이미 늙은 한국사회 : 한국은 초고령사회를 준비하고 있는가?

김용익(서울대학교 의과대학 교수)

1. 급속한 고령화 진행

한국 사회는 현재 출산율 감소와 평균수명 연장에 따라 급속하게 고령사회로 진입하고 있다. 2011년 현재 65세 이상 고령인구는 553만 7천명으로, 총인구에서 차지하는 비중은 10년 전인 2001년에 비해 3.7% 증가한 11.3%이다.

통계청, 2011, 『고령자통계』.

우리나라는 고령인구 비중이 2000년에 이미 7.2%를 기록해 고령화사회에 접어들었으며, 이러한 추세가 유지된다면 2018년에는 고령인구가 14%를 넘어서는 고령사회에 진입할 것으로 예상된다. 또한 불과 8년 뒤인 2026년에는 고령인구 비중이 20%를 넘는 초고령사회가 될 것으로 전망된다. 고령화사회에서 고령사회로 전환하는데 소요되는 기간이 프랑스의 경우 115년, 미국은 73년, 일본이 24년이었던 것에 비해, 한국은 18년에 불과할 정도로 빠른 속도로 진행되고 있다.

UN은 전체 인구 중 65세 이상 인구가 차지하는 비중에 따라 고령화사회(Aging Society, 7～14%), 고령사회(Aged Society, 14～20%), 초고령사회(Super-aged Society, 20% 이상)로 분류하고 있다.

<그림 1> 고령사회 진행속도 국제비교

* 자료: 일본 국립사회보장․인구문제연구소, 『2005 인구통계자료집』, 2005; 통계청, 『2011 고령자통계』, 2011 (저출산고령사회위원회, 『고령친화산업 활성화 전략』, 2006에서 재인용)

한국 사회의 급속한 고령화 현상에 따라 나타나는 가장 큰 문제는 생산가능인구 감소로 인한 부양부담 증가이다. 저출산 현상과 맞물리면서 15～64세의 생산가능인구가 2016년을 고비로 감소하게 되는 초유의 현상이 발생할 것으로 예상되고 있다. 2011년 현재 총인구에서 73.1%를 차지하는 생산가능인구는 2016년 73.2%를 정점으로 이후 감소하여, 2030년 64.4%, 2050년 53.0%까지 줄어들 것으로 전망된다.

생산가능인구의 감소와 더불어 생산가능인구 내부의 고령화도 급속하게 진행되고 있다. 경제활동이 가장 왕성한 25～49세 연령층이 2011년 55.7%에서 2030년에는 49.5%로 감소하는 반면, 상대적으로 나이가 많은 50～64세 연령층은 2011년 26.1%에서 2030년에는 37.4%로 급증할 것으로 예측되고 있다.

노인인구의 증가와 생산가능인구의 감소가 맞물리면서 생산가능인구의 부양부담은 폭발적으로 증가하게 된다. 노년부양비는 2011년 15.5%에서 2030년 37.7%, 2050년 72.0%까지 치솟게 되며, 노년부양비와 유소년부양비를 합한 총부양비 또한 2011년 39.6%에서 2030년 55.4%, 2050년 88.8%로 급증할 것으로 추정된다. 2011년에 노인인구 1명을 생산가능인구 6.5명이 부양하는 것에 비해, 2030년에는 2.7명이 부양하여야 하고 2050년에는 1.4명이 부양하여야 한다.

총부양비는 유소년부양비와 노년부양비의 합이며, 유소년부양비와 노년부양비는 각각 0~14세 인구와 65세 이상 인구를 생산가능인구에 나눈 값이다.

2. 한국 사회 노인 문제

2007년 통계청 사회통계조사 결과에 의하면 65세 이상 노인들이 겪는 어려운 문제는 건강문제가 43.6%로 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 경제적 어려움이 38.4%였다. 2008년 수행된 노인실태조사에 따르면 한국 사회 65세 이상 노인의 월 평균 소득은 58.4만원으로, 전체 노인의 33.4%가 월 평균 20만원 미만의 소득으로 생활하는 것으로 나타났다. 한국 노인의 빈곤율은 OECD 가입국 중 가장 높다. 65~75세 노인 빈곤율은 43.3%로 OECD 평균의 4배 이상이며, 75세 이상 노인 빈곤율도 49.8%로 OECD 평균의 3.4배에 이르고 있다(<그림 2>).

계명대학교 산학협력단, 『2008년도 노인실태조사: 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사 기초분석보고서』. 보건복지부, 2009.

<그림 2> OECD 주요국가 노인빈곤율(가구중위소득의 50%미만)

* 자료: Pensions at a Glance 2011: Retirement-income Systems in OECD and G20 Countries.

노인의 소득구성을 세부항목별로 살펴보면 사적 이전소득이 44.7%로 가장 크며, 공적 이전소득 25.5%, 근로 및 사업소득 22.6% 순서이다. 공적연금체계가 자리 잡힌 서구 사회의 소득구성과 달리 우리나라의 노인은 개인연금과 공적연금이 모두 부족한 상태에서 근로소득과 다른 가구원의 도움을 의미하는 사적 이전소득으로 노후의 경제생활을 영위하고 있다. 최근 가족 부양의식의 약화로 인해 사적 이전소득도 점차 감소하고 있는 추세이다.

한국의 경우 1980년 조사 당시 사적 이전소득이 주소득원인 경우가 75.6%에 달하였으나, 1995년 조사에서는 56.6%로 약 20% 포인트 감소하였고, 2000년에는 45.3%로 5년 동안 약 10% 포인트 넘게 감소하였다. 석재은·유은주, “노인의 경제적 부양과 신체적 부양: 가족의무와 국가 책임의 균형”. 『한국가족법학회』, 2007:28:31-56.

노인의 낮은 삶의 질은 노인자살률에서도 추정할 수 있다. 통계청 사망원인조사에 따르면 2010년 현재 65세 이상 인구의 자살률은 10만 명당 81.9명으로 15~64세 인구의 30.5명에 비해 2.7배 높은 수준이다. 노인 인구 중 80세 이상 인구의 자살률은 10만 명당 123.3명에 이르고 있고, 특히 80세 이상 남성 인구의 경우 10만 명당 222.7명이라는 높은 자살률을 보인다. 한국 사회의 노인자살률은 다른 국가들에 비해 유례없이 높은 수준이다. OECD 평균과 비교했을 때 65~74세 인구의 자살률은 5.0배이며, 75세 이상 인구의 자살률은 8.3배에 이른다(<그림 3>).

<그림 3> OECD 주요국가 노인자살률(인구 10만명당)

* 자료: Society at a Glance 2009: OECD Social Indicators.

3. 참여정부의 고령사회 대응정책과 평가

참여정부는 저출산·고령사회로의 급속한 진입에 대응하여 2004년 3월 국정과제위원회의 하나로 『고령화 및 미래사회위원회』를 설치하여 3대 정책(인구·가족정책, 고용·인력정책, 보건·복지 정책)과 5대전략(육아지원, 인구노령인력의 경제활동 참여, 전국민건강보장, 복지서비스 확충, 고령친화산업)에 따라 활발한 연구와 정책 작업을 수행하였다. 이후 저출산·고령화대책을 추진하는 관련기구의 설치와 함께 정책 추진을 위한 법적·제도적 기반 구축이 요구되어 2005년 9월 ‘저출산·고령사회기본법’을 제정하였으며, 이에 근거하여 같은 달 대통령이 직접 위원장이 되는 『저출산·고령사회위원회』를 출범시키고 실행기구로 보건복지부에 『저출산·고령사회정책본부』를 설치하여 본격적인 정책 추진 작업에 착수하였다.

관련 전문가들을 중심으로 한 연구 용역과 함께 관계부처회의 및 민간 간담회, 공청회 등을 거쳐, 2006년부터 2010년까지 총 32조 원이 투자되는 「제1차 저출산·고령사회기본계획 ‘새로마지 플랜 2010’(이하 제1차 기본계획)이 2007년 7월 수립되었다. 이 계획은 고령자의 삶의 질 향상을 위한 기반 구축과 저출산·고령사회의 성장동력 확보라는 목표로 추진되었다.

첫째, 안정된 노후 소득보장체계를 구축하기 위하여 제반 연금제도들을 개혁하였다. 참여정부는 2003년 ‘국민연금법’ 개정안을 제출하였고, 2007년 7월에는 60%였던 소득대체율을 2008년부터 50%로 그 후 단계적으로 2028년까지 40%로 낮추는 법 개정을 단행하여 연금의 지속가능성을 제고시켰다. 반면 이는 연금급여의 하락이라는 문제가 있었기에 대신 조세수입에 의한 기초노령연금제도를 도입하였다. 2008년부터 전체 노인 중 70%에게 국민연금 가입자 기준 월평균 소득 5%를 지급하고 2028년에는 10%로 올리기로 하였다. 이는 보험제도에 의한 국민연금의 급여를 줄여 지속가능성을 높이되 노인수당 성격의 현금급여를 신설함으로써 노인들에게 즉각적인 혜택이 돌아가게 하는 의미를 가진다. 또한 퇴직금을 퇴직연금으로 전환하는 제도를 실시하여 퇴직자가 매월 연금을 수령할 수 있도록 하였다.

둘째, 건강한 노후 생활을 영위하기 위하여 제도적 보장성을 강화하였다. 건강보험 보장성을 확대하여 2004년 평균보장률 61%, 중증질환 보장률 50% 수준에서 2007년에는 각각 65%, 72% 수준으로 향상시켰다. 또한 2003년 이후 도시지역 보건지소를 설치하기 시작했으며, 2007년에는 ‘찾아가는 보건소’를 위한 방문보건인력을 2,000명 증원시켰다. 2008년부터는 참여정부 노인정책의 최대 업적이라 할 수 있는 노인장기요양보험이 전국적으로 실시되어 노인요양 시설, 기관, 인력 등 인적, 물적 인프라가 크게 확대되었다. 그 외에 노인 생활체육의 강화를 위해 소관부처를 보건복지부에서 문광부로 이관하였으며, 보건소 및 경로당에 운동사업을 도입하여 각종 운동, 무용, 체조 등 프로그램을 시행하였다.

셋째, 고령친화적 사회 기반과 사회참여를 위한 다양한 생활환경을 조성하였다. 2004년 최저주거기준을 법제화하여 고령자가구의 안전성과 편의성 제고를 위한 주택개조를 지원하였고, 저소득 고령자를 위한 주택공급을 확충하여 2005-2007년 동안 총 2,643호의 고령자용 국민임대주택을 시범 공급하였다. 또한 노인들의 이동성을 보장하기 위하여 지하철 엘리베이터나 보행자 도로 등을 개선하였다.

넷째, 고령자 잠재인력을 활용하기 위한 노동시장정책을 개선하였다. 2006년 1월 『노인인력개발원』을 설립하여 노인일자리 확대 및 고도화, 노인인적자원 개발을 모색하였다. 이를 통해 2007년까지 11만개의 공공분야 일자리를 보급하였고, 단순노무 형태의 공익형 일자리 비율을 줄이고 사회적으로 유용한 교육·복지형 일자리를 확대하였다. 기업이 노인을 배제하지 않도록 연령차별을 금지하고, 중고령자의 생산성 저하와 높은 임금의 괴리를 줄이기 위해 임금 피크제 등 임금구조를 합리화하였다.

다섯째, 고령친화산업을 육성하기 위한 법적·제도적 기반을 마련하였고, 고령사회 금융기반을 조성하였다. 2005년 『고령화 및 미래사회위원회』의 제안에 따라 2006년 11월 ‘고령친화산업진흥법’이 제정되었고 2007년 6월 동법 시행령도 공포되었다. 이를 통해 고령친화산업의 연구개발 장려, 전문인력 양성, 우수 고령친화제품 및 사업자 지원 등이 수행될 수 있는 길을 열 수 있었다. 또한 역모기지 활성화를 추진하고, 주택금융신용보증기금 내에 ‘주택담보신용보증기금 계정’을 설치하여 가입자 전원에게 세금 감면 등 세제혜택을 지원하였다.

참여정부의 고령사회 대응정책의 가장 큰 성과는 저출산·고령화 문제를 국가 의제화하고 범정부 차원의 대응체계를 구축하는 기반을 마련했다는 점이다. 그러나 전체 세대를 아우르는 지속발전가능 사회 구현이라는 보편적 가치실현을 목표로 했음에도, 여전히 기존 복지사업 중심으로 사업이 수행됨으로써 정책의 양적·질적 수준이 확대되지 못했다는 한계를 갖는다.

노인세대의 소득양극화 문제도 여전히 해소되어야 할 과제로 남아 있다. 2010년 기준으로 60세 이상 노인 중 국민연금 수급자는 아직 29.9%에 불과하며, 기초노령연금도 노인들의 호응이 컸으나 지급액이 적어 소득보장으로서의 의미가 크지 않았다. 퇴직연금 또한 실제 도입한 사업장 수가 2006년 기준 2.2% 정도여서 큰 효과를 발휘할 수 없었다.

노인장기요양보험의 경우 제도 도입에는 연착륙했으나 아직 미완성 단계이며, 시설들의 무분별한 경쟁, 서비스 질 관리 부재, 제한적인 급여대상 등이 해소되어야 할 문제로 남아있다. 노인의 건강문제와 고용문제 또한 노인만의 고립된 문제로서가 아니라, 영유아부터 청소년(학교), 성인(모성 및 직장)을 거쳐 노인에까지 이어지는 평생건강관리체계 및 노동·교육체계를 구축하는 과정에서 함께 풀어나가야 한다. 노인주택, 고령친화산업 등도 참여정부가 새로운 영역을 개척한 것이나 실제 추진성과는 미흡하다.

4. 이명박 정부의 고령사회 대응정책과 평가

참여정부 때 대통령을 위원장으로 했던 『저출산·고령사회위원회』는 이명박 정부 출범 이후 보건복지부장관 소속의 위원회로 위상이 낮아졌다. 이로서 부처간 의견 조정과 장기적인 종합정책의 수립이라는 기능은 사라지게 되었다. 그러나 이명박 정부는 참여정부의 제1차 기본계획에 대한 ‘보완판’을 2008년 12월에 발표하여, 기본적으로 참여정부의 저출산·고령화 정책기조를 계승하고 있다. 저출산 대응 분야(보육·가족·여성)의 예산증가율이 큰 폭으로 감소한데 비해, 주요 고령사회 대응 분야에 대한 이명박 정부의 연평균 예산증가율은 참여정부 때에 비해 소폭 상승하였다(<그림 4>).

<그림 4> 주요 고령사회 대응 분야 연평균 예산증가율

* 자료: 김원섭·남윤철. “이명박정부 사회정책의 발전”,『아세아연구』2011:54(1):119-152.

공적연금은 전체 복지지출의 약 30% 정도를 차지하고 있어서 복지지출 증가에 크게 기여하고 있다. 2008년부터 제도 성숙으로 인해 본격적인 완전노령연금 수급자가 발생하기 시작하였다. 또한 노인청소년 분야의 예산증가의 대부분을 차지하는 기초노령연금의 경우에도 참여정부가 계획했던 대로 2008년부터 70%로 포괄범위가 확대되어 지급되고 있다. 노인장기요양보험도 이와 비슷한 경로를 밟았는데, 이런 과정에서 이명박 정부는 참여정부에 의해 입안된 제도의 내용을 수정하려는 시도는 거의 하지 않았다.

김원섭·남윤철,  “이명박정부 사회정책의 발전”,『아세아연구』, 2011.

2011년 발표된「제2차 저출산·고령사회기본계획 ‘새로마지 플랜 2015’(이하 제2차 기본계획) 역시 제1차 기본계획의 연장선상에서 수립된 것이다. 이러한 맥락에서 제2차 기본계획은 ‘점진적 출산율 회복 및 고령사회 대응체계 구축’을 목표로 설정하고, 추진전략은 제1차 기본계획의 한계성을 극복하는데 초점이 맞추어져 있다.

이삼식, “제2차 저출산·고령사회 기본계획 수립 배경과 의의”, 『보건복지포럼』, 2011(2):5-10.

제2차 기본계획은 제1차 기본계획의 한계로서 첫째, 맞벌이 가구, 베이비 붐 세대 등 정책적 수요가 높은 계층에 대한 정책적 고려가 부족했다는 점, 둘째, 고령화 분야의 경우 기초노령연금에 편중되는 등 다방면에 걸친 종합적 대응으로 확산되지 못했다는 점, 셋째, 정부의 역할 강화에도 불구하고 민간부문의 참여가 부족했다는 점 등을 들고 있다.

이에 따라 제2차 기본계획에서 밝힌 고령화 대응 정책방향은 주요 대상을 50세 이상 베이비 붐 세대로 확장하고, 정책방향 또한 소득·건강·주거 등 전반적 사회시스템을 재구축하는 것으로 설정하였다. 이에 따라 제2차 기본계획에서는 고령화 대응정책 기술순서 중 가장 앞 순위를 임금피크제 활성화, 맞춤형 고령자 취업지원서비스 강화 및 일자리 창출, 전문인력 활용제고, 연령차별금지제도 정착 등과 같은 고용 및 노동시장 분야에 할애하였다(<그림 5>).

제1차 기본계획 때 소득보장체계 강화를 가장 앞세웠던 것과 비교한다면, 이러한 변화는 그간 상대적으로 덜 주목 받았던 노동 및 교육 분야 연계정책들을 최우선적으로 추진하겠다는 정책의지로 판단된다. 그러나 새로 강조된 정책들에 대한 충분한 예산이 확보되지 못하고, 이들 분야에 대한 보건복지부의 통제력이 거의 전무하다는 점에서 정책의 실효성은 제한적인 상태에 머물러 있다.

<그림 5> 제1차 및 제2차 기본계획의 고령화 대응정책 기술 순서

5. 지속발전이 가능한 고령사회를 위하여

1960년 6.0명이던 한국 사회의 합계출산율은 23년 만에 인구대체수준(2.1명)으로 감소하였고, 반세기만에 한국 사회는 세계에서 가장 출산율이 낮은 나라가 되었다. 이처럼 급격한 인구구조의 변동에 따라 한국 사회는 고령인구의 급증과 생산가능인구의 급감이라는 사상초유의 위기를 눈앞에 두고 있다. 기존의 인구 억제 정책이 1996년까지도 유지되고 있었을 정도로 대응이 늦었지만, 뒤늦게나마 참여정부부터 본격적인 저출산·고령사회 대응정책이 추진될 수 있었다.

저출산·고령사회 대응정책은 국가인력의 증감이라는 사회 근원적인 문제를 관리하는 문제이기 때문에, 단기간에 해결될 수 있는 성격이 아니며 정치이념에 따라 좌우되는 문제도 아니다. 불과 20년 후의 노년부양비가 지금의 두 배 이상으로 증가하게 되는 상황은 진보 진영과 보수 진영 모두가 풀어나가야 할 현실이다.

이러한 의미에서 참여정부 때 추진되었던 제1차 기본계획의 정책기조가 이명박 정부에서도 큰 변화 없이 유지되고 있는 것은 다행한 일이다. 하지만 한국의 급속한 고령화 진전에 대비하기 위해서는 지금보다 훨씬 강력하고 종합적인 고령화 대응정책들이 필요하다.

첫째, 현재 보건복지부 산하의 ‘저출산·고령사회위원회’는 대통령 직속기구로 다시 되돌려 져야 한다. 저출산·고령화 문제는 사회복지나 보건의료뿐만 아니라 재정, 산업, 고용, 노동, 교육, 문화 등 전사회적 영역에 복합적으로 얽혀 있는 현상이다. 따라서 개별부처별로 정책을 추진하는 것보다 범정부 차원의 대응체계가 구축되어야 한다.

둘째, 노후소득보장의 획기적인 전환이 이루어져야 한다. 국민연금의 사각지대를 해소하고 기초노령연금의 급여를 생활비 수준으로 인상할 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 기초연금제도의 도입도 다시 한 번 진지하게 검토되어야 한다. 이와 더불어 노인 일자리 확충이 단순한 노무 형태의 공익형 일자리에 치중되지 않도록 교육·복지형 일자리를 확대하고, 고령인구의 직무재교육을 강화해야 한다.

셋째, 노인건강보장과 질병예방 대책이 강화되어야 한다. 단순한 질병치료를 넘어서 건강증진과 질병예방을 통해 노인 의료비의 앙등을 막고 보건재정의 지속가능성을 제고하기 위해서는 공공보건의료의 강화가 필요하다. 노인장기요양보험을 내실화하고, 양적 확장에만 치중되어 있는 노인요양시설에 대한 질적 관리방안이 마련되어야 한다.

더 나아가 고령화 대책을 강력히 추진해 나갈 수 있는 재원조달 방안 마련도 함께 고민되어야만 그 현실성을 높일 수 있을 것이다.