제안: 문재인 정부의 해외자원개발정책 방향
본고에서는 고유가 전망이 도래하는 가운데 해외자원개발정책의 현 주소를 짚어보고 문재인 정부의 해외자원개발사업 방향을 제시하고자 한다. 해외자원개발은 에너지 위기에 대비하여 가격 위험을 상쇄하고, 에너지 안보를 제고하기 위한 장기적 대응방안 중 하나이다. 최근 국제유가가 상승하는 가운데 다시 고유가 시대의 도래에 대한 전망이 나오고 있으나, 우리 사회는 고유가 시기에는 자원개발사업에 대한 투자를 무리하게 늘리고 저유가 시기에는 투자가 저하되는 행태를 반복하여 왔다. |
- 글로벌 벤치마크 유종인 브렌트유와 두바이유는 9월부터 배럴당 US$80 돌파, WTI는 US$73 을 넘어섬.
- 이에 ‘유가 100달러 시대’가 다시 도래한다는 전망이 다수의 금융기관을 중심으로 나오고 있으며, 장기적으로
- 이를 해결하기 위한 방안으로 제시되는 것이 ‘해외자원개발(overseas energy development)’
- ‘에너지 안보의 안정화에 초점을 맞추어 장기적 베이스로 추진’하는 것의 필요성이 제기됨
- 일반적인 공급중단 발생 시 비축유 방출로 대응이 가능하지만 자원개발을 통한 가격 리스크 상쇄가 일상적이고
- 자원고갈, 개발비용 상승 등 자원가격의 장기적 상승을 감안할 때 해외에서 개발하는 에너지자원은
- 저유가 시기에 해외자원개발을 소홀히 하는 경우, 고유가 시기에 ‘비쌀 때 사서 저가에 파는’ 식의 고비용을
❑ 본고는 고유가의 사회적 파급효과와 문재인 정부의 국정과제 세부 이행계획을 고려하여,
❍ 문재인 정부의 ‘100대 국정과제 세부 이행계획’ 중 실천과제의 하나인 ‘해외자원개발사업의 투명성·책임성 확보’의
- 본고에서는 국정과제의 세부사항에 해당하는, 유가 상승에 대비한 공기업 수급안정 기능 및 자원개발 역량 강화,
- 에너지 수입의존도는 94.7%, 809.4억$, 에너지 소비 규모는 세계 9위 수준(IEA, 2017)이나, 한국의 Energy Security
- 우리나라 에너지 원자재(원유, 가스, 석유제품, 석탄 포함) 수입규모는 115조원, 전체 수입 규모의 약 23% 차지
- 또한, 북미 셰일가스 개발 기술 발전, 산유국간 정치역학 등으로 유가 전망의 불확실성 상존
- 사업 초기에 대규모 시설투자와 투자비가 필요, 장기간에 걸쳐 재투자와 수익을 통해 투자비를 회수하는 구조로,
❍ 우리나라는 91개국 총 918개 사업(석유가스 380, 광물 538)에 참여하여, ‘17년 말 현재 61개국 453개 사업
- ’17년 말 기준 누적 투자실적은 77,172백만불이며 이중 44,821백만불 회수
- ‘17년 석유가스 자원개발율은 12.3%이며, 6개 전략광물인 유연탄은 37.6%, 우라늄 4.0%, 철 26.2%, 동 8.0%,
❍ 해외자원개발사업은 ‘08년 이후 대규모로 추진된 사업의 부실 심화로 해외자원개발 공기업 3사의 막대한 투자손실 초래
- 정부는 해외자원개발사업 확대를 위해 에너지 공기업에 대규모 금액을 출자, 성공불 융자 등 예산을 투입
- 공기업의 투자결정과정에서 적절한 견제장치 부재, 사업관리 역량이 부족한 상태에서 무리한 해외투자 추진,
- 석유공사와 광물공사는 대규모 손상차손 등으로 ’15년 각각 4.5조원, 2.1조원 당기순손실 발생
- 해외자원개발 혁신 TF 조사 결과(2017), 석유공사 가스공사 광물자원공사 자원 3사는 그간 51개국 169개
※ 부채비율(‘14→’15) : 석유공사 221%→453%, 광물공사 219%→6,905%
- 특히 ‘08년부터는 자주개발률을 일방적으로 설정, 목표 달성을 위한 과도한 성과주의로 투자 손실 초래
- 자주개발률(현, 자원개발률)은 우리 기업들이 국내외에서 개발, 생산하여 확보한 물량이 전체수입물량에서
- 이를 달성하기 위해 석유공사는 부채비율에 대한 고려 없이 과도한 차입을 통한 무리한 투자로, 이후 유가하락
※ 자주개발률: [(자원개발로 확보한 국내기업 지분율 x 생산량)/수입량 x 100 ]
(전략광종은 수입량 및 자주개발량이 각각 다르므로 금액 기준으로 일원화)
- ’08년 이후부터 석유공사 손익현황의 ‘이자보상배율’ 급격히 하락. ‘이자보상배율’은 기업의 채무상환능력 의미,
※ 부채비율 (‘07→‘15): 석유공사 64%→453%, 가스공사 228%→321%, 광물자원공사 103%→6,905%
- 우리 공기업의 기술력은 메이저 기업의 60-70% 수준에 불과, 사업의 단독수행이 가능한 기술력 75%에 미치지 못함
- 공기업들의 해외자원개발사업 현황을 보면 운영권 보유사업(2014년 기준, 99개중 16개) 보다 소지분 투자 사업이
- 자산의 수익성, 매입과 매수 및 사업유지 여부를 판단하는 경제성 평가를 전담하는 독립적 전문적 평가조직 부재
3. 해외 사례: 일본과 이탈리아의 해외자원개발 추진 체계
❑ 일본은 석유공단의 우량자산을 흡수하고 핵심 자원개발기업 간의 통합을 통해 INPEX를 일본의 대표
자원개발기업으로 육성하여 대형 석유가스개발사업을 추진하고 있으며, 독립행정법인
JOGMEC은 공적 금융기관으로써 사업 자금 등을 지원
❍ 석유수입의존도가 100%인 일본은 정부가 주도하여 국제석유개발제석주식회사(INPEX)라는
해외석유개발전문회사를 집중적으로 육성하여 해외자원개발을 추진
- 일본은 경제성장과 더불어 석유수요가 급증함에 따라 해외유전개발 중요성을 인식, 원유개발에 필요한
자금공급을 원활히 하고 해외 석유개발을 촉진하기 위해 석유공단(JNOC)을 설립
- 1967년 석유공단이 설립되어 민간 석유가스 개발기업에 자금조달 및 기술개발을 지원, 1967년부터 2003년까지
약 300개 프로젝트에 2조 1천억 엔을 투․융자
- 그러나 이후 1조엔 이상의 출․융자 대금의 투자손실로 사회적 비판이 일자, 2005년에 석유공단을 폐지하면서
부실사업을 정리하고 우량자산을 중심으로 2008년 INPEX 설립
- INPEX는 메이저급 유전개발기업 육성정책의 일환으로 설립, 이후 일본의 대표적 석유기업으로 성장하여 대규모
해외자원개발사업을 이끌어가고 있음. 정부 출자비중을 점차 낮춰 정부 지분율은 30% (2015년 기준)
- INPEX 이외에 일본의 석유가스개발을 주도하는 주체로는 JAPEX(석유자원개발회사)를 포함하여
민간 종합상사인 미쓰이물산, 미쓰비시상사, 스미토모상사, 이토추상사 등이 주축
❍ 일본은 독립행정법인인 JOGMEC(석유․천연가스·금속광물자원기구)을 2004년도에 설립, 석유공단이 가지고 있던
해외자원개발에 대한 지원기능을 이관 받음
- JOGMEC은 기존의 석유가스 공급안정성 확보를 담당하던 석유공단 기능 뿐 아니라 비철금속 광물의 안정적
공급확보를 담당하던 금속광업사업단(MMAJ)까지 통합하여 영역 확대, 2012년에는 석탄 및 지열자원개발 관련
지원 업무 추가
- JOGMEC은 해외자원개발사업 지원에 대한 전문성을 보유하여 자체적인 광구평가․관리, 융자대상 평가,
자원탐사 및 개발 관련 출자 및 채무보증, 연구개발지원 및 관리 기능 수행
- 해외자원개발사업에 대한 자금지원을 위해, 일본국제협력은행(JBIC)과 함께 공적 금융 지원
※ 공적금융 지원규모는 2010년 5,872억 엔에서 2014년 약 2조 2,810억 엔으로 약 3.8배 증가
- 일본은 민간 주도의 원칙을 견지하면서도 전략적 차원에서 중핵기업을 적극 육성, 에너지안보 및 자원개발기업·
산업 육성이라는 정책관점에서 지원 대상 프로젝트를 선정한 사례임
❑ 이탈리아 정부는 외국 자본 도입 보다는 국가가 직접 석유가스 개발을 하기 위해 1953년에
Eni를 설립, Eni는 현재 이탈리아 국내 총 에너지 사용의 50% 이상을 생산
❍ 1953년 이탈리아 국영석유가스 기업들을 통합한 정부 출자의 지주회사 형태인 Eni를 설립, 자원개발사업 후발
주자이지만 적극적인 사업 전략을 수행하여 메이저 대열에 합류
- 석유수입의존도가 90%인 이탈리아 정부는 1900년도 초부터 보조금 제도를 통해 석유가스개발 정책을 추진,
국영석유기업(AGIP, 정부 지분 60%), 1940년 국영가스회사(ENAM) 설립
- 1953년 AGIP과 국영송유관회사(SNAM)를 통합하여 100% 정부 출자로 ENI 설립, 국제석유기업으로 육성
❍ 1990년대에 Eni 민영화 계획이 발표된 후 2001년까지 약 70%의 지분을 매각하며, 공기업이었던 Eni는 민영화를
통해 민간기업의 형태로 성장
- 1960년대 말부터 국제 에너지 시장의 불안정성으로 인해 Eni의 손실 급증, 1970년대 이후 Eni가 부실기업
인수 등으로 재무건전성이 악화되자 정부 주도로 1995년부터 지분 매각 실시
- Eni는 이후 민간 중심의 해외자원개발사업 추진으로 전환하고 정부 지분비율을 30%까지 축소
- Eni는 상류부문, 즉 탐사·개발사업의 기술 경쟁력을 확보하면서 연간 1억 유로가 넘는 R&D 투자를 통해 국제적
석유기업으로 성장하는데 성공
4. 국민이 안심할 수 있는 에너지 사회를 위한 해외자원개발 디자인
❑ 해외자원개발은 여전히 중요한 국가적 과제라는 점에서, 과거 사업 부실에 대한 냉정한 평가에
기반하여 자원개발기업의 전문성 강화 및 사업추진역량 제고를 위한 지속적 이고 체계적인
지원 시스템 필요
❍ 지난 해외자원개발사업의 실패 요인에 대한 평가에 기반하여, 우리 사회의 에너지 안정을 장기적으로 도모하기
에너지 공기업의 역할을 명확히 하고 투명성과 책임성을 확보할 필요
- 지난 해외자원개발 실패 요인에 대한 냉정한 평가에 기반하여, 에너지 공기업들의 목표 설정과 사업추진단계별
취약요인을 분석하고 사업 전반에 대한 관리감독을 강화할 필요
- 탐사·개발 자원개발 분야의 기술역량강화 등을 통해 에너지 공기업들의 전문성을 구축하여 에너지 안보의
수준을 제고하고 에너지 안정 사회의 중심축으로 육성
- 공기업들의 자체 재원조달 능력을 고려하여 부채 증가액 규모 및 채무상환능력에 대한 면밀한 검토를 바탕으로,
부채 비율을 일정 수준 이하로 유지하는 등의 관리․감독 방안 수립
- 공기업 보유 자산 중 경쟁력과 운영역량을 갖춘 사업과 지역에 집중하도록 하고, 탐사 및 생산 사업의 비율을
적정 수준으로 관리하여 재무 건전성 유지 및 수익성 균형 제고
※ 해외자원개발사업에 있어서 공기업의 역할을 리스크가 큰 탐사사업 위주로 전환하고자 하는 경우,
탐사자산 비중을 늘리고 생산개발자산 비중을 줄이는 중장기 자산 포트폴리오 전략 수립 후 정상 추진 범위를
줄이는 대신 신중검토 대상자산을 늘려 정책목표달성 실효성 제고 등의 방안 (2015, 감사원 감사보고서)
❍ 자원개발은 기술적, 정치적, 상업적 위험요인이 상존하는 고위험 사업이자 국가의 기반사업이라는 점에서 일정
단계까지 산업 육성을 지원하고 융자지원효과 제고방안 모색
- 해외자원개발의 핵심기술역량을 확보하는 단계까지 전략적 자원개발산업 육성, 자원개발 융자제도개선 및
인센티브 부여 등을 통해 민간의 자원개발투자 확대 유도
- 에너지 위기발생 시 자원 도입 문제 등, 우리 기업을 통한 안정적 자원 확보라는 정책 목표를 보다 명확히 하여,
정책지원에 있어서 지원기업·사업의 우선순위를 결정
- 2016년에 중지된 이후 2017년 특별융자로 재개한 융자사업의 정책지원 효과 제고방안을 모색, 민간기업의 사업
위험 경감을 통한 자원개발사업 유인 및 사업자의 도덕적 해이를 방지할 수 있는 수준의 융자비율 검토 등 필요
❍ 자원개발여건이 끊임없이 변화하는 가운데 국가적 차원에서 장기적인 자원개발계획을 수립하고 세부이행을
관리할 독립적 기구의 설립 필요성
- 우리나라는 자원개발지원정책의 일관성 부재 및 장기적 관점에서의 전략 부재로 인해, 저유가시 상류부문 투자
감소, 고유가시기에 투자확대를 지원하는 등 단기적 안목의 정책 시행
- 공기업이 일방적으로 설정된 목표를 달성하는 과정에서 사업 실패에 대한 책임 모호 및 방만한 투자 발생,
이에 국정감사 등에서 공기업의 경영목표 수립을 관리·감독하는 정부 부처와의 의사결정구조가 문제로 지적됨
- 이러한 문제점을 해결하기 위해 에너지자원개발을 전담하는 기구를 설립하여 기술개발, 인력양성,
기술지원서비스, 공적금융 등의 지원책을 통합하여 시행하는 방안을 검토해야 함
- 일본이 독립된 자원개발지원기구인 JOGMEC 체제로 전환한 사례를 참조, 정부 정책목표 달성과 민간의
경쟁력 제고를 동시에 추진, 정책의 일관성과 제도적 안정성·유연성을 강화할 필요
참고문헌
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