, 융복합지식과 능력을 기를 수 있는 민주주의 교육, 협력학습, 프로젝트 학습, 문화예술체육수업보다 단순암기의 획일적인 교육으로 회귀

⇒ 2009개정교육과정 실시로 국민공통교과 연간 총 수업시수의 20% 범위 내에서의 증감 편성, 교과별로 학년 학기단위 집중이수가 가능해지면서 국․영․수 중심으로 획일화하여 다양한 교육을 이수할 기회마저 박탈함.

⇒ 다양한 교과목의 이수로 인해 나타나던 다양한 지적능력의 활용과 학습에 비해 입시위주 주지교과의 증대와 집중 이수제로 인해 입시와 관계된 지식확인학습으로의 집중됨.(박만용 2010)

⇒ 이명박정부가 수능시험을 국․영․수 위주의 수준별 수능체제와 영어평가인증제 도입 등으로 개편함으로써 대학서열체제 고착화 및 사교육(학습부담) 증가로 이어짐

❍ 교과서(역사) 왜곡 및 진보적 교육운동의 탄압

⇒ 교과서 선진화 명목으로 2008년 고교근현대사 특정교과서를 좌편향교과서로 낙인찍고, 원칙도 업고, 절차도 무시하며 역사교과서 개악을 시도함

* 중학교 교과서 집필기준에 ‘이승만 독재와 박정희 중심의 5.16 군사정변, 5.18민주화운동 전두환 신군부 정권, 6월 민주학생이 전부 석제 되었음은 물론 친일파 청산에 대한 기술부분도 삭제함

⇒ 이명박정부의 교육정책 전환을 요구하는 일제고사 거부(2008년) 및 시국선언(2009년)에 대한 교사들을 해임하고 전교조 집행부 800여명에 대한 수사를 통해 88명을 고발하고 해임(10명), 정직(78명) 등 중징계처분을 내림

⇒ 2012년 3월 현재 해직사유별로 보면, 사학투쟁으로 인한 해직자 8명, 선거법 3명, 민주노총집회 1명, 일제고사 1명, 부산통일학교 4명, 시국선언 13명, 민노동 후원건 8명, 서울교육청 특별채용자-교과부 부당면직 3명(2006년 해직중복 1명 포함) 총 40명에 이름

⇒ 이명박 정부는 단체협약 해지와 규약 시정 명령으로 전교조를 압박하고 시국선언과 민주노동당 후원에 대해 대량 해직과 1. 2차에 걸쳐 1500 여명의 조합원을 기소하는 등의 탄압을 자행함

⇒ 진보교육감 당선이후 진보교육감들의 추진 정책에 대해서 간섭하고 통제하는 권한 남용을 남발하여 갈등을 조장함. 무상급식, 학생인권 조례, 혁신학교와 자사고 지정 및 내부형 공모제 교장 임명 등 다양한 영역에서 갈등이 나타남

다. 이명박정부 4년의 교사, 학생, 전문가의 정책 평가

□ 교사집단의 정책 불신 및 피로의 증가

❍ 고교다양화정책에 대한 설문조사에서 자율형 사립고 및 특수목적고 확대에 85%가 반대의견을 나타냈고, 67.6%가 공교육정상화에 기여하지 못한다고 응답함(전교조 2008년)

❍ 21세기희망연구소는 교육계 각 단위별 성인과 학생으로 구분하여 인터뷰 조사한 결과를 보면  가장 우려되는 정책으로 55%가 고교다양화 300 프로젝트를 21%가 영어교육강화 정책, 12%가 3단계 대학자율화를 꼽았다.(이명박 정부와 우리교육의 미래, 2008)

❍ 교사 스트레스 실태 조사에 따르면 1위가 잘목된 교육정책(41%), 과다한 업무(18%). 학교장의 독단적 학교운영(15%)로 경쟁교육에 대한 스트레스가 증가하고 있음(전교조 2009년)

❍ 이명박정부 2년반에 대한 교사 설문조사 결과 86%가 “MB의 교육정책으로 인해 교사들은 아이들에게 더 집중하지 못하게 되었고 학교교육은 더 획일화되었다고 평가(좋은교사운동, 2010)

□ 이명박 정부에 대한 전문가 및 국민들의 평가

❍ 2009년 이명박정부 인수위 자문위원인 서정화교소의 따르면 MB정부의 교육개혁 점수는 5점 만점에 평균이하 점수

❍ 이명박 대통령은 교육정책으로 ‘학교 만족 두 배, 사교육비 절반’으로 당선된 이후 1년 반의 교육정책에 대한 평가에서 국민의 69.1%가 이명박 정부의 일년 교육정책을 잘못했다고 평가하고 있으며(‘잘했다’는 19.7%), 80% 이상이 정부가 지금과 같은 교육정책을 계속할 때 사교육비가 증가할 것이라 봄(전교조, 한글리서치, 2009)

❍ 2011년 이명박정부 3년 교육정책에 대한 전문가들의 평가는 ‘보통 이하’인 평균 2.76점(5점 만점) 평가(동아일보. 11.2.21)

❍ 국가교육과학기술자문회의가 실시한 교육정책에 대한 국민의식조사에서 MB정부 주요 교육정책 모두 하위 평가, 17개 핵심정책 가운데 가장 실패한 정책 1위 교원평가, 2위 자사고, 3위 학력향상형 창의경영학교, 4위 입학사정관제 순으로 드러남

□ 이명박 정부 4년의 학생들의 삶

❍ 국제학업 성취도 조사에 따르면 한국 학생들의 평균 공부시간은 8시간 55분으로 핀란드(4시간 22분), 일본(6시간)보다 월등히 많음. 학원학습시간, 보충수업 등을 제외하고 라도 평일 기준으로 초등학생은 하루 7시간 49분, 중학생은 9시간 4분, 고등학생은 10시간 47분 공부. 학원의 선행학습 및 문제풀이식 학교교육이 일상화되면서 학습동기마저 상실되는 결과옴(PISA 2010 조사 자료)

❍ 2008년 이후 학생사망원인을 보면 1위가 자살로 10~19세 청소년 자살자는 353명으로 하루에 0.97명이 자살한 셈. 자살의 원인도 부모의 지나친 기대와 간섭·통제에 따른 스트레스가 원인이 되기도 함(통계청 2010)

❍ MB정권 3년 동안 학업중단 고등학생이 10만 명으로 하루 평균 87명 꼴. 특히 학교 부적응으로 학업을 중단한 학생은 2007년 10,969명, 2008년 10,415명, 2009년 16,27명으로 전체의 43.3% 차지.(교육부 통계 2010)

❍ 학교폭력대책자치위원회의 학교폭력 심거건 수는 2005년 2518건에 비교하면 2008년 8813건, 2009년 5605건, 2010년 7823건으로 나타나 참여정부시절보다 3배 이상 증가(교육부 통계 2010)

❍ 한국 어린이·청소년 행복지수 국제비교 조사한 결과 주관적 행복지수가 평균점수(100점)보다 34점이나 낮은 65.98점으로 OECD 23개 회원국 중 3년 연속 꼴찌(2011 아동․청소년 행복지수 국제 비교)

❍ 2009년 국제교육협의회(IEA)가 세계의 중학교 2학년 학생 14만600여명을 설문한 'ICCS(국제 시민의식 교육연구)' 자료를 보면 36개국 중에서 청소년의 사회적 상호작용 역량이 0.31점(1점 만점)으로 35위이고 정부를 신뢰한다고 밝힌 한국 청소년은 전체의 20%에 불과해 참여국의 평균치인 62%보다 3분의 1에 불과.

3. 이명박 교육정책의 주요 정책 평가

3-1. 4.15 학원자율화 조치

3-1-1. 학교자율화 조치(1단계)

❍ 학교자율화 추진계획 대상 과제 현황

구 분	교수학습 평 가	교 원 분 야	교육과정 운 영	생활진로 지 도	학사학적 관 리	기타	합계
지 침 (즉시폐지)	6	5	7	5	3	3	29
위임/이양/개선(6월)	4	6	-	-	1	2	13
합 계	10	11	7	5	4	5	42

출처 ; 교과부 ‘학교자율화 추진 계획 발표’보도자료

❍ 1단계 즉시 폐지 지침

분 야	지침 내용
교수학습 평가 (6건)	①계기교육시행지침 ②학업성적관리대책(학교별 정기고사 출제문항 공개) ③학생정보소양인증제시행계획 ④학습부교재선정지침, ⑤사설모의고사 참여금지지침 ⑥교과교육연구활동 운영계획
교원 분야 (5건)	①교육공무원 육아휴직처리지침 ②계약제교원운영지침 ③교원연수운영기본계획 ④촌지수수금지계획 ⑤교원의 대학원수강업무처리요령
교육과정 운영 (7건)	①수준별 이동수업 내실화지침 ②방과후학교운영계획 ③종교교육 교육과정 지도철저 ④수능 이후 교육과정운영 내실화방안 ⑤독서논술교육활성화계획 ⑥교육과정운영기본계획, ⑦학교체육 기본방향
생활진로 지도 (5건)	①실업계고 현장실습 운영 정상화방안 ②교복공동구매지침 ③봉사활동운영지침 ④학교안전교육활성화방안 ⑤학교안전교육계획
학사학적 관리 (3건)	①학사(수업 및 일과 운영) 지도 지침 ②초․중․고 재량휴업 활성화 방안 ③황사피해방지 종합대책
기 타 (3건)	①어린이신문 단체구독 금지 ②학교홈페이지 구축 운영지침 ③초중등 주요업무계획

❍ 4.15 학교자율화 정책의 의도

□ 엘리트주의 수월성 교육 - 학교 선택권의 확대, 우열반의 확대

○ 자율형 사립고, 농촌 명문고 설립을 통한 우수학생 학부모의 학교 선택권의 확대

○ 학교내 우열반 편성의 확대를 통한 우수학생 중심의 수월성 교육 강화

□ 학교와 관료 중심의 자율화 - 학교의 학생 선발권 확대, 교육감과 교장의 권한 강화

○ 대학입시 자율화를 통한 대학의 학생선발 절대 권한 부여

○ 명문고 설립을 통한 고교 평준화의 해체

○ 교사, 학생, 학부모의 권한 강화 없이 교육감과 학교장에게 전적인 권한 이양

□ 학력 경쟁을 통한 통제 매카니즘 강화 - 일제고사 확대, 성적 공개를 통한 경쟁 유도

○ 일제고사 확대를 통한 획일적 교육 강화

○ 석차 공개를 통한 입시 경쟁 교육 강화

○ 사설 학원 등의 학교교육 진출 보장으로 지식중심 교육경쟁 강화 유도

❍올바른 학교자율화의 대안

	전교조의 학교 자율화	정부의 학교 자율화
무엇을 지향하는가	창의성 협력성 배양 교육	지식의 수월성 교육
	학생에 대한 배려와 복지	소수 지적 엘리트의 양성
무엇을 원리로 하는가	참여와 협력과 배려	경쟁과 통제
누구의 어떤 자율인가	교육주체의 참여	교육감과 교장의 통제
	학생의 학습 선택	학교의 학생 선발
무엇을 다양화하려 하는가	학습의 다양화	학교의 다양화
	교육과정의 다양화	학력 수준의 다양화
교육실천 방법은 무엇인가	통합교육 내 개별학습 강화	수준별로 구획, 획일적 학습

❍ 학교혁신과 학교자율화를 위한 법제도 정비

○ 학교 운영위원회의 심의 의결 기구화.

○ 학생회, 교사회, 학부모회의 구성과 운영(학교자치)의 법적 보장

○ 근무평정에 의한 승진제도 폐지, 교장 선출제, 공모제 확대

○ 학교 부서체제를 행정 중심이 아닌 학년과 교과 중심으로 개편

○ 학교별, 학년별, 교사별로로 창의적인 교육과정을 운영할 수 있는 자율성 허용

○ 법정 교원수의 확보를 위한 국가 수준의 교원수급 계획 마련

- 교육활동의 질을 높이기 위해 교사들의 적정 수업 시수를 규정

○ 다양한 작은 학교를 설립하여, 학급당 학생수를 25명 선으로 감축

○ 시도교육청 축소, 지역교육청을 지역교육센터로 개편

3-1-2. 지방교육자치의 내실화

❍ 자율화 2단계(장관의 권한 이양․위임 13건)

분 야	권한 이양 / 위임 사항
교수학습 평가(4건)	① 초중고 학교평가 권한(장관 → 장관, 교육감) ② 유치원 운영실태 평가 권한(장관 → 장관, 교육감) ③ 국립유치원의 장학지도 권한(장관 → 교육감) ④ 초중고 장학지도 권한(장관, 교육감 → 교육감)
교원 분야(6건)	① 교원 시도교류 추진계획(장관 → 교육감) ② 교장 신규 임명권 위임(대통령 → 교육감) ③ 학교급별 교원 배치기준(대통령령 → 조례/교육규칙) ④ 교장(신규제외) 임용, 시도 국장급 장학관, 교육장, 연수원장 등 임용권(장관 → 교육감) ⑤ 학교급별 보직교사 배치기준(대통령령 → 교육규칙) ⑥ 시도 교육연수기관 설립/폐지(장관 → 교육감)
학사학적 관리(1건)	① 초․중등학교 학교규칙 제정 (인가→공시)
기 타(2건)	① 연구학교 지정․운영 권한(장관, 교육감 → 교육감) ② 도서벽지 교육기관 지정 해제(부령→조례)

❍ 중앙교육행정기관과 교육감의 권한

교육감	초중등교육의 일차적․최종적 책임기관	교수학습평가, 교원인사, 학사학적 관리
교과부장관	국가기준 설정 등 기획조정 및 합리적 보완 역할	유아교육, 특수교육, 교육격차 해소 및 성취미달 학생지원 학생의 안전․건강, 교육수요자 권리 보호 등

❍ 교과부 장관의 직선 진보교육감 권한 침해 사항

[직선 교육감의 권한 침해(시도교육청과 교육과학기술부의 권한 다툼 사례)]

현 안	시·도교육청	교육과학기술부
민노당후원 및 시국선언교사 징계 거부	교사 징계권은 교육감 권한	위임사무에 해당하므로 불이행시 직무유기
획일적 교원평가 모델 반대	평가방법 자율권 확대해야	전국 공통 가이드라인 지켜야
교과부, 경기, 강원 평준화 신청 반려	평준화 지정권은 교육감에게 줘야	부령 개정해 평준화 권한 시의회로 이양
일제고사 응시 선택권 부여...대체 프로그램 제공	(강원·전북)교육감 학교장 재량	평가 독려 의무 명시한 초중등교육법 위반
교과부, 자율고 지정 취소한 전북교육청에 시정명령	적법 절차 따른 지자체 결정 사항	학생 구제조치 미흡해 수용 불가능
교과부, 교장공모제로 뽑힌 전교조 교사 임용제청 거부	의도적인 교육감 결정 무시	공모과정의 절차상 하자 때문일 뿐
교과부, 학교신설비 무상급식에 쓰면 예산 삭감	무상급식 막기 위한 부당한 꼬투리 잡기	무상급식으로 효율적 예산 배분 왜곡
교과부, 간접체벌 허용 및 교육감의 학칙 인가권 폐지	학생 인권 조례 무력화 시도	체벌 여부는 학교 자율에 맡겨야

※ 경향신문 기사도표 (2011년 5월 29일) 인용

3-1-3. 고교다양화정책

❍ 고교다양화 300프로젝트 주요 내용

농산어촌에 기숙형 공립학교 88개교 지정

◦  농산어촌 우수학교를 중심으로 기숙사를 신ㆍ증축하여 1군당 1개교를 기숙형 공립학교로 지정(’11년까지 150개교 지정․운영)

◦ 지방교육재정교부금 시설비 교부기준에 기숙사 포함

※ 시범운영 9개교 선정․재정지원(’08.5), 79개교는 교부기준 조정 후 선정(’08.12)

◦ 지역거점학교 등을 선정․지원하고 사업 평가 후 중학교․사립학교로 확대

창의적 기술인력 양성을 위한 마이스터고 20개교 지정

◦ 기존 우수 특성화고 중에서 ‘08년 20개교를 지정하고, 관련기관ㆍ산업체의 인력 수요를 적극 반영(’11년까지 50개교 운영)

◦ 직업현장의 마이스터가 학교의 교원으로 참여하고 마이스터고와 고등교육기관과의 유기적 연계 강화

◦ 교육의 질 제고를 위해 ‘마이스터고’ 인증시스템 구축(‘08.12)

자율형 사립고 도입으로 학생 선택권 확대

◦ 교육과정 운영, 교직원 채용, 학교재정운영 등의 자율성 확대를 위해 자율형 사립고 운영 법적 근거 마련(‘08.12)

◦ ’12년 100개교 도입을 목표로 ‘08년에는 농산어촌과 중소도시 학교를 우선적으로 예비선정한 후, 공청회 및 사업평가를 거쳐 점진적 확대

◦ 시도교육감은 대상학교를 자율적으로 지정하고 학교별 협약 체결

학교특색 살리기 플랜 추진

◦ 일반 고교를 대상으로 100개교를 공모(‘08.9), 성과협약 체결

※ 특색 있는 교육과정을 운영할 수 있도록 추가 재정지원

❍ 다양한 고교 정책 결과 현황

* 2011년 현재 과고 20개 외고․국제고․예고 67% 등 특목고 62개교(체고 제외), 자사고 51개

구분	전체 고등학교수		특성화 (직업교육)		특성화 (대안교육)		특수목적고		마이스터고
	일반계	전문계	일반계	전문계	일반계	전문계	일반계	전문계	일반계	전문계
2010	1,561	692	5	222	19	-	99	31	-	19

구분	전체 고등학교수	자율형 사립고, 공립고	자율학교
			특성화학교	학습부진아등교육	열린교육, 수준별교육 과정운영	특별교육과정운영	기타
2010	2,253	100	121	350	178	53	1,201

구분	과학중점학교	체육, 예술중점학교		자율형 공립고	자율형 사립고	교육과정혁신학교
		중학교	고등학교			중학교	고등학교
2009	53			15	25	17	28
2010	47	17	13	20	25	23	27
	100	17	13	35	50	40	55

❍ 마이스터고의 문제점

- 2011년 현재 28개교 지정 운영 중, 5개교를 추가하여 지정 예정(2012년까지 마이스터고 50개교 육성계획)

- MB 정부가 고졸 취업 확대 정책을 추진하면서 대기업과의 협약을 맺는 등의 특혜를 통해 일반 특성화고교에 비해 상대적으로 높은 취업률 보임

- 마이스터 고교는 성적에 관계없이 소질과 직업적성 중심의 학생 선발을 원칙으로 한다고 하지만 서울시교육청에서 발표한 마이스터고 합격자 현황에 따르면 총 320명 선발에서 중학교 내신 성적 상위 20%인 학생이 114명으로 36%를 차지

-마이스터고는 일반계 학교의 다양화 정책이 학교 계층화로 귀결된 것처럼 전문계 고등학교의 서열화를 초래하고 지속적으로 감소추세에 있는 전문계 고교를 일반계고교로 전환시키는 구조조정 정책으로 작동. 마이스터고에 대한 집중투자로 인해 특성화고교는 상대적인 박탈감과 함께 전문계 고교 간 교육여건차를 심화시키고 전문계 고교 간 빈익빈 부익부 현상 심화

❍ 자율형사립학교의 문제점

- 자율형 사립고는 2009년에 지정된 25개교와 2010년 기존에 자립형 사립고로 운영되던 민족사관고 등을 합쳐 총 51개교 운영(자사고 100개 목표에 도달하지 못함)

- 서울지역 자사고는 2010년 모집 첫해에 부정입학이 쏟아졌고, 2011년도 신입생 모집에서 전국 10개교가 100% 충원에 실패(10.12.28 기준)

- 서울 동양고의 경우 2년 동안 모집정원을 채우지 못하자 일반고로 전환하였고, 용문고의 정원을 채우지 못해 서울교육청의 재정지원을 받고 있음(7억원)

-학교 다양화라는 이름하에 고교 서열화가 노골적으로 진행되면서 기존의 과학고와 외고 등의 특목고는 위상이 공고화되면서 자율형 사립고가 수요와 공급의 불일치에 의해 정책적으로 파산하고 있는 형국

- 국가교육과학기술자문회의가 실시한 교육정책에 대한 국민의식조사에서 MB정부의 주요 교육정책 17개 핵심정책 가운데 가장 실패한 정책 2위가 자사고 정책

3-2. 대학 자율화 정책

❍ 1단계 수능등급제 보완

❍ 2단계 수능 응시과목 축소

❍ 대입완전 자율화(입학사정관제 확대, 대입업무, 평가업무를 대교협, 전교협으로 이관)

4. 새로운 정부의 교육정책

4-1. 새로운 교육정책을 위하여

❍ 2012년 총 ․ 대선은 한국사회에서 그 어느 때보다도 중요한 역사적 계기가 될 수 밖에 없다. 우리사회가 직면하고 있는 분단체제로 위한 평화의 위협과 신자유주의 경제정책의 위기로 인한 양극화, 학벌사회와 경쟁교육, 사교육비 증가로 인한 교육양극화와 자살 학생의 증가, 청년실업의 증가 등 생존의 위험에 노출된 국민들은 새로운 사회와 새로운 리더십 요구

❍ 경쟁은 결코 교육의 패러다임이 될 수 없다. 신자유주의 교육은 이제 종지부를 찍어야 한다. 부모의 사교육비 지불능력이 자녀의 성적과 미래를 결정하는 교육 불평등이 사회 불평등으로 이어지는 악순환의 고리를 끊어야 한다. 국교육주체 모두에게 행복하고, 국가 경쟁력을 높이는 희망의 교육을 열어가기 위해서는 교육을 보는 패러다임이 바뀌어야 함

❍ 1995년 5.31 교육개혁부터 이명박정부의 4.15 자율화 조치까지 한국사회를 지배해온 신자유주의 교육정책을 전면 폐기하는 새로운 교육개혁이 요구됨.

- 2013년 새로운 교육체제는 국가가 책임지고 지원하고 운영하는 복지국가형 공교육체제를 기본으로 국가의 성장과 모든 국민의 행복을 보장하는 교육복지와 일자리와 평생학습의 선순환 시스템을 구축하는 것

- 2013 교육체제는 민주주의와 교육복지, 생태와 평화의 가치가 전면적으로 실현되는 체제

- 권위적이고 관료적인 교과부ㆍ교육청ㆍ학교의 행정 패러다임이 근본적으로 새로와지는 교육체제

- 학교에서부터 교육부까지 지역공동체와 국민이 참여하는 거버넌스가 구축되어 21세기에 걸 맞는 국민 참여형 교육행정체제

- 즐겁고 행복한 배움과 돌봄, 인권감수성을 통한 민주적 공동체 생활, 참여와 소통의 공론장으로 학생의 인권과 건강권, 자치권이 보장되는 체제

❍ 2013 교육체제는 교육을 시장주의 원리로 재편하는 것을 본질로 하고 있는 시장주의 교육개혁을 폐기하고 교육의 본질을 추구하면서 한국 사회의 시대적 요구와 사회적 과제에 복무하는 새로운 교육의 철학과 원리를 마련하는 데에서 출발

❍ 새로운 교육체제가 구현해야 할 교육의 본질적 가치

교육은 모든 아이들이 전인적 발달을 통해 우리 사회의 미래의 주역이 될 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해서

첫째, 모든 국민은 헌법 34조의 정신에 따라 누구나 어디에서나 자신의 능력과 적성에 맞는 교육을 받을 권리를 지녀야 한다.

둘째, 국민은 과도한 교육비 부담으로 교육받을 기회가 차별적으로 주어지지 않아야 한다. 이를 위해 사회적 기본권으로서 교육받을 권리가 보장되는 보편적 복지가 실현되어야 한다.

셋째, 학벌과 학력에 의해 사회 경제적 지위가 결정되는 왜곡된 사회구조를 바로잡고 소모적인 입시 경쟁 교육에서 벗어나 교육 본연의 목표인 전인교육이 실현되어야 한다.

넷째, 교육을 시장화하고 학교를 계층화시켜온 시장주의 교육개혁을 전면적으로 재검토하고 보편적 교육복지가 실현되는 새로운 교육체제로 전환되어야 한다.

❍ 새로운 교육체제의 정책 기조

□ 유치원에서 대학까지 국가가 책임지고 지원하는 공교육체제 구축

□ 학교 민주화와 배움과 돌봄의 공교육모델인 혁신학교 확대

□ 모든 학생들이 차별 없이 배울 수 있는 혁신적인 학습여건 개선

□ 경쟁과 성과가 아닌 자율과 전문성 향상을 위한 교원정책 실현

□ 국민 참여형 학교자치, 교육자치, 국가교육위원회 마련

□ 학벌 철폐 및 학습-일자리 연계 직업교육체제, 대학체제 개혁

4-2. 새로운 교육체제를 위한 과제

○ 국가가 책임지는 공교육과 공보육시스템 구축

▫ 모든 아동(0세 –5세)에게 양질의 무상보육서비스 제공

▫ 대중적 공교육체제(초등에서 고등학교까지)의 무상(의무)교육

▫ 학교교육활동 학부모 부담경비 제로(완전 무상교육)

▫ 국공립대 무상교육 및 사립대학 반값등록금

▫ 고교까지 무상급식 확대 및 급식재정 50% 국가(중앙정부) 부담

○ 학제 개편과 공립학교 중심의 교육체제 구축

▫ 유아(2)-초등(5)-중등(5)-교양전문(2)-일반대학-전문대학원(3-5) 체제

- 유아교육의 공교육화( 취학 전 1년 의무교육 편입)

- 초등교육을 5년(기초학습2년 + 발전학습3년 체제)으로 재편

- 전후기 중등과정을 통합하여 5년 중등종합학교 체제(교양 3년+진로탐색 2년)

- 학문중심, 직업(교육)중심의 복선적 고등교육 체계 구축

▫유치원에서 대학교육까지 국공립교육기관의 확대

- 국공립 보육, 유아교육시설의 확대(읍․면․동마다 1개 이상)

- 초․중등 사립학교의 국공립화

- 영세․비리 사립대학교의 (준)공립화 및 국공립화(50%로 확대)

○ 교육의 공공성 실현을 위한 고교 및 대학체제 개편

▫모든 고입선발고사 폐지(선지원 후추첨, 무시험 전형 전면 실시)

▫고교서열체제 개편(자사고 폐지 및 특목고 정상화와 자율형 혁신학교 확대

▫수능자격고사화

▫대학통합네트워크(공동학위제 등) 구축

▫권역별 학문중심, 직업중심대학 네트워크 구축

▫ 직업교육전문대학 및 평생학습체제의 마련

▫ 지방대학의 육성

○ 주민 및 지역 참여의 교육자치제도 활성화

▫학교자치위원회(학교의회) 구성(학교운영위원회, 평의회 확대 개편)

▫교육감 권한 강화 및 실질적 교육자치의 실현

▫교육행정체제 개편(학교업무정상화, 교육지원청의 지역교육센터화)

▫독립적인 국가교육위원회 설치

▫ 사회적 교육과정위원회 구성

○ 학생 인권․건장․안전․복지 지원체제 구축

▫청소년 참정권  18새 혹대 및 청소년의 정책참여를 위한 기구 구성

▫아동청소년의 인권․학습권․건강권․노동권 보호를 위한 학생인권법 제정

▫학교밖 청소년, 학업중단 및 학업부적응 학생을 위한 학습권 보장

▫ADHD·자폐아동 등 정신적․신체적 건강을 치유하는 학교 등 시설 운영

▫학생․청소년 보건ㆍ노동교육강화 및 인권센터 설립

▫소년쉼터(마을도서관 등), 청소년 자활시설 확대

○ 다문화가정, 장애학생 등 소외계층 지원체제 구축

▫교육격차 및 교육불평등 해소를 위한 적극적 역차별 보상시스템의 구축

▫학업부진학생, 장애학생, 다문화가정을 위한 학습보조교사 등 돌봄인력 확충

▫다문화가정 등을 위한 대안적 교육체제(대안형 학교, 특수형 학교)의 확대

○ 일과 학습이 결합된 평생학습체제 구축

▫혁력에 따른 임금격차의 해소 및 학력․학벌 차별 금지

▫성인친화․지역연계적인 공공적인 훈련교육기관(대학평생교육 체제)의 확대

▫보편복지-노동복지-학습복지가 연계된 평생학습정책의 추진

▫학교밖 청소년의 교육권 보장을 위한 대안교육시설 마련

▫ 주5일제 여가생활을 위한 사회적 인프라(학습망, 시설) 구축

○ 모든 학생의 차별 없는 배움과 돌봄의 혁신학교 구축

▫ OECD 수준의 학급당 학생수 감축(20명 이하)

▫ 법정교원 확보 및 표준수업시수 법제화

▫ 지식교육과 문예체교육, 민주교육의 통섭적 교육과정 미련

▫ 거대 학교 해소 및 작은 학교 신설

▫ 교사별 평가체제 및 절대평가제도(학점제 등) 도입

▫ 일제고사 폐지 및 정보공시 제도 폐지

[참고사항] 교육단체 연석회의 2012 총대선 공약

□ 초중등교육 분야

1. OECD 수준의 혁신적인 학습환경을 구축한다.

2. 교사 1인당 학생수 감축 및 법정정원을 확보한다.

3. 교사회, 학부모회, 학생회 등 학교자치원회를 법제화한다.

4. 유치원 원장, 학교교장, 교육장 등 선출공모제를 확대한다.

5. 일제고사와 고교입시폐지로 초중등교육을 정상화한다.

6. 국․공립 중심의 질 높은 유아교육 시설을 확대한다.

7. 국민 모두가 교육비 걱정 없는 무상교육을 실시한다.

8. 미래형 혁신학교를 확대하여 고등학교 교육을 정상화한다.

9. 입시교육 폐지 및 교육정상화로 사교육비를 획기적으로 감축한다.

10. 인권친화적인 학교문화와 학교폭력 관련 교육․치유시설을 마련한다.

11. 사립학교의 부패방지 방안을 제도화하겠습니다.

□ 고등교육 및 교육행정 분야

1. 대학서열 체제를 해소하고 지방대학의 균형발전 방안을 마련한다.

2. 사교육 필요 없는 대학입학자격고사체제로 대입제도를 개선한다.

3. 전문대학과 폴리텍 대학을 통합하여 직업교육체제를 마련한다.

4. 대학통합네트워크(공동학위대학)을 구축한다.

5. 대학 구성원과 시민이 참여하는 대학평의회 설치를 강화한다.

6. 고등교육재정 GDP 1% 확보하여 반값 등록금을 실현한다.

7. 학술학문정책의 질적 도약을 위한 교육연구 여건을 제도적으로 보장한다.

8. 대학교의 비정규직교수 및 비정규직의 정규직화한다.

9. 사학분쟁조정위원회를 폐지하겠습니다.

10. 교육정책 수립을 위한 국가교육위원회를 설치 운영한다.

“이명박 정부 교육정책(경쟁위주의 교육정책) 4년 평가”

박거용(상명대 영어교육과 교수)

Ⅰ. 초·중등 교육

◦ ‘학교만족도 2배, 사교육비 절반, 교육으로 가난의 대물림 해결’이라는 구화와는 정반대로,

- 학교만족도 절반 · 학교폭력 심각(사회문제에서 비롯된 문제를 교육으로만 풀려는 문제 노출)

- 사교육비 2배 · 양극화의 심화로 인해 사교육비 지출도 양극화

교육으로 인해 부의 대물림·가난의 대물림의 영속화

◦ 고교 다양화를 빌미로 고교 평준화 무력화

- 자사고 폐지, 특목고 축소로 방향을 잡아야

Ⅱ. 고등교육

◦ 국가 차원의 학문정책 부재

◦ 신자유주의 전면화로 인해 대학의 지식공장화 · 지식시장화 · 취업예비학교화 심각

◦ 서울대 법인화 날치기 통과

- 학문의 자유 축소, 대학 민주화 퇴보

◦ 국립대 선진화 방안

- 법인화 전단계, 국립대 후진화 경향

◦ 정량평가 중심의 대학 평가

- 대학의 서열화 조장, 비정상적인 취업률 경쟁 가속화

◦ 반값 등록금이 아니라 장학금 지급으로 면피

- “고등교육재정교부금법”으로 풀어야

◦ 사학비리 근절 의욕 없고 사학을 개인재산으로 여기는 사고 노정

- 비리사학 국립화, 부실사학은 국가지원형 사학으로 전환

◦ 시간강사제 폐지 시급

- 교수 충원율 OECD 평균수준으로

◦ 전문대학의 정체성 정립

Ⅲ. 남은 1년 동안에라도 해야 할 일

◦ 소통 없는 독선적 정책 수립·시행

- 교육정책의 정치적으로 상대적인 자율성을 확보하도록 노력해야

◦ 출산율 감소로 인한 초·중등 학급 당 학생 수 하향 조정, 대학교 입학정원 조정(국립 : 사립 = 40 :　60 수준으로)

이명박 정부 교육정책 4년 평가와 과제

-복지, 노동, 교육 부문

김명신(서울시 교육위원, 전 교육연대 공동대표)

askseoul@gmail.com

이명박정부 출범하면서 ‘언제 5년이 흐르나?’ 했는데 4년이 지났다. 지난 4년 이명박 정부 교육정책은 낙제점이었다. <평준화를 넘어 다양화로>를 통해 “대입 3단계 자율화 방안”, “자율형 학교 모형” 등 시장화 정책을 주장한 이주호 교과부 장관의 교육실험장이 된 대한민국 교육은 끝없는 나락으로 떨어져가고 있다. 지난 4년 국민들은 사교육비, 입시교육, 대학입시로 너무 많은 고통을 겪고 있다.

낙제 성적표는 교육시민운동단체들만의 평가가 아니라 여러 언론에서 교육 전문가를 대상으로 실시한 조사 결과가 그러하다. 좀더 자세히 살펴보면 다음과 같다. ‘대학 자율화ㆍ사교육비 경감 등 5대 공약 대부분 낙제점. 부실대학 구조조정 지지부진…사립대 재정난 갈수록 심화. 서울대 법인화는 옳은 정책…2014 수능 개편 효과 없을 것’

교원평가 바람직하지만 등록금 간섭등 ‘교육관치’ 더 심해져, 2011. 2.17 MB정부 3년 정책평가. 한국경제신한국경제신문 이건호기자

또 다른 평가는 다음과 같다.

‘공교육 경쟁만 강화… 사교육비 잡겠다더니 되레 늘어

[MB정부 4년 평가 上] ■ 부작용만 낳은 교육공약2012.2.20 한국일보,한준규기자.

‘자사고 전국 51곳 늘려 고교 양극화 부추기고 미달 사태까지 초래
입학사정관제는 '고액 사교육' 새 원인. 4년 전 이명박 정부는 국민을 괴롭히는 주범으로 사교육비를 지목했다. 그래서 공교육 강화를 통해 사교육비를 절반으로 줄이겠다는 공약을 내놓았다. 목표가 다소 비현실적이긴 했어도 문제인식과 진단은 올바른 것이었다. 그러나 '자율과 경쟁'이라는 방법을 택함으로써 사교육비 절감은 효과를 거두지 못했고, 학교폭력 등 과열경쟁으로 인한 부작용은 전혀 개선되지 않는 한계를 노출했다.

이 대통령의 대표적인 교육공약은 '고교다양화 프로젝트'. 질 좋은 우수 고교를 많이 만들면 소수의 명문고에 입학하기 위한 경쟁이 완화돼 입시 사교육이 줄고, 고교간 경쟁을 촉발시키면 공교육의 경쟁력이 높아져 자연스럽게 사교육 수요가 흡수될 것이라는 논리다.

그래서 탄생한 것이 자율형사립고였다. 정부 지원을 받지 않는 대신 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 고교를 전국에 100개 만들겠다는 것이 당초 목표였다. 현재 자사고는 전국 51개로 늘었다. 하지만 자사고 정책은 시행 초기부터 귀족학교' 논란과 고교 체제의 양극화를 심화시킨다는 비판에 직면했고, 결국 최악의 실패작으로 전락했다는 평가다. 숫자 채우기에 급급해 무리하게 자사고를 늘린 결과 지난해 말 서울 지역 자사고는 대규모 미달사태가 벌어졌다. 일반고로 전환한 동양고에 이어 용문고도 자사고 지정 취소 절차를 밟고 있다....(중략)’

이렇듯 너나 할것없이 이명박정부 교육정책을 비판하고 있는 것이다. 이명박정부는  신자유주의 교육개혁기조아래 ‘사교육비를 절반으로 한다’ 며 방법으로 ‘자율과 경쟁, 관치에서 자율’을 선택했다. 세부안으로 ‘고교다양화 300 프로젝트, 대입 3단계 자율화, 영어 공교육 완성, 기초학력 미달 제로플랜, 대학관치 완전 철폐, 맞춤형 국가 장학제도 구축’ 정책을 내세웠다. 이러한 정책기조는 일부 학부모들에게 ‘관치에서 자율로가면 교육이 나아질것’이라는 환상을 주기도했으나 자율은 교육주체들의 자율이 아닌 학교장의 자율에 그침으로써 많은 한계를 드러냈으며 대학들은 관치가 더 심해졌다고 아우성치고 있다. 대선직후 인수위 초기 이 명박정부는 영어몰입교육으로 논란을 빚어 교육운동진영과 끊임없는 마찰을 빚은 것을 시작으로 이명박 정부 취임 두 달 만에 전격적으로 ‘학교자율화’ 조치를 발표했다. 이는 이주호장관의 ‘평등화를 넘어 다양성’이라는 책에 기술한대로 로드맵을 실현한 것이다. 인수위의 영어몰입교육파동을 계기로 광우병 촛불시위‘ 미친소 미친교육’등으로 국민 여론을 들끓어 신자유주의교육개혁이 주춤할 것으로 예상했다. 그러나 국민들 기대와는 달리  이주호 교육부장관을 몇년간 유임시키며 시장개혁의 강도를 강화했다. 특히 기초학력 미달 제로플랜의 일환인 국가수준의 학업성취도평가는 일부에서는 학교책무성강화조치로 인정하기도하나 그동안의 표본조사에서 전수조사를 실시함으로써 어린 학생들까지 시험불안에 시달리게 되고, 전국 학교를 시험하나로 서열화시키는 근거가 됨에 따른 많은 수직적인 고교체제, 학교서열화완성이라는 부작용을 가져왔다. 학부모들의 사교육비를 줄이기 위한 노력은 방과후 학교를 강화하는 것으로 해결했고, 입학사정관제도입은 학교교육정상화가 아닌 복잡한 입시전형사태를 발생시켜 많은 학부모들의 비난을 샀다. 이 와중에서 민주진보진영은 2010년 교육감선거와 2011서울시장선거에 승리하여 무상급식과 반값등록금을 실현시켰다. 돌이켜 생각하면 이명박 정부는 교육철학측면에서 경쟁과 서열을 강조하는 몰상식적인 교육철학아래 한국교육을 디자인함으로써 큰 부작용을 양산한것이다. 이렇게  교육정책의 왜곡과 꼼수는 교육희망이 아닌 교육절망을 유도했고 사학비리를 막기위해 도입한 사학분쟁조정위원회는 역주행하여 각종 비리사학복귀의 길을 열어주었다. 2010년 교육자치선거 결과 등장한 6개 시도 진보 교육감과 교육자치를 훼손하며 갈등을 빚어 학교현장을 혼란에 빠뜨렸다. 무상급식, 학생인권조례등 진보교육감들의 대표정책을 매번 간섭하며 교육자치를 역행하고 있는 것이다.

다음은 개별적인 정책평가와 현황을 서울을 중심으로 살펴보았다.

1.  고교다양화 300 평가

이명박정부 고교다양화 300에 따라 2008년 교육감선거에서 당선된 공정택교육감은 일제고사와 국제중설립, 학교선택제등 다양한 교육서열화정책을 폈다. 교육현장은 이명박정부 교육정책의 실험장이 되어 학생들은 과도한 입시교육에 시달리고 있다. 자율형사립고 설립과 서울의 경우 고교선택제도입으로 학생뿐 아니라 교사와 학교는 서열화의 위기, 학교의 학원화인 정글에 노출되어 위기를 맞고 있으며 학부모들의 사교육비 지출도 심각해졌다.

(1) 자율형사립고의 경우

□ 자율형 사립고의 설립 배경

자율고는 현 정부의 「고교다양화 300프로젝트」의 일환으로 2009년에 도입된 제도로써, “수혜자 부담에 의한 질 좋은 고교교육”을 추구하면서, 정부의 재정지원은 받지 않는 대신 일반고의 3배에 이르는 등록금을 받을 수 있고, 교과과정을 자율적으로 조정할 수 있도록 하였음.

□ 자율형 사립고의 현 상황

2012학년도  자율형 사립고등학교(이하 “자율고”) 지원 현황을 살펴보면, 서울지역 자사고 26교 중 12곳이 미달되는 사태가 벌어졌고, 동양고등학교의 경우에는 지원자가 0명으로 나타남. 특히 용문고의 경우에는 2년 연속 충원율이 60% 미만으로 나타나 자율고 지정이 취소될 상황에 놓여 있음.

□ 자율형 사립고의 문제점

자율고의 문제점은 이미 외고를 중심으로 한 특목고가 고교서열화와 사교육 과열의 진원지로 비판받고 있던 차에 자율고라는 특수형태의 고교가 또 하나 생겨난 것에 불과함. 즉, 고등학교의 입시학원화, 사교육 팽창, 귀족학교를 조장함.

- 입시학원화 : 영어와 수학과 같은 주요과목 시간을 늘리고 예체능 과목 시간을 줄이는 식의 교과과정 운영.

- 사교육 팽창 : 외고는 상위 2~3%에 해당하는 중학생이 경쟁한다면, 자율고는 상위 20~30%에 해당하는 중학생이 경쟁함으로써 사교육의 범위를 넓혀 버렸음.

- 귀족학교 : 등록금이 약 350~450만원으로 일반고의 세배에 이르며, 수익자경비까지 합하면 4~5배에 이름.

□ 자율형 사립고에서 혁신학교로

따라서 고등학교 정책은 “차별적 교육”이 아닌 “수평적 다양성 교육”을 실현하는 방향으로 나아가야 할 것이며, 이를 위한 대안으로 “혁신학교”를 확대․활성화하는 것임.

(2) 고교선택제

○ 현행 고교선택제 내용

구분	1단계	2단계	3단계	계
배정 비율	중부소재 학교별 정원의 60%	중부소재 학교별 잔여 정원 +미달인원	-	100%
	학교별 정원의 20% (중부 제외)	학교별 정원의 40% +미달인원 (중부 제외)	학교별 잔여정원+미달 인원 (중부 제외)
비고	단일학군 내 2교 지원	일반학군 내 2교 지원	통학편의, 1,2단계 지원 사항, 종교 고려 강제배정(통합학군)

※ 중부학교군(중구․종로구․용산구)은 도심공동화 지역으로 학생수 부족을 감안하여 1단계 배정 비율을 60%로 책정

○ 후기고 배정 현황(2010～2011)

o 후기고등학교 본인 희망학교 배정 현황(정원내, 체특 제외)

학년도	대상자	본인 희망 학교 배정 인원							강제 배정 인원
		자공고	과학중점	1단계	2단계	3단계	소계	비율	3단계	비율
2011	82,300	5,053	1,600	16,951	30,004	17,463	71,071	86.4%	11,229	13.6%
2010	88,906	2,054	-	19,203	33,868	21,745	74,816	84.2%	14,090	15.8%
증감	△6,606	2,999	1,600	△2,252	△3,864	△4,282	△5,799	2.2%	△2,861	△2.2%

○ 성과

o 희망학교 배정에 따른 학생․학부모의 배정 만족도 향상

o 교육과정 특성화 등 교육의 질 제고를 위한 학교 구성원의 노력 증가

o 학교 선호도 향상을 위한 선의의 경쟁

o 위장 전입자 감소 등

○ 문제점

o 비선호․비희망 학교 배정에 따른 상대적 상실감 증대

o 비선호학교의 성적하위자 쏠림현상으로 학습분위기 훼손 및 생활지도 어려움

o 선호․비선호 학교간 학력격차 심화와 서열화

o 학교자원의 상위권 집중으로 인한 교육평등권 침해 등

고교선택제에 대한 기타의견

① 과학고를 제외한 전기고를 축소하자

② 자사고 지원자격 철폐하자

③ 우선배정(자공고, 중점학교)을 없애고 일괄적으로 후기고 배정

④ 개편시기를 늦추자 <자주 바뀌는 교육정책으로 혼란 야기>

⑤ 고입배정으로 학생들을 일류와 이류를 구분 짓지 말자

⑥ 중부지역 학교의 특색을 강화하자 <특색있는 학교 ⇒ 특목고로 발전>

2. 대학자율화 평가

이명박정부는  기존 수능과 내신을 바탕으로 한 대학입시에서 학생의 잠재력과 창의력으로 신입생을 선발하면 사교육비가 절반으로 준다고 주장했다. 이에 각 대학에 입학사정관제를 도입하는 예산을 지원했다. 그러나 임기말에 100%를 입학사정관제로 학생선발한다는 구호와는 다르게 현재 10.8%가 적용을 받고 있으며 학생들은 대입 스펙늘리기에 치중하고있다.

3. 영어공교육 완성평가

□ 원어민 영어보조교사 배치현황(서울시교육청, 서울시, 자치구 구분)

세부사업	2011년
	교육청	서울시	지자체	합계
초등학교	340	110	130	580
중학교	264	51	56	371
고등학교	255	0	11	266
교육청 및 직속기관	28	0	0	28
합계	887	161	197	1,245

□ 예산 편성 및 집행내역 (단위 : 백만원)

연도	예산액				집행액
	자체	서울시	기초자치단체	합계	자체	서울시	기초자치단체	합계
2010년	41,928	4,275	10,076	56,279	38,546	4,060	9,572	52,178
2011년	35,936	6,665	8,413	51,014

□ 향후 수급계획(안) -(2011～2015)

주요 투자사업	실적년도	기준년도	발전년도
	2011	2012	2013	2014	2015
원어민교사 배치 사업	영어 888명 (지자체포함 1245명)	영어 665명 (지자체포함 1,020명)	영어 665명 (지자체포함 1,020명)	영어 665명 (지자체포함 1,020명)	영어 420명 (지자체포함 650명)
	감축계획	고교 배치 원어민 감축	중학교 배치 원어민 일부 감축	좌동	2015. 3월까지 중학교 배치 원어민 전체 감축

4. 국가장학제도, 기초학력미달제로플랜등 기타

1000만원 대학등록금시대를 맞아 정부는 대학생들의 등록금 부담을 덜어주겠다며 1조 7000억 원을 국가장학금으로 투입했으나  현재와 같이 소득에 따른 차등 장학금 방식이 아니라 고지된 등록금 액수 자체를 낮춰야 한다는 지적이 많다. 기초학력 미달 제로 플랜,  사립대학구조조정과 2014학년도 수능개편안등이있으나 모두 기대이하라는 평가이다.

교육을 바탕으로 성장해온 한국이기에 정치권에서 교육에 대한 관심과 성과 '한 방'은 정치적 인지도를 높이는데 크게 기여한다. 그러나 대권까지 꿈꾸던 오세훈 전 서울시장을 낙마시킨 것은, 일반자치와 교육자치가 맞선 서울시와 교육청의 불화였다. 오세훈 전 시장은 경쟁과 인재를 앞세우며 협동과 복지를 내세운 곽노현 교육감과 막다른 대결구조로 갔다. 교육철학이 달랐던 것이다. 오시장은 무상급식을 복지포퓰리즘이라고 주민투표까지 감행해가면서 대립하다가 스스로 몰락했다.  결국  교육부문의 실정은 교육철학의 빈곤과 왜곡에서 드러난 문제이다. 첫단추를 잘못 끼우니 모든 것이 부실하거나 교육현장이 혼란에 빠지고 심각하게 왜곡되는 것이다. 교육철학과 가치의 전환이 필요한때이다.

우리 시대에 있어서 국민들의 교육적 요구는 경쟁에 내밀린 우리 젊은이들과 입시교육에 방치되는 학생들에 대한 관심과 보살핌이다. 현대 사회에서 요구하는 보편 복지의 요구가 그것이다. 데이비드 스미스의 <지구가 100명의 마을이라면>이란 동화를 펴면 68억 명이 넘는 세계인이 딱 백명으로 상징화된다. 그 백명의 다양성은 나라, 언어, 나이, 종교, 학교와 일, 잘사는 사람과 가난한 사람 등 여러 가지 특징으로 분류되지만 그들은 하나의 마을주민이다. 국민을 이렇게 딱 100명으로 산출해서 다양성을 가지고 분류하고, 무엇으로 그들을 행복하게 해줄 수 있을지 생각해보라고 묻고 싶다. 아마 100명으로 단순화하면 수많은 교육 문제로 골치 아프기 보다는 백 명들 하나하나가 다 소중하고 귀한 한국마을 주민으로 생각되어질 것이다.

특히 요즘 같은 저출산시대에, 부모 혼자 벌어 살기가 힘든 시대에, 하나 이상 아이 낳기 부담스러워하는 시대에  우리 아이들은 외롭게 자기만의 공간에 방치되어 있거나 입시교육에 사육당하고 있다. 그래서 게임에 중독되기도 하고, 인스턴트 음식에 비만이 되고, 맡겨질 데가 없어서 밤길이나 친척집을 전전한다. 아니면 학벌이라는 경쟁 속에 서로를 왕따 시키고, 자괴감과 우울을 호소할 때가 없어서 학교폭력의 가해 혹은 피해자가 되거나 자살등 최악의 선택을 하기도 한다. 친구처럼, 부모처럼, 스승처럼 다가올 학교와 교육공간이 필요하다.  독일 청소년들에게는 유겐드팜(Jugendfarm)이라는 방과 후 공간이 있다고 들었다. 유겐드팜은 초등학교 학생부터 18세까지 청소년 누구라도 와서 농장일을 하면서 시간을 보낼 수 있는 공간이라고 한다. 그곳은 목공실과 부엌이 있어 함께하는 사회교육 공간이라 정부의 지원이 60% 정도고, 나머지는 회비와 기부, 수익금등으로 이루어진다고 한다. 전국에 이런 청소년 놀이터를 만들고 서울의 경우 400여개 동마다 젊은 세대들에게 인기 많은 커피전문점처럼 친구와 휴식도 취하고, 놀기도 하고, 자기주도적으로 학습을 도움 받고, 고민을 상담할 수 있는 아동, 청소년 복합공간, 즉 청소년 놀이터가 필요하다. 일명 휴(休)카페 522로 서울 400여개 동마다 경로당을 리모델링하여 노유(老幼)공간으로 신구세대 간에 교류하도록 정부가  돕는다면 더 좋겠다. 아파트 놀이터를 살려 정부 교육자금으로 교육청과 아동, 청소년 휴식 공간을 만들어야한다.

그리고 평생 교육시대에 인문학, 교양교육을 중심으로 커리큘럼을 제공하는 덴마크식 민중대학을 설립하는 것도 필요하다. 초·중등학교 의무급식 교육 실시도 필수이며 학교와 지역사회를 잇는 네트워크와 인프라를 연합하는것, 그러면 정치가가 전 교과부 장관처럼 성과에 집착해 독선으로 한국 교육을 좌지우지 하려하지 않을 것이다.

성미산 마을과 같은 마을공동체가 요즘 인기라고 한다. 왜 이러한 거대 도시에서 시민들은 마을 공동체를 바랄까?  차기 정부가  해야 할 일이 바로 그들을 연결할 지자체마다의 교육적 구심점을 만들어 안전하고 즐거운 성장의 함께 사는 마을공동체를 만들수있도록 접적으로 제도적으로 재정적으로 지원하는것이다.  2011 무상급식 논쟁을 기억해보면 주민들은 우리 아이들이 부자아이 가난한 아이로 차별 받으면서 밥을 먹는 것을 원하지 않았다. 2013 새로운 정부의 역할은 경쟁과 서열에서 벇어나 학교를 협력의 공동체, 시장에서 벗어나 돌봄의 공동체로 거듭나게 하는것이다. 한국에 새로운 공동체를 복원하느냐 마느냐가 중요해진 것이다. 19대 국회를 앞둔 지금 과연 19대 국회에서 이상의 가치들이 수립되거나 지켜질수있을지는 미지수이다. 각 당이 비례대표에 교유부문을 외면한 것이 단적인 예이다. 지금으로선 누가 어덯게 설득시켜 특목고와 자사고폐지하며 사립학교법을 개정할지 논록치 않다. 누누이 지적되듯이 국민들의 입신양명적인 교육철학도 변화시키기쉽지않다. 교육의 변화보다 사회와 경제부문의 변화가 앞서야만 교육이 바뀔것이다. 교육문제는 교육만의 문제가 아니기때문이다. 행복교육, 평등교육의 가치와 철학은 헌법안에서만 존재하고 있다.

다음은 한국교육을 정상화시키고 재미있는 학교 공부를 통해 행복한  민주시민으로 성장시키기위해  2013년 교육체제를 시행하기위한 과제이다. 교육운동단체들의 총선공약을 지면상 다 싣지는 못하는데 아래와 대동소이함을 밝힌다.

<2013 교육혁신 10대 방안>

목표: 경쟁교육에서 협동교육으로, 차별교육에서 지원교육, 돌봄교육으로

	교육혁신방안	이행사항
1	국가교육위원회 설치	정권의 입맛대로가 아닌 진보와 보수를 넘어서 100년 대계 교육철학을 바탕으로 국가교육정책을 입안할 수 있는 제도적인 장치를 설치하고 이행함
2	교육자치 개선	교육자치법개정, 교육자치와 일반자치와 통합은 시대적 흐름이겠으나 교육감선거 일몰제는 재고할 필요가 있어 사회적인 합의가 필요함
3	교육복지 강화, 교육의 양극화 해소	무상급식, 무상보육, 무상교육을 의무화하기 위한 노력과 예산 확보
4	대학의 입시와 제도 개혁 생애주기별 평생교육 강화	반값등록금 및 시립교양대학과 혁신대학 도입(경기교육감제안참고)
5	교육공공성 확대와 민주화 추진	사립학교법재개정, 학교 밖 청소년지원법, 학생회, 학부모회, 교사회 법제화 등 학교구성원에 학교운영에 자율성부여
6	학벌과 학력에 따른 차별금지법 제정	관공서 이력서에 학력란 폐지, 고졸자 임금차별금지, 비정규직문제개선
7	교원정책 전면개정	교장 승진제 개혁, 교사의 수업력 향상 위한 제도 개선, 학교비정규직 실태 조사 및 제도 개선
8	안전학교 행복도시 부모네트워크	돌봄의 공동체적 마을을 만들기 위한 제도 지원 및 부모역할 강화와 네트워크 지원
9	교육재정확보	교육재정 GDP 7% 확보
10	교육과정개혁	주 5일제 수업에 따른 교육과정 재편과 내실화 지원, 교사에 교육과정 자율성보장, 평가제도 개선

(김명신 2012.3)