이슈브리핑 |2013-03호 |2013년 2월 15일 | 발행처 민주정책연구원 | 발행인 변재일 | www.idp.or.kr

인사청문회제도, 어떻게 바꿔야 하는가?

문병주 (정책연구실 수석연구위원, 정치학 박사)

Ⅰ. 현황과 문제점

❏ MB 정부 5년, 인사시스템을 무시한 ‘끝없는 인사실패’와 도덕적 불감증

❍ 인사청문회는 새누리당이 야당인 시절인 2000년 김대중 정부시기에 도입된 이후 민주정부 10년 동안 집요하게 도덕성을 집중 파헤치면서, “위장전입이나 탈세나 투기 등 공직자가 절대 범해서는 안된다는 사회적 합의”가 이루어졌음

❍ 하지만 MB 정부는 지난 5년 동안 인사청문회를 통해 드러난 온갖 비리에도 불구하고 “도덕성과 능력은 절대로 상관없다”며 인사권을 행사했음

- 그 결과 MB정부 인사는 ‘MB 측근보은인사,’ ‘영남편중인사,’ ‘부도덕 인사,’ ‘고소영-강부자-S라인 내각,’ ‘경상북도-고려대’를 전진 배치한 ‘경고’인사, 웃돌 빼서 아랫돌 괴는 ‘회전문 인사’ 등으로 표현되었음

❍ 이처럼 MB 정부 하에서 ‘도덕성에 대한 사회적 합의’와는 반대로 하는 것이 미덕이 되었고, 인사청문 대상 공직후보자들에게 제기된 각종 의혹들에 대해 “문제없는 사람이 누가 있겠느냐?”며 인사 기준으로서 ‘도덕성’은 중요하지 않다고 말할 정도로 도덕불감증에 빠져 있었음

❏ 도덕성 비공개청문회? 사전검증 강화?

❍ 인사청문회는 국가의 공직후보자의 ‘국정을 관리·운영하는 능력으로서의 효율성(effectivity)과 신뢰를 기반으로 하는 도덕성(morality)’이라는 정치관을 국민의 알권리 차원에서 국회가 국민의 대의기구로서 검증하는 시스템이자 대통령의 인사권에 대한 의회의 견제 기제임

❍ 오늘의 인사청문회제도의 도입은 물론 인사검증시스템 구축을 적극 추진했던 박근혜 당선인과 새누리당은 김용준 총리후보자의 자진사퇴를 계기로 ‘능력’과 ‘도덕성’을 구분·검증하되 도덕성에 대해서는 비공개로 하는 방식을 추진해야 한다는 청문회 이원화 필요성 제기와 함께 제도개선까지 시도함으로써 인사청문회를 무력화하고 있음

2006년 참여정부 장관 5명 인사청문회를 앞두고 당시 한나라당(대표 박근혜) 이정현 부대변인 논평 : “국회 인사청문회의 존재이유를 확실하게 보여줄 것이다. 보은인사의 문제점을 국민 앞에 낱낱이 고발하고 잘못된 인사는 국민여론에 의해 철회된다는 사실을 입증하겠다.”

❍ 인사청문회를 통한 공직 후보자의 도덕성은 단순한 ‘신상털기’가 아니라 공직자의 높은 수준의 도덕성을 요구하고 있는 국민들의 신뢰를 얻을 수 있는 중요한 능력이자 검증대상임

❍ 또한 인사청문회는 공직후보자의 삶의 과정 검증을 통하여 지도자에 대한 사회적 신뢰를 형성하는 것인 만큼, 공개·비공개 여부가 중요한 것이 아니라 공직후보자로 추천하기 전에 얼마만큼 철저하게 사전검증을 통하여 적격 여부를 판가름하는 것이 중요함

❏ 현행 인사청문회제도의 제도적 문제점

❍ 청와대의 공직후보자에 대한 사전검증을 위한 활동의 법적 근거가 마련되어 있지 않아 공직후보자의 동의를 받아 임의적으로 검증작업을 진행함으로써 결격사유가 많은 공직후보자를 양산함

❍ 현행 임명동의안 제출 20일내에 심사 또는 인사청문을 마쳐야 하고, 회부된 날로부터 인사청문 기간 15일과 인사청문회 기간 3일은 충실한 인사청문을 준비하고 후보를 검증하는데 매우 짧은 기간임

❍ 인사청문회 주관기관이 이원화되어 있는 상황에서, 인사청문특별위원회는 사전조사권이 없고, 이를 보조할 ‘인사청문보조기관’이 없으며, ‘검증’을 의결로 제한하고 있기 때문에 인사청문회가 요식행위로 전락하였음

❍ 현행법은 인사청문과정에서 부실한 자료제출이나 허위진술을 할 경우에 제재할 방안이 없으며, 국회에서 공직후보자에 대한 부적합 의견을 내더라도 공직후보자 본인이 자진사퇴하는 경우를 제외하고는 구속력이 없는 실정임

❍ 실질적인 인사청문회는 공직 후보자의 직무적격성보다는 도덕성 검증에 치중하는 한계를 벗어나지 못하고 있음

다만 국회 인사청문과정에서 위원들이 공직후보자 또는 증인(참고인)에 대한 절제 있고 품격 있는 언어를 사용하지 않고 있다는 점에서 국회의원들의 자격과 자질, 검증능력에도 문제가 있다는 지적이 있음. 또한 공직후보자의 답변시간을 충분히 보장해주는 제도적 장치가 갖추어져 있지 않은 점 또한 개선사항임

- 이는 그 동안 사회지도층 인사들이 세금탈루, 부동산투기, 위장전입, 병역비리 등의 범법행위를 마치 관행으로 여겨 만연되어 왔던데 그 원인이 있음

Ⅱ. 사례분석 : 미국의 예비조사 및 ‘인준’청문회

❏ 사전검증

❍ 먼저 ‘개인신상명세서(Personal Data Statement)’를 통해 백악관에서 간단한 신상자료에 대한 확인 작업을 진행하고,

공직후보자의 신상자료라 함은 백악관 인사실의 면접과 함께 가족·친인척은 물론 이성문제, 자신이 공직을 맡아야 하는 이유 등을 기록한 개인정보진술서이며, 이후 국세청과 FBI 등의 신원조회가 본격 가동되며 개인·가족·납세·범죄경력 등 233개 항목에 대해 2주 내지는 8주 동안 후보자와 주변 탐문을 포함하여 철저히 검증함

❍ 이후 국가기밀정보를 다룰 수 있는 직위에 적합한지 여부를 가리는데 필요한 서류(SF86), 고위공직자들의 등급에 따른 재산공개서류(SF278)를 제출하게 됨. 또한 백악관은 내용의 진실성여부와 보다 세밀한 신상정보 조사를 위해 지명 30일전까지 FBI에 조사를 의뢰해야 함.

❍ FBI는 해당자의 제출서류를 토대로 광범위하게 해당자의 모든 개인적, 공적 사항을 조사하며 대통령은 FBI 신원조사 보고서에서 이상이 없을 경우, 해당자를 직접 면접한 후 상원에 지명 인준안을 제출하게 됨

❏ 주체

❍ 인사청문의 주체는 상원 각 상임위원회 및 소위위원회이며, 특별위원회가 아니라 상설위원회의 성격을 가짐

❍ 특별위원회가 아닌 해당 상임위원회가 청문회를 주관하고 있는 것은 대상공무원의 수가 많고 상임위원회가 해당분야에 대한 전문성을 가지고 공직후보자의 능력과 자질을 보다 효과적으로 검증할 수 있기 때문임

❏ 대상

❍ 청문회 대상은 포괄적이며, 제외대상을 법률에 의하여 정함

※ <미국연방헌법> 제2조 2항 : “대통령은 대사, 그 밖의 공사 및 영사, 연방대법원 판사 그리고 그 임명에 관하여 본 헌법에 특별한 규정이 없고, 법률로써 정하는 그 밖의 모든 합중국 관리를 지명하여 상원의 조언과 동의를 얻어 임명한다. 다만, 연방의회는 적당하다고 인정되는 하급관리 임명권을 법률에 의하여 대통령, 법원 또는 각 성 장관에게 부여할 수 있다.”

❍ 대상은 행정부의 장, 사법부의 대법관 등 판사, 대사 등 외교관, 군인 소장급 이상임

❏ 활동기간

❍ 미국에서 상원의 인준에 소요되는 기간은 사안에 따라 천차만별이지만, 제2차 대전 후 인준에 소요된 평균기간은 9주 정도이고 이 같은 기간은 점차 장기화되는 양상임

❏ 지원기구

❍ 의회차원에서 조사국, 회계국, 예산국 등을 통하여 상임위원회의 청문회를 지원하고 있음

❏ 자료와 정보의 확보

❍ 해당 상임위원회는 2주 정도의 예비조사 기간을 가지고 청문회를 개최하기에 앞서 피지명자에 대한 조사에 착수하는데, 상세한 질의표 및 의원들의 질의서를 피지명자에 전달하여 이에 서면으로 답하도록 함

❍ 피지명자에 대한 기존 인사자료를 검토하며, 필요하면 위원회 자체적으로 피지명자의 경력에 대한 조사활동을 수행하며, 연방윤리법이 요구하는 것보다 엄격한 재산공개를 요구함

❏ 결과의 처리

❍ 상임위원회에서는 예비조사와 인준청문회를 개최하여 인준동의안을 의결하고 본회의에 보고함

❍ 본회의에서는 특별한 문제가 없으면 “이의 없으므로 통과되었음”을 선포하나, 이의제기가 있거나 투표를 요구하는 경우는 토론 후 표결처리하고 그 결과를 대통령에게 통지함

❏ 특징 및 시사점

❍ 미국 인사청문회는 국정운영능력 못지않게 도덕성을 중요한 부분으로 다루며, 이에 대해서는 사정검증과정을 거쳐 본인은 물론 가족과 친인척 등에 대해 일생을 파헤칠 정도로 가혹하다는 의미에서, 언론에서는 ‘이념적·도덕적 묘지’라는 표현을 사용함

미국에서 인사청문회는 그 검증에 있어서 일생을 파헤칠 정도로 철저하고 혹독하다는 의미에서 언론에서 흔히 사용하는 표현임. 미국 인사청문회 관련 가이드북으로는, 브르킹스연구소. <인사청문회에서 살아남기>(A Survivor's Guide for Presidential Nominees, 2000) 참조.

❍ 미국 인사청문회는 대통령의 공직후보자에 대한 인선단계부터 엄격하고 철저한 사전검증 및 의회지도자들과의 협의를 거쳐 문제인물을 사전에 충분히 걸러내고 있음

1789년 이후 대통령의 각 부 장관 지명 이후 상원에서 인준이 거부된 경우는 12회에 불과함. 권건보·김지훈. <인사청문회제도에 대한 비교법적 고찰>. 한국법제연구원. 2012. 12. 31. p.63.

❍ 미국 인사청문회는 준비기간을 충분히 확보하여 사전검증과정을 진행하는 것은 물론 이를 위해 인사담당기구와 국세청·FBI 등 관련기구의 도움을 받음

Ⅲ. 인사청문회제도의 개선방안

❏ 대상

❍ 인사청문회 대상을 장관급에서 모든 대통령 지명 공직 후보자 중 차관급 및 공기업기관장급까지 확대함

❏ 주체

❍ 인사청문 대상이 많고 활동의 연속성을 위해 청문회 주체를 ‘인사청문특별위원회’와 ‘상임위원회’로 이원화되어 있는 것을 ‘소관 상임위원회’로 일원화할 필요 있음

※ 인사청문회 주관기관을 일원화할 경우, 국무총리는 정무위원회에서, 감사원장·대법원장·대법관 및 헌법재판소 재판관은 법제사법위원회에서 실시한 됨

이 방안에 대해서는 국회의장 직속 <국회운영제도개선자문위원회>가 제안한 바 있음. <국회운영제도개선자문위원회 활동보고서>(2009). p.89.

❏ 활동기간

❍ 인사청문기간을 현행 20일에서 30일 이내로 확대하고, 인사청문회의 기간을 3일 이내에서 5일 이내로 연장함(단, 주말과 공휴일은 기간으로 산입하지 아니함)

❏ 지원기구 및 사전 조사·검증기구 신설 : 예비조사·심사제도 도입

❍ ‘인사청문 보조기관’을 신설하여 사전 조사활동을 하도록 하거나 혹은 행정부·입법부·사법부가 각각 추천한 인사로 구성된 대통령 직속 ‘인사검증위원회’(원혜영 의원 발의, 2/1)를 설치하여 철저하고 엄격한 사전검증을 위한 예비조사·심사제도 도입이 필요함

❏ 자료와 정보의 확보

❍ 사전에 공직후보자에 대한 체계적인 검증이 가능하도록 제도화하기 위해 제17대 국회에서 자동 폐기되고 원혜영 의원이 제출한 ‘고위공직 후보자 인사검증에 관한 법률’(제정안)을 통과시켜, 대통령 직속 ‘인사검증위원회’를 설치, 사전조사를 실시하고 그 결과보고서를 국회 소관 상임위원회에 제출토록 함

❍ 인사청문 해당 상임위원회(또는 위원)의 요청 시 검찰, 국세청 등 관계기관의 조사보고서 제출을 의무화하고, 동시에 해당 상임위원회에 ‘사전조사권’도 부여함

❏ 결과의 처리

❍ 인사청문 대상 모두에 대해 소관 상임위원회의 임명동의 의결을 거쳐 본회의에 보고하는 것을 원칙으로 하되, 이의가 있을 경우 토론 후 표결처리하고 그 결과를 대통령에게 통지하고 이에 따르도록 함

Ⅳ. 결론 및 제언

❏ 단계적인 사전 검증시스템 구축·강화(‘법제화·강제화’)하는 것이 우선되어야 함

❍ 우선적으로 공직후보자가 직접 ‘신상조사’ 관련 문항을 작성하도록 하고, 이를 기초자료로 하여 ‘인사청문 보조기관’ 및 ‘대통령 직속 인사검증위원회’의 사전 조사를 실시한 다음,

❍ 검찰, 국세청, 국정원 등 관련기관들의 신원조회를 철저히 시행하여 대통령에게 보고하고 이를 바탕으로 대통령이 면접을 통해 사전검증이 통과되면 공직후보자로 추천한 다음에 공개청문회를 개최함

❍ 사전조사자료 및 관련기관 신원조회 보고서는 국회 소관 상임위원회에도 보고하도록 함으로써 실제 인사청문회에서는 정책능력 검증에 집중할 수 있을 것임

❏ 위증 내지는 새로운 범죄사실 처벌제도 내지 증인보호제도 도입이 필요함

❍ 사전검증 및 청문과정에서 공직후보자는 물론 증인(참고인)의 위증을 방지하기 위해 ‘형사적 처벌을 받겠다’는 선서를 의무화하여 위증죄를 강력 적용하거나 청문과정에서 새로운 범법행위가 밝혀질 경우 이에 대한 처벌을 법제화·제도화할 필요 있음

※ 미국의 경우, FBI 및 국세청 그리고 공직자윤리위원회의 사전검증을 위한 도덕성, 청렴성, 개인의 프라이버시 및 주변 평판 등의 문항에 대해 허위진술을 한 것으로 드러나면 5년 이하의 징역에 처하는, 이른바 법적 강제성과 처벌성을 갖고 있음

※ 신경민 의원, <인사청문회법 개정안> 대표 발의 : 공직후보자가 인사청문회에서 밝힌 내용이 거짓으로 드러나면 임명철회는 물론이고 수사기관 고발 1년 이상 10년 미만의 징역으로 처벌하는 내용을 담고 있음

❍ 증인들의 경우 청문회 불출석 시 강제 소환이 가능하도록 하되, ‘증언에 대한 형사면책제도’를 도입하여 무성의하거나 위증하는 것을 차단할 필요 있음

❍ 또한 인사청문위원이 국가기관과 지방자치단체, 사기업과 민간단체에 자료 제출을 요구했을 때 이를 거부하면 엄중한 법적 제재를 가하는 것도 필요함

❏ 대통령 인사권 견제차원에서 청문결과를 따르도록 규정할 필요성도 있음

❍ 대통령의 고유권한인 인사권 침해 논란이 있긴 하지만, 청문회를 거치고 국회 본회의까지 통과되어 임명권자인 대통령에게 제출되면, 대통령은 국회 청문경과보고서의 결론에 따르도록 <인사청문회법> 개정도 고려할 필요 있음

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.