지방재정 위기극복 방안
이 동 호(민주정책연구원 연구위원)
1. 지방자치단체 재정난 실태
□ MB 정부 들어 지방재정 파탄이 전국적으로 확산되는 위기상황 발생
ㅇ 우리나라에서 사상 최초로 성남시가 “돈을 못갚겠다”고 “채무지불유예(모라토리움)을 선언
- 이러한 재정위기는 비단 성남시만의 문제가 아니라는데 심각성이 있으며, 비슷한 상황에 있는 지자체들의 부도 도미노 현상에 대한 우려가 커지고 있음
□ 지자체 채무의 급속한 증가
ㅇ 지방채 채무잔액
- 2009년말 기준 25.6조원(6.3조원 증가): 최근 5년내 최대 증가
* 지방채 채무잔액 증가율: ‘07년 4.4%→’08년 5.6%→‘09년 32.9%
- 지자체 채무의 증가속도가 매우 높음
* 전년대비 중앙정부 채무는 16.2% 증가(48.2조원 증)한데 비해, 지방정 부 채무는 32.9% 증가(6.3조원 증)
(단위: 억원, %)
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
광역자치단체 |
84,984 |
85,854 |
111,276 |
122,167 |
131,342 |
177,100 |
|
기초자치단체 |
83,825 |
88,626 |
63,075 |
59,909 |
60,913 |
78,431 |
|
합계 |
168,809 |
174,480 |
174,351 |
182,076 |
192,255 |
255,531 |
|
증가율 |
- |
3.4 |
-0.1 |
4.4 |
5.6 |
32.9 |
자료: 예산정책처
ㅇ MB정부 2년간 지방채무 40.7% 증가(‘07년 18.8%→’09년 25.6조원)
- 참여정부 ‘03년-’07년 5년간 지방채 잔액이 평균 1.3% 증가하였음을 고려할 때 MB 정부 들어 늘어난 지방채무 증가율(40.7%)은 폭등 수준
□ 재정자립도 지속적 하락
ㅇ 2010년 전국 평균 재정자립도: 52.2%(전년대비 1.4%p 하락)
- ‘08년 53.9%→’09년 53.6%→‘10년 52.2%
- 자립도 50% 미만의 지자체가 211곳(85.8%)에 달함
□ 심각한 재정격차
ㅇ 서울 본청의 재정자립도는 83.4%에 달하지만 전남 본청은 11.5%에 불과하며, 서울 중구는 82.9%인데 비해 전남 고흥군은 8.6%에 불과
□ 통합재정수지 악화
ㅇ 2009년 통합재정수지 7.1조원 적자(2008년은 20.2조원 흑자)
□ 지방공기업 부채
ㅇ 2008년 지방공기업 총부채 47.3조원
- 전년 대비 14.6% 증가(6.0조원 증가), 최근 5년 동안 연평균 22.1% 증가
□ 민간투자사업의 지자체 재정부담
ㅇ 26.1조원(‘08년말)
□ 일반재원에서 경상비용을 차감한 경상가용재원비율(‘08 결산)
ㅇ 특별ㆍ광역시 21.5%, 도 9.8%, 시군 31.1%, 자치구 7.1%,
ㅇ 지방세 수입으로 인건비 미해결 자치단체(‘10 예산): 137개(전체의 55.7%)
□ 향후 재정파탄이 현실화될 것으로 우려되는 지자체가 다수 존재
ㅇ 지자체의 채무상환 능력을 보여주는 지방채무잔액지수가 30%를 넘는 지자체가 16개에 달함(현대경제연구원)
* 지방채무잔액지수가 30%를 넘는 지자체는 시흥시(141.79%), 대구광역시(75.02%), 강원도(39.86%), 인천광역시(39.13%), 부산동구(32.5%) 등
ㅇ 최근 4년간 상환한 채무액의 예산대비 비율을 나타내는 채무상환비율이 10%를 넘어 유동성에 문제가 생겨 “흑자부도”가 발생할 가능성이 있는 지자체도 다수임
* 최근 4년 기준 채무상환비율이 10%를 넘은 지자체는 부산, 대구, 광주, 성남, 속초, 시흥 등 6개 자치단체
2. 지자체 재정난의 원인
1) 단기적 원인
□ MB정부 부자감세로 인한 지방재정 수입 감소
ㅇ 2008년-2012년까지 총 16.5조원의 지방재정 수입 감소
- 2008년 세제개편(국세감세): -30.2조원
- 2009년 세제개편(소득세ㆍ법인세 최고세율 인하 유보 등): +5.9조원
- 2010년 지방소비세 도입: +5.7조원
□ 경기침체로 인한 지방세입 감소
ㅇ 지자체 전체적으로 2009년 부동산 경기침체로 지방세 예산을 당초예산 (47.1조원)에 비해서 1.9조원 감액한 45.2조원으로 세입경정
- 특히 부동산경기와 밀접한 관련성이 있는 취득세와 등록세에서만 1.8조 원의 세입경정
□ 경제위기 극복과정에서 지방에 과도한 부담
ㅇ 경기대응을 위한 지방세출 증가
- 2009년 최종 순계예산은 전년대비 10.1%(12.2조원) 증가한 137.5조임
- 세입측면에서 7.0조원의 감소 요인이 있음에도 불구하고, 최종예산은 당초예산에 비해 19.2조원 증액편성
ㅇ 국고보조금 증가로 대응지방비 증가
- 국고보조금 대응 지방비 부담의 증가는 자체 재원조달이 뒷받침되지 않는 한, 지자체 가용재원의 축소를 의미함
- 국고보조금이 ‘08년 26.0조원→’09년 32.5조원으로 증가하였고, 이에따라 대응지방비가 ‘08년 13.4조원에서 ’09년 18.7조원으로 5.2조원(39.6%) 증가
□ 선심성 예산의 증가
ㅇ 지방자치제 실시 이후 행사ㆍ축제성 경비와 민간사회단체에 대한 지원 등 선심성 예산의 증가도 재정악화에 일조
- 민선 시장이 선호하는 축제ㆍ전시박람회ㆍ체육대회 관련 경비의 세출결산 대비 비율이 ‘04년 0.48%에서 ’08년 0.61%로 증가하고 있음
- 각종 사회단체에 지급하는 민간이전경비 비율도 ‘04년 3.12%에서 ’08년 5.13%로 크게 증가했음
2) 구조적 원인
□ 취약한 세입구조와 2할 자치
ㅇ 조세탄력성이 작은 재산과세의 비중이 높고, 지방세가 차지하는 비중이 낮으며, 중앙재정 대비 지방재정의 규모가 작아 자치단체 독자적인 재정 확충과 건전화 유인이 크지 않음
- 지방세 중 취득세, 등록세, 재산세 등 탄력성이 작은 재산과세의 비중이 46.2%로 높고, 탄력적인 소득ㆍ소비과세의 비중은 각각 16.7%, 19.5%에 불과
- 국세대비 지방세의 비중이 21%에 불과하고, 중앙재정 대비 지방재정의 비율도 42%에 불과하여 자치단체의 재정확충과 자립도 제고를 위한 유인이 크지 않음
ㆍ지방재정 전체에서 차지하는 지방세 비중의 OECD 회원국 평균은 51.0%
ㆍ국세 대비 지방세 비중이 우리는 21.4%에 불과. 일본은 ‘08년 42.3%
ㆍ중앙재정 대비 지방재정의 비중이 2010년 42.2%로 일본의 47%보다 낮음
□ 경직적 세출구조
ㅇ 기능별 성격별 세출예산의 구성을 살펴보면 경직성이 높은 사회복지 관련 지출의 비중과 인건비, 경상이전비의 비중이 크게 증가하고 있어 재정운영에 부담으로 작용하고 있음
□ 느슨한 지방채 관리
ㅇ 지방채발행 총액한도제가 적용되고 있으나, 예외가 많아 지방채 발행을 엄격히 관리하지 못하고 있음
- 2009년의 경우 지방채 발행액이 전년대비 161.7% 증가했으며, 전체 세입예산 가운데 지방채 비중은 2008년 2.6%에서 2009년 6.2%로 크게 상승
- 지방채 발행한도제를 도입하는 등 총액관리를 위한 장치를 마련했으나, 계속 사업이나 주민복지 증진을 위한 사업의 경우 한도초과를 허용하고 있으며, 2009년처럼 정부 의지에 따라서는 제도가 유명무실해짐
□ 미흡한 위기관리
ㅇ 재정분석ㆍ진단제도가 1998년부터 시행되고 있으나, 재정진단 기준이 애매 하고, 재정건전화계획의 수립ㆍ이행을 권고하는데 그치는 등 구체성과 강제성 부족
3. 지방재정 위기극복을 위한 민주당의 대안
□ 추진원칙
ㅇ 先 세출부문 구조조정, 後 세입부문 보완, 지자체 재정규율 강화
- 2009년 경기대응을 위해 증가한 세출부문에 대한 우선적인 구조조정, 이후 자치단체 여건을 고려한 세입부문 보완
1) 부자감세 철회
ㅇ 내년까지 유예된 소득세ㆍ법인세 과세표준 상위구간 세율 2%p 인하를 항구적으로 철회해야 함
2) 세출구조조정
ㅇ 2009년 경기대응으로 인하여 증가한 세출(2008년말 대비 12.2조원 증가)에 대해서 구조조정을 통해 부족한 세입에 대한 재원 마련 필요
3) 지방교부세율(현행 19.24%) 및 지방교육재정교부율(현행 20.00%) 각각 1%p 인상
ㅇ MB정부는 지방재정 보전대책으로 올해부터 지방소비세(부가가치세 5%), 지방소득세(구 주민세) 도입하였으나 이는 턱없이 부족함
* 지방교부세 법정교부율을 22.05%로 인상하면, 지방교부세가 3.8조원 증가하게 되어 2008년 감세정책으로 인한 지방재정 수입 감소분의 보전 가능(예산정책처)
4) 3년간 한시적으로 매년 1조원 수준의 지방재정 지원을 위한 ‘목적예비비’를 편성
5) 국고보조금 정비: 부문별 포괄보조금제 도입
ㅇ 우리나라 국고보조사업의 문제 중 하나는 지나치게 세분화되어 있다는 것임
- 지자체의 책임 하에 지방분권을 강화하기 위해 국고보조사업(특히 사회복지 국고보조사업) 중 재량지출사업을 유형별로 통합한 “부문별 통합보조금” 도입 검토
ㆍ이는 지방재정 운용의 자율성을 제고하면서 국고보조사업의 과도한 지방비 부담으로 인한 재정압박을 경감시킬 수 있음
6) 지방채 관리제도 개선
ㅇ 계속사업과 복지증진 사업 등에 예외를 허용한 현재의 지방채 발행한도 관리를 보다 엄격히 함으로써 지방채 잔액의 급증을 예방
- 또한 지방채발행한도제는 지난 4년간 평균 채무상환비율이 높으면 한도를 줄이게 되어 있어서, 많은 채무를 조기에 상환하려는 지자체의 경우 유동성 관리에 불리하므로, 향후 4년의 채무상환비율도 함께 감안할 필요
7) 제도보완 대책: 재정법률 개선과제
ㅇ 순세계잉여금의 30% 이상을 지방채무 상환에 사용하는 것을 의무화(지방재정법)
- 2009년 한 해에만 지방채 채무잔액이 6.5조원 증가
ㅇ 지방재정 조기경보제도의 도입
- 재정진단ㆍ분석제도를 보완하여 보다 구체적 위기수준을 도출해 내고, 이에 기반한 조기경보시스템(EWS)을 구축함으로써 지자체 재정운용에 대한 책임성을 강화함
ㅇ 주민참여예산제도의 의무화(지방재정법)
- 지방재정법에 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하고 시행해야 한다는 것을 강제규정화
* 현행『지방재정법』제39조 “지자체 장이 대통령이 정하는 바에 따라 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다”
ㅇ 지자체 재정분석 및 재정공시제도의 개선(지방재정법)
- 지자체 채무를 일반회계 및 특별회계가 부담하는 채무뿐만 아니라 지방공기업(공사ㆍ공단), 제3섹터 등 실질적으로 지자체 회계에서 부담하는 채무를 모두 포착하여 재정분석 및 공개
* 일본의 경우 올해 지방재정분석에서 동 사항을 시행하고 있음
1) 국세와 지방세의 비율 제고
ㅇ 우리나라 국세와 지방세의 비중은 약 8:2 수준이고, 중앙과 지방의 최종지출 비율을 살펴보면 약 4:6 수준임
- 지방재정의 세입과 세출의 괴리를 줄임으로써 재정운영의 효율성을 제고시키기 위해서는 국세와 지방세의 비율을 7:3 정도까지 제고시켜야 할 필요
* 중앙과 지방간 최종 지출 비율이 약 37:63인 일본의 경우 지방세의 확충을 통해 현재 국세와 지방세의 비중을 6:4가 되도록 조정하였으며, 앞으로 5:5 까지 조정한다는 목표를 설정하고 있음
* 2009년 예산 기준으로 지방소비세로 부가가치세의 20%, 소득관련 국세의 10%를 지방으로 이양하는 경우 지방세 비중은 현재 20.8%에서 28.5%로 제고되는 것으로 나타남(배인명)
ㅇ 국세 세원의 지방세 이양을 통한 추가적인 지방세 확충의 필요성과 정당성을 확보하기 위해서는 현행 지방세의 비과세ㆍ감면제도 정비, 탄력세율제도의 활용 등을 통해 지자체의 자구적인 지방세수 확보 노력을 할 필요
2) 지방세제 개편
ㅇ 지방세입 구조의 취약점을 보완하고 단체장의 재정건전화 인센티브를 제고하기 위해, 경기에 대한 조세의 탄력성을 높이는 방향으로 지방세제 개편
- 조세탄력성이 큰 지방소득세는 올리고 조세탄력성이 상대적으로 작은 부동산 취ㆍ등록세는 점차 내리는 방향으로 지방세제를 개편함으로써, 소득과 소비 등 지역경제 활성화와 지방세수 증가의 상관성을 제고