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전작권 전환 후 미래연합사 편성방향 고찰 - 제50차 한미안보협의회의(SCM) 합의안을 중심으로

이용민 (민주연구원 연구위원) 작성일:2018-11-15 10:47:18

전작권 전환 후 미래연합사 편성방향 고찰
- 제50차 한미안보협의회의(SCM) 합의안을 중심으로 -

한·미 국방장관은 지난 10월 31일 미 워싱턴 D.C.에서의 제50차 한미안보협의회의(SCM)에서 전작권 전환 조속 이행에 대한 기존 합의를 재확인하고, 한국군이 주도하는 ‘미래연합사령부’ 편성안을 확정했다. 이번 SCM 합의안은 전작권 전환과 관련된 이전 한국정부의 명시 및 한·미간 합의보다 실질적으로 한층 더 발전된 형태와 내용을 갖추고 있고, 일각에서 제기했던 주한미군 사안과 관련된 안보불안 우려도 철저히 차단했다는 데 큰 의의가 있다. 후속 핵심문서로서 작성된 「전작권 전환 이후 연합방위지침」은 주한미군의 한반도 계속 주둔을 명문화했고, 미래연합사 편성 및 연합사령관(한국군 4성)·부사령관(미군 4성) 임명에 대해 확약했다.
미래연합사는 이번 연합방위지침 및 「미래지휘구조 기록각서(MFR) 개정안」을 통해 최종 합의된 전작권 전환 이후의 연합군사령부로서, 한·미간 동맹의 공약 유지를 약속한 증거체이다. 한·미 양국은 이번 SCM에서 미래연합사 편성을 통해 동맹의 역할 및 역량이 불변하며 전작권 전환 이후 연합방위태세가 보장될 것을 체계화했다. 특히 한국군 대장이 사령관을 맡는 미래연합사 지휘체계가 정식 승인된 것은 미국이 전작권 전환 후 연합방위를 주도할 수 있는 한국군의 군사능력을 인정한 동시에 자신감을 표한 것이라 해석될 수 있다.
미래연합사 지휘구조 개편에 관한 사안은 한미연합작전을 어떻게 효과적으로 운용할 것인가에 대한 것으로, 전작권 전환과 관련해 가장 중요한 문제이다. 크게 2가지 방안, 즉 (1)한국군합참의장이 미래연합사령관을 겸직하는 지휘구조 및 (2)합참의장이 아닌 한국군 대장이 별도로 미래연합사령관을 맡는 지휘구조로의 전환안이 군사전문가들간 논의되고 있다. 이 중 평시작전을 통제하는 합참의장이 전시작전까지 일괄 통제함으로써 지휘계통상 통일성이 유지돼 작전상 혼선을 최소화할 수 있고 합참조직이 미래연합사를 지원해 조직구성 측면에서도 효율적인 1안(겸직안)을 우선적으로 고려해야 하며, 국방부도 동일한 방향에서 면밀히 검토중이다. 또한 차후 미래연합사의 전시 단일지휘체제를 보장하기 위해서는 유엔사의 임무가 전작권 전환 후에도 평시 ‘정전협정’ 관리 및 유사시 전력제공에 국한되도록 공식 명시할 필요가 있다.
≫ 키워드 : 제50차 한미안보협의회의(SCM), 미래연합사, 한미동맹, 전작권 전환, 유엔사

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.

1. 합의안 평가

❑ 한·미 국방장관은 제50차 한미안보협의회의(SCM1)/ 10.31, 워싱턴 D.C.)에서 전작권 전환 조속

이행에 대한 旣합의 재확인, 한국군 주도의 ‘미래연합사령부’ 편성안 확정

❍ 제43차 한미군사위원회(MCM2), 10.25) 회의 직후 개최된 이번 SCM을 통해 양국은 완전한 한반도 비핵화 및 항구적

평화정착을 위한 공조를 강화하는 차원에서 진전된 합의안 도출
- 핵심은 (1)2017.6.30일 文정부 출범 후 첫 한미정상회담에서 합의된 ‘조건에 기초한 한국군 으로의 전작권 전환이

조속히 가능하도록’ 하는 실제적 제반조치가 진행된 것과 (2)전작권 전환 후에도 주한미군을 유지하는 한국군 대장

지휘 下 미래연합사 편성을 최종 승인한 것
- 또한 양국은 ‘4.27 판문점선언’ 및 ‘9.19 군사합의’ 이행을 위한 남북간 군사적 신뢰구축에 대해서도 이견 없음을 확인,

北 비핵화 견인조치로 12월 예정됐던 ‘비질런트 에이스’3) 유예

❑ 본 합의안은 전작권 전환 관련 기존 한국정부의 명시 및 한·미간 합의보다 실질적으로

한층 더 발전된 형태, 주한미군사안과 연계된 일각의 안보불안 우려도 철저히 차단

❍ 文정부는 19대 대선공약(2017.4) 및 국정기획위 문건(동년 7월)을 통해 ‘굳건한 한미동맹의 기반 위에 전작권을

조속히 전환’한다는 명확한 목표 제시, 이번 합의안으로 그 실행 구체화
- 北 6차 핵실험(2017.9.3) 및 다수 ICBM급 미사일 발사로 북핵위협이 고조돼 있던 상태에서 동년 10.28일 열린

제49차 SCM에서는 전작권 조기 전환에 대한 방향성 차원 합의로 귀결
❍ 이번 SCM에서 양 장관은 전작권 전환 및 미래연합사 편성에 관한 4개 핵심 전략문서 4) 에서명, 2019년 한국군

주도의 연합방위체제에 대한 기본능력(IOC) 평가 5) 에 협력하기로 합의
- 특히 「전시작전통제권 전환 이후 연합방위지침」을 통해 주한미군 한반도 계속 주둔(명문화) 및 확고한

방위공약 이행, 한·미 연합군사령부 및 육·해·공 연합구성군사령부 편성, 한국군 4성 장군 사령관 및 미군 4성 장군

부사령관 임명, 유엔사 지속 유지·지원 등에 대해 확약

(제50차 SCM 공동성명) 5. 양 장관은 한미동맹이 그 어느 때보다 강력하다고 평가하며 (중략) 매티스 장관은 대한민국의 방어를 위해 주한미군의 현 전력수준을 지속 유지한다는 공약을 재확인
9. 전작권 전환 이후 강력한 연합방위태세를 보장하기 위해 공동으로 발전시킨 ‘연합방위지침’에 서명
(전작권 전환 이후 연합방위지침) 한미상호방위조약에 따른 공약의 상징으로 주한미군은 한반도에 계속 주둔하며 대한민국에 대한 방위공약을 확고히 이행, 미합중국 국방부는 확장억제를 지속 제공

1) Security Consultative Meeting : 1968.5.28일 최초 개최 이후 지속된 한미동맹 下 중추적 연례협의체
2) Military Committee Meeting : 제11차 SCM(1978)의 한·미간 합의에 따라 동년 7월 구성된 상설 군사협의체
3) Vigilant ACE : 대규모 한·미연합 공중훈련/ 유예로 인한 안보태세 공백을 보완하기 위해 대체훈련 추진
4) (1)「전시작전통제권 전환 이후 연합방위지침」, (2)「조건에 기초한 전작권 전환계획(COTP) 기본문 수정1호」,
(3)「미래지휘구조 기록각서(MFR) 개정안」, (4)「한국합참-유엔사-한미연합사간 관계관련약정(TOR-R)」
5) 미래지휘구조 적용 연합검증은 3단계로 추진 : 기본운용능력(IOC; Initial Operational Capability)→

완전운용 능력(FOC; Full Operational Capability)→ 완전임무수행능력(FMC; Full Mission Capability)/ 공동평가단 구성

2. 공고한 한미동맹의 지속체, 미래연합사

❑ 미래연합사령부(미래연합사)는 이번 「연합방위지침」 및 「MFR6) 개정안」을 통해 최종 합의된

전작권 전환 이후의 연합군사령부, 한·미간 동맹의 공약 유지를 확약한 증거체

❍ 한미동맹은 1954.11.18일 발효된 법적·국제적 기반 「한미상호방위조약」7)을 기초로 65년간 유지된 한반도

안보의 초석, 양국은 북핵 등 군사위협에 대한 대응 포함 전방위적으로 협력
- 한·미간 동맹관계는 크게 3가지 특징적 조건을 바탕으로 형성 및 발전되는 것으로 판단
   ⦁ 위협인식 공유 : 한·미가 공동으로 인식하는 안보위협에 대해 상호간 군사지원 및 집단안보 약속
   ⦁ 전략목표 및 전략방안 합의 : 공동의 위협에 대해 상호가 추구하는 목표·방식을 일치화시키는 것
   ⦁ 전략이행 과정 下 강한 신뢰감 형성 : 위기상황 직면 시 동맹국이 전력으로 지원할 것이라는 믿음
❍ 한미동맹은 안보의 핵심축으로서 지속·강화의 당위성 보유, 따라서 미래 동맹비전은 전작권 전환 후에도 양국

공동의 가치·이념·목표·전략을 구현하는 방향에 있어 현재와 일치할 것
- 한미동맹은 “민주주의 및 시장경제 발전의 가치를 공유하고 한반도, 아시아·태평양 지역 및 글로벌 평화·번영을

추구하는 미래적, 호혜적, 포괄적 동맹”으로서 양국이 비전을 함께 설정

❑ 한·미 양국은 미래연합사 편성을 통해 동맹의 역할 및 역량이 불변하며 전작권 전환이후

연합방위태세가 보장될 것을 체계화, 한국군 주도에 대해서도 높은 신뢰성 표명

❍ 앞서의 「SCM 공동성명」 및 「연합방위지침」에서 확인한 바와 같이 미국은 주한미군에 대해 한국방위를 충분히

책임질 수 있는 전력수준을 유지, 전작권 전환 후에도 지속 주둔시킬 것
- 공식문건에 주한미군 감축·철수 불가 원칙을 천명함으로써 미래연합사 구축의 안정성 확보

❍ 한국군 대장이 연합사령관을 맡는 미래연합사 지휘체계가 정식 승인된 것은 미국이 전작권 전환 후 연합방위를

주도할 수 있는 한국군의 군사능력을 인정한 동시에 자신감을 표한 것
- 본 체계 하에서도 미래연합사가 한미군사위원회(MCM)의 통제를 받기 때문에 “미군은 타국 군대의 지휘를 받지

않는다”는 관례, 즉 ‘퍼싱(Pershing) 원칙’에도 위배되지 않는 구조
⦁ MCM은 한·미 합참의장, 미 태평양사령관, 韓합참 전략기획본부장, 미래연합사령관을 상설위원으로 구성, 이들이

각 군당국의 대표로서 미래연합사에 동맹의 전략적 방향성 및 지침을 변함없이 제공
- 미래연합사는 전시 주도권뿐 아니라 한국이 지향하는 평화체제를 뒷받침하기 위해서도 중요
❍ 한국도 중견국의 위상을 확보한 만큼 동맹의 수혜자 인식 탈피, ‘동반자’로서의 제역할 중요
- 이에 한국군의 작전주도 및 미군의 지원임무 개념을 구체화하고 상호운용성 강화가 필수

6) Memorandum For Record : 미래지휘구조 기록각서
7) MDT : Mutual Defense Treaty between the Republic of Korea and the United States of America

3. 미래연합사 지휘구조 개편방향

❑ 본 사안은 한미연합작전을 어떻게 효과적으로 운용할 것인가에 대한 전작권 전환 관련 가장

중요한 문제, 韓합참의장의 미래연합사령관 겸직여부에 따라 2가지 방안 거론

❍ 1978.11.7일 창설된 現 한미연합사 8) 는 「한미상호방위조약」에 명기된 한·미군 작전통제 및 한국방위를 위한

대표적 연합지휘구조체로 지휘부, 참모부 및 구성군사령부로 편성·운용
- 미군 사령관 및 한국군 부사령관은 각각 사령부 내 자국군을 대표하고 권한·책임을 균형적으로 규정, 필요시

부사령관이 구성군사령관을 겸임하며 지휘기능 중 상당한 업무 전담
- 지휘부의 연합사 운영효율성 증진을 보좌하는 참모부는 한·미 양국군 및 각 구성하는 3군을 모두 합해 편성,

수평적 협조 및 수직적 지시 下 양국간 동등하고 균형잡힌 보직 설정 중요
- 한미연합사는 한국군 對 미군 비율을 1:1로 유지, 예하 지상·해상·공중 구성군을 편성했고 이들이 각 전투영역에서의

작전을 책임지며 사령관은 작전들이 동일목표로 진행되도록 조정
- 韓합참, 유엔군사령부, 주한미군사령부가 한미연합사령관에게 전력 제공, 사령관은 안보협의 회의(SCM)와

군사위원회(MCM)의 전략지침 및 작전지침을 획득·반영해 전쟁 수행

❍ 전작권 전환이 진지하게 검토되기 시작한 참여정부 시절부터(2006.9.16일 한미정상회담에서 기본원칙 합의)

한국군은 미래의 연합사 지휘구조 정립을 위해 노력, 아직까지 확정안 부재
- 지휘구조 결정 시 (1)해당구조의 전작권 전환목표 근접성, (2)지휘통일의 전쟁원칙 충족성,

(3)연합작전의 상호조정 요구도, (4)한국군의 방위주도 효율성을 기준으로 검토 추진

❍ 미래연합사의 세부 지휘구조에 대한 군사전문가들간 논의는 크게 2가지 방향으로 귀결
1 한국군 합참의장이 미래연합사령관을 겸직하는 지휘구조
2 합참의장이 아닌 한국군 대장이 별도로 미래연합사령관을 맡는 지휘구조
- 기본적으로 2개案 모두 미래연합사령관이 한·미 ‘국가통수 및 군사지휘기구(NCMA9))’로부터 공동지침을 받되

유사시 한국군의 군사주도성이 높아진다는 것이 現 연합지휘구조와의 차이
⦁ 미군 대장인 부사령관은 전시 미 증원전력 요청, 해당전력이 한반도에서 적절히 사용되도록 노력
- (1안) 평시작전을 통제하는 합참의장이 전시작전까지 일괄 통제하므로 지휘계통상 통일성이 유지돼 작전상

혼선 최화,합참조직이 미래연합사를 지원해 조직구성 측면에서도 효율적
- (2안) 지휘계통에 합참의장이 추가, 합참의장이 합동교리서·합동개념서·합동군사전략서 작성 등의 군사력 운영

극대화 역할을 평시 수행하고 별도 미래연합사령관은 전시 연합전력 지휘 계획을 수립하고 전력을 운용하는

임무분담 방식이 지휘체계상 효율성을 제한할 가능성
- 1안으로 결정될 시 합참의장의 업무가 과중해질 것이라는 일부 전문가들의 우려도 존재 10)

8) CFC : ROK-US Combined Forces Command (예하 구성군사령부는 Component Command)
9) National Command and Military Authority : 각국의 대통령, 국방장관, 합참의장으로 구성
10) 민주연구원 내부 연구자료, 2018.5.

❑ 韓합참의장-미래연합사령관 겸직안이 우선적, 국방부도 동일한 방향에서 종합 검토중 11)
❍ 미래연합사 지휘구조는 한·미 양국이 연합전력 통합운용성 및 지휘통제 효율성 등을 세부적으로 분석해 추후

결정, 현재까지는 韓합참의장의 미래연합사령관 겸직안을 유력하게 고려
- 아래 〈그림〉과 같이 한·미 군당국 대표로 구성된 군사기구(SCM, MCM)의 전략·작전상 지침 (점선) 을 현재와

동일하게 받기 때문에 양국 지휘계통( 실선) 을 공동으로 따르는 전시 지휘구조
- 한국군, 주한미군, 유엔군으로부터 군사력을 제공받아( 점선 화살표) 3 군 연합구성군사령부 편성

❍ 한·미가 합의한 미래 연합방위체제로의 빈틈없는 전환 및 더욱 강화된 연합방위태세 구축을 위한 한국군의 양국

협의 下 철저하고 신속한 대비작업 중요, 이를 통해 對국민 신뢰 증진
- 연합방위를 주도하기 위한 한국군의 4개 분야(정보·작전·군수·통신) 핵심 군사능력 확보과제

(2017.7월 기준 154개 13)) 재검토, 現 상황에 맞게 우선순위를 조정해 보완 및 추진할 것
- 3축체계(KAMD, 킬체인, KMPR) 구축도 北 비핵화 진행상황과의 연계·검토 후 효율적 진행
- 한미연합사→미래연합사로의 안정적 지휘구조 전환을 위해 한·미간 지속적 협의·합의와 함께 연합작전 수행을

위한 양해각서·이행약정 체결 및 관련 예규·지침서 작성을 실행해야 할 것
- 방위력 주도를 위한 부대편성 및 시설·인력 보강 병행, 2019년 기본운용능력(IOC) 검증을 기점으로 차기 또는

차차기 운용능력평가(FOC, FMC)를 위한 계획도 사전에 수립 및 진행
- 現 지휘구조상 해·공 구성군사령관이 미군, 미국이 주도권을 가진 상황 下 관계설정도 과제
⦁ 한반도상 미 공군력 대부분이 미 7공군사령부 지휘를 받고, 해군도 함대별 지휘체계를 따르는 구조

11) 국방부, “국방개혁 2.0 기본방향 및 주요과제” 발표案, 2018.7.27., 윤지원, “고강도 「국방개혁 2.0」, 선진 민주강군

육성과 과제”, 국방과 기술, 475, 2018.9., pp.66-75. 등 참조
12) Stephen G. Wood and Christopher A. Johnson, “The Transformation of Air Forces on the Korean Peninsula”,

Air and Space Power Journal, 22(3), 2008. 등을 참고해 필자 재작성
13) 국정기획자문위원회, “문재인정부 국정운영 5** 계획 Ⅱ - 100대 국정과제 세부 이행계획”, 2017.7.

4. 유엔사와의 지휘관계 설벙방향

❑ 유엔군사령부(유엔사)는 1978년 한미연합사에 작통권 이양 후 현재까지 DMZ 관할권 (Jurisdiction)

담당, ‘정전협정’ 이행 감독 및 유사시 파견되는 회원국 군대 통제 수행

❍ 유엔사는 1950.7.7일 「유엔 안보리 결의 S1588호」14) 의결로 창설, 「한·미 전략지시 제1호」(1978.7.28)에 의거해

구축된 한미연합사로 동년 11.7일 전·평시 작통권 전환
- 한미연합사가 군사지휘기구(MCM)의 통제를 받고, 유엔사는 美합참 지휘체계를 따르는 구조
- 평시 작통권은 「한·미 전략지시 제2호」(1994.9)에 따라 동년 12.1일 한미연합사에서 韓합참 으로 전환, 유엔사는

DMZ 관할권을 행사하되 한국군은 행정권(Administration) 행사
❍ 유엔사령관은 한미연합사령관 및 주한미군사령관과 겸직, 미 7공군사령관이 부사령관을 맡고 있고 참모장은

한미연합사 참모장이 겸직하며 부참모장은 미 공군 소장으로 편성
- 예하에 참모부, 군사정전위, 후방지휘소 및 유엔 참전 16개국 주한국방무관으로 구성된 연락장교단 편성,

군사정전위 수석대표는 한미연합사 부참모장인 한국군 육군 소장이 담당
- 유엔사 후방기지는 (1)주일미군사령부 및 미 5공군이 위치한 요코다 공군기지, (2)미 7함대 모항인 요코스카 해군기지,

(3)유엔사 후방사령부 및 미 1군단 증원전방지휘소인 자마 육군 기지, (4)사세보 해군기지,

(5)오키나와 제3해병원정군이 주둔하고 있는 후텐마 해병대기지, (6)화이트비치 해군기지, (7)가데나 공군기지

등 총 7개 기지로 구성

❑ 전작권 전환 후 유엔사 임무는 평시 ‘정전협정’ 관리 및 유사시 전력제공에 국한, 이를 차후

「한·미 전략지시 제3호」에 명시해 미래연합사의 전시 단일지휘체제를 보장할 것

❍ 유엔사는 ‘정전협정’ 제17조 15) 에 따른 DMZ 정전관리 주체, 전작권 전환 후 유엔사가 정전관리상 사태 발생으로

지원병력을 요청할 시 미래연합사가 응한다는 것을 공식 명시할 필요
- 「전략지시 제2호」에 의거해 한미연합사령관이 정전관리를 위한 유엔사령관 지시에 응한다고 돼 있으나,

전작권 전환 시 유엔사의 병력요청 대상이 불분명할 수 있으므로 이를 명확화
❍ 최근 유엔사의 역할이 확대중이고 전작권 전환 후 유엔사의 한국군에 대한 전작권 관여 및 유사시 지휘 가능성에

대해 일각의 우려가 제기된 상황에서 이에 대한 분명한 관계정립 필요
- 한국군 대장이 사령관인 미래연합사로의 전작권 전환은 그 독자적 작통권을 인정한 것, 주한미군사령부도

“유엔사령관은 전작권 전환 후 한국군에 대한 전작권 행사 불가” 공식화 16)
- 전시 지휘구조 일원화는 작전수행에 혼선 최소화, 미래연합사 단일지휘체제를 분명히 할 것

14) 유엔사무총장이 연합군의 통일된 지휘체계를 갖추기 위해 1950.7.3일 미국이 유엔군을 지휘하도록 제의, 동년 7.7일

영국·프랑스가 제안하고 미군이 작성한 본 결의안 - ‘유엔군사령부 설치’ 의결
15) “정전협정의 조항과 규정을 준수 및 집행하는 책임은 본 협정을 조인한 자와 그 후임 사령관에게 속한다”
16) 정태수, “평화협정과 주한유엔군사령부”, 민주주의법학연구회, 2007.5.8.

참고문헌
Stephen G. Wood and Christopher A. Johnson, “The Transformation of Air Forces on the Korean Peninsula”, Air and Space Power Journal, 22(3), 2008.
국방부, “국방개혁 2.0 기본방향 및 주요과제” 발표案, 2018.7.27.
국정기획자문위원회, “문재인정부 국정운영 5** 계획 Ⅱ - 100대 국정과제 세부 이행계획”, 2017.7.
더불어민주당, “제19대 대통령선거 정책공약집 – 나라를 나라답게”, 2017.4.
민주연구원 내부 연구자료, 2018.5.
윤지원, “고강도 「국방개혁 2.0」, 선진 민주강군 육성과 과제”, 국방과 기술, 475, 2018.9., pp.66-75.
정태수, “평화협정과 주한유엔군사령부”, 민주주의법학연구회, 2007.5.8.
제49차(2017.10.28)·제50차(2018.10.31) 한미안보협의회의 공동성명 및 전시작전통제권 전환 이후 연합방위지침(2018.10.31)

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