- 20년 장기계획, 부동산정책 중심에서 탈피하여 주거정책에 집중해야 (2/3) -
임대주택의 공공성 강화 및 기부채납 제도정비의 필요성
◎ 재건축·재개발 사업은 기존 도시 내 주택공급이라는 순기능으로 작용하기도 하지만 주택의 시장재적 성격이 매우 강한 이유로 무주택자에게는 박탈감을 주고 자산양극화를 부추기는 등 역기능이 크기에, 현 정부에서는 수도권 공공택지 주택공급을 추진하기로 함 재건축·재개발 사업이 원활해질 수 있으며, 이에 임대주택은 기존 공익시설에서 기부채납이 가능한 공공시설로 변경하여 인정되어야 함 행정실무상 편의에 따라 임의적으로 사용되어, 제도의 체계성 부족으로 각 자치단체는 부당결부금지원칙을 위반할 위험성이 적지 않음 공공복리에 대해 명확한 개념정의 규정과 함께 기부채납에 대한 기준을 마련해야 함 대상 시설을 시행령 개정으로 확대할 필요가 있음 |
※ ‘임대주택의 공공성 강화 및 기부채납 제도정비의 필요성’은 『20년 장기계획, 부동산정책 중심에서 탈피하여
주거정책에 집중해야』의 2번째 브리핑으로, 1번째 브리핑은 ‘세계 최고수준 떠돌이 생활, 여전히 미진한 공공부문
주택확대’라는 제목으로 12월 4일 발간했음 (향후 3번째 브리핑까지 예정)
- 현 정부는 최근 집값 상승으로 인한 국민의 주거 난 완화를 위해 수도권 공공택지 확보를 통한 30만호
- 하지만 기존 도시 내에서 주택은 포화상태에 이르렀고, 새로운 주거지 공급을 위해서는 신도시 이외 다른 수단이
- 기존 도시 내 주거공급이 가능한 재건축·재개발과 같은 도시개발사업은 주택의 시장재적 성격이 매우 강하여,
○ 서민주거 안정을 위해 수요 높은 기존 도심부터 공공부문 주택확대가 필요함
- 고질적인 주거 난과 부동산 가격 급등현상은 민간부문이 주도하는 시장상황 때문으로, 지난 10년 간 급격히
- 주택건설 인허가 실적으로 보면, 향후 앞으로도 현 추세의 변화는 쉽지 않아 보임
- 특히 최근 10년 간 수요층이 높은 기존 도심 내 공공부문 주택확대가 어려워진 이유는 2005년 수립된 재건축사업의
○ 공급확대의 방안으로 기부채납을 통한 임대주택 기부채납 방안이 있음
- 현재 우리나라에서 도시를 개발할 때 기반시설의 모든 설치를 국가나 자치단체에서 부담하는 것은 사실상
- 하지만 기반시설 기부채납은 인센티브 제도, 재산권 행사, 개발이익 수준까지 연계됨
- 도시 관리적 측면에서 필요한 기반시설 기부채납의 적정 규모, 개발 사업적 측면에서 확보되어야 할 적정
※ 기부채납의 정의 국가 또는 지방자치단체가 이를 취득하는 것 |
2) 세계 최고수준 떠돌이 생활, 여전히 미진한 공공부문 주택확대, 2018, 민주연구원 이슈브리핑 37호
3) 2005년 3월에 수립된 세입자 주거안정 및 개발이익 조정을 위한 ‘재건축사업의 임대주택건설의무’ 조항은, 2009년 4월에
신설된 장기적 주택수급 안정 및 경기활성화를 위한 ‘재건축사업의 임대주택 건설의무 폐지 및 소형주택 공급 시
법적상한용적률 적용’이 신설되어 폐지됨
4) 적정한 기부채납 가이드라인 마련을 위한 연구, 2013, 대한국토도시계획학회
❑ 임대주택의 공공성 강화
○ 공익시설에서 공공시설로, 공공성 강화를 위한 법 개정 필요성
- 현재 임대주택, 장기전세주택 등은 공익시설 5) 로 분류되어 있어있는데, 공익시설의 기부 채납은 법리상 증여계약의
성질을 가짐
- 한편, ‘공공시설’의 경우 기부채납 시 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되므로, 임대주택을 공익시설에서
기부채납이 가능한 공공시설로 변경하여 인정한다면 주택의 공공재적 성격을 높일 수 있음 (국토계획법 65조 제2항)
| ‘공익시설’의 기부채납 -> 증여계약 ‘공공시설’의 기부채납 -> 무상귀속 |
- 무상귀속과 증여계약의 성질은 매우 다르며, 공공시설의 무상귀속은 법률 규정에 따른 물권변동으로 등기를 하지
않더라도 소유권 취득의 효과가 발생하기 때문임 6)
- 다만 공공시설은 기반시설 중 공공성이 강한 시설이므로, 국민들에게 주택의 공공재적 성격을 강조하여 공익적 목적에
대한 공감 및 설득이 사전에 필요함 7)
○ 지구단위계획 수립 시 임대주택을 기부채납 대상에 포함하여 공공성 강화
- 공공필요성이 인정되는 시설로 조례가 정하는 시설도 기부채납이 가능토록 개선하는 내용이 국토계획법 개정 예고
(국토교통부, 2018.11)
※ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령·시행규칙 일부개정안(예고) 제45조제2항 공공필요성이 인정되는 경우(해당 지구단위계획구역에 다른 기반시설이 충분히 설치되어 있는 경우로 한정한다) |
❑ 명확한 기준이 없는 기부채납제도와 부당결부금지원칙의 상충
○ 명확한 기준이 없는 기부채납 및 사업주체의 예측 불확실성
- 기부채납은 단일한 법률이 없기 때문에 해석에 혼선이 있고 직접적인 규정이 없어 법리적으로 복잡성이 해소되지 않는
상황으로, 기부채납 정리 필요성이 높음
5) 공익시설: 국토계획법 제2조 제6호에 따른 기반시설(제13호의 공공시설 제외), 장기 전세주택, 임대주택, 산업지원센터
등 도시계획위원회에서 인정하는 시설 (공공시설 기부채납제도 문제점과 개선 방안, 건설이슈포커스(2013.2), 강운산)
6) 헌법재판소에서도 공공시설의 무상귀속은 법리상 원시적 취득에 해당되는 법률규정에 의한 물권변동이라고 규정함
7) 한국주택학회 논문인 ‘행복주택이 인근주택가격에 미치는 영향(2017, 고진수·이창무)’ 등 여러 보고서에서 행복주택 등
공공재적 성격이 강한 공공임대주택이 주변 주택가격을 하락시킨다는 편견을 불식시키는 연구 결과들이 있으며, 이러
한 내용을 보다 많이 홍보할 필요가 있음
- 기부채납 수준에 대한 명확한 기준이 없으며 기부채납 수준이 지자체 재량으로 좌우되 어, 사업자가 부담수준을
예상할 수없는 문제 발생
- 기부채납은 ‘국유재산법, 공유재산법’에서 규정하고 있으나, 국유재산법은 국가가 기부 채납을 받을 수 있다는 규정일
뿐으로 요구에 대한 근거는 없음
- 서울, 경기도 등 개발 사업이 많은 지역은 기부채납 행정이 어느 정도 정형화되어 있지만, 그 외 지역은 기준이 미흡하여
불합리한 기부채납을 요구하거나 원론적 주장을 반복하여 사업이 지연된다는 것이 개발 사업자들의 입장임 8)
○ 부당결부금지원칙 위반 위험성
- 부당결부금지원칙은 행정주체가 행정작용을 함에 있어 실질적인 관련성이 없는 상대방의 의무를 부과하거나 그
이행의 강제를 금지하는 것임
- 기부채납에 대한 법적 기준과 규정이 모호하고 기부채납의 운영에 대한 확정적 법률 근거가 부족하여, 그동안
기부채납은행정 실무상 편의에 따라 임의적으로 사용됨
- 아직 법리적 이해에 따른 체계적인 법제 정비가 부족하며, 이에 지자체는 부당결부금지 원칙을 위반할 위험성이
작지 않은 상황임
❑ 기부채납제도 개선방향
○ 기부채납 예측 가능성 확대를 위해, 사전협상제도 정비 및 기부채납 기준마련
- 사전협상제도는 서울 1만㎡ 이상 대규모 유휴부지 또는 복합적 토지이용이 필요한 준주거·준공업·상업지역을
민간사업자가 개발할 때, 서울시와 사전협상을 통해 전체 개발계획이나 공공기여 종류 및 규모 등을 결정하는 제도임
- 사전협상제도는 명확한 기부채납 부담 수준을 선공개한다는 측면에서 사업자의 예측가능성을 높이는 제도로
평가받고 있음
- 기부채납 수준 등에 대한 고시 근거를 신설하여 정비사업의 기부채납의 수준 합리화 및 제도 투명성을 추구하고,
자치단체가 운영기준상 재량권을 과도하게 활용하지 못하도록 지자체별 기부채납 현황을 국토교통부에서 정기적
으로 관리 및 공개할 수 있음
○ 부당결부금지원칙 기준 완화 9)
- 행정권 행사와 그에 결부된 반대급부사이에 실질적 관련성이 있어야 하며, 실체적 관련성 중 원인적 관련성과
목적적 관련성 하나라도 없는 경우의 행정권 행사는 부당결부금지원칙에 위반됨
- 현실적으로 원인적 관련성과 목적적 관련성을 모두 충족하기가 어려워 부당결부금지원칙 위반으로 판단될
가능성이 높음
- 부당결부금지원칙은 행정권 행사의 상대방을 보호하는 것 뿐만 아니라 행정현실 문제를 해결하고 더 많은 국민을
보호해야 하는 기능도 수행해야 하므로, 해석 기준을 완화할 필요가 있음
8) 기부채납 제도의 문제점과 개선방안(규제개혁 시리즈16-05), 2016, 전국경제인연합회
9) 부당결부금지원칙의 새로운 기준의 모색에 관한 연구, 2011, 김영수 (동아대학교대학원 석사논문)
※ 부당결부금지원칙에 관한 실체적 관련성 분류 미치는불이익과의 사이에는 논리적 과학적 의미를 지닌 단순한 원인적 관련성이 있는 것만으로는 불충분하고 상당인과관계가 있어야 함’ 한다는 것을 의미함 |
○ 사회적 여건변화를 감안한 자치단체별 유연한 규정 마련
- 기반시설 기부채납을 통한 공공시설 확보는 지역 내 필요시설을 적재적소에 공급하는 것을 원칙으로 하되,
복지수요 증가 및 문화적 욕구의 증대와 같은 사회경제적 요구변화와 지역 간 여건차이를 반영해야 함
- 도시재정비 촉진을 위한 특별법에서는 국토계획법에서 정하는 시설 외 도서관·사회복지 시설·문화시설·공공청사의
기부채납 시 용적률 등 완화가 가능하도록 하고 있으며, 시행령 개정을 통해 기부채납 대상 시설을 확대할
필요성이 있음
- 도시 거주민의 삶의 질 증대와 이용자들에게 편익을 제공하여 공공기여 실현 측면에서, 시대적 변화에 따라
공공임대주택과 같은 사회적 필요성이 높은 시설에 대해 유연성을 높일 필요가 있음
