IDP　정책연구　２０１２－０3

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한국 사회경제체제의 대안 구상

: 2012년 진보의 가치와 경제개혁 과제

2012. 5.

연구수행기관

새로운사회를여는연구원

연구 참여진

정태인 원장

김병권 부원장

이상동 연구센터장

여경훈 상임연구원

김수현 상임연구원

		목 차

요약	1

Ⅰ. 연구배경: 2012년과 정권교체를 넘는 ‘시대교체’	3

Ⅱ. 진보의 핵심 경제개혁 과제와 정책	5

1. 재벌개혁-‘기업 집단법’에 의한 규율	5

2. 금융규제 - 금융거래세의 신설	13

3. 아래로부터의 성장 - 사회적 경제 대안	23

4. 공공성 회복 - 공공기관을 시민의 벗으로 혁신	25

V.결론: 양대 선거에서의 경제개혁 쟁점	34

참고문헌	36

요

약

“시장경제와 공공경제, 사회적 경제의 균형이

진보경제 모델의 요체다.”

- 체감 경기의 악화 지속, 고용 불안 심화, 가계 부채의 증가, 시장 소득의 정체 등 향후 수 년 동안 경제여건의 개선 조짐이 없는 상황에서 복지 담론만으로는 점점 더 국민의 공감을 얻기가 힘들어질 것이다. 시장에서의 불평등이 확대되고 있는 문제는 일차적으로 시장 자체의 개혁을 통해 달성해야 하는데, 이것이 진보가 혁신적이고 구체적인 경제개혁 담론을 제시해야 할 이유가 된다.

- 따라서 진보의 경제, 사회정책 대안은 ‘시장에서의 양극화 해소를 위한 경제 개혁’과 ‘사회적 복지를 통한 재분배 강화’라는 두 개의 축으로 구성되어야 하며, 각각의 세부적 규제안과 대안정책이 마련되어야 한다.,

- 진보개혁세력은 2012년 이후의 시대적 변화를 능동적으로 읽어야 한다. 그리고 이에 기초하여 새로운 진보의 가치와 비전을 정립하고 국민에게 제시해야 한다. 진보가 제시해야 할 가치는 지금까지 신자유주의 이데올로기의 바탕을 이뤄왔던 자유시장과 승자독식의 논리를 깨고 ‘신뢰와 협동’을 기본으로 하는 새로운 가치, 새로운 사회운영원리다.

- 사회는 다양한 원리에 의해 구성되고 굴러간다. 지금의 신자유주의는 시장경제 하나로 모든 것을 해결하려고 하기 때문에 문제를 불러온 것이다. 이제는 시장의 원리뿐 아니라 국가와 공동체에 움직이는 영역도 함께 작동할 수 있도록 해야 한다. 시장, 국가, 공동체로 나누어 각각 효율, 평등, 연대를 추구하는 영역의 조합으로 사회를 이해하는 방식은 여러 곳에서 찾아볼 수 있다. 헝가리의 경제학자 칼 폴라니 역시 저서 <거대한 전환>에서 시장, 재분배, 선물이라는 세 가지 교환양식이 존재한다고 보았다. 또한 시장경제는 사회조직의 일부에 불과한데, 사회의 모든 영역을 시장경제의 원리로 일원화한 결과 대공황이 나타났다고 보았다. 프랑스 혁명의 가치가 자유, 평등, 박애라는 점도 시장경제, 공공경제, 사회경제의 구분과 닮아있다.

- 경제개혁을 위해서는 시장경제 일변도에서 벗어나 다양한 경제영역을 창출하고 확대시켜야 하지만, 동시에 새로운 거시 성장모델, 성장 전략도 만들어야 한다. 신자유주의 기존 성장 모델이 국내적으로는 부채에 근거한 소비확대로 주도되는 성장, 그리고 대외적으로는 수출에 의지하는 성장모델이었다면, 글로벌 금융위기 이후 현재는 이 두 가지 모델이 모두 어려운 상황에 접어들었다.

- ‘소득주도 성장모델’이라고 부를 수 있는 새로운 성장 전략에서는 생산성 증가가 재벌개혁과 정부의 적극적인 소득정책에 따라 노동시장의 실질임금 증가로 이어지도록 해야 한다. 또한 복지지출 확대는 세후 가계의 실질소득 증가를 가져온다. 가계의 실질소득 증가는 민간소비를 중심으로 내수확대로 이어지고, 이는 기업의 이윤 및 매출 증가의 기대를 형성할 것이다.

- 신뢰와 협동에 기초한 새로운 가치를 공유하고 경제개혁을 추진하자면, 가장 먼저 경제개혁을 가로막고 있는 ‘재벌체제’를 개혁하고 기초적인 경제 민주화를 이뤄야 한다. 재벌체제의 개혁은 향후 2010년대를 관통하는 한국경제의 구조를 변화시키는 핵심 키워드이며 양극화 체제가 어떻게 해소될지를 가늠해볼 수 있는 기본 지표가 된다. 재벌 개혁은 한국경제 구조의 근간을 바꾸는 문제이기 때문에 어느 한 가지 정책 수단에 의할 수 없고 어느 한 시점에서 일시에 달성될 수도 없다. 포괄적인 정책 패키지를 동원하여 장기적으로 체제 개혁을 한다는 관점에 서야 한다.

- 2012년 선거는 보편복지담론에 기초하면서도 의제 영역이 확장되면서 경제 민주화 담론이 주 논쟁 영역으로 발전할 것이다. 금융규제와 재벌개혁, 자산 거품 억제, 소득 불평등 완화를 중심으로 한 경제 민주화에 대한 명확한 의제제기가 필요하다. 더 나아가 경제 민주화의 내용을 노동 민주화를 확장시키는 것만이 근본적인 불평등 완화와 양극화 해소의 방안이 될 것이다.

연구배경:

Ⅰ

2012년과 ‘정권교체’를 넘는 ‘시대교체’

1. 세계 경제, 패권, 환경 등 다양한 위기의 중첩

- 세계는 1929년 대공황 이래 자본주의 최대의 위기를 맞고 있다. 2008년 리먼 파산을 계기로 초래된 세계 금융위기는 2009년 전 세계적 금융완화정책과 재정확대정책으로 회복되는 듯 보였다. 하지만 2010년 유럽의 재정위기로 제2차 위기가 촉발되었다. 미국과 유럽의 위기 모두 근본적으로는 재정이 해야 할 일을 금융으로 대체하며, 신자유주의 금융 시스템을 만능의 글로벌 스탠더드로 여겼기 때문이다. 선진국 전체가 일본형 장기침체에 빠져들고 있다.

2. 87년 이후 새로운 사회경제모델을 갖지 못한 한국

- 한국 경제는 2003년부터 본격적으로 부풀어 오른 부동산 버블과 이에 긴밀히 묶여 있는 가계부채가 시한폭탄으로 떠올랐다. 최근까지는 2009년 세계적 경기자극정책 덕분에 수출대기업의 실적이 높아지고, 성장률이 상승한 덕에 위기를 잠재울 수 있다. 그러나 세계경제가 장기침체로 들어서면서 수출은 부진을 겪을 것이다. 여기에 환율 변동이 겹쳐지면 실물침체가 금융경색으로 이어져서 부동산 버블 붕괴를 불러올 수 있다.

- 사회적으로는 1990년대 중반 이후로 진행되어 온 양극화가 절정에 다다르고 있다. 금융자유화와 가계신용의 확대, 민영화와 규제완화 그리고  부동산/증권 투기는 소득과 자산의 불평등 지표들을 가파른 비율로 상승시켰다. 그 결과 국민들은 주거, 교육/보육, 일자리, 노후, 건강 걱정이라는 이른바 ‘5대 불안’을 겪고 있다.

- 특히 97년 외환위기를 계기로 정권을 잡은 “민주정부”는 자기 고유의 사회경제모델을 구상하거나 실행하지 못했다. 군부독재를 종식시켰던 87년 체제 이후 우리사회는 새로운 사회경제모델을 갖지 못한 채 신자유주의에 내몰렸던 것이다.

3. "정권교체”에서 “시대교체”로

- 시민들은 2012년 양대 선거를 통해 “정권교체”를 요구하고 있다. 그러나 두 민주정부 때처럼 대통령과 청와대만 일부 바뀐다면 재벌-관료-보수언론의 3각 동맹에 휘말려 새로운 체제의 화두인 최소한의 “보편적 복지국가”도 이룰 수 없게 될 것이다. 우리는 “거대한 전환”기를 맞고 있으며 “정권교체”를 통해 “시대교체”를 해야 하는 것이다.

- 2012년의 양대 선거는 아시아 주도의 세계에서 우리가 새로운 모델을 제시하는 첫걸음이 되어야 한다. 사회경제적으로나 생태적으로 “지속가능한 보편적 복지국가” 나아가서 “지속가능한 보편적 복지의 동아시아공동체”가 가능하다. 이런 체제는 남북의 장점을 아우르고 배가하는 것이 될 터이다.

진보의 핵심 경제개혁 과제와 정책

Ⅱ

1. 재벌개혁 - ‘기업 집단법’에 의한 규율

(1) 현황 - 왜 다시 재벌 개혁을 말하는가.

- 2008년 이명박 정부 집권 4년, 그리고 글로벌 경제위기 4년 동안 재벌은 한국사회 양극화의 정점에 서 있다. 양극화를 해소하기 위해서는 재벌의 경제력 집중을 완화시키고 산업 생태계를 복원하여야 한다. 그래서 재벌 이외의 경제주체들의 살 길을 열어주어야 한다. 지금 재벌규제의 필요성은 여기에 있다. 재벌에 대한 통제는 우리 경제가 아래로부터 성장하는 기반을 만들기 위해 반드시 필요하다.

- 경제력 집중이란 크게 1)시장 집중, 2)소유 집중, 3)일반집중의 문제로 요약되는데 우리 재벌은 그 가운데에서도 ‘일반집중’에 대한 문제가 핵심이다. 일반 집중이란 “산업이나 제조업 일반에서 또는 국민경제 전체에서와 같은 광범위한 경제영역에서 특정한 기업, 또는 기업집단이 차지하는 비중”이라고 요약할 수 있다.

- 우선 재벌의 일반 집중도를 ‘양적 규모’ 차원에서 자산, 매출, 순익, 계열사 수 같은 몇 가지 지표로 확인해 보자. 특히 삼성, 현대차, SK, LG, 그리고 롯데 등 5대 재벌 집단을 기준으로 2000년대 10년 동안 자산, 매출, 순이익, 계열사 수의 변동 추이를 살펴보겠다.

1) 자산규모: 10년 동안 전체적으로 3배 정도의 자산이 팽창했고, 5대 재벌집단은 230조 원에서 620조 원 규모로 팽창했다. 특히 5대 재벌은 이명박 정부 3년 동안 200조 원이 늘어나서 가장 속도가 빨랐다.

2) 매출규모: 10년 동안 5대 재벌그룹의 매출규모는 평균 2배정도가 늘어났다. 특히 이명박 정부 3년 동안 글로벌 경제위기로 인해 세계적 총 수요가 위축되었음에도 불구하고 매출 규모가 230조 원이나 더 늘어났다.

3) 순이익: 5대 재벌그룹의 순이익은 10년 동안 약 4배 정도 증가했다. 특히 이명박 정부 3년 동안 삼성은 순이익이 2배 늘어났다.

4) 계열사: 10년 동안 5대 재벌의 계열사 수는  208개에서 364개로 증가했다. 이명박 정부 3년 동안 늘어난 계열사만 123개에 이른다. 그만큼 대기업 집단 중심의 인수합병, 지분취득, 신규회사 설립이 얼마나 공격적으로 추진되어 왔는지를 실감하게 된다.

- 자산, 매출액, 순이익, 계열사 모든 면에서 볼 때 특히 이명박 정부 3년 동안 재벌 집단의 팽창은 눈에 띄게 두드러졌고, 경제력 집중도 가속화되었다. 말로만 ‘친 재벌 정부’가 아니라 실제로 의미 있는 친 재벌 정부였다. 이명박 정부 후반기부터 재벌에 대한 비판적 문제의식이 확대되는 것은 이러한 현실적 배경이 있다.

- 여기서 특별히 주의할 대목은 양적인 규모 면에서 일반집중도의 팽창 뿐 아니라, 질적으로도 이른바 ‘다각화’라고 부르는 업종 다양화가 크게 늘었다는 사실이다. 이는 빵가게, 순대가게까지 잠식했다는 사회적 비난의 근거가 허황되지 않다는 것을 입증해준다는 것이다.

Tip) MB정부의 친 재벌 정책을 요약하면?

- MB 정부는 감세, 고환율, 규제 완화라고 하는 3대 재벌친화 정책을 실시했다. 감세 정책은 25%였던 법인세율을 2009년 22%로 낮추었으며 2012년에는 20%까지 낮추고자 했으나 여론 악화로 중단하였다. 고환율 정책은 원화 가치를 낮게 유지하여 수출 기업이 가격경쟁력을 유지할 수 있도록 하는 정책이다. 대신에 수입 물가가 상승하여 국내 물가 상승을 유발한다. 고환율을 유지한 결과 2008년부터 2010년까지 달러 대비 원화 가치 하락률이 18.8%에 달했고, 소비자 물가 상승률은 10.8%에 달했다.

- 규제 완화 정책의 주요한 내용은 다음과 같다

1) 상호출자제한 기업 규모 완화

2008년 4월 공정거래법 개정을 통해 상호출자제한 기업을 자산규모 2조 원 이상에서 5조 원 이상으로 제한했다.

2) 출자총액제한 제도 폐지

2009년 3월 공정거래법 개정을 통해 출자총액제한제(자산 10조 원이 넘는 기업 집단에 속한 자산 2조 원 이상의 계열회사는 순자산의 40% 이상을 다른 회사에 출자하지 못하도록 하는 제도)를 폐지했다.

3) 금산분리 완화

2009년 7월 금융지주회사법 개정을 통해 산업자본의 은행소유지분을 기존 4%에서 10%까지 보유할 수 있도록 확대했다.

4) 지주회사 설립요건 완화

2009년 금융지주회사법과 공정거래법 개정을 통해 산업자본과 비은행 금융기업이 혼재된 지주회사 설립이 가능하도록 허용했다.

(2) 재벌개혁의 기본 방향

1) 구조개혁인가, 불법 규제인가?

- 한국사회에서 재벌에 대한 구조개혁이 불가피하다. 그 이유는 다음의 4가지 때문이다.

① 2008년 이후 우리나라 100대기업의 일반 집중도가 사상 처음으로 50%를 넘어갈 정도로 경제력 집중이 세계적으로 보아도 높은 수준인데, 이를 적절히 제어할 수 있는 제도적 수단이나 장치가 현재 없다는 것이다. 현재 압도적인 1, 2위 재벌로 다른 그룹들과 격차를 벌리고 있는 삼성과 현대차 그룹의 분할승계는 매우 구체적으로 임박해 있다. 삼성의 경우 이미 2011년 말 순환출자 고리인 삼성카드의 에버랜드 지분 정리 작업에 들어갔으며, 분할에 필요한 자금동원을 위해 모든 자녀들이 지분을 소유하고 있는 삼성 SDS를 상장할 계획을 세우고 있다는 것이 증권가의 진단이다. 그 과정에서 각 분할 그룹별로 또 한 번의 소유집중과 일반집중이 일어나면서 지배력 규모를 유지하려 할 가능성이 크다. 이른바 “소유권 분할 → 그룹 분할 → 각각의 소유권 재 집중 → 각 주력 그룹과 파생그룹의 경제력 재 집중”의 경로를 밟을 것이다.

2002년 40% 밑으로까지 떨어졌던 100대 기업의 집중도는 2008년 역사상 처음으로 51.2%에 도달했고 이는 2009년까지 이어지고 있는 중이다. 공정거래위원회, 2011년 12월 시장구조조사 보도자료.

삼성의 파생그룹인 신세계는 이미 2011년 5월에 이명희 회장의 아들 정용진 부회장이 이마트 그룹을, 딸 정유경 신세계 부사장은 신세계와 조선호텔을 공식적으로 분할하는 결정을 내린바 있다.

② 기업 집단의 덩치는 크지만 소유권을 확실하게 분산시키는 방법이 있다. 또는 노동자가 이사회에 참여하여 견제하거나, 노동자의 이익을 대변하는 정치정당이 존재하여 정치권에서 견제할 수 있거나 하는 방법으로 사회세력에 의한 견제 장치가 작동할 수 있다. 또는 금융자본이든 소수 주주든 나름대로의 자본시장을 통한 견제 장치가 있을 수 있다. 그러나 한국은 재벌에 대응할 마땅한 견제장치가 없어 경제력이 집중된 재벌이 권력화하고 있는 것이다.

③ 재벌이라는 압도적인 경제 주체와 여타의 경제 주체가 최소한의 ‘균형적인 거래관계’를 이루지 못하고 있다. 재벌과 하청 중소기업의 관계, 재벌과 지역상인, 자영업의 관계, 그리고 재벌과 소비자의 관계가 지극히 불평등하고 일방적인 거래를 하고 있다. 그리고 이는 곧 부의 평등한 재분배를 심각히 왜곡시킨다.

④ 1990년대 한국경제와 비교해 보아도, 그리고 국제적 비교를 해 보아도 현재 재벌 대기업의 고용기여도는 형편없이 적다. 국민경제 차원에서 재벌 체제의 효용성을 따지는 최종적인 기준은 결국 고용 기여도이어야 한다. 한국은 공기업을 포함하여 300인 이상 기업이 종사자 수가 전 산업기준 12%를 조금 넘는 수준이다. 1993년에만 해도 300인 이상 대기업의 고용 비중은 22.6%였지만 지금은 절반으로 줄었다는 얘기다.

2) 재벌 경제력 집중 억제의 목표

- 현대자본주의가 만들어낸 재벌체제의 경제력 집중과 그로 인한 독과점이 부의 분배와 재분배를 극히 왜곡시키고 결국은 소득과 부의 불평등을 가속화시켜왔다는 점을 주목해야 한다. 더 나아가 재벌의 경제력 집중의 강화가 경제 권력의 수준으로까지 심화되었고 정치, 사회, 이데올로기적 영향력을 미치는 단계에까지 이르렀다.

- 그렇다면 재벌의 경제력 집중은 왜 문제가 되는가? 크게 다음의 2가지를 근거로 들 수 있다.

① 경제력 집중은 경제적 효율성을 저하시킨다. 독점은 자본주의 시장의 자유경쟁을 방해하고, 이는 자원의 효율적 배분을 가로 막는다. 때문에 보수적인 시장주의자들도 독점을 반대한다.

② 현재의 양극화체제를 허물고 분배의 평등을 달성하기 위해서는 재벌의 경제력 집중을 해체해야 한다. 경제적 효율성의 달성보다는 훨씬 전진적인 관점으로, 분배 왜곡의 시정과 정당한 분배달성이라는 목표를 추구하는 관점이다. 즉, 독점의 폐해는 부가 소비자나 영세 사업자로부터 독점적인 사업자에게로 이전되는 것에 있으며, 독점에 대한 규제는 이러한 부의 편중을 억제하는 데에서 그 일차적인 의의를 찾을 수 있는 것으로 이해하는 것이다. 세계 최초의 반독점 법으로 1890년 만들어진 미국 셔먼법(Sherman) 역시 이 같은 맥락에 있다.

(3) 재벌개혁정책대안 - ‘재벌규제법’을 제정하자.

- 재벌개혁의 목표는 재벌 권력을 규제의 틀 안에 묶고 경제력 집중을 단계적으로 완화하면서 산업 생태계를 복원하고 각 경제주체들의 살 길을 열자는 것이다.

- 따라서 재벌집단의 지배구조를 현대적 상법에 맞게 개혁하는 것을 넘어서, 공정거래법에서 명시된 ① 시장 지배적 지위남용 ② 경제력 집중 ③ 부당 공동행위 ④ 불공정거래 행위 등을 제대로 강력히 규제해야 한다.

그림 2-1: 재벌 개혁을 위한 총괄 개념도

- 이런 차원에서 ① 법과 제도적 수단 ② 강력한 독립 감독기구 ③ 조세 수단이라는 3대 정책 수단을 “포괄 패키지로 구성”하여 재벌개혁을 할 필요가 있다. 동시에 모든 역사적으로 의미 있는 개혁이 그렇듯이 개혁 동력과 힘이 최종적으로는 가장 중요하다.

1) 법과 제도적 수단

가. 경제력 집중 억제 사전 규제 장치의 부활

- 이미 과거부터 수차례 검토되었던 재벌 경제력 집중 억제의 주요 세 가지 사전 장치들이 있다. 출자총액 제한 제도를 2002년 수준으로 복귀시키는 것, 변형된 상호출자에 다름 아닌 순환출자를 금지시키는 것, 그리고 지주회사 자회사 최소 지분 요건을 더욱 강화하는 것이 그것인데 이를 재벌 규제의 출발로 삼아야 한다.

1986년 제정된 이후 외환위기 직후 폐지되었다가 2000년 4월부터 순자산의 25%이하로 출자를 제한하는 출자총액 제한 제도는 참여정부에서도 많은 변화를 겪는다. 즉, 참여정부 5년 기간 동안 지배구조가 우수하면 출총제를 졸업시켜준다든지 미래 성장 동력에 투자하는 경우 출총제에서 예외를 시켜준다든지 하는 방식으로  지배구조 개선과 경제력 집중 억제를 서로 맞바꾸는 등의 정책변화가 있었고 이 과정에서 출총제가 계속 완화되었다. 그 결과 2008년에는 출자총액제한 기업집단 543개 가운데 94.3%인 512개가 면제를 받고 10개 기업집단 31개사만 적용대상으로 남아 있는 상황이 되었던 것이다. 그러니 2008년 수준으로 출총제를 되돌린다 한들 실효적인 규제 수단이 될 수가 없을 것이다. 새사연,2012, “출총제, 2002년으로 부활시키자”

2012년 현재까지 상호출자(그리고 상호 채무보증)는 자산규모 5조원 이상의 기업집단에 대해서 엄격히 금지되어 있지만 순환 출자에 대한 금지 규정은 없다.

나. 기업분할과 계열분리 명령제의 신설

- 이미 기업결합이 과도하게 되어 있는 상태에서 독과점으로 인한 문제가 심각하게 발생할 경우에는 어떻게 할 것인가. 사후적으로 단순히 가격규제와 같은 ‘행태 규제’만으로는 실효성이 매우 떨어진다. 독과점을 되돌리는 구조적 수단과 장치가 있어야 한다. 공정거래법 안에 ‘계열분리 명령제’와 ‘기업분할 명령제’를 신설하는 것이 필요하다.

- 계열분리 명령제나 기업분할 명령제는 매우 직접적으로 기업집단의 경제 집중도를 분산시키는 과감한 방법이다. 그래서 지금의 한국처럼 이미 너무 높은 수준으로 진행된 독점화와 집중화를 구조적으로 완화하는 유일한 방법이기도 하다.

- 그렇다면 어떻게 분할, 분리할 것인가. 재벌의 분할, 분리는 ‘지분관계 해소’의 방식이 기본이 될 것이고 일시적으로 ‘의결권만을 제한’하는 방식도 가능하다.

- 분리, 분할 명령제에서 특히 쟁점이 될 사안은 바로 어떤 상황과 국면에서 명령제 시행을 허용해야 하는가이다. 그에 대한 예로서 특히 개별 시장에서의 경쟁 제한성이 근본적으로 재벌 구조 및 집단적 행태에 기인하는 경우에, 개별 계열기업의 분리가 문제될 수 있으며, 재벌과의 관계를 차단하는 것만이 당해 시장에서 경쟁을 유지할 수 있다고 판단될 경우에, 동 조치가 취해질 수 있다. 또한 법적 근거로서 입법화가 요구되지만, 당해 계열 기업의 형태가 독점 규제법 제 3조의 2에서 규정한 시장 지배적 지위의 남용행위에 해당하는 것으로 판단될 경우에, 동 규정에 의한 시정조치로서 계열기업의 분리를 명령할 수 있는지도 고려될 수 있다. 즉, 충분히 법률적인 요건을 정의한다면 가능하다는 것으로 읽힌다.

홍명수 앞의 책

다. 독과점에 대한 강력한 징계조치

- 재벌 집단의 경제력 집중과 독과점을 구조적으로 막는다 하더라도, 이미 막강한 경제 권력으로 고착된 재벌집단이 현실과정에서는 계속 부당 내부거래, 담합행위,  불공정 행위 등을 할 수 있다. 그럴 경우 실효성을 가할 수 있는 강력한 제제 수단도 마련되어 있어야 한다. 대표적인 것이 ‘징벌적 손해배상제도’이다. 그런데 현재 우리나라의 경우 이 손해배상제도가 매우 약하다. 형벌적 제제는 최대치가 “3년 이하의 징역, 2억원 이하의 벌금”에 불과하고 과징금도 최대 금액이 “관련 매출액의 10%이하”다. 따라서 이미 하청업체에 대한 기술탈취에 적용한 3배 손해배상제도를 공정거래 위반 전반의 손해에 대해 확대 적용해야 한다.

2) 강력한 독립 감독기구 - “공정거래위원회” 강화

- 현재 재벌규제는 ‘법치주의’만 확립되어 있어도 가능하다고 하지만 실제로 안 되는 이유는 정치, 관료, 검찰, 언론이 모두 재벌의 영향권 아래 있다는 엄연한 현실 때문이다. 이런 상황에서 유일한 재벌 감독기관이자 ‘재벌의 검찰’이라고 할 수 있는 공정거래위원회가 재벌을 감독할 수단과 역량을 제대로 갖추어야 한다.

- 당장 ‘공정거래위원회’의 인적 구성에서 공정성과 독립성, 권한을 대폭 강화할 필요가 있다. 우선 위원장 포함 9인 위원회 모두가 대통령 임명으로 되어 있는 현행 구조를 보강할 필요가 있다. 대통령 임명 위원 외에 정당 추천과 국회 동의로 지명되는 위원을 추가할 필요도 있다. 동시에 정부 기관인 공정위에 상응하는 국회 차원에서의 ‘재벌 규제위원회제도’를  한시적으로 두는 것도 필요하다. 나아가 공정거래위원회의 감독과 조사 권한을 대폭 보강하도록 공정거래법을 개정해야 한다. 특히 지금까지 시민사회단체에서 문제로 제기해 온 공정위의 ‘전속 고발권’은 폐지하여 일반 중소기업이나 소비자에게 넘겨주어야 한다.

공정거래법 위반에 대한 벌칙을 내리려면 검찰이 정식으로 공소를 제기해야 한다. 그런데 검찰이 공소를 제기하기 위해서는 오직 공정거래위원회의 고발이 필요하다. 이것이 공정거래법 71조에 명기된 전속 고발제도이다. 물론 “공정거래 위반 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁 질서를 현저히 저해한다고 인정하는 경우에는 검찰총장에게 고발”해야 하는 고발 의무를 두기는 했다.

3) 조세 수단

- 현재 우리나라 40만개 법인 가운데 과세 표준 구간 1000억 이상인 대기업은 200개를 넘지 않고 500억 초과 기업이라고 해도 400개를 넘지 않는다. 이들에 대해서는 법인세 구간을 신설하여 MB 정부 이전의 최고세율 25%로 복귀시킴은 물론, 그 이상까지 단계적으로 증세를 할 필요가 있다.

- 또한 2012년 초에 민주당 일각에서 재벌 기업집단에 대해 경제력 집중 억제를 목적으로 제안했던 ‘재벌세’를 긍정적으로 생각해볼 수 있다. 계열 기업들이 기차식으로 연속 증자했을 경우 수입배당 세액공제를 폐지하고 과세를 하면, 출자 단계를 거치면서 법인세 부담이 계속 가중되는 효과를 얻을 수 있기 때문에 다층적 계열사 확대를 억제할 수 있다.

4) ‘재벌 규제법’ 제정을 통한 재벌 개혁

- 현재 총괄적인 독점 규제법이자 사실상 재벌 집단 규제를 담고 있는 기본법은 1980년 제정된 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’이다. 이외에 ‘하도급 법’이나 ‘대중소기업 상생협력 촉진법’ 등은 모두 공정거래법을 기초로 하고 있다.

- 공정거래법은 ① 시장 지배적 지위 남용금지, ② 경쟁 제한적 기업결합 금지, ③ 공동행위 규제, ④ 불공정거래행위 금지 등 일반적인 독과점과 경제력 집중 뿐 아니라, 기업집단에 대한 정의, ‘재벌 집단의 계열사’에 대한 규정, 지주회사에 대한 규정까지를 포괄적으로 포함하고 있다. 여기에 기업분할 명령제, 계열분리 명령제 신설이나 순환출자 금지 조항 신설, 지주회사 지분출자 요건 강화, 벌칙 강화 등을 신설하거나 추가하는 것이 첫 번째 방안이다.

우리나라 공정거래법에는 ‘재벌’이라는 정의는 없고 단지 총칙 2조 부분에‘기업 집단’이라는 정의만이 있다. 공정거래법 상의 기업집단은 “동일인이 대통령이 정하는 기준에 의해 사실상 그 사업내용을 지배하는 회사의 집단”이라고 정의되어 있고 ‘계열 회사’에 대해서는, “둘 이상의 회사가 동일한 기업집단에 속하는 경우에 이들 회사는 서로 상대방의 계열회사라 한다.”고 되어 있다. 상세한 규정은 대부분 시행령으로 유보되어 있다.

- 또 다른 방안은 그 동안 학계 등에서 계속 제기되어 왔던, ‘재벌 집단에 대한 정의와 규제를 담은 별도의 법률’, 즉 기업 집단법, 또는 독일식 콘체른 법을 제정하자는 것이다. 독일 주식법 내부에 성문화되어 있는 콘체른 규정은 “단독 법인 기업이 아닌 여러 개의 법인격 회사들이 모여 구성된 기업집단 역시 하나의 기업으로 보고, 그것을 지휘, 지배하는 조직을 회사법상 조직으로 규정하여 규제하는 것”이다.

독일의 주식법(AktG) 총론의 제 15조부터 19조까지가 개별 주식회사가 아닌 주식회사 사이의 관계를 정의하고 있는데, 그 중 제 18조는 “하나의 지배적인 회사가 있고 하나 혹은 여러 회사들이 그 지배 회사로부터 행사되는 통일적인 지휘아래 있을 경우 그들은 하나의 콘체른을 구성한다고 정의하며, 이 때 개개의 구성회사들은 콘체른 회사라고 부른다.”고 콘체른을 직접적으로 정의하고 있다. 또한 주식법 3부의 293조~327조에 걸쳐서 별도로 결합 기업에 대한 제반 규정을 두고 있다. 우리가 흔히 콘체른 법이라고 하면 이 부분을 말하고 있는 것이다.

그림 2-2: 한국의 재벌을 규율할 ‘재벌 규제법’의 성격과 위상

2. 금융규제 - 금융거래세의 신설

(1) 2008 글로벌 금융위기와 금융정책의 패러다임 전환

1) 자본규제 없는 외환준비금 비축만으로 외환위기를 방어할 수 없다.

- 2008 금융위기 당시 자본수지 변동은 역사상 최고조에 달했다. 해외로 유

출된 자본수지가 GDP 대비 무려 49.5%에 달했다. 유입된 자본수지 항목

을 포함해도 2008년 4사분기에만 자본수지는 GDP 대비 23.2%의 적자를 기록하였다. 당시 외환보유액이 GDP의 25%를 보유하고 있었음에도 불구하고, 외국인의 급격한 자본유출을 감당할 수 없었다.

- 특히 2008년 11월 말 미국과 달러스왑 계약을 체결한 이후에도, 2009년 초에 환율이 다시 폭락하는 사태를 경험하였다. 즉 IMF 정책처방인 경상수지 흑자나 외국자본 유입을 통한 막대한 외환보유고 축적으로는 자본 및 외환시장의 급격한 변동성을 통제할 수 없다. 이는 2008년 글로벌 금융위기가 한국경제에 던져 준 통절한 경험이다. 자본 및 외환시장, 그리고 환율의 변동성을 완화하지 않으면 진보적 경제정책은 대외환경의 변화에 수동적으로 위축되고 한계에 직면할 수밖에 없다. 따라서 복지국가든 사회국가든 그 무슨 담론이든, 진보적 경제정책으로 전환하기 위한 필요조건은 자본시장 규제이고 그 핵심에 ‘자본통제’를 내세워야 한다.

2) 급격한 자본유출입은 왜 위험한가? : Six Fears

- 개발도상국에서 자본유출입을 규제해야 한다는 목소리는 1997년 아시아 외환위기 이후 본격화 되었다. 포스트 케인지언을 중심으로 자본통제(capital control)의 필요성을 제기하였고, 주류경제학 내에서도 급격한 자본시장 개방의 위험성을 인지하게 되었다. 특히 2006년 Magud와 Reinhardt는 미국의 NBER에 자본통제에 대한 새로운 시각이 필요하다는 논문을 발표하였다. 이 논문은 자본통제에 대한 주류경제학 내부의 시각 전환에 적지 않은 영향을 미쳤다. 논문이 제기한 과도한 자본유출입의 위험성, 즉 네 가지 두려움(Four fears)은 다음과 같다.

Magud & Reinhardt(2006), Capital control: An evaluation, NBER Working papers.

- 첫째, 급격한 평가절상의 두려움(Fear of appreciation)이다. 자본유입은 국내 통화가치에 대한 절상 압력을 초래한다. 둘째, ‘핫머니’에 대한 두려움(Fear of hot money)이다. 소규모 개방경제에서 대량의 자본유입은 환율, 자산버블, 경상수지 등 여러 경제적 왜곡을 초래한다. 그리고 급격하게 들어온 만큼 국제금융 사건에 따라 외국인이 동시에 이탈하면 갑작스런 자본시장 혼란을 가져온다. 셋째, 급격한 자본유입에 대한 두려움(Fear of large inflow)이다. 설령 ‘핫머니’가 아니더라도 대규모 자본유입은 금융시스템의 혼란을 초래할 수 있다. 넷째, 통화정책 자율권 훼손에 대한 두려움(Fear of money autonomy)이다. 중앙은행이 외환시장에 개입하면 국내통화량 증가를 초래한다. 이를 억제할 유력한 도구는 금리인데, 금리상승은 오히려 해외 채권투자 유입 증가로 버블을 더욱 증폭시킬 수 있다.

- 위의 네 가지 위험성에 자산버블(Asset Bubbles)과 경기증폭성(pro-cyclicality)의 두려움을 추가할 수도 있다. 자본수지의 경기증폭성이란 자본수지의 유출입이 경기변동과 추세를 같이 하여 경기의 진폭과 변동성을 크게 출렁이게 하는 현상을 말한다. .

(2) 2008년 금융위기 이후 자본유출입 규제

1) IMF도 인정한 자본유출입 규제

- 최근 국제적 차원에서 거시건전성과 자본유출입 규제를 위한 국제적 논의와 정책 추진이 활발하게 전개되고 있다. IMF와 ADB(아시아 개발은행) 등에서는 신흥국에서 자본유입 규제가 정책적으로 효과가 있다는 보고서를 연이어 발행하고 있다. 특히 IMF는 2010년 2월, 자본유출입 규제는 통화정책의 자율성 제고와 자본유입 구성의 변화에 효과적이라고 설명하고 있다.

IMF(2010), "Capital Inflows : The Role of Controls," IMF Staff Position Note 10/04

- 2008년 금융위기 이후 브라질, 인도, 중국 등 브릭스 국가들을 중심으로 새롭게 자본통제 조치를 실시하거나 강화하고 있다. 그리고 G-20 정상회의에 신흥국이 다수 참여하면서 서울에서 열린 2010년 11월 정상회의에서는 “신흥국은 과도한 자본유출입 변동성을 완화하기 위해 거시건전성 조치(Macro Prudential Measures)를 취할 수 있다”고 선언하였다.

2) 외환건전성 부담금: MB정부 유일한 성과

- 2009년 9월 정부는 ‘금융회사의 외환건전성 제고 및 감독 강화 방안’을 발표하였다. 그리고 2010년 1월과 8월 두 차례에 걸쳐 외환건전성 제고 방안을 시행하였다. 그리고 2010년 6월에는 외환건전성 부담금을 핵심 내용으로 하는 ‘자본유출입 변동 완화방안’을 발표하였다.

- 이 보고서를 통해 금융위원회는 한국경제가 그동안 경험한 “금융위기의 근본적인 원인은 자본유출입의 변동성이 과도하게 높았다”는 점을 인정하였다. 외환위기 이후 자본시장이 완전 개방되고 해외차입이 자유화되어 자본유출입의 제한이 거의 없어진 것이 한국경제의 가장 취약한 고리임을 드디어 깨닫게 되었다. 특히, 은행 부문을 통한 차입의 변동성이 높았고 그중에서도 외은 지점을 통한 단기차입의 변동성이 높은 점을 위기의 큰 원인으로 평가하고 있는 점도 주목할 만하다.

- 정부는 금융회사의 선물환 포지션(선물, 외환․통화스왑, NDF 등 통화관련 모든 파생상품) 한도를 자기자본에 따라 국내은행(증권/종금사 포함)은 50%, 외은지점은 250%로 설정하여 운용하고 있다. 이 조치는 단기 금리 및 환차익을 노리는 캐리자금의 주요 경로로 인식되는 역외선물환(NDF) 포지션도 포괄하기 때문에 변동성 완화 측면에서 실효성을 기대할 수 있다.

- 특히 2011년 8월부터 시행되고 있는 외환건전성 부담금 방안은 상시적이고 예방적 차원에서 더욱 진전된 조치라 평가할 수 있다. 이 조치의 핵심 내용은 비예금성외화부채(외국통화 표시 부채)에 대하여 만기에 따라 요율을 차등 부과하여 외국환평형기금으로 적립하는 것이다. 또한 적립 재원은 금융위기가 발생할 경우 금융회사에 대한 외화유동성 공급 용도로 활용한다는 계획이다.

- 그러나 이 조치는 은행권에만 부여하기 때문에 우회조달 및 규제차익 문

표2-1: 은행권 외화부채 현황 (10년말 기준, 억 달러)
구분	국내은행	외은지점	합계
총외화부채	1781.2	958.6	2739.8
외화예수금	250.4	19.1	269.5
비예금성외화부채	1530.8	939.5	2470.3

제가 제기될 수 있다. 금융위기의 핵심적 교훈 중의 하나는 기관보다는 자산 및 부채 형태에 따라 통일적으로 규제를 적용하여 규제차익을 방지해야 한다는 점이다. 무엇보다 이 조치는 은행세의 본래 취지인 비예금성 원화부채에는 적용되지 않은 근본적인 한계를 지니고 있다.

- 비예금성부채란 주로 단기 자금조달을 목적으로 도입된 RP, CP 등 단기성 부채를 말한다. 그리고 은행보다는 증권사 등 비예금 수취기관에서 상대적으로 많이 보유하고 있다. 따라서 향후 비예금성 외화부채뿐만 아니라 모든 비예금성부채에 부과금을 부과하고 외화부채에 상대적으로 높은 부과요율을 부과하는 것이 은행세 본래 취지와 우리 현실에 적합한 방안이다.

(3) 자본유출입 규제 강화

1) 포트폴리오 투자에 대한 규제 강화

- 자본유출입 규제 이후 단기부채 규모는 여전히 높은 수준이나 일정 정도 줄었다. 외은지점의 경우, 대외부채 총액에서 단기부채가 차지하는 비중도 큰 폭으로 하락하였다. 그러나 자본유입의 총규모는 일시적으로 감소했다가 오히려 더 큰 규모로 증가하고 있다. 외국인투자는 2009년 1분기에서 2011년 2분기까지, 10분기 동안 3470억 달러의 추가 자금이 새로 유입되었다.

표 2-2: 기간과 형태별 주요 외국인 자본유입
구분	유입 형태	유입규모(억 달러)	GDP 비중
1994.2~97.3	기타투자	517.6	13.7→21.7
1998.1~01.4	직접투자	390.4	3.1→10.5
2003.2~07.3	증권투자	3511.6	16.4→43.1
2006.1~08.3	기타투자	1222.7	11.2→22.4
2009.2~11.2	증권투자	2821	34.1→46.5

- 이 기간 포트폴리오 투자에만 2821억 달러의 추가 자금이 새로 유입되었다. 전체 순유입 규모의 81%를 차지하였다. 금융위기 이후 은행의 단기차입은 감소했지만, 외국인의 포트폴리오 투자가 급증하고 있다. 금융위기 이전에는 기타투자가 주도했다면, 이후에는 증권 및 채권에 투자하는 포트폴리오 자금이 주도하고 있다는 특징을 보인다.

2) 여전히 금융시장은 불안정하다

- 지난 해 9월 국내 주식 및 외환 시장은 또 한 번 출렁거렸다. 유럽 재정위기와 미국의 경기침체 우려에 따라 국제 금융시장의 혼란이 지속되었기 때문이다. 조건부 표준편차로 측정한 변동성 지표를 살펴보면, 환율 변동성은 2008년 금융위기의 30% 수준까지 확대되었다. 주가지수의 변동성은 2008년 금융위기의 57% 수준까지 높아졌다.

- 국내 주식시장은 환율의 움직임과 밀접한 상관관계를 지닌다. 즉 원화가치가 상승하는 기간에는 주가 또한 상승하는 것이 일반적인 흐름이다. 역으로, 원화가치가 급격하게 하락하는 경우, 주가 또한 급격히 하락한다. 비록 글로벌 금융위기 이후 자본유출입 규제를 실시하고 있지만, 여전히 금융 및 외환 불안정성은 해소되지 못하고 있다.

표 2-3: 2011년 주가 변동과 환율 변동

	주가지수 변동성	환율 변동성
2008년(A) (10.15~11.14)	0.0469	0.0398
2011년(B) (9.15~10.15)	0.0267	0.0114
B/A	57%	29%

3) 자본유출입 규제 강화: 지준예치금(URR) 제도 도입해야

- 자본유출입 규제는 글로벌 금융위기 이후 임시방편적 정책수단이 아니라, 항구적인 정책수단으로 자리 잡아야 한다. 이는 거시경제의 안정성을 제고하고 금융당국의 정책 선택권(policy space) 확대에도 도움이 된다. 자본유입의 변동성 축소를 목표로, 글로벌 금융에 대한 노출 및 전염 리스크를 축소하여 금융안전판 마련에 기여할 수 있다. 또한, 외환보유고 확대에 지나치게 의존함에 따르는 비용 축소에도 기여할 수 있다.

- 우선, 외은지점의 총부채에서 단기부채가 차지하는 비중은 66.4%로 여전히 높은 수준이다. 따라서 현재 국내은행의 선물환 포지션 한도가 50%인 점을 고려하여, 외국은행의 선물환 포지션 한도(250%)를 자기자본의 100% 수준으로 인하해야 한다.

- 외환건전성 부담금 요율(0.02%~0.2%) 또한 너무 낮기 때문에 단기 투기자금을 억제하기에 실효성이 떨어진다. 따라서 부담금은 잔액 기준이므로 단계적으로 1%까지 인상할 필요가 있다.

- 시스템 리스크 요인으로 지목되고 있는 RP, CP 등 비예금성 원화부채에도 거시건전성 부담금을 부과하도록 ‘은행세’ 개념으로 확대해야 한다.

- MB정부의 자본유출입 규제는 은행의 단기차입, 즉 기타투자를 억제하는데 어느 정도 실효성이 있었다. 그러나 외국인의 증권 및 채권 투자의 유출입 변동을 억제하는데 실효성이 없었다. 따라서 칠레와 콜롬비아, 그리고 최근 태국에서도 실시한 바 있는 지준예치금(URR) 제도를 도입할 필요가 있다.

(4) 금융거래세 부과

1) 왜 금융거래세가 필요한가?

- 우리는 지금까지 급격한 자본유입이 초래하는 위험성에 대해서 살펴보았다. 즉 경기가 상승할 때 투자 자금이 급격히 유입되고 하강할 때 급격히 빠져 나가는 경기증폭 문제를 해결해야 한다. 따라서 포트폴리오 투자 규제의 핵심 대안으로 ‘금융거래세’를 부과해야 한다.

- 금융거래세는 2010년 6월 G20 정상회의의 핵심 의제로 부각될 정도로 은행세와 함께 국제적 공감대 또한 형성되었다. 대선을 앞둔 프랑스에서는 주요 정당에서 핵심 공약으로 제시되고 있다.

- 금융거래세를 부과해야 하는 주요한 경제적 근거는 다음과 같다.

① 은행이나 외국인 투자가는 자신의 단기이익만 추구할 뿐, 다른 은행이나 경제 전체에 미치는 효과는 전혀 고려하지 않는다. 금융거래세는 ‘이익의 사유화, 손실의 사회화’라는 외부성 문제를 해결하여 시장실패를 교정할 수 있다.

② 단기 투기자금에 대한 거래세 부과는 투기적 거래비용 증가로 투기 활동을 억제하는 효과를 거둘 수 있다. 대부분의 금융투자는 대중의 허를 찌르고, 품질이 나쁘거나 가치가 떨어지고 있는 상품을 다른 사람에게 넘겨 버리는 ‘바보 게임’에 불과하다. 따라서 과도한 투기의 억제는 시장의 안정을 위해 필수적이며, 거래세는 이를 달성하기 위한 적절한 정책수단이다.

③ 투기 활동 억제는 자산 가격 및 금융시장 안정에 기여하고, 금융 및 재정 정책의 효과성을 높이는 데도 기여한다. 거시경제 변수의 안정, 경제적 환경에 대한 불확실성 축소로 소비 및 투자를 촉진할 수 있다. 또한 비생산적 투기자금을 생산적 투자활동으로 전환하여 사회적 또는 기능적 효율성을 제고하고, 기업경영의 단기주의 극복 등 자원배분의 효율성 증진에도 기여한다.

④ 금융거래세 부과를 통한 재정수입은 국가의 재정건전성을 도모하고, 우리사회에 필요한 사회복지 지출을 늘리는 데 유력한 재원으로 활용할 수 있다.

2) 파생금융상품 및 외환 거래세 부과

- 국제적으로 볼 때, 파생상품 거래가 활발한 선진국에서는 양도소득세 형태로 과세하는 것이 일반적 추세이나 아직까지 현물시장에서도 양도차익 과세를 하고 있지 못한 상황에서 파생상품에만 양도차익과세를 부과하기는 어려운 것이 현실이다. 따라서 장기적으로는 현물 및 파생상품 모두 양도차익과세로 전환할 것을 목표로 하고, 단기적으로는 파생상품 거래세 도입이 현실적인 차선책이라 할 수 있다.

2004년 세법개정안에서 파생상품거래에 따른 자본이득을 과세대상이 되는 기타소득에 포함하여 10% 세율로 파생금융상품의 양도차익에 대한 과세근거를 마련하고자 시도하였으나, 현물주식시장과의 형평성, 유동성 위축 등의 이유로 재정경제부와 금융산업의 반대에 부딪혀 무산되었다.

- 금융거래세를 부과할 때 대상이 될 수 있는 것은 주식, 파생금융상품, 채권, 외환거래 등이다. 그러나 주식은 현재 거래대금의 0.3%(거래세 0.15%, 농특세 0.15%)를 기본세율로 하는 거래세가 부과되고 있다. 채권 또한 이미 이자소득세가 부과되고 있으며, 장외거래 비중이 많고 대부분 1년 이상 장기거래이므로 우선적 부과대상은 아니다. 따라서 투기거래 억제와 급격한 자본유출입 완화를 목표로 한다고 했을 때, 우선적 검토 대상은 파생금융상품과 외환에 대한 거래세 부과다. 주식시장의 경우, 거래량이 압도적인 코스피 200 선물 및 옵션에 대하여 먼저 부과하고 거래량이 미미한 다른 종목에 대해서는 순차적으로 부과하는 것이 바람직하다.

- 국내 금융 산업의 상대적 불이익 등을 이유로 국내금융자본의 거부 반응 등을 예상한다면, 국제적인 외환거래세를 부과할 수 있도록 G-20 등 국제회의에서 신흥국 및 유럽과 적극적인 국제공조도 필요하다.

3) 0.01%의 세율로도 연간 2.65조의 재정수입

표 2-4: 2011년 주요 금융상품 거래세 부과에 따른 재정수입
종목	세율	거래금액(조)	세수
코스피200선물	0.01%	11,260	11260억
코스피200옵션	0.1%	436	4300억
3년 국채선물	0.01%	3,536	3536억
달러 선물	0.01%	780	78억
달러 현물	0.01%	3650	7300억
합계		17,773	2.65조

- 파생금융상품 및 외환시장에 대한 거래세 부과로 어느 정도의 재정수입을 거둘 수 있을까? 위의 표는 아주 낮은 수준의 거래세율을 부과할 때 재정수입 효과를 대략 추정한 것이다. 주식시장의 경우, 현물거래에 이미 거래세가 부과되고 있으므로 파생상품에 대해서만 거래소의 수수료와 동일한 방식으로 거래세를 부과한다. 선물의 경우, 1계약(코스피200X50만원) 당 0.01%(또는 두 거래 당사자에 각각 0.005%를 부과)의 매우 낮은 거래세를 부과하는 것을 가정한다. 옵션의 경우 1계약(프리미엄X10만원) 당 0.1%(또는 두 거래 당사자에 각각 0.05%를 부과)의 거래세를 부과하는 것을 상정한다.

- 외환 현물의 경우 2010년 기준 일평균 211억 달러의 거래규모다. 이 중 역내 거래규모는 146억 달러로 연간으로 환산하면 3.65조 달러에 달한다. 따라서 거래 당사자 당 0.01%의 거래세를 부과하는 것을 가정한다. 이렇게 매우 낮은 세율을 부과해도 연간 재정수입은 2.65조에 달한다. 거래량이 25% 줄어들었다고 가정할 경우에도 약 2조의 재정수입을 예상할 수 있다. 먼저 주요 파생상품과 외환거래에 거래세를 부과하고, 향후 현물 채권, ELW 등 기타 주식 파생상품, 기타 외환 및 금리 파생상품 등에 대해서도 거래세 부과를 확대하면 재정수입은 더욱 늘어날 수 있다.

4) 우체국 전국망을 이용한 금융소외 해소

- 우체국 금융은 금융소외 해소의 최적이자 유일의 수단이다. 그 이유는 무엇보다 전국적 금융 네트워크에 있다. 이와 함께 우체국금융은 국가 운영이라는 성격에서 비롯된 브랜드 신뢰성과 금융 업무에 대한 축적된 경험과 역량을 보유하고 있다.

- 우체국은 전국적 네트워크 등 앞서 언급한 세 가지 ‘금융통합의 핵심 역량’에 기초하여 종합적인 금융소외 해소 센터의 역할을 하도록 한다. 이 때 우체국 금융의 임무이자 역할은 세 가지로 주어진다.

① 시장실패로부터 잠재적 금융소외자를 보호

② 저신용자 등에게도 기초 저축, 보험 등을 지원함으로써 금융 소외의 수준을 개선

③ 개개인의 금융 역량을 강화함으로써 제도권 금융으로의 재편입을 지원

그림2-3: 금융통합 정책에 있어서 우체국의 세 가지 역할

3. 아래로부터의 성장 - 사회적 경제 대안

- 에밀리아 로마냐 사례 분석을 통한 협동조합 모델 찾기

(1) 글로벌 시대 소규모 협동조합의 성공사례

- 협동조합은 사회경제의 가장 중요한 구성요소이며 오랜 역사를 지니고 있는 사회적 형태이다. 협동조합의 원칙이란 인류의 오랜 지혜가 협동조합의 가치와 원칙으로 체화된 것이다. 특히 시장경제의 원칙(경쟁의 효율성)은 사회적 딜레마에 속하지 않는 문제를 해결하는 데 효율적이며 경제위기, 생태위기, 그리고 교육과 자산에

- 많은 학자들이 협동조합을 연구하면서 이탈리아 에밀리아 로마냐 지방의 사회적 관계에 뿌리내린(embedded) 경제관계에 주목했다. 여기서 사회적 관계의 네트워크란 산업지구(industrial district)나 지역 생산 시스템으로 환원 불가능한 “문화, 열정, 참여 그리고 정상적인 생산 조직에서는 사용되지 않을 노동 공급 등 모든 ‘잔여물redundancies’”을 포함한다.

폴라니의 용어인 embedded(ness)는 흔히 ‘착근(성)’으로 번역됐다. “위대한 전환”의 역자인 홍기빈은 이것을 풀어서 ‘묻어있는’으로 번역했는데, 폴라니는 원래 사회와 경제가 서로 얽혀서 분리 불가능한 것이라는 의미로 사용한다. 원어를 그대로 살린다면 착상(着床)이라는 번역이 가장 나을지도 모르겠지만 여기서는 그냥 “뿌리내린‘, ’착근성‘으로 표현한다.

Russo 외, 2000,

- 2000년 현재 에밀리아 로마냐 지방의 주도인 볼로냐의 경우 주민의 2/3가 다수의 협동조합에 가입돼 있고 에밀리아 로마냐 지방 GDP의 40% 이상을 협동조합이 만들어낸다.

- 에밀리아 모델은 ① 강한 농업부문과 농업 협동조합의 존재, ② 선진기술, 혁신능력, 고임금, 상당한 노동조합의 존재로 특징 지워지는 제1산업부문, ③ 소기업으로 이루어진 제2산업부문으로 구성되는데 90% 이상의 기업이 50명 미만의 노동자로 구성된 제2부문은 제1부문과 기술, 혁신능력을 공유함으로써 세계적 경쟁력을 가지고 있다. 또한 ④ 이탈리아 공산당이 장기간 지배한 지방정부(‘붉은 벨트’)가 임금 상승과 생활의 질을 동시에 상승시키는 정책을 사용했으며 ⑤ 사회주의와 지방 공화주의의 정신이 정신적 풍토를 이루고 있다. 에밀리아 모델은 전통적 협동조합이 글로벌 시대 소기업의 필요에 얼마나 잘 부응할 수 있는지를 보여준다.

Brusco, 1982

- 에밀리아 로마냐 지방은 이미 80년대 말에 ‘유연전문화’라는 개념으로 유명해졌다. 최종 수요자와 부품조합, 그리고 부품조합 간의 전문화와 협력 네트워크가 발달했다. 협동조합 협회(association)는 사업서비스를 제공하는 역할을 하는데 .특히 65,000개의 중소기업(25만명의 노동자)을 포괄하고 있는 CNA가 유명하다. CNA는 노조나 정부와 협상을 하고, 회원 조합의 세금.회계 처리, 국내외 전시회 개최. 직업훈련, 금융 알선 및 보증. 사무기기 공급, 컨설팅 등 거의 모든 사업서비스를 제공하고 있다.

- 또한 산업발전에 따라 기술/직업학교 및 대학교를 개편하여 변화에 부응하는 지식의 양과 질을 확보할 수 있었다. 네트워크의 네트워크에 해당하는 라 레가(La Lega)에는 R&D 센터도 존재해서 외부의 혁신적 지식과 기술을 협동조합에 맞춰 제공한다. 또한 협동조합 네트워크는 상품의 질 관리, 요소비용 절감, 협동조합 대상 금융중개기관의 형성과 발전, 위험의 분산, 공동 마케팅 및 브랜드 전략의 추진, 외부와의 전략적 동맹 등을 가능하게 했다.

(2) 에밀리아 로마냐 모델의 한국적 적용 가능성은?

- 한국은 산업화와 민주화를 이룩한 몇 안 되는 나라이다. 평등의식도 강력하다. 1990년대 중반 이후 시장만능의 논리와 각개약진이 시작되면서 급격하게 출혈경쟁으로 접어들었지만 이제 더 이상 저진로 발전 경로를 채택해서는 살아갈 길이 없다는 점을 인식하고 있다. 무상급식에 대한 요구, 뉴타운에 대한 환상이 깨지는 것 등이 그 시초이다.

- 참여정부의 국가균형발전 전략에 대한 평가도 가능하다. 밑에서부터 쌓아나가지 않고 몇 가지 성공한 클러스터의 요소를 도입한다고 해서 사회자본이 축적되지는 않는다. 다행히 부동산 거품이 꺼지면서 도시들의 땅값도 떨어질 것이다. 시세보다 싼 가격으로 중소기업에게 제공하면서 산업지구화를 유도할 수 있을 것이다. 적어도 하드웨어 면에서 공동 시설을 도입할 수 있게 될 것이다. 세계적인 건물들이 유령처럼 서 있는 폐허를 택할 것인가, 아니면 중소기업의 천국을 만들 것인가, 기로에 서 있다.

- 단 하나도 불가능한 실리콘밸리를 전국에 만들겠다는 욕망은 애초에 불가능한 것이었다. 대신 에밀리아 로마냐처럼 중소기업의 네트워크를 만드는 쪽이 훨씬 바람직하다. 동시에 온 나라를 클러스터 열풍에 휩싸이게 하기 보다는 지방정부가 기존 산업단지 등의 재활을 꾀하는 것이 낫다. 아마도 지금 평가하면 지역의 농업에 특화한 곳이 실속 있는 이익 속에서 클러스터의 꼴을 갖췄을 것이다. 중앙정부가 할 일은 하청단가 인하 등 불공정거래를 막고 터무니없이 부풀어 오른 땅 값을 낮추는 일이다.

- 더 구체적으로 여전히 제조업과 농업이 중요하다는 걸 에밀리아 로마냐는 증명하고 있다. 우리나라 역시 중소기업이 대부분이다. 이들 중소기업에 절대적으로 필요한 것이 사업서비스이다. 미국의 컨설팅이나 금융이 필요한 것이 아니라 우리 중소기업에 꼭 필요한 말 그대로의 “리얼서비스”가 필요한 것이다.

4. 공공성 회복 - 공공기관을 시민의 벗으로 혁신

- 2008년 광우병 쇠고기 수입 반대 촛불집회 이후 공공성에 대한 요구는 높아졌지만, 공공서비스를 제공하는 공공기관에 대한 신뢰는 여전히 약하다. 어느 사회든 진보적 체제로 발전하기 위해선 공공서비스 생산기지인 공공기관이 제 자리를 잡아야 한다. 그간 권위주의적 속박에 묶여 있던 공공기관을 서민의 벗으로 재편해야 한다.

(1) 현재 우리나라의 공기업 민영화 현황

- 우리나라도 1980년대 이래 역대 정부에서 공기업 민영화를 지속적으로 추진해왔다. 80년대 초반에 주요 시중은행들이 민영화되었고, 87년에 국민주 방식으로 한국전력, 포항제철의 주식 일부가 매각되었다. 뒤이어 김영삼 정부는 집권초기에 민영화추진대책위원회까지 구성하며 대대적인 민영화를 계획하였으나 96년에 공기업 민영화정책을 사실상 포기했다. 민영화를 반대하는 노동조합의 저항이 거셌고, 공기업 내부의 반발과 함께 대기업 특혜 시비, 경제력 집중 문제 등이 제기되었기 때문이다.

- 공기업 민영화가 대대적으로 진행된 시기는 IMF 금융위기를 겪고 난 후인 김대중 정부 시절이다. 김대중 정부는 민영화대상 공기업을 즉각적 민영화기업과 단계적 민영화기업으로 구분하였다. 즉각적 민영화기업에는 기업성이 강하여 바로 민영화가 가능한 포항제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국종합기술금융, 국정교과서 등 5개 모기업과 33개의 자회사가 해당되었다. 단계적 민영화기업에는 규모가 크거나 민영화에 시간이 걸릴 한국전기통신공사, 담배인삼공사, 한국가스공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 대한송유관공사 등 6개 모기업과 28개의 자회사가 속하였다.

- 이명박 정부 들어 공기업 민영화가 다시 추진되었다. 300개가 넘는 공공기관을 구조조정하고 그 중 50~60개 공기업을 민영화하는 대대적인 프로젝트가 계획되었다. 이후 5월부터 시작된 촛불집회에도 불구하고 민영화 계획은 추진되었다.

- 가스산업의 경우 한국가스공사를 민영화하지는 않았지만 에너지 재벌기업에게 시장참여를 허용하는 방안을 통해 사실상 민영화를 실현했다. 전력산업은 생산부문과 판매부문 중 판매부문을 경쟁체제로 전환하는 방안을 통해 민영화를 촉진했다. 철도는 유지보수분야 중심으로 민간위탁을 추진 중이었고 최근 KTX민영화로 전면화 되고 있다. 상수도도 민간위탁 방식을 진행 중이다. 의료분야도 건강보험을 민영화하지 않는다는 것일 뿐 영리법인화, 민간의료보험 활성화 등 논란이 큰 정책들은 계속 진행되고 있다.

- 이명박 정부가 민영화하려는 공기업들은 모두 상당한 흑자를 올리는 알찬 기업들이다. 2007년 당기순이익으로 보면 인천공항공사는 2,701억 원, 한국공항공사는 757억 원, 한국전력기술은 176억 원, 한국지역난방공사는 150억 원에 달한다. 논란이 되는 네트워크산업의 경우 한국전력이 1조 5,568억 원, 한국가스는 3,648억 원이다. 한국철도는 만년 적자에 시달리고 있지만 민영화 대상으로 선정된 KTX 노선은 매년 3000억 원의 흑자를 내는 부문이다.

- 결국 이명박 정부의 민영화 기준은 서비스의 성격이나 효율성이 아니다. 시장에서 잘 팔릴 만한 지가 선정 기준이다. 그래서 민영화는 수십조의 현금자산을 쌓아든 재벌대기업에겐 수익창출의 호재이며, 이명박 정부에겐 감세로 인한 재정 부족분을 메우는 수단이라는 비판을 받고 있다.

(2) 이명박 정부의 KTX 민영화

- 이명박 정부의 공기업 민영화 중 최근 거센 반발을 사고 있는 것이 KTX 민영화이다. 철도 민영화는 김대중 정부에 의해 추진됐지만 노무현 정부 들어 공식적으로 백지화되었다. 이후 2011년 12월 국토해양부 대통령 업무보고에 KTX 민영화가 등장했다. 이명박 정부는 노무현 정부에서 2003년 제정한 철도산업발전기본법과 2004년 제정한 철도사업법에 의해 KTX 민영화가 가능하다고 주장한다.

- KTX 민영화는 한미FTA와도 연관된다. 한미FTA 협정문에 철도민영화 관련 조항이 담겨져 있기 때문이다. 한미FTA 협정문 현재유보 철도분야에서는 2005년 7월 이후 건설된 철도노선은 미국투자자가 운영할 수 있게 되어 있다. 철도민영화는 한국 법과는 무관하게 확정되어 버렸다.

- 이명박 정부는 이를 KTX 민영화가 아니라 경쟁 도입이라고 강조한다. 하지만 철도는 표준 기술을 토대로 선로 위를 다니는 교통서비스여서 동일 요금으로 동일 선로를 다니는 두 개 회사 열차가 이용자에게는 의미있는 차이로 다가오지 않는다. 열차 색깔, 승무원 서비스의 차별화가 가능하겠지만 이것으로 인한 경쟁 효과는 미미하다. 두 회사를 가르는 실질적 요인은 출발역 접근성이나 출발 시간대 차이인데 이는 두 회사의 경쟁 노력과 무관하게 지리적으로 혹은 운영계획표에 따라 사전에 정해지는 것이다.

- 철도선진국인 유럽에서 장거리 철도는 공기업 또는 국유회사에 의해 하나로 운영되고 있다. 애초 경쟁이 가능치 않은 곳에서 공연히 민간 사업자에게 수익을 지불할 필요가 없기 때문이다. 정부가 굳이 경쟁 사례라고 제시하는 일부 노선은 유럽연합의 특성을 반영한 회원국 간 국제선 열차 협력이고, 일본에서 일부 구간에 복수회사 열차가 운행하는 경우도 경쟁이기 보다는 수입을 함께 나누는 공동운영일 뿐이다.

(3) 공기업 민영화 중단 및 재(再)공공화

- 공기업 민영화의 폐해를 보여주는 대표적 사례는 영국 철도이다. 1996년에 매각된 철도시설주식회사 레일트랙은 초기 독점이윤에 매몰된 채 이윤극대화 경영을 하며 시설유지보수를 방기했다.

- 그 결과 1999년 신호시설 미비에 따른 열차충돌사건으로 31명이 사망, 2000년 선로균열로 인한 탈선사고로 4명이 사망, 2002년 다시 열차탈선사고로 7명이 사망하는 큰 대가를 치뤘다. 이후 파산하여 2002년 10월 공공화되었다. 영국의 철도시설 부문은 공공화되었지만 운영 부문은 아직도 민영화 상태이다. 영국은 철도요금이 비싸기로 악명이 높다. 민영화되기 전에도 높았으나 민영화 이후 철도요금은 더욱 올랐다. 지금은 일반 승차권이나 정기권 요금 모두 유럽에서 최고 수준이고 고속철도의 경우에는 거의 2배에 달한다. 정부보조금도 증가했다.

표2-5: 민영화에 대한 쟁점 비교정리
			민영화 찬성론	비판론
민영화	목표		효율성(생산성) 향상	수익성 극대화
	효과	요금	요금 인하	요금 인상, 차별화, 보조금
		서비스	서비스 질 향상	서비스 차별화
		산업투자	산업 재투자	장기 산업투자 방기
		노동권	유연화, 근로조건 개선	노동강화, 고용조건 악화
	수혜계층		전 국민	자본, 중산계층
	규제		조정기능 달성	미봉적
공기업체제	공기업 문제 원인		비효율, 무책임경영	정공유착, 낙하산체제
	대안		사적 기업	사회적 공공운영조직

- 민영화를 판단할 때는 그 효과를 계층별로 구분해서 살펴보아야 한다. 민영화를 통해 주가가 오른다 해도 수혜대상은 주주들이지 국민 전체는 아니다. 민영화는 중상계층 이상의 이해만을 중점적으로 보호하는 대신에 노동자나 하층계층의 희생을 초래하는 사회정책이 될 수 있다.

- 따라서 이명박 정부가 진행하고 있는 모든 공기업 민영화계획을 중단해야 한다. 인천국제공항, KTX 철도 등 국민의 서비스를 책임지고 있는 기간산업을 재벌, 외국자본의 수익 대상으로 전락시킬 수 없다. 정부가 꾸준히 추진하고 있는 발전산업 매각, 가스산업 도입부문 경쟁 도입, 영리병원 도입, 상수도 민영화도 중단돼야 한다.

(4) 공공기관 지배구조 혁신

- 공공기관은 국민에게 공공서비스를 제공하는 조직이면서 동시에 행정부의 역할을 위탁 수행하는 성격을 지니고 있다. 따라서 공공기관 임원 인사에서 행정부가 일정하게 영향력을 지닐 수 있고, 공공기관의 투명성과 혁신을 주도하기 위해선 외부에서 유능한 인사가 임원으로 선임될 수 있다.

- 그럼에도 공공기관 임원 인사를 둘러싸고 비판의 목소리가 끊이지 않는다. 정부의 공정한 영향력을 넘어선 인사가 반복되고 있기 때문이다. 정치적 대가로 제공되는 보은성 인사, 해당 공공기관 임원으로서 자질이 검증되지 않은 미자격 인사, 산하 공공기관을 퇴임 안식처로 삼는 전관예우 인사, 학연과 지연에 얽매인 연고 인사 등이 속한다. 권력 독점형 낙하산 인사는 정권마다 되풀이되어 왔는데, 특히 이명박 정부 들어 심각한 수준이다.

- 또한 기관장 연임과정도 문제가 되었다. 공공기관운영법에 따르면 공기업ㆍ준정부기관의 임원은 임기만료 시 1년 단위로 연임될 수 있고, 이 때 기획재정부장관은 경영목표와 경영실적보고서를 기초로 공기업·준정부기관의 경영실적을 평가하고 기관장의 연임 여부는 3년 동안의 경영실적 평가 결과를 보고 결정하도록 되어 있다. 그런데 한국가스공사, 한국석유공사, 한국지역난방공사, 부산항만공사의 3년 평균 경영평가 등급은 ‘B’ 이하임에도 기관장들이 연임되었다. 심지어 부산항만공사와 한국지역난방공사는 3년 동안의 성적이 27개 공기업 중 최하위권에 속함에도 연임되었다. 각각 이명박 대선캠프와 현대건설 출신이다. 반면 한국전력공사, 한국도로공사의 경우 경영실적 평가가 매우 우수함에도 연임되지 못했다.

- 우리나라 공공기관은 형식상 자율경영을 내세우지만 사실상 정부에 의해 ‘지배’당하고 있다. 공공기관 운영에서 드러나는 권력성 문제를 해결하기 위해선 공공기관 의사결정체계인 지배구조를 민주화하는 것이 급선무이다.

- 이를 위해 다음과 같은 혁신 과제를 제안한다.

① 공공기관운영위원회 구성을 이해관계자 참여형으로 전환해야 한다. 현재 공공기관운영위원회는 정부 당연직 8인, 민간 위촉직 9인으로 구성돼 있다. 공공기관운영법 제9조는 운영위원을 “법조계, 경제계, 언론계, 학계 및 노동계 등 다양한 분야”로 구성하도록 되어 있으나 실제를 보면 9인 중 교수가 5인이고 변호사가 2인이다. 관련 분야가 법에 명시되어 있음에도 정부 임의대로 선별하여 분야별 균형이 훼손되고 있다. 또한 현행 전문 분야별 대표성이 과연 공공기관 지배구조에서 적합한지도 의문이다. 오히려 공공기관의 대표성은 공공서비스 이용자인 시민단체, 생산자인 노동단체, 그리고 이를 조정하는 정부와 국회 등 이해관계자에게 부여되는 것이 바람직하다. 이에 공공기관운영위원회 구성은 이용자단체, 생산자단체, 정부 및 국회가 각각 공공기관 운영에 전문적 소양과 시민적 이해를 반영할 수 있는 인사들을 추천하고, 대통령이 임명하도록 해야 한다. 이용자대표, 생산자대표, 정부 및 국회에게 각 3분의 1씩 공공기관운영위원 추천 몫을 배분할 것을 제안한다.

② 개별 공공기관 이사회도 참여형 원칙에 따라 공공이사회로 재구성돼야 한다. 개별 공공기관 이사회 역시 이용자단체(시민사회), 생산자단체(노동계 상급단체), 정부 및 국회(부처관료와 전문가) 등이 참여하는 이해관계자 지배구조가 되어야 한다. 역시 이용자대표, 생산자대표, 정부 및 국회에게 각 3분의 1씩 이사 추천 몫을 배분할 것을 제안한다.

③ 임원추천위원회 구성 및 운영이 혁신돼야 한다. 현행 임원추천위원회는 정부에 의해 임명된 비상임이사가 주도하는 기구로서 사실상 권력형 낙하산 인사를 정당화해주는 들러리로 역할하고 있다. 임원추천위원회 구성 역시 이용자대표, 생산자대표, 정부 및 국회에게 각 3분의 1씩 임원추천위원회 추천 몫을 배분할 것을 제안한다.

④ 일정한 규모를 갖거나 시민 생활과 밀접한 관계를 가진 기관장의 경우 임명되기 직전에 국회, 이용자, 생산자 등이 참여하는 시민인사청문회를 개최하는 것이 바람직하다. 공개 청문회 자리가 제도화되면 부자격 후보자들이 공공기관 임원에 나서는 일이 사전에 억제되고, 향후 공공기관의 투명한 운영을 강화하는 효과를 낳을 것이다.

⑤ 주무부처 관료들의 낙하산 방지책이 필요하다. 현재 부처 관료들이 산하 공공기관을 자신의 퇴직 이후 자리로 삼는 관행이 만연해 있다. 이에 현행 공직자윤리법의 취업제한 규정을 공공기관으로 확대 적용해 전관예우식 관료 낙하산 인사를 방지해야 한다.

⑥ 공공기관 임원 인사의 공정성을 평가하는 독립 기구 설치를 검토해야 한다. 현재 우리나라에서 공공기관운영위원회 산하에 인사심의소위원회가 존재하나 기획재정부장관이 위원들을 임명하는 구조이며, 운영도 투명하지 못한다. 이에 공공기관 인사를 모니터링하고 평가하는 과제를 지닌 사회적 위원회 설치가 필요하다.

(5) 공공기관 경영평가 혁신

- 정부는 공공기관을 종합관리한다는 취지에서 매년 경영평가를 실시하고 그 결과를 기관장 인사, 직원들의 성과급에 반영하고 있다. 이는 세계적으로 가장 대규모로 시행되는 연례 공공기관 관리시스템에 속한다.

- 경영평가는 곧 공공기관의 역할을 규정하는 제도이기도 하다. 현재의 경영평가는 기업경영을 근간으로 한 경영효율화 모델을 공공기관에 그대로 적용하고 있어 공공기관에게 수익적 경영을 강요하는 문제를 안고 있다. 경영평가가 공공기관을 망치고 있다는 비판이 제기될 정도이다. 이에 공공기관이 제자리를 잡기 위해서는 공공기관의 존립 목적에 적합한 공공성 평가가 이루어져야 한다. 이 평가는 재무적 효율성만을 강조하는 기존의 방식을 벗어나 필수서비스의 적절한 제공 여부를 따지는 공공성을 주목해야 한다.

- 현재의 경영평가에서 주요하게 다루어지는 내용들은 경영효율성, 정부정책 이행정도, 노사관계 개입 성과 등이다. 현행 경영평가는 투입산출 극대화 및 노사관계 선진화를 추구한다. 즉 상업화와 반(反)노동 모델로 불리울 수 있다. 지금의 평가체제 지니는 문제점들을 요약하면 다음과 같다.

① 평가지표체계가 공공기관 자체의 고유 설립 취지가 구현되고 있는지에 대한 ‘사업 평가’ 대신 비용효율성을 강조하는 ‘경영 평가’에 집중되고 있다.

② 경영평가를 통한 반노동조합 개입이 공공연하게 행해지고 있다. 정부와 경영평가단은 노사관계 합리성의 주요 평가내용으로, 정부의 선진화 정책 수용, 노사상생 또는 무분규 선언, 단체협약의 합리적 개정을 통한 선진화와 경영효율화 반영, 노사관계에서의 법과 원칙의 적용, 노조의 활동내용 등을 설정했다. 이러한 세부평가 내용은 현재 존재하는 노사 간 갈등구조에서 공공기관 노동조합의 지위와 주장을 무시하고 사실상의 사용자인 정부의 입장을 강요하는 것이다.

③ 경영평가단 구성도 문제다. 현재 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’은 경영평가단 구성을 명시하고 있으나, 구체적인 구성이나 운영에 관한 조항이 없어, 기획재정부가 자체 운영지침에 따라 매년 평가위원을 선임하고 있다. 또한 경영평가단을 구성하는 위원들의 전공이 행정학, 경제학, 경영학 등에 편중되어 있는데, 이 전문가들은 공공기관의 경영효율화 평가에는 중요한 역할을 수행할 수 있지만, 각 개별 공공기관의 고유 목적과 현실 운영에 대해서는 이해가 부족할 수 있어 문제가 된다.

- 공공기관을 제대로 평가하기 위해서는 공공기관의 존립 목적에 적합한 대안평가가 추진돼야 한다. 대안평가가 다루는 공공성은 크게 고유 사업 목표, 간접효과인 사회경제적 부가가치, 정책효과인 사회적 책임 등 세 가지 영역으로 이루어진다.

① 공공기관의 고유한 목표로서, 공공성을 필수서비스의 보편적 접근성으로 정의하고 이에 따른 평가지표를 개발한다. 여기에 해당하는 평가지표들은, 공공기관이 요금의 사회성(모든 계층이 공공서비스를 이용할 수 있도록 사회적 요금체계를 갖추고 있는가?), 공공서비스 인프라의 보편성(모든 국민이 지역적 격차를 넘어 공공서비스를 이용할 수 있도록 설비가 갖추어져 있는가?), 지속가능성(에너지환경변화와 지역의 사회경제 환경 등에 조응하도록 공공기관 운영전략이 마련되어 있는가?), 공공재정 방안(공공서비스 제공을 위한 공공재정 방안이 마련되어 있는가?) 등에 관한 것이다.

② 공공기관의 간접적 효과로서, 사회경제적 부가가치를 추계하여 평가한다. 공공기관은 직접적 기관 목표뿐만 아니라 간접적인 사회경제적 후생효과를 창출한다. 예를 들어 서울지하철은 친환경적 가치 창출, 도심혼잡 절감 비용, 교통사고 비용 절감 등 사회경제적 부가가치를 만들어낸다. 이러한 공공기관의 간접적 효과를 추계하여 적극적으로 평가하도록 한다. 이는 공공기관이 지나치게 기업회계적 재무평가에 구속당하는 것을 막아 줄 것이다.

③ 공공기관의 사회책임 역할을 평가한다. 공공기관의 경우 자신에게 권장되는 역할이 매우 크다. 참여연대 노동사회위원회의 7대 공기업 평가 작업에서 보듯이, 차별없는 직장, 고용창출, 사람 투자, 건전한 노사관계, 지역사회 배려 등은 공공기관의 애초 목적은 아니지만 공공기관이 자신의 기관 목표를 수행하는 과정에서 병행할 수 있는 과제이다. 이러한 역할들은 현재 우리 사회가 공공기관에 권장하는 과제라는 점에서 ‘공공권장정책’으로 평가될 수 있다.

- 대안평가지표가 기존 경영평가지표와 비교해 가장 큰 특징은 공공성을 평가하는 항목과 비공공성 항목을 5:5로 가중치를 부여한 점이다. 현행 평가지표는 사실상 공공성 관련 지표를 찾기가 힘든 상황이라는 점에서 이러한 평가지표 구성은 공공기관이 공공성 중심으로 운영되게 하는 데 큰 기여를 할 것으로 기대된다.

결론:

Ⅲ

양대 선거에서의 경제개혁 쟁점

- 2012년에 접어들면서 한국사회는 복지담론에서 재벌개혁과 경제 민주화 담론으로 급격한 이동을 보이고 있는 중이다. 특히 새롭게 지도부를 출범시킨 민주통합당은 개혁의제를 선점하기위해 재벌개혁을 집중제기하기 시작하여 출자총액제한제도 부활, 순환출자 금지를 비롯하여 새롭게 미국에서 1930년대 지주회사를 약화시키는데 기여했던 ‘재벌세’까지 제기했다. 새누리당 역시 재벌개혁 대열에 가세했고, 통합진보당은 ‘해체에 준하는’ 재벌 경제력 완화 방안을 패키지로 제시하기도 했다. 지난해 상반기에 정운찬 동반성장위원장이 ‘초과이익 공유제’를 제안하면서 촉발시킨 재벌개혁 논쟁보다 훨씬 강도가 높아진 것이다.

- 2012년 선거도 경제의제를 중심으로 한 선거 국면이 열리고 있는 중이다. 2007년 선거가 ‘성장과 경제 자유화’라고 하는 철저한 신자유주의 담론아래 보수적 프레임으로 짜인 경제의제였다면, 지금은 정 반대다. 지금은 ‘복지와 경제 민주화’라고 하는 진보가 주도하는 프레임 속으로 보수가 끌려 들어와서 전개되는 경제의제 논쟁 구도다. 일단 2011년 복지담론에 이어서 2012년 경제 담론에서도 진보가 유리한 위치에 서서 경제 민주화 의제를 아직은 선도하고 있는 중이다. 2012년 핵심 3대 의제는 복지, 경제, 노동을 3대 꼭짓점으로 형성될 것이다.

- 특히 노동 민주화가 아직 구체화되지 않고 있다. “규제 풀린 노동시장, 유연화 된 노동시장이 양극화와 불평등의 근원”이라는 문제의식 아래 엄격한 노동사용 규율을 세우기 위한 종합적인 개혁안을 준비할 시점이다. “노동사용의 자유를 엄격히 규제”하고  “노동할 자유와 권리를 충분히 보장”하는 노동시장 개혁을 해야 한다. 이러한 노동질서를 ‘유연화 노동시장’에 대비되는 ‘사회적 노동질서’라고 부를 수 있을 것이다. 특히 일자리부족 -> 일자리를 위한 추가적 성장논리를 깨면서 있은 일자리를 양질의 일자로 만드는 전략을 채택할 필요가 있다.

- 또한 노동 민주화와 경제 민주화가 만나는 면 지점에 ‘노동자 경영참여’ 의제를 이슈화시키는 문제도 고려해야 한다. 노동자 경영참여는 제도적으로 한국에서는 참여정부 시절의 ‘우리사주조합제도’가 최대치이며 독일식 공동결정제도는 여전히 너무 멀다. 노동조합의 현실 여건을 보면 더욱이 말을 꺼낼 처지도 안 된다. 그러나 현재의 의제의 진보적 이동 속도를 보건데 충분히 주의를 환기시키는 환경을 만들어낼 수 있다. 그리고 기업형태도 노동자 경영참여를 포함하는 ‘이해관계자 자본주의’ 모델이 가시적 목표가 아닐까. 경제 민주화 특위차원에서 ‘노동자 대표 사외이사 추천권’ 이상을 준비해야 할 수도 있다.

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