민주연구원

예비타당성조사 개선 방향

1. 예비타당성조사 역할과 활용

 예비타당성조사는 세출 누수 방지, 재정건전성 제고를 위한 가장 기본적인 사전적 재정관리 수단

❍ 예비타당성조사는 대규모 재정사업의 실시에 앞서 대상사업의 경제성과 타당성을 사전에 점검하는 역    할을 담당함

- 기존의 타당성조사가 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등을 조사하기 때문에, 사   전 점검을 통해 해당 사업의 실시여부에 대한 객관적인 근거 제시가 필요하였음

- 예비타당성조사는 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 사전에 판단하고, 효율적이고 현실적인 추진방   안을 제시하는 데에 목적을 두고 있음

 정부의 재정투자사업에 대한 국회의 국정감사, 예산안 심의 과정에 활용

❍ 예비타당성조사는 국회의 예산안 심의 과정에서 해당 재정사업의 적절성에 대한 검토에 활용하거나,     올해 신규사업에 대한 국정감사 등에 활용할 수 있음

- 예비타당성조사는 한국개발연구원(KDI) 공공투자관리센터(PIMAC)에서 총괄 수행하며, 순수 국가연구     개발사업의 경우에는 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서 총괄 수행함

- 위 기관들은 더 나은 객관적인 평가를 위해 노력하고 있으나, “이해 관계자와 외부 전문가의 의견을 반   영하고는 있지만, 소수의 연구진에 의해 이루어진 내부 의견에 매몰됨으로써 평가의 객관성이 저해되     거나 평가 결과의 왜곡을 초래해서는 안 될 것”('월간조선', 2015년 1월호)[1]이라는 우려에서 자유롭지     못한 현실이기도 함

- 따라서 예비타당성조사가 사업 시행에 적절하다 결론지어도, 예비타당성조사에 대한 면밀한 검토가 필   요하며, 이는 해당 사업의 내용과 추진 필요성에 대한 이해를 높여 국회의 예산심의 기능을 제고시킬     수 있음

※ 경제성 평가를 위한 비용-편익분석 결과인 비용 대비 편익 비율(B/C)이 1보다 크고, 계층화분석법 (AHP; Analytic Hierarchy          Process) 지수가 0.5보다 큰 경우 사업 시행이 적절하다고 평가함

[1] 위 기사의 작성자는 현 KDI 공공투자관리센터 김강수 소장으로 예비타당성조사의 한계 및 과제에 대해서는 담당기

    관 내부에서도 명확하게 인식하고 있

2. 주요 연혁과 면제사업

 예비타당성조사는 ｢국가재정법｣ 제38조에서 규정, 2014년 본법 개정 이전에는 시행령 개정으로 대상사    업이 확대됨

❍ 예비타당성조사는 1999년 3월 예산회계법령 시행령 개정을 통해 실시된 이래, 2006년 10월 4일 제정    된 ｢국가재정법｣ 제38조에 규정되고, 2007년 1월 시행됨

- ｢국가재정법｣ 제정 당시 예비타당성조사 대상사업 및 면제사업은 본법이 아닌 시행령 제13조에 의해     규정

❍ 2014년 4월 1일 본법 및 시행령 개정으로 이들 조항은 본법 제38조에 포함되고 시행령조항은 삭제됨

- 2014년 4월 1일 ｢국가재정법｣ 제38조 제1항 및 제2항의 개정에 따라 시행령 제13조 제1항과 제2항은   삭제되었음

 대상사업 및 면제사업 규정 변화 과정

❍ 대상사업에 대한 기준은 ｢국가재정법｣ 제정 당시 시행령 제13조 제1항에 규정되었으며, 2009년 8월      29일 시행령 개정을 통해 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업·중소    기업 분야의 사업으로 확대되었음

- 그 이전에는 ｢국가정보화기본법｣, ｢과학기술기본법｣ 등 관련법 및 관계부처의 변화에 따라 일부 개정     되었으며, 전면적인 개정은 2009년 8월 29일 개정이 대표적임

❍ 면제사업에 대한 기준은 ｢국가재정법｣ 시행령 제13조 제2항에 규정되었으며, 2009년 3월 25일 시행      령 제13조 제2항의 개정을 통해 기존의 5개 호에서 10개 호로 확대됨

- 이 개정은 이명박 정부가 4대강 사업을 예비타당성조사 면제사업으로 규정하기 위해 이루어 짐

❍ 2011년 12월 30일 개정을 통해 사회복지분야 사업에 대한 예비타당성조사를 강화함

- 시행령 제13조 제2항의 8호에서 면제사업으로 규정한 ‘8. 기초생활수급자, 장애인 등 수혜자에 대한 직   접적인 현금·현물급여 지급 등 단순 소득이전을 목적으로 하는 사업’을 삭제함

 예비타당성조사 면제 사업

❍ ｢국가재정법｣ 제38조 제2항에 따라 예비타당성조사가 면제되는 사업은 아래와 같음

❍ 이명박 정부 시기 4대강 사업의 예비타당성조사 면제를 위해 2009년 개정된 시행령과 비교하면 다음    과 같음 

3. 예비타당성조사 현황과 문제점

 현황과 성과

❍ KDI의 '2014년도 공공투자관리센터 연차보고서'에 따르면, 예비타당성조사가 시작된 1999년에서          2014년까지 총 612건(조사완료 사업 기준)이 진행되었고, 사업계획 적정성 검토(구 ‘간이예비타당성조    사’)는 2007~2014년 동안 총 48건 진행됨

- 지난 16년 동안 매년 평균 38개의 예비타당성 조사를 실시하였으며, 가장 많이 실시한 연도는 2009년     으로 63개이며, 가장 적게 실시한 연도는 2013년으로 13개

- 사업계획 적정성 검토는 이전의 간이예비타당성조사를 지칭하며 예비타당성조사가 면제된 사업 중 비   용검토 필요 사업에 대해 기획재정부 장관의 필요에 따라 실시해 옴.

- 아래 표에서 사업계획 적정성 검토 실적은 2007년 이후 예비타당성조사에 준하는 연구(사업계획 검토,   간이예비타당성조사 등)를 수행한 모든 사업을 포함한 것임

❍ 지금까지 예비타당성조사로 인한 총사업비 절감액은 121.5조원, 사업계획 적정성 검토로 인한 절감액    은 1.3조원으로 총 122.8조원을 절감함

- 1999~2014년 예비타당성조사 대상 사업의 사업비는 288조원이며 여기에 2011년 제3차 국도· 국지도   5** 계획안 예비타당성조사(56건)을 포함하면 291.3조원임

❍ 경제적 타당성을 평가하는 비용-편익분석 결과인 B/C 비율이 1보다 큰 사업 수는 최근 들어 크게 증가    하여 2013~2014년은 61%를 넘어섬

- 1999~2014년 예비타당성조사 사업 612개 중 경제적 타당성을 확보한 사업은 289개로 47.2%의 비율    을 보이는데, 기간별로 보면 1999~2011년의 45.8%인데 비해 최근 2년은 15%p 이상 증가하는 모습을    보임

- 종합적 타당성을 확보한 사업은 387개로 63.2%의 확보율을 기록하는데 이것 역시 기간별로 보면 최근   2년간 1999~2011년의 확보율 61.7%보다 15%p 가까이 상승함

- 최근 2년의 예비타당성조사 타당성 확보율 급증은 조사의 객관성에 대한 면밀한 검토 필요성을 시사함

 예비타당성조사의 대상사업 및 면제사업에 대한 문제 제기

❍ 현 예비타당성조사가 가지고 있는 한계와 문제점은 더욱 적절한 조사 및 분석을 위한 기술적인 부분      에서 예비타당성조사 수행체계, 대상사업 및 면제사업의 범위 등에 걸쳐 여러 지적이 있음

- 좀 더 객관적이고 과학적인 예비타당성 분석을 위해 현재의 한계를 극복하고 발전시키려는 노력은 전   담기관을 중심으로 진행되고 있음

- 예비타당성조사에 좀 더 많은 이해관계자 및 전문가의 의견이 반영될 수 있는 통로 구축의 필요성은     주요 쟁점 중 하나임

- SOC분야 사업에 대해서는 대상사업을 축소하자는 기획재정부의 요구, 이와 반대로 면제사업 축소의     요구 및 사회복지분야 사업에 대한 좀 더 명확한 기준 설정의 필요성이 제기되고 있음

❍ 기획재정부는 2014년 10월 22일, SOC 분야에 한하여 예비타당성조사 대상 기준을 총사업비 1,000억    원, 국고보조 500억원 이상으로 상향하는 개선방안(안)을 발표하였음

- 기획재정부에 따르면, ‘총사업비 500억원, 국고보조 300억원 이상’이란 기준이 경제규모, 재정규모에     비추어 볼 때 SOC 분야에서는 현실성이 떨어진다고 지적함

- 위와 같이 조정할 경우 2005년~2014년(상) 기간의 총 1,267건 사업 중 14.8%(188건)가 예비 타당성조   사 대상사업에서 제외되는 효과(SOC 사업 대비 27.6% 감소)를 갖는다고 발표함

❍ 사회복지 분야의 경우 단순소득이전 사업에 대해 면제 규정이 2011년 12월 30일 시행령 개정으로 삭    제되어 예비타당성조사가 강화됨

- 사회복지분야 사업은 ｢국가재정법｣ 제13조 제1항 제4호에 의해 예비타당성조사 대상사업으로 규정되   어 있으며 그 기준은 ‘중기사업계획서에 의한 재정지출이 500억원 이상 수반되는 신규 사업’으로 정하   고 있음

- 2008년 7월 23일 ｢국가재정법｣ 시행령 개정에 의해 사회복지분야 사업도 예비타당성조사 대상이 되었   으며, 2009년 3월 25일 시행령 개정으로 제13조 제2항 제8호에 ‘단순 소득이전을 목적으로 하는 사       업’의 예비타당성조사를 면제하였으나 2011년 12월 30일 개정으로 삭제됨

❍ 정리하면, 예비타당성조사 대상사업 및 면제사업과 관련하여 정부는 사회복지분야 사업은 강화하였으    며, 최근 SOC분야 사업은 완화시키려고 추진하고 있음

❍ 사회복지분야 사업에 대한 적절한 평가방법이 마련되지 않은 채 예비타당성조사를 강화하는 경우, 필    요한 사업을 추진하지 못하는 오류에 대한 우려가 있음

- 사회복지분야 사업은 한번 시행되면 계속 진행될 가능성이 커서 재정기준선에서 차지하는 비중이 작지   않음

- 따라서 대중영합적인 사업이 남발할 경우 재정경직성에 미치는 압박이 크므로 이에 대한 예비 타당성   조사는 필요할 수 있음

- 하지만, 사회복지분야 사업에 대한 적절한 예비타당성조사 방법 구축은 아직 과제로 남아 있음

 사회복지분야 사업 예비타당성조사 현황 및 결과

❍ 2012년 이래 사회복지분야 사업 중에서 예비타당성조사를 실시한 사업은 4개 사업이며, 이들은 현재    실시 중이거나 추진 중임

- 중기사업계획서는 5년 단위로 작성되므로 5년에 걸쳐 500억원 이상을 지출하는 사업이 대상이 되며     연평균 100억원 미만을 지출하는 사업은 예비타당성조사 대상이 아님

- 사회복지 분야는 많은 경우 법령에 의해 추진하는 사업이므로, 이들은 ｢국가재정법｣ 제34조 제 2항 제   8호에 의해 면제사업에 해당함

- KDI 홈페이지에서 이용 가능한 자료를 통해 살펴 본 최근 3년간 예비타당성조사 실시 복지관련 사업은   2012년 1개, 2013년은 없으며, 2014년은 3개로 총 4개 사업인데 이들은 현재 이미 실시되거나 추진 중   에 있음

4. 예비타당성조사 개선 방향

 재정지출 관리의 문지기(gate-keeper)로서의 위상 제고가 필요함

❍ 예비타당성조사는 세출 누수를 사전에 방지하자는 게 가장 중심적인 목적이므로 무엇보다도 재정지출    관리의 문지기(gate-keeper)로서의 위상을 제고시키는 방향으로 개선되어야 함

- 따라서 기획재정부가 언급하는 예비타당성조사 건수 및 기간 등과 관련된 문제에 대한 인식은 충분히   공유하나 이러한 이유로 SOC분야 사업에만 예비타당성조사 기준을 완화하는 것에 대해서는 우려를 가   질 수밖에 없음

- 이러한 문제는 SOC분야 사업뿐만 아니라 다른 사업도 마찬가지이므로 전체 대상사업을 놓고 기준 완     화여부와 그 개선방안을 모색해야지 SOC분야 사업만 완화한다는 것은 어불성설임

❍ 재정건전성 제고를 위한 세입강화방안 마련에 주력하고 있는 현 시점에서 세출의 누수를 막는 것은      또 한편으로 대단히 중요한 과제이므로 예비타당성조사와 같은 사전적인 재정 관리수단의 정상화가      필요하며, 이를 위해 4가지 개선 방향을 제시하고자 함

- 경제성장률 전망치를 하회하는 경기사정으로 인한 세입감소, 메르스 등으로 인한 총수요 부족에 대응     하는 추경편성 등으로 현 시점에서 재정건전성 훼손에 대한 우려가 증가하고 있음

- 일각에서는 재정건전성 제고를 위한 증세 논의의 필요성도 제기하고 있지만, 지난 8월 3일 청와대 안종   범 경제수석의 ‘8월 경제정책브리핑’ 발언에서 나타나듯이 정부와 청와대는 증세가 아닌 세원 확충을     위한 노력에 주력하고 있음

※ 언론보도에 따르면, 안종범 수석은 “많은 세원 확충노력을 지속적으로 하고 있는데 제일 중요한 것이 비과세 감면      축소와 지하경제 양성화”라면서 “증세는 마지막 수단이라고 하는 현 정부 입장은 변함이 없다”고 밝힘(당MK뉴스비    인터넷판, ｢안종범 경제수석 “소득세·법인세 증세 없다”｣, 2015.08.03.)

- 재정건전성 제고를 위한 정부와 행정부의 이러한 노력에 상응하여 세출관리의 필요성 역시 증가하고     있으므로 사전적 재정관리수단 중 하나인 예비타당성조사의 정상화가 필요함

 예비타당성조사 개선 방향 제언

❍ 개선 방향 1] SOC분야 관련 면제사업 관련 조항은 축소 개정할 필요성이 있음

- 우선, 2014년 4월 1일 개정으로 면제사업에 대한 규정을 본법에 명문화시키고 국회의 역할을 강화했지   만 면제사업이 주로 2009년 3월 시행령 개정으로 포함된 SOC 관련 사업이라는 점에서 이들의 축소가   필요함

- 기획재정부는 대부분의 SOC분야 사업이 사업비 규모가 크기 때문에 예비타당성조사 대상이 되므로 부   처의 자율성과 관련하여 형평성에 문제가 있다고 주장함

- 하지만 SOC분야 사업의 사업비 규모가 크기 때문에 국가 재정의 효율적이고 효과적인 관리를 위해서     이 사업들에 대한 예비타당성조사는 강화해야 할 필요성이 있음

❍ 개선 방향 2] 사회복지분야 사업은 좀 더 명확한 기준을 제시할 필요가 있음

- 2014년 사회복지분야 사업 예비타당성조사 결과에도 나타나듯이 경제적 타당성 분석이 불필요할 수     있으므로 좀더 적확한 분석방법 개발이 필요함

- 다른 한편 중기사업계획에서 사업비가 500억원 이상인 사회복지분야 사업 중에서 시설투자가 수반되     는 사업을 중심으로 예비타당성조사를 실시하고,

- 시설투자를 수반하지 않는 사업의 경우 예비타당성조사보다 예산편성과정에서 국회의 검토를 거쳐 대   중영합적인 복지사업에 대한 문턱을 강화하는 것도 검토할 가치가 있음

❍ 개선 방향 3] 사업계획 적정성 검토(구 ‘간이예비타당성조사’) 강화해야할 필요성 있음

- ｢2014년도 예비타당성조사 운용지침｣ 제13조(사업계획 적정성 검토)를 보면, 예비타당성조사 면제사     업이라도 기획재정부 장관은 필요한 경우 ‘예비타당성조사 방식에 준하여 재원조달방안, 중장기 재정     소요, 효율적 대안 등의 분석을 통해 적정 사업규모를 검토하고 그 결과를 예산편성 및 기금운용계획     수립에 반영 할 수 있’도록 규정하고 있음

- 그런데 예비타당성조사를 회피할 목적으로 총사업비를 500억원 미만으로 설정한 경우, 불요불급한 사   업추진 및 지방재정 부실화를 높일 가능성이 크기 때문에 오히려 예비타당성조사를 더욱 엄밀하게 적     용할 수 있도록 제도적 보완이 필요함.

- 현재 ｢국가재정법｣ 시행령 제22조 제1항 제1호는 ‘총사업비가 예비타당성조사 대상 규모에 미달하여     예비타당성조사를 실시하지 않았으나 사업추진 과정에서 총사업비가 예비타당성조사 대상 규모로 증     가한 사업’에 대하여 타당성 재조사를 실시하도록 규정하고 있음

- 하지만 이는 사후적 대책이므로, 사전에 방지할 수 있도록 일정한 구간을 정하여 사업계획 적정성 검토   실시를 의무화하고 총사업비가 500억원이 넘을 경우 예비타당성조사를 실시하도록 할 필요가 있음

❍ 개선 방향 4] 예비타당성조사 결과 확정 전 국회 보고 및 국회의 검토 과정을 신설하여 예비타당성조    사의 객관성 제고 및 이해관계자 의견 반영 필요성 있음

- 현재 예비타당성조사 결과는 ｢국가재정법｣ 제38조의2(예비타당성조사 결과 관련 자료의 공개)에 의해   기획재정부장관이 예비타당성조사 결과에 관한 자료를 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제7조에     따라 공개하도록 명시되어 있음

- 예비타당성조사 결과의 투명한 공개 뿐만 아니라 예비타당성조사 과정의 투명성과 객관성도 가능한 범   위에서 향상되고 이해관계자의 의견 반영이 확대되어야 재정 문지기로서의 위상이 제고될 수 있음

- 그런데 이해관계자의 의견 반영을 위한 절차가 복잡하거나 임의적이어서 오히려 조사기간을 지나치게   연장시키거나 객관적인 분석에 장애를 제공해서는 안될 것임

- 따라서 예비타당성조사 결과 확정 전에 국회 검토 및 심의과정을 거쳐 예비타당성조사의 객관성 제고   와 이해관계자의 의견을 효과적으로 반영하도록 추진체계를 개선하는 것도 하나의 방편으로 고려할 수   있음

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.