정책조정체계의 분권화와 제도화
- 정책조정체계로서 책임총리제의 구성과 운영 -
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IDP정책연구 14-03 정책조정체계의 분권화와 제도화
- 요약 -
박근혜정부 출범후 2년이 다 되어가는 지금 실질적인 정부 운영을 공식적인 정부기구가 아닌 청와대 비서실이 주도하는 현상이 지속되고있다. 집권 첫해 장관의 항의성 사임을 초래한 기초연금제의 정책조정뿐 아니라 검찰총장의 비정상적인 감찰과 사임에서도 청와대 비서실이 배후로 지적되었다. 2년차에서도 세월호 사태에서 청와대만 바라보는 현상이나 만만회 논란, 김기춘 비서실장의 거취에 대한 반복된 논란들은 청와대가 여전히 정부 운영의 전면과 배후에 있음을 보여
준다. 이는 한국정치에서 제왕적대통령의 폐습을 뒷받침하는 ‘청와대 정치구조’의 재현을 보여준다.
청와대 정치구조 속에서 정부의 정책조정을 담당하는 국무총리의 역할은 심각하게 위축되고 있다. 이런 국무총리 역할의 형해화는 다원화되고 갈등 구조가 중층화된 현 사회에서 특정 기관의 정책조정 독단성을 증대시키고 대통령에게 정치적, 정책적 부담을 집중시키는 원인이 되며, 결국 국정 운영의 혼란을 초래하고 및 정치적 갈등을
격화시켜 국민의 이익을 저해하게 된다. 이런 상황 속에서 노무현 정부 시기 시행되었고 박근혜 대통령의 공약이었던 책임총리제와 책임 장관제의 실시가 재론되고 있는 것은, 현 헌법구조 아래에서 이런 상황을 타개하는 유일한 방안이기 때문이다.
책임총리제는 한국 권력구조의 특수성과 한국 대통령제의 운용 역사 속에서 탄생한 제도이다. 한국의 대통령제 권력구조는 이원적인 민주적 정통성에 기반한 대통령제이면서 국무총리제 등 의회정부제적 특성을 가미하고 있는 혼합형 대통령제이다. 행정부에 대통령과 국무총리가 동시에 존재한다는 점에서 자주 이원정부제에 비교되곤 하지만, 한국 권력구조와 이원정부제는 근본적인 차이가 있다. 이원 정부제는 수상(총리)이 행정수반이기 때문에 원칙적으로 대통령과 행정부는 분리되어 있고 국방과 외교를 제외한 행정부 운영의 최종 책임은 수상에게 있다. 그러나 한국에서는 대통령이 행정수반으로서
정부와 통합되어 있으며 모든 분야에서 정부 운영의 최종 책임을 진다는 점에서 결코 한국의 혼합대통령제는 이원정부제가 될 수 없는 것이다.
그럼에도 불구하고 대통령의 독단적 국정운영을 견제하고 보다 공식화되고 제도화된 정책조정체계로서 책임총리제가 거론되는 것은 국무총리제가 가진 독특한 성격 때문이다. 국무총리는 대통령이 지명하되 국회의 동의를 받음으로써 행정부 내에서 대통령과 국회 양자의 민주적 정통성에 기반하고 있는 유일한 직위이다. 아울러 국무위원의 인사제청권과 해임건의권, 부서권을 통해 대통령을 견제하는 정치적 직위인 동시에 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하고 조정함으로써 정부정책조정체계를 담당하는 정책적 직위이기도 하다. 역사적으로 국무총리는 의전, 정책조정, 대 의회관계의 3개 분야의 역할을 맡아 왔다. 그러나 각 역할의 정도에 따라 국무총리의 위상과 역할은 매우 달랐다. 군사독재기와 민주화 초기에는 주로 의전적 역할에 국한되어 ‘대독총리’, ‘의전총리’의 오명을 받았으며 심지어는 대통령의 정치적 책임을 대신 맡는 ‘방탄총리’로 불리기도 하였지만, 정책 조정 역할을 극대화한 책임총리제 실시 시기에는 ‘단군이래 최대 실세총리’라는 평가를 받기도 하였다. 이처럼 국무총리 역할과 위상의 편차가 큰 것은 한국 헌법 체계에서 국무총리의 권한과 위상이 가진
이중성과 모호성, 그리고 대통령이 행정부와 정당, 감사원 등 독립기관까지 큰 영향을 미치는 한국 정치구조의 특수성 때문이다.
국무총리의 역할과 위상이 강화되어 대통령의 권한과 부담을 분담하고 국정운영이 청와대 비서실이 아닌 공식적이고 제도화된 정부 체계에 의해 이루어지기 위해서는 국무총리가 헌법상 자신의 역할에 비교적 충실하여 정부의 정책조정체계를 통할해야 한다. 한국 정부의 정책조정체계는 직위(대통령, 국무총리, 부총리, 조정전담장관)와 정책조정기관(국무조정실, 청와대 비서실), 회의체(국무회의, 관계장관회의, 기타 정책조정회의) 및 대부처제나 국정과제위원회, 당정협의 등의 기제를 통해 이루어지며 각 시대와 정부에 따라 각 기제들의 존폐나 활용도가 달랐다. 이와 같은 기제들을 활용한 한국 정책조정 체계의 특징은 대통령으로의 집중과 청와대 비서실을 통한 비공식적 조정이라는 특성을 가지고 있다. 그러나 이런 특성을 가진 체계는 비교적 사회 구조가 일원적이고 갈등 구조가 단순했던 개발독재 시대에는 일면 효용성이 있었지만, 매우 다원화되고 중층화된 현대 시대에는 바람직한가의 문제를 차치하더라도 그 자체가 가능하지도 않으며, 이를 강행할 경우 정책조정의 질이 저하되고 시기가 늦어질 뿐만 아니라 정책을 둘러싼 갈등이 격화되는데도 책임소재가 실종되는 문제점을 가진다.
책임총리제는 정책조정체계의 이런 집중성을 완화하고 공식성을 증대시키는 방향으로 설계된 제도이며, 책임장관제는 기존의 부총리제와 관계장관회의의 실질적 내용을 취해 분권화와 공식화, 체계화를 꾀하고 책임소재를 분명히 하도록 구성되었다. 책임총리제의 기본 요소는 세 가지로서 첫째, 당과 청와대의 분리와 대의회, 대집권당 협력 업무의 국무총리 전담 둘째, 국무총리-책임장관-일반장관으로 이루어지는 정책조정체계의 체계화 셋째, 대통령과 국무총리의 업무 분담 구조로 구성되었다. 이 책임총리제의 구상은 원래 현 여당의 전신인 신한국당에서 이루어진 것이며, 그 실행은 현 야당의 전신인
열린우리당에서 이루어졌다는 점에서 책임총리제는 한국의 양대 정당이 협력해서 만들어진 보기 드문 사례이기도 하다.
현 박근혜 정부는 책임총리제와 책임장관제 실시를 통해 국정운영을 분권화하고 제도화할 것을 공약하고 출범하였으며, 실제 초기 정부조직에서 국무조정실을 부활시키는 등 법적 기반도 마련하였다.
그러나 그 이후 책임총리제와 책임장관제 실행을 위한 후속 조치를 전혀 하고 있지 않으면서 오히려 청와대 정치구조를 강화시킴으로써 국무총리를 대독, 방탄 총리 수준을 넘어 투명 총리를 만들고 있다는 평가를 받고 있다. 현 청와대 정치구조가 불러올 국가적 폐해를 감안할 때 박근혜 정부의 공약은 시급히 지켜져야 하며, 비록 책임총리제가 헌법적 제약과 함께 운영에서 한계를 가지고 있지만, 헌법 개정이 아니더라도 법률적으로 국무총리의 임기제 등을 보완하면 대안적 국정운영체제, 정책조정체계로서 충분히 의미가 가질 수 있다는점에서 정부와 여야의 관심과 실행이 요구된다.
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