민주연구원

반지하 주거개선 방안검토

 우리나라는 1960-70년대 산업화에 따른 수도권 인구집중 문제가 급격하게 불거지며, 주택부족 현상이      심각해졌고, 건축법 개정에 따른 다세대·다가구 주택이 도입되는 동시에 ‘반지하’ 주거가 확산되었음

❍ ‘반지하’ 주거형식이 도시빈민 주거지역이 아닌 일반 주거지역에서 나타나기 시작한 것은 ‘다세대거주    단독주택’이 등장한 이후임

- 다세대거주 단독주택은 한가구가 거주하는 독립된 주택유형인 단독주택에 임대차 관계에 의해 2가구     이상이 집주인과 함께 거주하는 주택형태를 뜻하며, 이는 심각한 주택부족현상을 해결하기 위한 민간     부문에서의 자생적인 대응형태라 할 수 있음

- 일반적으로 주택의 위치 상 건물바닥에서 지표면까지 높이가 해당 층의 1/2미만인 경우를 ‘반지하’ 층,   1/2이상인 경우를 ‘지하’ 층으로 정의함

❍ ‘반지하’ 주거를 비롯한 주거환경 악화문제를 제도적으로 해결하고, 기존 ‘다세대거주 단독 주택’이 수    행하였던 소형 임대주택 공급 기능을 확장하고자 마련한 대책이 ‘다세대주택’과 ‘다가구주택’의 새로운    유형 도입이었음

- 1주택 1가구 원칙의 규제가 오히려 불법 개조 등을 유도하여 서민 주거환경을 악화시킬 수 있으므로,     제도적인 뒷받침으로 무주택 서민 주거의 한 양식으로 활용되면 공공재정측면에서도 유리하고 각 가구   에서도 거주비용 절감이 가능하기에 현실적인 새로운 주택유형을 도입한 것임

- 다세대는 공공주택으로 실내 모든 부대공간이 확보된 소규모 주택이며, 다가구는 단독주택으로 임차가   구에 독립적인 생활공간을 확보해주는 주택임

- 1984년 건축법 개정으로 이전 천정고의 2/3이상 묻혔던 지하층은 1/2이상으로 기준이 완화되어 지하     를 덜 파고도 지하층을 개발하고 분양하는 것이 가능해졌으며, 1990년도 이후 지하개발의 확대 이유는   지하층이 층수에 포함되지 않아 층수 제한에 자유롭다는 점임[1]

 반지하 주거는 서울을 중심으로 수도권에 집중적으로 분포되어 있음

❍ 주거비가 높은 지역에서 저렴한 임대가격으로 무주택 서민들의 주거선택에 하나의 대안이 되었다는      점과 토지이용률을 크게 증가시킬 수 있다는 점은 도시경제적 측면에서 긍정적임

- [그림 1]의 반지하 가구의 전국분포를 살펴보면, 2014년을 기준으로 반지하의 64%가 서울에, 서울을     포함한 수도권에 98%가 분포되어 있어, 반지하 주거에 관한 문제점은 서울 중심의 수도권 주거 문제라   고 할 수 있음

❍ 아래 [표 1]은 ‘2005년과 2010년 인구주택총조사’ 및 ‘2014년 주거실태조사’의 일부 내용으로 지난 10    년 간 반지하 가구의 증감추이를 보여주고 있으며, 2014년 ‘반지하’에 위치하는 주택은 전국적으로 총    458,667채로 전체 주택 공급량의 2.5%에 달함[2]

- ‘반지하’ 주택은 대부분 수도권에 집중되어 있고, 서울시의 경우 지역 전체 주택의 약 9%에 해당하는     공급량이 반지하 주택으로 높은 비중을 지님

❍ 2010년 인구주택총조사에 따르면, 반지하 거주가구의 비율이 높은 시군구는 상위 5개 지역이 모두 서    울에 속함

- 아래 [표 2]에서, 지역에 따라 반지하 주거가 집중되어 있는 경우가 있으며, 관악구를 제외하면 상위 5     개 지역이 모두 한강 이북에 몰려있으므로 지역별 상황에 따라 정책을 강화해야 함

- 2010년 인구주택총조사 자료에 따르면, 관악구의 신원동, 신사동, 난곡동에서 전체 가구 중 20% 이상     이 반지하에 거주함

❍ 반지하에서 사는 거주자 중에는 기초생활수급가구, 다문화가구, 장애인가구의 비율이 높으며, 이는 사    회적 취약층이 반지하에 많이 거주함을 보여 반지하 거주 대책이 복지대책과 연계됨을 보임

- 기초생활수급가구가 반지하에 거주하는 비율은 8.0%로 전체 평균보다 3배 이상 높음

- 장애인과 1인 가구의 비율도 상대적으로 높음

- 2010년도 인구주택총조사에 따르면, 다문화가구의 반지하 거주 비율이 11.3%로 일반가구(3.0%)보다     약 4배 높음

❍ 또한 반지하에는 1인 가구가 사는 비율이 약 절반이며, 가구주의 연령은 40대와 50대를 중심으로 전       반적으로 골고루 퍼져있음

- 반지하에 사는 1인, 2인 가구의 합은 74% 이상(1인 47%)으로 대다수임

- 반지하에서 사는 가구의 경상소득 분위는 1-2 분위, 3-4분위, 5-6분위 순으로 분포되었으며, 반지하 가   구의 74%가 단독주택에 거주함

- 주거면적 50m2이하가 82%로 대다수를 차지하고 있으며, 이는 반지하 주택규모가 열악함을 나타냄

[1] 1990년도 이전에는 다세대와 다가구 모두 3층 이하로 층수가 제한되었는데, 그 이후 4층으로 기준이 완화되었으며 지하층     까지 건설할 경우 모두 5층까지 건설하여 분양과 임대를 할 수 있었기에 수익성 측면에서 지하층이 선호되었음

[2] 2015년 통계청에서 5년마다 조사하는 ‘인구주택총조사’의 결과가 나오면 더욱 자세한 현황을 알 수 있으나, 현 상황에서는     국토교통부의 ‘2014년 주거실태조사’의 자료가 최신 자료임. 반지하에 관한 공식적인 통계는 ‘2005년 인구주택총조사’에서       처음으로 집계되었음

[3] 표3, 반지하에 관련한 2014년 주거실태조사의 내용 일부로, 여러 특징적인 내용 일부를 정리한 것임

 아직 ‘반지하’ 주거에 대하여 직접 규정하고 있는 법은 없지만 관련 법을 열거하면, ‘건축법’, ‘주택법’, ‘주    거기본법’, ‘주거급여법’, ‘장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률’, ‘지하생활공간 공기질 관리법’      등이 있음

❍ ‘건축법’은 지하층에 대해 규정하고 있기에 물리적인 측면에서 반지하와 연관성이 가장 높다고 할 수      있음

    ‘건축법’ 제정 당시에는 지하층은 바닥에서 지표면까지의 높이가 천정높이의 1/3 이상인 층                  으로 정의하며, 주택의 거실을 지하층에 설치하는 것을 금지하도록 규정하였음 

    지하층의 정의가 바닥에서 천정 높이의 1/3에서 2/3로 변경하는 건축법 개정이 있었으며,                    당시 냉전상황에서 전쟁 발생 시 대피소로 활용하기 위해 주택의 지하층 설치를 의무규정                    으로 신설함

    주택의 거실을 지하층에 설치할 수 없도록 한 기존 건축법 조항이 개정되었고, 이에 ‘반지                    하’ 주거의 인정으로 해석되어 급격한 확산을 가져오게 됨

    지하층에 대한 규정이 기존 바닥에서 천정 높이의 2/3에서 1/2로 개정되었음. 이는 당시 주                  거 난과 열악한 주거환경 등 시대적 상황에서 지하주거환경의 개선노력이었으나, 이미 확                    산되었던 지하주거를 공식적으로 인정하여 일반 주택의 지하층 설치가 급격하게 확산되는                  계기가 됨

    다세대 주택 신축 시 1층을 필로티로 하는 경우가 많아져 반지하 주거의 공급이 대폭                        축소됨

- 위와 같이 건축법 내 지하층 관련조항의 개정 흐름을 보면, 전쟁대비 용으로 설치된 지하층이 주택부족 상황에서 주거로 활용되기 시작하였으며, 지하주거 환경개선을 위한 건축규제 완화로 인해 확산된 것임

❍ ‘주택법’은 ‘최저주거기준’을 적용할 수 있기 때문에, 주거복지차원에서 가장 반지하와 연관성이 높다     고 할 수 있음

- 기존 주택정책의 중심을 물량공급에서 주거복지로 이전함에 있어 주택보급률 외에 새로운 정책지표의   설정 필요성이 대두됨에 따라, 2003년 7월 법 개정과 함께, 최저주거기준에 대해 법제화가 이루어짐

- 최저주거기준은 가족 구성원에 따른 방의 구성과 주거면적의 조합, 주택의 질적 측면으로 구조, 성능,     환경 기준 등을 설정하고 있음

- 하지만 최저주거기준 미달가구를 정책중점대상으로 삼는다는 선언적인 내용만 명시한 것으로, 각 광역   지자체의 파악정도와 지원기준도 각기 다름

- 주거복지정책의 수립, 평가, 집행과정에서 적용되는, ‘최저주거기준’의 구체성 부족이 큰 단점임

❍ ‘주거기본법’은 기존 주택법의 주거복지부문을 더욱 강화한 것으로, ‘최저주거기준’을 구체화하고, 이      에 추가하여 ‘유도주거기준’을 신설하여 주거수준 향상을 꾀함

- 2015년 6월에 제정되어 12월에 시행 예정인, ‘주거기본법’은 국민의 주거안정과 더불어 주거수준 향상   에 이바지하는 것이 목적임

- 주거정책심의위원회 및 주거복지센터의 설립, 최저주거기준의 설정 및 주거급여 지급, 유도주거기준의   신설이 핵심 사항

- 특히 유도주거기준을 신설하여 국민의 주거수준 향상을 유도함

❍ ‘주거급여법’은 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여, 최저생활과 자활을 돕는 것을 목적       으로 하며, 기존 기초생활보장법 상 지원되었던 급여 중에서 주거급여를 구체화하였다고 보면 됨

- 2015년 1월에 시행되어 기존보다 많은 가구가 혜택을 받고 있으며, 7월에 서울시는 대상 가구당           136,500원 지급하였음 (2015년 국비 1,450억 원)

❍ ‘장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률’은 출입문 폭, 손잡이, 마감재, 각종 설비의 높이 등 주거     약자에게 지원하는 설비의 기준을 제시함

❍ ‘지하생활공간 공기질 관리법’은 현재 반지하와 관련한 공간 환경을 다루고 있는 법으로 유일하다고       할 수 있으나, 지하역사와 지하도상가 등을 대상으로 함

- 반지하를 대상으로 한 실내공기환경 연구논문에서 환기에 의해 실내 오염농도를 절반까지 낮출 수 있   음으로 자연환기를 유도하거나 기계를 통한 환기방식으로 대안을 마련해야 한다고 하지만, 실내공기환   경 등 반지하의 공간 환경에 관련한 법률은 미비한 상황임

 반지하 주거는 일조, 환기, 습기 등 열악한 환경으로 발생되는 실내 오염으로 거주민 건강문제를 위협하    고 있으며, 특히 장마 시 침수피해가 상습적으로 일어나는 위험이 존재함

❍ 반지하 주거의 환경적 특성상, 지상 층에 비하여 이동공기량이 적고 벽면온도가 낮으며 결로 발생이      쉬워, 거주에 열악한 공간 환경이 조성될 가능성이 매우 높음

    반지하 주거공간의 열부하는 이론적으로 지상의 10-20%로 일정온도 유지에는 용이하

                 나, 결로 발생이 쉬움

    반지하 주거공간은 태양광선으로부터 차단되어있어 최대한 자연채광을 이용할 수 있도록                   고려되어야 하며, 인공조명 설비가 필요함

    반지하 주거공간은 공기의 이동이 매우 적어 환기문제가 있어 적절한 환기설비가 요                         구되나, 이는 동절기 난방에 필요한 에너지 소비량을 증가하게 되는 요인이 됨

    환기가 부족하면 실내공기 정체가 쉽고 습도를 증가시켜, 세균과 곰팡이 등이 쉽게 성장하                   여 질병과 알레르기의 원인이 됨

    절도 및 강도 같은 범죄와 노출 및 엿보기 등의 문제점도 있음

❍ 실제 관련 연구에서도 많은 가구가 심각한 누수 및 곰팡이 문제를 호소했으나, 인근에서 저렴한 주택      을 구할 수 없다는 두려움에, 가옥주에게 개보수 요구를 하기 어려운 상황이 대부분임

 ‘반지하’와 관련된 또 다른 문제점은, ‘열악한 주거, 고립, 빈곤과 범죄의 위험공간’ 등 부정적인 사회적      인식으로, 거주자들의 정체성과 자존감이 손상되는 점을 들 수 있음

❍ 기존 지상의 문간방에 비해 나은 점으로, 세입자 가구의 독립성과 사생활 보장이 있었는데, 공간적 배    치로 인해 고립과 비가시화의 역효과도 생김

- 하지만 많은 연구결과에 따르면, 예상과 달리 많은 경우 반지하 거주자들은 이사를 할 경우에도 지역을   벗어나지 않는 범위에서 이주하였으며, 이는 반지하 거주민들이 주거비 절감으로 반지하를 선택하였으   나 그들에게는 이미 구축된 ‘입지와 관계망’이 중요하여 같은 지역에 거주하는 경향이 크다는 것을 보     여줌

 새로운 반지하는 양산되지 않겠지만, 향후에도 기존 반지하 거주는 계속 진행될 것임

❍ 서울시청 주거복지 관계자의 인터뷰(2015년 10월)에 따르면, 현재 주거환경개선 사업은 지상에 초점      을 맞추어, 반지하의 경우는 지양됨

- 관악구, 금천구와 같은 지역과 강남구, 서초구, 송파구와 같은 지역을 비교할 경우, 소득이 상이하여 보   조 정책에 있어 차이를 둘 수밖에 없으며, 서울시의 경우에는 소득에 초점을 맞추어 주거복지 정책을     진행 중임

❍ 수도권의 반지하 거주민의 경우, 주거비가 중요한 요인으로 반지하에 살고 있지만 그 지역을 떠나지      않으려는 성향이 큼

- 장소성을 고려하지 않은 반지하 퇴출과 같은 정책방향은 실효성도 없고 바람직하지 않음

- 오히려 한 지역에 오래 사는 경향이 크다는 점에서, 지역 토박이로서 주민주도 행정의 주축이 되어야     할 기본 요건을 갖추고 있음

 반지하 거주는 청년을 비롯하여 아동과 노인의 비율이 상대적으로 높은 주거형태라는 점에서, 사회적 약    자 계층에 대한 주거복지 대책으로서 의의가 있음

❍ 29세 이하 가구주의 반지하 거주비율 또한 다른 연령대에 비해 매우 높음

- [표 4]의 반지하만 살펴봐도, 이른바 88만원 세대로 불리는 청년층이 ‘지·옥·고 (반지하, 옥탑, 고시원)’     중 하나인 반지하에서 사는 비율이 높다는 것을 확인할 수 있음

 이에 다음과 같은 점이 검토될 수 있을 것임

❍ 청년경제 대책으로서 반지하 주거 개선

- 2010년 인구주택총조사에 따르면, 전국 청년 중 139만 명(14.7%)이 주로 반지하, 옥탑방, 고시원 등 최저   주거기준미달 주거환경에서 거주하였음

❍ 미래 도시사회 대책으로서 반지하 주거 개선

- 일본의 상황을 볼 때, 지방 및 외곽 신도시의 인구감소가 본격적으로 일어나도 도시 인프라를 선호하는     젊은 층의 유입으로 대도시 인구가 유지됨

- 향후 20-30년 후 인구감소 본격화 될 우리나라에서도, 도시외곽보다 대도시 선호에 의해 반지하의 주거     가 여전히 사라지지 않을 것으로 예상됨

 다음과 같은 점이 대책으로 마련될 수 있을 것임

❍ 반지하의 방음, 환기, 채광, 난방 등 환경요소에 대하여, 현 주택법의 ‘최저주거기준’을 활용하여 영국 주     택법의 지하주거 규정처럼 세부적으로 더욱 구체화 함 (참고자료 1, 2)

❍ 반지하의 실구성과 면적 등에 관한 ‘최저주거기준’을 지자체에 적용하여, 서울시와 같이 ‘UN 주거면적      권장치’ 수준으로 향상시키는 것을 검토할 수 있을 것임 (참고자료 3, 4)

❍ 2015년 12월 시행예정인 주거기본법의 ‘유도주거기준’을 조속히 구체화하여, 각 지역별 주거정책심의위    원회 및 주거복지센터의 활동을 전격 지원함

❍ 지자체에서 진행 중인 주거약자를 대상으로 한 주거복지사업에 대한 국가보조를 확대함[4]

❍ ‘장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률’, ‘소방시설 설치·유지 및 안전관리 법률’ 등이 중복되는 경     우에는 연계 적용하여, 반지하 주거환경을 동시에 집중적으로 개선함

❍ 침수 상습지역의 반지하 침수주택을 대상으로 ‘준공공임대주택’ 전환 시에 지원하는 ‘지하 및 반지하주      택 주거환경개선사업’을 적극 활용함[5]

[4] 서울시에서 최저생계비 150% 이하인 거주자를 대상으로 진행하고 있는 ‘희망의 집수리’사업은 2009년 자원봉사개념으로       시작하여, 2012년 민간참여형 집수리와 공공집수리로 이원화하여 사업을 하고 있음
    반지하와 같은 열악한 주거환경(: 도배, 장판, 단열, 위생기구, 도장, 천정보수 등)을 보수함에, 공공주도형으로 가구당 100만     원, 민간참여형으로 가구당 300만원을 지원함

[5] 서울시의 경우, 2011-2012년의 기간 동안에 27,387동의 침수피해가 있었으며, 이는 대부분 반지하에 집중되었고, 피해복구     비로만 약 500억 원이 사용됨. 이에 반지하 침수주택을 개선하고, 기존 세대의 재정착률을 높이며, 이주대책 및 커뮤니티 유     지를 위하여, 주거환경개선 사업과 준공공임대주택 사업을 연계시킨 ‘지하 및 반지하주택 주거환경개선 사업’을 올해 150호     시범사업으로 시행

최저주거기준 (국토교통부 공고 제2011-490호)

영국 주택법(Housing Act)의 반지하 주거에 대한 규정

○ 영국의 반지하는 주거형태의 확산측면에서 우리와 비슷한 역사적 배경이 있음

- 지상주거와 동일한 기준을 적용하여, 반지하 주거의 수준을 잘 관리하고 있음

- 우리의 경우, 반지하 주거와 관련하여 지하주거공간에 대한 건축 기준이나 별도 규정이 없다는 점은 현재   반지하 주거환경이 양호하지 못한 점과 연계하여 볼 수 있음

○ 영국은 반지하에서 취약한 채광과 환기에 대해 특별 규정이 있으며, 세부 내용은 다음과 같음

- 부엌과 거실을 포함한 모든 주거용도의 방은, 적절한 수준의 자연채광이 가능하여야 하며, 유리 소재의     창과 문의 면적은 최소 바닥면적의 10% 이상이어야 함

- 창문은 외벽 바닥에서부터 높이가 60㎝ 이상이어야 하고, 측면 채광창은 30㎝ 이상이어야 함

- 모든 주거용도의 방은 환기가 적절히 이루어져야 하고, 욕실은 기계식 환기장치를 갖춰야 함

최소주거기준에 따른 가구구성별 실구성과 최소 주거면적

서울시 적정기준에 따른 세대인원별 실구성과 주거면적

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.