민주통합당 제도 혁신의 방향과 과제 : 당원제도와 공천제도를 중심으로

이진복(민주정책연구원 연구위원)

1. 혁신의 방향

민주당은 2011년 12월 11일 제3차 임시전국대의원대회에서 야권통합을 결의했다. 전당대회에서 야권통합의 지향점을 “민주당 중심으로 시민, 노동, 진보 등이 참여하는 혁신과 통합을 지향하고, 향후 지도부 구성과 공직후보 결정에 이 같은 정신을 반영”하며 “연석회의에 참여하지 않는 정당들이 참여할 수 있도록 열린 통합을 지향”하고 “19대 총선에서 공천 지분 나누기는 없으며, 지역구는 국민경선을 원칙으로 하되, 통합참여 세력을 적극적으로 배려”할 것을 명시한 ‘통합 추진 경과보고’를 했다.

민주통합당은 통합선언문에서 ‘통합과 혁신의 정당’임을 선언했다. “시민들과 소통하고 함께하는 정당, 젊고 매력적인 정당, 온·오프가 결합된 정당”을 선언했다. 새로운 지도부 선출부터 시민이 참여하는 “쉽게 참여하고 소통하는 새로운 정당구조”로 혁신할 것임을 선언했다.

동일한 맥락에서 ‘수권정당을 위한 당개혁특별위원회(이하 당개혁특위로 약칭)’는 “당개혁의 목적은 당원과 국민의 신뢰를 얻어 민주당이 다시 수권정당이 되는 것”이고, “비전 있는 수권정당, 당심과 민심이 일체가 되는 미래정당, 이것이 우리 당개혁특위가 추구하는 목적”임을 분명히 하면서 혁신 방향을 ‘따뜻하고 유능한 대안정당’, ‘신속하고 역량 있는 정당’, ‘당원이 주인되는 정당’, ‘민의를 대변하는 정당’으로 설정했다.

같은 문제의식에서 혁신과 통합은 ‘혁신적 통합정당’을 제안했다. ‘시민이 당원이고 당원이 시민인 정당’, ‘SNS 기반의 소셜 네트워크(Social Network) 정당’, ‘젊은 세대가 주인이 되는 정당’, ‘시민이 직접 공직후보자를 선출하고 정책을 디자인하는 정당’, ‘지역의 시민자치에 기초한 분권형 정당’, ‘혁신의 토대위에 각 정치세력이 협력하는 연합정당’을 혁신 방향으로 제시했다.

‘시민들과 소통하고 함께하는 정당’, ‘당심과 민심이 일체가 되는 미래정당’, ‘시민이 당원이고 당원이 시민인 정당’의 혁신 방향은 시민이 완전히 참여할 수 있는 열린 정당을 지향하는 동일한 문제의식에 기초해 있다. 이 혁신 방향을 실현하기 위해서는 당원제도의 혁신이 필수적이다. 당원의 규정과 권리에 따라 혁신 방향을 나누어 생각할 수 있다.

첫째, 당원을 당비납부 당원으로 한정하는 ‘진성 당원’이 하나의 극이라 한다면 다른 하나는 당원과 비당원 유권자의 신분에 차이를 두지 않는 ‘국민경선 선거인단’이 있을 것이다. ‘진성 당원’은 당원을 당비납부라는 협소한 틀로 규정함으로써 다양한 당원의 형태를 고려하지 않고 있다. ‘국민경선 선거인단’은 당원에 대해 인센티브를 주지 않음으로써 중장기적으로는 ‘당원 없는 정당’을 초래하여 정당의 지속가능성을 위태롭게 할 수 있다. 핵심 문제의식은 정당의 지지자는 누구나 당원이 될 수 있는 당원 형태의 다양화와 다층화가 필요함은 물론 정당의 재정적 토대인 ‘당비’에 대한 고려가 있어야 한다는 것이다.

둘째, 당원의 권리는 그 핵심에서 정당의 당직과 공직에 대한 선출권이다. 여기서 모든 당원이 당직과 공직에 대한 선출권을 갖는 ‘당원주권’의 입장이 있다면 정반대로 당원과 비당원 유권자를 구별하지 않고 모든 시민이 선출권에서 동일한 권리를 갖는 ‘시민주권’의 입장이 있다. ‘당원주권’은 궁극적으로 당심이 민심을 어떻게 대변할 수 있는지에 대한 제도적 장치가 필요하고, 당원의 권리를 무시하는 ‘시민주권’은 왜 당원이 되어야 하는지에 대한 제도적 장치에 대한 고민이 필요할 것이다. 핵심 문제의식은 당원의 권리를 책임과 연계하는 당원제도를 설계함과 동시에 당직과 공직을 구분하여 당심과 민심을 동시에 존중할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 할 것이다.

‘시민들과 소통하고 함께하는 정당’, ‘민의를 대변하는 정당’, ‘시민이 직접 공직후보자를 선출하고 정책을 디자인하는 정당’은 정당의 일상 활동의 혁신을 지칭하는 것이지만 무엇보다 공천제도 혁신과 관련되어 있다. 공천의 기본원칙을 정립하고, 민심이 당심이 되는 공정한 공천의 프로세스를 만들어야  할 것이다. 오늘날 ‘큰 것이 작은 것을 이기는 시대’가 아니라 ‘빠른 것이 느린 것을 이기는 시대’에 인터넷, 모바일, SNS 등 신기술의 잠재력을 완전히 활용함으로써 당직과 공직 후보자 선출과정에 민심이 전적으로 반영할 수 있는 제도적 장치가 필요하다.

“민주당 개혁특위안을 존중하여 준용할 수 있다”는 통합협상위원회에서 의결된 통합 관련 사항에서 보듯 당개혁특위안은 민주통합당의 혁신을 위해 진지하게 고려해야 한다. 이 글의 목적은 민주당 개혁특위의 개혁안을 소개함으로써 민주통합당의 혁신을 보완하는 것이다. 특히, 당원제도와 공천제도의 혁신에서 미비하거나 재고해야 할 사항을 점검하고 있다.

2. 민주통합당의 혁신 과제

1) 당원제도 혁신

<표 1> 당원 형태

구분	지역기반 활동		정책기반 활동		당비	권리구분
당원 형태	지역당원	권리당원	정책당원	권리당원	납부	당직․공직 피선거권, 당무담임권, 선거권
		당원		당원	비납부	선거권

민주통합당의 당원제도는 당원 형태를 활동영역과 권리에 따라 다음과 같이 구분한다.

활동영역에 따라 거주지 관할 시·도당에 입당신청을 하여 당원명부에 등재된 자로서 지역위원회가 관리하는 당원인 ‘지역당원’과 거주지 관할 시·도당에 입당신청을 하여 당원명부에 등재된 자로서 중앙당이 관리하는 당원인 ‘정책당원’으로 구분한다. ‘지역당원’과 ‘정책당원’ 모두 그 권리에 따라 매월 당비를 납부하는 당원으로 당직·공직선거권, 피선거권, 당무담임권을 가지는 ‘권리당원’과 당 활동에 참여하지만 당비를 납부하지 않는 당원으로 당직·공직선거권만을 가지는 ‘당원’으로 구분한다.

이 당원규정에서 획기적인 것은 ‘정책당원’을 도입했다는 것이다. ‘지역당원’이 지역위원회에서 활동하는 전통적인 당원 형태인 반면, ‘정책당원’은 지역이 아니라 정책, 이슈가 주요 관심영역으로 노동·온라인·직능 등의 부문에 소속되어 활동하는 당원 형태를 말한다. 따라서 ‘지역당원’은 원칙적으로 지역위원회에 입당신청을 하고 지역위원회에서 활동하며 여기서 관리하는 당원이고, ‘정책당원’은 중앙당에 입당신청을 하고 중앙당 차원에서 정책, 이슈에 따라 활동하고 여기서 관리하는 당원이다. 그런데 현행 정당법상 입당원서를 시·도당 또는 그 창당준비위원회에 제출하게 함으로써 즉, 입당원서를 지역위원회와 중앙당에 제출하지 못함으로써 시·도당이 입당원서를 받고 대신 활동영역에 따라 관리주체를 ‘지역당원’은 지역위원회가, ‘정책당원’은 중앙당이 하도록 한 것이다. 따라서 앞으로는 정당법을 개정하여 지역위윈회를 부활시켜 지역당원은 지역위원회가 입당원서를 받고 관리하도록 해야 하고, ‘정책당원’은 중앙당에서 입당원서를 받고 관리하도록 함으로써 취지에 부합하도록 해야 할 것이다.

‘정책당원’은 애초 당개혁특위의 5대 중점개혁안의 하나였다. 당개혁특위는 변화하는 사회현실을 반영하여 “지역·계층·세대·부문·직능, 더 나아가 문화·기호·촛불 등의 참여민주적 가치를 담아낼 수 있는 수권정당으로서의 면모”를 갖추기 위해 정책당원제를 도입할 것을 제안했다. 민주당의 당원 구성이 우리 사회의 다양성을 적절히 반영할 수 없다는 것이다. “연령별로는 젊은 층에 비해 50대 이상 연령층이 과대 대표되고, 직업적으로는 자영업 종사자들이 회사원들에 비해 과대 대표되고 있다.” 이는 “민주당의 조직구조가 지역구(위원회)를 중심으로 종적체계가 중심을 이루고 계층·부문·직능/시민사회운동체 등 횡적체계가 형식적이거나 존재하지 않기 때문”이다. “지역위원회-시도당위원회-중앙당으로 연결되는 ‘행정구역 중심의 평면적 결합’이 가지는 편중성을 극복해야 한다”는 것이다.

선거승패를 좌우하는 수도권을 포함한 도시지역 유권자의 지역정체성이 ‘선거구민’이 아니라 ‘시민’이 되고 있는 상황에서 ‘정책당원’의 도입은 절실하다. 가령, 서울의 경우 2009년 현재 인구이동률은 24.0%에 달한다. 통계적으로만 보면 4년이 지난 2012년의 인구이동률은 96.0%로 대부분의 개별거주인구의 변동으로 인해 지역에서 정치적 성과를 축적한다는 것은 매우 어려운 일이다. 대부분 서울, 인천, 경기를 오가는 인구이동으로 사실상 유권자의 지역정체성은 광역화되고 있다. 더욱이 ‘촛불’로 상징되고 인터넷, 트위터, 블로그 등 SNS로 무장한 ‘깨어있는 시민’의 출현은 이슈중심의 당원 형태, 즉 ‘정책당원’의 도입이 필요함을 거듭 증거하고 있다.

물론 ‘지역당원’과 ‘정책당원’은 어느 하나를 선택하는 대체의 관계가 아니라 상호보완적 관계이다. ‘지역당원’이 기본적으로 지역위원회에서 활동하는 ‘오프당원’이라면 정책당원은 정책, 이슈 별로 활동하는 ‘온라인 당원’이 될 것이다. 이런 의미에서 민주통합당은 ‘온·오프가 결합된 정당’을 선언한 것이다. 따라서 ‘지역당원’과 ‘정책당원’은 언제든지 그 신분을 바꿀 수 있다. 다만 잦은 이동으로 지역위원회가 혼란해질 수 있기 때문에 당개혁특위는 당원신분의 변경시 6개월이 경과한 후에 당원의 제 권리를 행사할 수 있도록 제안하고 있다.

당개혁특위는 ‘정책당원’의 제도화를 위해서 ‘정책당원’이 활동하는 ‘(가칭)정책협약위원회’를 설치할 것을 제안했다. 정책협약위원회는 노동위원회, 문화예술위원회, 장애인위원회 등을 포함하는 계층부문위원회, 약사위원회, 미용사위원회 등을 포함하는 직능위원회, 무상급식위원회 등의 시민사회운동위원회 등 3개 분야로 하며, 정책협약운동을 통해 시민사회와의 정책협력구조를 만들도록 했다. 가령, 무상급식추진위원회는 무상급식에 관심 있고 주로 사이버 커뮤니티에서 활동하는 정책당원이 소속된 정책협약위원회 산하 소위원회이다. 참여당원수, 활동성, 지속가능성, 정책협약체결 여부, 기타 당기여도 등을 면밀히 검토하여 각 소위원회에 대의원을 배정한다. 지역위원회의 ‘지역당원’이 지역위원장 선출 권한을 갖는 반면, ‘정책협약위원회’ 중심의 ‘정책당원’은 비례대표 선출에 참여할 수 있는 권리를 가지도록 할 것을 제안했다. 정책협약위원회에 대한 실무적 지원은 생활정치국이 담당하며, 정책협약 담당 사무부총장을 두거나 또는 기존의 대외협력 담당 부총장이 담당하는 방안을 검토할 수 있다.

민주당 당개혁특위 사회단체 토론회 「정책당원제, 정책협약위원회는 왜 필요한가?」. 「정책당원제도 도입 필요성 및 제도화 방안」. 당개혁특위. 「당개혁특위 최종(안)」. pp. 1-3.

‘정책당원’이 대규모로 입당하기 위해서는 당원의 권리가 확대되어야 한다. 공직은 그 선출권자인 유권자의 참여를 최대한 높이고, 당직 선출에서는 당원의 권리를 최대한 높여야 한다. 그런데 민주통합당의 현행 규정은 당원의 권리를 지역위원장 선출로 제한하고 있다. 그러나 지역위원장은 국회의원 후보자가 자동으로 맡고, 현직 국회의원은 당연직 지역위원장이 된다. 국회의원 후보자 선출은 당원과 비당원 유권자를 구별하지 않는 완전국민경선이다. 또한 대표 및 최고위원 선출 방식은 30%는 대의원이고, 70%는 시민·당원경선으로 오픈 프라이머리이다. 대의원의 권리만 별도로 보장하고, 당원의 권리는 사실상 비당원 유권자와 같은 것이다. 시민의 참여를 최대화하려는 좋은 의도가 정책당원을 포함해 향후 당원모집에 심각한 장애를 초래할 수 있다. 중장기적으로 통합정당을 ‘당원 없는 정당’으로 만들 수 있는 것이다.

더욱이 민주통합당의 당비납부당원에 대한 규정은 당의 재정에 관한 고려를 하지 않은 것 같다. 민주통합당은 당비납부 여부에 따라 ‘당원’과 ‘권리당원’을 구분하고 있는데, 그 ‘권리’는 피선거권과 공무담임권이다. 그런데 피선거권과 공무당임권 부여만으로 당비납부당원에 대해 인센티브를 준다면 출마자나 당직자 등에 한정되어 그 수가 매우 적을 수 있다. 당의 재정에 심각한 문제를 야기할 소지가 있는 것이다. 따라서 당개혁특위는 당비납부당원에 대해 당직선출과 관련하여 특별한 쿼터(30%)를 부여함으로써 당비납부당원에 대한 인센티브를 강화하고 있는 것이다. 당원을 당비납부당원으로 한정하는 ‘진성당원’도 편향된 것이지만 당비납부당원과 당비를 납부하지 않는 당원의 권리 차이를 없애는 것도 문제인 것이다.

당개혁특위는 대표 및 최고위원 선출에서 ‘전당원투표’를 원칙으로 하고 대의원 20%, 당비납부당원 30%, 일반당원 50%로 투표권한을 배분했다. 당개혁특위. 「당개혁특위 최종(안)」. pp. 15-16.

혁신과통합 또한 이런 문제의식을 공유하면서 ‘개방형 시민당원제’를 제안했다. “‘진성당원제’를 폐지하며, ‘당원’은 누구나 입당하면 당원이 되고, 일정의 기간이 경과하면 당원의 권리를 가지는 ‘시민당원제’”를 제안한 것이다. 여기서 ‘시민당원’은 입당해야 하고 일정기간이 경과해야 당원의 권리를 행사할 수 있도록 하고 있다. 나아가 당직선거 및 공직선거에서 ““당직선출권은 당원에게! 공직선출권은 국민에게!”라는 구호가 대원칙이 되어야 한다.”고 하면서 대의기관은 “당원총투표의 개념을 도입”하고 “당대표와 최고위원의 선출은 당원총투표(모바일투표 포함)와 20% 이내에서 당을 지지하는 시민의 여론조사를 합산하여 선출한다.”고 제안한다. 누구나 쉽게 당원이 되면서 당원이 당직을 선출하도록 하고 있는 것이다. 이는 사실상 당개혁특위의 개혁안과 동일한 것이다. 물론 “‘당비’ 납부를 의무로 하지 않는다. 당비납부 당원이 정치적 특권이나 차등의 권리를 부여받지 않으며, ‘당비’ 납부 여부를 당원의 권리 제한의 기준으로 삼지 않는다.”고 명시함으로써 당비납부 당원에 대한 인센티브를 배제하고 있다. 그러나 대의원에게 30%의 투표 권한을 주듯이 당의 재정적 토대를 견실히 하기 위해 당비납부당원, 즉 권리당원에 대한 투표권에 일정 비율의 인센티브를 고려해야 할 것이다.

김두수, 「혁신적 통합정당의 원리와 구성」.

2) 공천제도 혁신

현행 당헌·당규는 공정경쟁을 위해 지역위원장이 공천신청 시 사퇴하도록 하고, 후보자가 확정되면 해당 후보자가 지역위원장이 되고, 현직 국회의원이 당연직 위원장이 되며 낙선하면 새로 선출하도록 했다. 국회의원선거후보자 선출방법은 국민경선을 원칙으로 하고, 시민배심원제도는 최고위원회 합의로 실시하도록 했다. 여성가산점 조항을 100분의 20을 여성후보자에게 가산하는 것 외에 전현직 국회의원, 지역위원장, 단체장에게 100분의 10을 가산하도록 강화했다. 또한 35세 이하의 청년비례대표를 ‘슈퍼스타 K’ 방식의 ‘전국공개경연’으로 4명을 당선가능권에 공천하도록 했다. 현행 규정은 기본적으로 당개혁특위가 제안했던 안이다.

당개혁특위는 후보자 자격심사를 강화하기 위해 심사를 분리하여 1차 도덕성 심사, 2차 정체성 심사, 3차 후보적합성 심사를 하도록 제안했다. 3차 후보적합성 심사는 당선가능성, 기여도, 의정활동능력 등을 말한다. 1회의 심사를 3회로 구분한 것은 1차 도덕성 심사에서 탈락하면 이후 심사의 제척대상이 되도록 한 것이다. 공천심사는 여론조사를 포함한 심사 계량화 지표를 통해 2-4배수로 경선후보자를 압축, 추천한다. 단, 압도적 지지를 받고 있는 후보의 경우, 단수 후보로 추천할 수 있다.

공심위의 위원장과 위원을 최고위원회의 의결을 거쳐 당대표가 임명하도록 하는 현행 규정을 바꿔 객관성을 제고하기 위해 ‘공심위 위원 선정위원회’를 둘 것을 제안했다. 공심위의 구성은 최고위원회에서 신망 있는 외부인사 50% 이상을 포함한 9인의 ‘공심위 위원 선정위원회’를 구성하고 최고위원회 및 여성위원회, 청년위원회, 노인위원회, 대학생위원회와 협의하여 선정된 공심위 위원장과 위원은 최고위원회 의결 및 당무위원회 인준을 거쳐 당대표가 임명하도록 했다. 단, 여성위원회의 의견은 합리적 이유가 없다면 거부할 수 없도록 했다. 위원수는 현행 위원장 포함 15인 이하의 위원을 15인 이상 30인 이하로 확대할 것을 제안했다.

완전국민개방경선과 시민배심원제도는 모두 정책토론회 3회를 실시하도록 했다. 투표방식은 현장투표 외에 지역 확인을 거쳐 모바일투표를 도입할 것을 제안했다. 공천제도가 민심을 전적으로 반영하기 위해서는 당의 일상 활동에서 ‘SNS 정당’을 구현해야 한다. ‘당심과 민심이 일체가 되는 미래정당’이 되기 위해서 민주통합당 참여 솔루션 서비스를 구축하고 이를 실무적으로 준비하는 ‘SNS 정당 추진단’을 구성할 것을 제안했다. 시민 서비스 및 캠페인 전략 강화를 위한 당 정책 디지털 라이브러리(정책 데이터베이스와 캠페인 데이터베이스)를 구축하고, 인터넷과 모바일을 기반으로 하는 정책 포럼을 개최하며, 정책 디지털 라이브러리와 포럼을 민주당 앱(application)과 연계하여 시민과 당이 일상적으로 활발하게 피드백할 수 있는 기반을 만들어야 한다는 것이다.

민주당 앱은 실시간 시사 이슈 제보 및 발굴, 캠페인 제안 및 상호 공유, 법안 제안 및 피드백 시스템, 각종 동아리 활동, 당원, 서명자, 안티 MB 등 동질집단 찾기 서비스, 공직선거와 당내 선거의 모바일 투표 등을 내용으로 한다.

전략공천은 전국적으로 30% 이하의 전략지역구를 선정하도록 하고, 전략공천의 공정성을 제고하기 위해 최고위원회 자문기구로 ‘전략공천심사위원회’를 설치할 것을 제안했다. 이 위원회가 전략공천지역을 추천하고 전략공천 후보자를 심사, 최고위원회에 제안하도록 한다.

당개혁특위. 「당개혁특위 최종(안)」. pp. 4-8, 26.

3. 마치며

통합선언문에서 자부했듯이 “민주통합당의 출범은 대한민국 정당사의 신기원을 개척”했다. “변화와 혁신의 요구를 담는 새로운 통합정당”이 그것이다. 지지자는 누구나 당원이 될 수 있고, 온라인과 모바일에서 정책, 이슈 중심으로 활동하는 네티즌과 트위터리언이 손쉽게 참여할 수 있는 정책당원제를 도입함으로써 민심이 당심이 되고 당심이 민심이 되는 정당시스템의 토대를 놓았다. 그러나 당원을 당비납부 여부로 협소하게 규정하는 ‘진성당원제’와 정반대로 당원과 비당원유권자 간의 권리 차이를 없애고 나아가 당비납부당원과 비당원유권자의 권리를 사실상 동일하게 함으로써 ‘당원 없는 정당’이라는 의도하지 않은 결과를 야기할 수 있다. 물론 당장에는 통합의 대의를 위해 불가피한 측면이 있다 하더라도 앞으로는 당비를 납부하는 권리당원, 당원, 비당원유권자 간에 일정정도의 권리에 대한 구분이 있어야 할 것이다. 대의원에게만 30%의 투표권을 주는 것은 정책당원을 포함한 전당원의 의사를 왜곡할 수 있다. 당원이 많다는 것은 민심이 당의 최종결정권자가 되는 ‘지지자 정당’에서 자랑이지 결코 부끄러움이 될 수 없다. 또한 당원의 권리 보장은 지지자가 당원이 될 수 있도록 하는 유력한 제도적 장치이다. 당직 선출에서는 당원의 권리를 가급적 높게 하고, 공직 선출에서는 유권자의 권리를 최대한 반영해야 할 것이다.

공천제도 혁신에서 무엇보다 공심위의 심사과정과 전략공천 결정과정이 투명하고 객관적이어야 한다. 또한 국민경선이 동원경선으로 전락하지 않도록 다양한 참여 수단을 강구할 필요가 있을 것이다. 이와 관련하여 SNS 시스템을 완비하고 당의 기풍을 일신, 포용적이고 실험적인 활동을 장려함으로써 의미와 재미를 결합하는 정당이 되어야 한다. 이를 통해 민주통합당은 기성정당을 불신하는 ‘행동하는 무당파’가 맘껏 참여하는 의미 있는 놀이터가 되어야 한다.

우리는 이미 노무현 대통령의 후보 선출과정과 당선과정에서 ‘재미있는 정치’를 실현했다. 민주통합당은 2000년에 세계 최초로 전자투표를 도입했고, 2002년에 한국정당 최초로 국민참여경선제도를 성공시켰으며, 2007년에 세계 최초로 모바일 투표를 도입하는 등, 혁신을 선도해온 정당이다. 민주통합당은 한국 정당사의 모범이 되었던 위대한 ‘혁신의 정당’이다.