문재인 정부의 한·러 협력 방향과 과제
문재인정부의 ‘신북방정책’을 추진할 대통령 직속 북방경제협력위원회가 공식 출범하고 최근 북핵문제 해결에 있어 러시아가 적극적 행보를 보임에 따라 ‘한·러 협력외교’의 중요성이 재조명되고 있음. 한·러 양국은 2008년 9월 양국관계를 ‘전략적 협력동반자관계’로 발전시켜 나가기로 합의했음에도 불구하고 이를 내실화해오지 못함. 지난 9월 문재인대통령의 ‘동방경제포럼’ 참석과 한·러 정상회담 개최는 한·러 관계가 그동안의 침체기를 벗어나 전략적 협력동반자관계의 내실화를 추동할 수 있는 모멘텀을 마련한 것으로 평가됨. |
1. 문제제기
□ 문재인정부가 추진하는‘신북방정책’의 컨트롤타워 역할을 할‘북방경제협력위원회’가 공식 출범하고, 최근 북핵문제에 있어 러시아가 영향력 확대를 모색함에 따라 동북아 평화와 번영을 위한 한·러 협력의 필요성이 재조명됨
○ 한·러 양국은 2008년 9월 양국관계를‘전략적 협력 동반자관계’로 발전시켜 나가기로 합의했음에도 불구하고, 국내외 요인에 의해 양국관계를 내실화해오지 못함
- 한·러 협력관계는 과거 북방정책을 토대로 양적 확대기 등을 거쳐 왔으나, 형식적·선언적 협력으로 인해 최근 몇년간 경제협력이 축소되는 등 질적으로 새로운 단계로 도약하지 못하는 한계를 지님
- 2014년 258억달러를 기록했던 한·러 교역량은 2015년에는 전년대비 38% 감소한 160억달러에 그치고, 2016년에는 전년대비 19.4% 감소한 134억달러로 급감함 1)
- 또한 우크라이나 사태에 따른 미국과 서방세계의 대러 제재 등 제3기 푸틴정부 출범 이후 점차 악화된 미러 관계는 한·러 관계에 부정적인 영향을 미쳐왔음
○ 지난 9월 문재인대통령의 동방경제포럼 참석과 한·러 정상회담 개최는 한·러 관계가 그동안의 침체기를 벗어나 새로운 차원의 양국 관계 발전을 추동할 수 있는 모멘텀을 마련한 것으로 평가됨
- 러시아는 신동방정책 추진을 위해 한국과의 경제협력을 기대하고 있으며, 북핵문제 해결에 있어서도 자국의 영향력 확대를 도모하는 등 적극적 행보를 보이고 있음
- 한반도 신경제지도 구상, 동북아플러스책임공동체 등 문재인정부의 핵심 국정과제를 실행하는데 있어 러시아는 중요한 파트너이며, 동북아의 평화 번영 및 북핵 해법을 모색하는데 있어 러시아와의 긴밀한 협력은 매우 중요함
2. 러시아의 신동방정책과 한반도정책
□ 2012년 3기 푸틴정부의 출범이후 러시아의 동방정책이 가속화되고 있으며, 신동방정책 추진을 토대로 러시아는 동아시아에서 강대국 위상의 회복을 모색 중임
○ 2000년대 중반까지 러시아의 대외무역은 유럽에 대한 의존성이 큰 편이었으나, 푸틴 정부의 극동시베리아 개발정책의 가속화 등 신동방정책이 적극 추진되면서 아태지역과의 대외무역 비중이 현저히 증가함
- 2005~2016년 러시아 대외무역에서 유럽의 비중이 52%에서 42.8%로 감소한 반면, APEC의 비중은 16.2%에서 30%로 꾸준히 증가하였으며, 향후 이러한 추세는 지속될 전망 2)
- 3기 푸틴정부는 2012년 5월‘극동개발부’를 신설하고 2015년 9월 1차 동방경제포럼을 개최한 후 정례화하고 있으며, 극동 선도개발지구 설치 등의 조치를 취함
○ 2008년 이후 글로벌 금융위기의 여파로 세계경제 침체가 지속되는 상황에서 유라시아 대륙 상당수 국가들은 새로운 성장 잠재력을 보이며, 경제체제의 질적 전환을 꾀함
- 푸틴대통령은 2015년 연례 국정연설에서 유라시아경제연합(EAEU), 상하이협력기구(SCO ), 동남아국가연합을 연계하는 대규모 경제공동체 창설이라는 원대한 구상을 제시한 바, 이는 유라시아경제연합이 여러 국가들과 함께‘대유라시아(Greater Eurasia)’를 건설하자는 제안으로 2016년 제2차 동방경제포럼에서 승인됨 3)
1)다만, 이러한 추세는 올해 들어 회복국면에 접어들어 2017년 1-4월기간 한·러 교역량은 전년 동기대비 58.9% 증가한 57억 9,824만달러를 기록함. 이재영, “문재인정부의 신북방정책과 한국의 대러 협력방안”, 2017 신경제지도 국제학술회의 발표문(2017.12.8.), p.33.
2)이재영, 앞의 글, pp.31-32.
□ 러시아는 인접 지역인 한반도의 정세 변화는 러시아의 외교전략과 직접적으로 연관되는 문제이며, 러시아는‘이해당사자’라는 입장을 갖고 있음
○ 러시아는 북핵문제 해결과정에서 주요 행위자로서 일익을 담당해야 한다는 입장을 견지
- 1996년 4월 러시아가 배제된 남북한, 미국, 중국이 참여하는‘4자 회담’이 미국과 한국간에 제안되자, 크게 반발해 한·러간 외교적 마찰이 발생한 바 있음 4)
- 러시아는 북·미 관계, 북·중 관계가 악화된 상황에서 상대적으로 우호적인 협력관계를 유지하고 있는 남·북한과의 관계를 활용해 북한 핵·미사일 문제 해결을 위한 중재자의 역할을 강화한다는 입장임
○ 러시아는 동북아에서 미·중 양강 구도로 인한 자국의 존재감 약화에 위기감을 느끼고 있으며, 향후 세력균형 향배를 결정할 한반도에 대한 자국의 입지 강화를 모색 중임
- 러시아는 중국의 경제·안보적 힘의 과도한 팽창은 경계하지만, 다른 한편으로 중국과의 전략적 동반자관계를 공고하게 다져나감으로써 미국의 일방주의를 견제할 수 있는 기반을 구축하고자 함
- 서방세계의 러시아에 대한 제재와 미·러 관계의 악화는 향후 상당기간 동안 중·러간 전략적 연대를 유지시키는 요인으로
작용할 것
□ 북·러 관계 관련, 러시아는 접경지역인 북한의 안정과 번영을 극동지역의 안정과 번영에 필요조건으로 보고 있음
○ 2011년 8월 러시아에서 개최된 메드베데프-김정일 정상회담을 계기로 북·러 관계 복원의 모멘텀을 마련하였으며, 제3기 푸틴정부에서 북·중 관계가 경색되는 가운데 러시아의 대북 인적교류와 교역이 증가하는 경향을 보임
- 올해 1-7월 기준 북·러 무역 규모는 69.8백만불로 전년대비 71.9% 증가했으며, 2013년 이후 감소해 온 무역 규모가 2017년부터 회복 추세임
- 푸틴 정부는 극동시베리아의 개발을 위해서는 북한과의 관계 개선을 통한 ‘남·북·러 3각 협력’의 활성화가 전제조건임을 인식
○ 러시아는 북한이 국제사회의 대북제재와 북중관계 악화에 직면해 있는 현 국면을 대북 영향력 강화와 북핵 해결과정에서 행위자 역할 제고의 기회로 활용하고자 함
- 최선희 북한 북미국장의 방러, 부르미스로프 한반도 담당 특임대사의 방북 등 최근들어 러시아와 북한간 정치인 및 외교관들의 상호 방문이 빈번하게 이루어짐
3)Tatiana Flegontova, “Russia’s Approach and Interests,“ Valdai Discussion Club Report, March 2017, p.12.
4)고재남, “러시아의 대북 핵·미사일 정책과 대러 정책과제,” 외교안보연구소 주요국제문제분석(2017-41), p.7.
○ 한편, ‘한반도 통일’에 관해 러시아는 (러시아의 전략적 이해에 저해되지 않는다는 전제하에서) ‘한반도의 통일을 지지한다’는 입장을 명시적으로 밝히고 있음
- 푸틴 대통령은 2013년 11월 한국 방문을 앞두고 모스크바에서 KBS와 가진 인터뷰에서 “한반도 통일은 자연스러운 과정이며 한반도의 통일을 지지한다”라고 밝힌 바 있음
- 러시아는 합의되고 질서있는 통일을 위해서는 한반도의 평화와 안정의 유지가 필수적이라는 입장을 일관되게 유지함
3. 의제별 한·러 관계
1> 북핵문제
□ 러시아는‘북핵 불용, 한반도 비핵화’등 원칙적 입장을 견지하면서도‘대화를 통한 문제 해결’을 강조하는 입장
○ 푸틴 대통령은‘북한의 핵보유국 지위 불인정’정책기조를 밝힌 가운데 북한의 핵·미사일 문제에 있어‘점진적·제도적인 외교적 해결’의 필요성을 강조하고 있으며, 이러한 정책기조는 북한의 6차 핵실험 이후에도 지속됨
- 11월 29일 북한의 탄도미사일 발사 직후 러시아는 외교부 성명을 통해 북한의 탄도미사일 발사에 심각한 우려를 표명하면서도 모든 관련국은 상호 자제할 것과 외교적 노력을 촉구한 바 있음
- 러시아는 한반도 비핵화 정책 기조를 유지하는 가운데 한국 내에서 제기되고 있는 전술핵 재배치나 핵개발 주장에 대해 반대 입장을 갖고 있음
○ 러시아는 북핵문제는 글로벌 차원에서 중대한 안보 이슈이기 때문에 궁극적으로 관련 이해당사국이 참여하는 다자 대화, 즉 6자회담을 통해 해결되어야 한다는 입장을 견지
- 트럼프행정부가 시사하고 있는 북핵문제 해결을 위한‘군사적 옵션’을 강하게 반대하면서 정치·외교적 해법의 필요성을 주장
- 북핵문제 해결과정에서 미국이 과도한 대북 압박정책 및 군사적 대응을 할 시, 러시아는 중국과 연대하여 한·미·일과 대립각을 세울 가능성이 있음
○ 대북제재 관련, 러시아는 유엔안보리 결의 등 국제사회의 대북제재에 동참하고 있으나 동시에 제재 효과 미미론(ineffectiveness)을 주장함
- 푸틴대통령은 지난 9월 BRICS 정상회담 후 기자회견에서“현 상황에서는 그 어떤 대북제재도 소용없고, 비효율적”이라면서“북한은 안전하다는 느낌을 받지 않는 한 풀을 뜯어먹으면서도 핵프로그램을 포기하지 않을 것”이라고 강조함
- 러시아는 북한의 해외노동자 노동허가 금지가 포함된 유엔 안보리 신규결의 2375호의 채택에 찬성한 반면, 한반도문제는 새로운 제재가 아닌 정치적 수단에 의해 진전될 수 있다는 입장임
- 북·중관계 악화가 지속되는 가운데 러시아가 북한문제에 영향력을 확대할 공간이 조성됨
□ 북한의 잇따른 도발로 한반도 긴장이 고조되는 가운데 최근 러시아가‘북핵 해결을 위한 3단계 로드맵’을 제시하는 등 북핵문제에 적극적 행보를 보여 옴
○ 송영길 특사 방러시(5.24) 러시아는 ‘북핵문제 해결 3단계 로드맵’을 제시
| 단계 | 주요 내용 |
|---|---|
| 1단계 | ·북한의 추가 핵실험·탄도미사일시험 중단 발표(자발적 정치적 결정)/ 핵미사일 기술 비확산 공약 ·한미 연합훈련 축소(또는 중단) |
| 2단계 | ·남북, 북미, (북일)평화 공존, 군사력 불사용 원칙 관련 양자협정 체결 ·정전협정→ 평화협정 대체 및 한반도 통일문제는 비핵화 프로세스에서 제외 합의 |
| 3단계 | ·동북아 지역안보체제 수립 위한 다자협상 개시/ 동 협상에서 비핵화, 제재 해제, 군비통제, 주한미군 등 복합적 이슈 논의 |
출처: 외교부
○ 이후 중국과 러시아는 정상회담 개최(7.4) 후 한반도 관련 공동성명을 발표함 5)
- 양국은 중국이 제안한‘투 트랙 구상(북핵 폐기와 평화협정)'과 '동시 중단 제안(북한의 핵미사일 발사와 한미 대규모 군사훈련 동시 중단)'을 기반으로 공동 구상을 내놓는다”면서 북핵 해법을 제시
- 러시아는 이같은 북핵 해법을 제시한 후 9월과 10월 최선희 북한 외무성 북미국장을 모스크바로 초청하고, 6자회담 수석대표인 이고리 모르굴로프 외무차관이 11월 방한하여 북핵문제를 논의하는 등 중재자로서 적극적 행보를 보임
2> 경제협력
□ 러시아는 한국을 우호적인 경제협력 파트너로 고려하고 있으며, 남·북·러 협력사업과 한국기업의 진출 및 극동개발 참여에 깊은 관심을 갖고 있음 6)
5)중국과 러시아가 공동 발표한 북핵 해법의 내용은 i)북, 핵실험 및 탄도미사일 시험발사 동결 – 한미, 이에 부합하도록 대규모 군사훈련 자제 ii) 이와 병행하여 대립 당사자간 협상을 개시하고, 무력 불사용/ 공격 중단/ 평화적 상생/ 핵 포함한 모든 문제 해결을 목표로 비핵화를 위한 노력 의도 등 상호관계의 공동 원칙 확인 iii) 아울러 한반도 및 동북아 평화안보 메커니즘 구축 및 결과적으로 해당 국가간 관계 정상화 추진임
6)남·북·러 삼각협력 추진 현황을 살펴보면 첫째, 북한 경유 철도, 가스관, 전력망 연결 사업 등을 검토했으나 북한의 핵미사일 도발, 남북관계 악화 등으로 모두 중단된 상태이며, 둘째, TKR-TSR 연결의 시범사업으로‘나진-하산 물류사업’을 추진하였으나 2016년 1월 북한의 4차 핵실험 이후 중단됨
○ 러시아는 ‘신동방정책’을 통해 한반도 및 동북아에서 존재감을 높이기 위해 한반도에 대한 개입 강화와 ‘남·북·러 3각 협력’의 추진을 희망함
- 다만, 한·러 관계는 그동안 정상회담 또는 장관급회담에서 합의된 사항들이 제대로 이행되지 않으면서 러시아의 한국에 대한 불신이 누적된 측면이 있음
- 상당수 러시아 전문가들은 남·북·러 삼각협력 등 한·러 협력이 성공하기 위해서는 한국정부가 관심과 논의를 넘어 실행 노력을 기울여야 한다는 점을 강조함
○ 알렉산드르 갈루슈카 러시아 극동개발부 장관은 지난 8일 인터뷰에서 "러시아 극동 지역에서의 남·북·러 3각 협력은 큰 잠재력을 갖고 있다"면서 유망한 협력 분야로 관광, 운송·물류, 문화 등을 꼽음
- 이는 남·북한과 러시아를 연결하는 복합 물류사업인‘나진-하산 프로젝트’의 본격 이행과 3국 관광상품 개발 등을 염두에 둔 것으로 해석됨
- 러시아는 북한의 핵·미사일 개발에 따른 국제사회 대북제재가 가스관 연결 등 남·북·러 3각 협력 프로젝트를 사실상 불가능하게 만들고 있으며, 이는 푸틴정부가 추진 중인 극동지역 개발 및 신동방정책의 성공적 추진에 큰 장애가 된다고 인식
□ 문재인대통령은‘동방경제포럼’기조연설에서 러시아와 한국 사이에 9개의 다리를 놓아 동시다발적 협력을 추진하자는“9 Bridge 전략”을 제안함
○ 신북방정책의 하나로서 범정부적으로 추진되는‘9 Bridge 전략’은 조선, 항만, 북극항로, 가스, 철도, 전력, 산업단지, 농업, 수산분야에서의 동시다발적 협력을 의미함
- 북방경제협력위원회는 지난 7일‘9개 분야별 TF’를 구성하고 러시아 극동개발부와 공동으로 구체적인 협력과제를 발굴해 내년 9월 동방경제포럼에서 진행상황을 중간 발표한다는 계획을 밝힘
- 아울러 지난 9월 한·러 정상회담을 통해“5가지 협력의 틀”이 구축됨으로써 극동지역을 중심으로 양국간 실질 협력과 기업 투자를 촉진시킬 수 있는 법제도적 기반이 마련됨
- 한·러 정상회담에서 양국 정상은 극동지역에서의 경협을 활성화시키는 조치들에 합의하고, 한-EAEU 조기 체결협의 시작, 우리기업의 4억달러 규모의 극동지역프로젝트 참여 등에 합의함
4. 정책제언
□ 한·러 양국은‘북핵 불용, 한반도 비핵화’원칙을 확고히 견지하는 가운데 비핵화 협상 재개를 위해 긴밀히 협력해 나가야 할 것
○ 북한의 핵개발 저지를 위한 대북 압박 공조를 강화해나가는 가운데 북한이 비핵화 협상에 나올 수 있도록 러시아의‘건설적 역할’을 유도
- 북핵 위기 국면에서 한반도 긴장이 격화되어 불행한 사태가 발생하지 않도록 상황을 안정적으로 관리해나가는 것이 중요하며, 이를 위한 한·러 협력 강화
- 지난 9월 한·러 정상회담에서 푸틴대통령과 문대통령은‘북핵 불용 및 북핵문제의 평화적 해결’원칙을 재확인한 바 있음
- 이란핵 협상에서 보여준 러시아의 중재 능력을 북핵 문제 해결과 동북아 협력체제 구축을 위해 활용할 필요
○ 한반도문제에 있어 러시아의 대북 영향력 확대 노력은 당분간 지속될 것으로 전망되며, ‘북·러 관계’개선을 북핵문제 해결과 남북관계 개선의 기회로 활용하는 전략 필요
- 세르게이 라프보프 러시아 외무장관은 지난 8일“북한이 미국과의 직접 대화를 모색하고 있으며 러시아가 이를 지원, 촉진할 준비가 되어 있다”고 밝힘
- 한편, 맥매스터 미 국가안보보좌관은 지난 3일 북핵문제 해결을 위해 중국과 러시아가 적극 나서야 한다고 촉구한 바 있으며, 브루킹스연구소의 조너선 폴락 선임연구원은 지난 10월“북한의 대중(對中) 관계가 대립 양상으로 악화되는 가운데 러시아의 적극적인 참여는 일정 부분 ‘창조적인 전략’(creative strategies)으로 작용할 수 있을 것”이라고 밝힘
- 3기 푸틴정부 들어 크게 개선된 북·러 관계를 활용해 북핵문제 해결을 위한 비핵화 협상을 재***기 위한 대러 외교를 적극 추진해야 할 것
□ 러시아의‘신동방정책’과 문재인정부의‘신북방정책’을 접목시켜 시너지 효과를 발휘하고, 문대통령이 제안한‘9 Bridge 전략’의 분야별 구체적인 협력을 추진해야 할 것
○ 한·러 양국간 정상회담과 장관급회담 등 합의사항의 실질적 이행 필요
- 한·러 경제협력에서 지속적으로 제기된 문제점은 담론 위주의 형식적·선언적 정책 성향이 강한 한계를 지니며 양국간 합의 사항들이 제대로 이행되지 않고 있다는 점인 바, 실질적 이행 노력 필요
○ 현재 북한의 도발과 이에 따른 국제사회 제재로 북한과의 협력 추진이 어려운 상황이지만, 여건이 조성될 경우 남북러 삼각협력이 가능하도록 기반 조성을 적극적으로 모색
- 단기적으로 러시아가 지정한 선도개발구역에 한국 중소기업 진출 지원 등 실행가능한 한·러간 경제협력에 주력하고, 여건 조성시 남·북·러, 남·북·러·중·몽 협력으로 확대하는 방향
- 문 대통령은 지난 9월 한·러 정상회담 이후 "극동지역 개발이 양국 번영은 물론 북한의 변화와 참여까지 이끌어내어 향후 본격적인 3각 협력으로 이어질 수 있도록 착실하게 협력 기반을 준비해 나가기로 했다”고 밝힘
- 극동지역 개발 등 경제협력이 북핵문제를 푸는 근원적 해법이 될 수 있는 바, 경제협력을 통해 북한 변화와 비핵화를 유도하는 전략 추진
○ 한편, 한–유라시아(EAEU) FTA 협상의 본격화 제안을 통해 한국의 유라시아 시장 진출의 제도적 기반 마련 추진 필요
- EAEU(Eurasian Economic Union)는 러시아, 카자흐, 벨라루스, 키르키즈, 아르메니아 등 5개국으로 구성된 경제공동체로서 인구 1억 8천만명, GDP 1조 6천억 달러의 거대시장으로 우리 기업들의 시장진출이 유망한 지역임
- 현재 한-EAEU FTA 체결을 위한 공동 작업반 회의가 진행되고 있는 바, 가능한 한 조기 체결을 목표로 본 협상이 개시될 수 있도록 노력
□ 2018년‘한·러 전략적 협력동반자관계’수립 10주년을 맞이하여 한·러간 다차원적이고 실질적 협력을 통해 전략적 협력동반자 관계를 내실화할 필요
○ 한·러‘정상회담 정례화’,‘전략대화의 활성화’등 기존의 양국간 외교안보 협력 틀을 충분히 활용하고 보다 공고한 협력의 틀을 지속적으로 구축
- 연례적으로 개최되어야 할 외교부 1차관급 전략대화가 2008년 이후 작년까지 5차례 개최에 그치는 등 전략대화가 활성화되지 못하고 있으며, 중러가 주도하는 상하이협력기구(SCO)에도 한국은 옵저버로 참여하지 못하고 있음 7)
- 한·러 정상회담에서 합의한 국가안보실간 협의 정례화, 제1외교차관급 전략대화 등을 지속적으로 추진하고, 1.5트랙 등 다차원적 한·러 대화를 통해 양국 민관 전문가들의 인적 네트워크 구축 및 실질적인 협력방안 논의
○ 최근 한·러 여당간 협력 의정서가 체결되었으며 한·러 의회간 고위급 협력위원회 출범이 준비되고 있는 바, 양국 의회·정당간 교류의 제도적 기반이 강화될 수 있도록 노력
- 러시아를 방문한 더불어민주당 추미애대표가 통합러시아당의 세르게이 국제위원장과 지난 14일 정당간 협력의정서를 체결했으며, 두 당은 정당의 활동, 청년정책, 경제발전 등 상호 관심분야에서 정보를 공유하고 정례적인 각급 대표단의 교류 등을 추진하기로 합의함
- 양국 지방간 교류협력의 활성화 등을 통해 한·러 수교 30주년이 되는 2020년에는 인적교류가 100만명 수준으로 확대될 수 있도록 양국 국민간 우의를 증진하고 협력을 강화
- 무엇보다 2018년은 평창 동계올림픽, 러시아 월드컵 등 의미 있는 행사들이 예정된 만큼 이를 계기로 한·러간 실질적 협력을 격상시킬 수 있도록 노력해야 함
7)고재남, “문재인정부에서 한·러 전략적 외교협력,” 한·러 정경컨퍼런스 발표문(2017.9) 참조.
♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.