민주연구원

문제제기

 지난 4월 22일 국가재정전략회의에서 지방재정 형평성・건전성 강화 방안을 발표한 행정자치부(이하    ‘행자부’)는 5월 23일 ｢2016년도 지방재정전략회의｣를 통해 전문가들과 세부 방안을 논의했음

- 행자부 방안의 주요 내용은 ① 조정교부금 배분 기준 변경 및 관련 경기도 조례 폐지, ② 법인 지방소득   세를 재원으로 한 공동세 조성임

- 특히 ①의 결과로 보통교부세를 배분받지 않는 불교부단체인 경기도 6개 시(수원, 성남, 과천, 용인, 화   성, 고양, 이하 ‘6개 시’)에게 조정교부금 5,244억원(’15년 기준)을 배분하지 않고, 경기도 내 다른 25개     시・군에 교부할 수 있으므로 재정 형평성이 강화된다고 주장하고 있음

❍ 이 글은 행자부의 5월 23일 회의 관련 보도자료와 지방개혁 홈페이지(www.moi.go.kr/lfi)의 내용, 지방    재정365(lofin.moi.go.kr)의 자료, 그리고 언론 기사를 중심으로 행자부와 성남시 등의 주장을 검토하      고, 지방재정 형평성과 건전성 강화를 위해 우리 당이 해야 할 노력에 대해 제안하고자 함.

행자부의 지방재정 형평성 강화 방안

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 자료이용의 제약으로 인해 2016년 당초예산으로 볼 때 8개 광역도 중에서 경기도는 광역도 평균에 비    해 보통교부세를 8,789억 원 덜 받고, 자체 도세가 재원인 조정교부금은 1조 5,948억 원 더 조성함

- 경기도가 보통교부세를 적게 받고 조정교부금 조성 규모가 큰 이유는 상대적으로 높은 재정자립도 때   문이며, 특히 경기도의 조정교부금 조성 규모는 광역도 평균인 4,967억 원보다 4배가 넘어 과도한 느낌   을 주기도 함

- 하지만 경기도 인구는 광역도 평균에 비해 4배 가까이 되므로 경기도와 다른 광역도의 재정형평성에     대한 평가는 1인당 비교를 필요로 함

 다른 광역도와 경기도의 1인당 총교부액을 비교해 보면, 경기도의 경우 약 35.3만원인데 비해 광역도    전체(경기도 포함) 1인당 금액은 107.9만원으로 3배가량 크며, 광역도 평균인 158만원은 거의 5배 수      준임

- 따라서 아래 표의 결과는 현행 보통교부세와 조정교부금 제도가 광역도 간의 재정격차를 축소하기 위   해 얼마나 노력한 결과인지를 반영하고 있다고 볼 수 있음

 다시 말해 경기도 내 6개 시는 교부단체에 비해 조정교부금을 지나치게 많이 받고 있지만, 보통교부세    는 지나치게 적게 받고 있고, 향후 전혀 받지 못하게 되므로 재정격차 문제의 심각성은 상대적으로 줄    어들 수 있음

 또한 다른 광역도와 비교해도 경기도는 많은 인구수와 높은 재정자립도로 인하여 자체 도세가 재원인    조정교부금을 많이 조성하지만, 이로 인해 보통교부세는 적게 교부받아 1인당 총교부액이 광역도의      1/3 또는 1/5 수준을 받고 있어 부당하게 많이 받고 있다고 보기 어려움

개편 후 경기도의 보통교부세 변화

 행자부 보도자료는 경기도 내 조정교부금 배분 기준 변경을 통해 6개 시에 5,244억 원을 배분하지 않    아 다른 25개 시・군에 배분하는 것처럼 소개하지만, 이로 인해 25개 시・군은 내국세가 재원인 보통    교부세를 그에 상응하여 덜 받게 되므로 실제 증액 규모는 대폭 축소됨

- 성남시에 따르면, 2016년 도세 징수 예상액을 기준으로 볼 때 경기도의 보통교부세 축소 규모는 총       2,345억 원이며, 고양, 과천, 화성은 교부단체가 되어 보통교부세를 받게 됨

- 이러한 이유는 보통교부세의 교부 기준인 지방재정수입액과 지방재정수요액의 구성 항목에 조정교부     금이 포함되기 때문이며, 따라서 조정교부금을 더 받게 되는 25개 시・군은 현행보다 보통교부세를 덜   받게 됨.

- 이 경우 총교부액 기준으로 25개 시・군이 현행보다 더 받는 규모를 보면, 연천군이 93억원으로 가장     많이 받고, 상대적으로 재정여건이 좋지 않았던 시흥과 김포는 32억원으로 가장 적게 받아 재정여건 개   선 효과가 미미함.

 행자부 개편안에 따라 경기도에 교부하지 않은 보통교부세 2,345억원(성남시 추산)은 타 지역 142개     단체(2015년 기준 보통교부세 교부단체 167개 중 경기도 25개를 제외)에 각각 평균 16억 5,141만 원씩   추가 교부될 수 있음

- 이를 통해 볼 때 행자부의 개편안이 전체 기초단체의 재정건전성 제고 방안이라고 보기 어렵다는 성남   시의 주장은 타당한 측면이 있으며, 오히려 경기도 내 자주재원을 축소시켜 경기도의 31개 기초단체가   재정여건이 상대적으로 좋지 않은 단체의 재정여건 개선 방안을 마련하는데 장애를 줄 수 있음

- 다만 개편을 통해 경기도에 배분하지 않은 보통교부세 2,345억 원이 다른 기초단체에 균등하게 배분되   지 않을 것이므로 일부 기초단체의 경우 재정여건 개선에 기여하리라 예상할 수 있음

※ 행자부 개편안에 따른 개편 후 광역도 사이의 예산 배분은 추후 분석을 통해 소개하겠음

재정형평성의 평가 시 유의사항 – 1인당 비교・재정력지수의 이중성

 모든 기초단체의 조정교부금을 동일하게 배분하면, 인구수에 따라 1인당 조정교부금은 대단히 불균등    하게 배분될 수 있음. 역으로 1인당 조정교부금을 동일하게 배분하면 인구가 많은 시가 더 많은 교부      금을 받게 되므로 기초단체 간 재정격차는 더 커질 수 있음.

- 따라서 1인당 재정형평성이 제고될수록 기초단체 간 재정형평성은 악화될 수 있고, 그 역도 성립할 수   있음.

- 조정교부금 배분 기준에 단지 인구 수뿐만 아니라 징수실적, 재정력지수를 감안하는 이유는 여기에도     있음

 따라서 1인당을 기준으로 조정교부금의 형평성을 평가할 경우, 현행 배분 기준이 경기도 내 6개 시에    만 유리하다고 보기 어려우며, 특히 이미 검토했듯이 보통교부세와 함께 고려하면 재정격차 문제의 심    각성은 상대적으로 감소됨

 재정력지수 반영비율의 상승 역시 재정형평성에 이중적인 효과를 초래할 수 있음.

- 극단적으로 가정하여 재정력지수 하나만 기준으로 조정교부금을 배분한다면, 재정력지수가 0에 가까     운 기초단체가 조정교부금 재원에 거의 기여를 하지 않고도 대부분을 배분받을 수 있음. 이 경우 재정     형평성이 가장 나쁜 결과를 초래할 수 있음

- 재정력지수의 반영비율 상승은 재정운용 효율성 및 건전성 제고에 역인센티브로 작용할 우려도 있음

 앞서 살펴 본대로 현재 행자부가 추진 중인 재정력지수 반영비율의 확대가 보통교부세 교부를 축소할    경우 재정여건 개선이 시급한 일부 기초단체의 사정에 별 도움을 주지 않을 수 있음

- 이는 다른 광역시・도의 사정 역시 마찬가지임. 제도 개편에 따른 기초단체 간의 상대적 이익과 손실은   피할 수 없으며, 이 부분은 보통교부세를 통하여 보전해 주어야 할 것임

 따라서 행자부 개편안이 지방재정의 형평성과 건전성에 미치는 영향에 대한 객관적인 평가에 있어 행    자부 보도자료는 대단히 부족하며 일방적임

경기도 조정교부금 배분 조례의 적절성과 지방자치

 행자부는 ｢지방재정법 시행령｣ 개정을 통해 조정교부금 배분 기준 변경과 경기도 조례를 폐지시키려    고 하는데, 행자부가 주장하듯이 경기도 조례가 특혜라고 보기에는 다소 어려움이 있다는 점은 이미      앞에서 살펴보았음.

 경기도가 다른 광역시・도에는 없는 조례를 제정한 이유는 서울을 제외하면 경기도에만 보통교부세      불교부단체가 있기 때문임.

- 따라서 경기도는 당연히 그 배분 기준을 조례로 정해야 함. 그리고 이 때 우선 배분 비율 결정은 경기도   기초단체와 의회가 협의하여 결정해야할 문제이며, 간접적으로 보통교부세와 관련된다는 점에서 다른   광역도와도 협의할 수 있음

- 이를 행자부가 일방적으로 결정하여 통보하고, 강제 실행하는 것은 지방자치를 훼손할 수 있음

 지방재정의 건전성・투명성・합리성 제고는 지역민과 자치단체의 자율과 책임에 맡겨야지 중앙정부      가 나서서 일방적으로 결정할 문제가 아님.

- 만일 지역민이 자기 자치단체의 불투명한 재정운용을 묵과한다면 그로 인해 발생할 수 있는 피해는 지   역민이 부담하게 되므로 1차적인 책임을 지게 됨. 지역민의 자발적인 예산감시, 재정운용 감시가 필요     한 이유임.

 중앙정부는 지역민의 자발적인 예산 감시가 좀 더 수월하도록 지원하는데 더 많은 노력을 기울여야할    것임

- 지역민의 자발적인 예산 감시는 공식적으로 지방의회를 통해 이루어질 수 있으며, 이에 더하여 관심있   는 지역민의 자발적인 활동이 보장될 때 지방자치는 더욱 성숙하고 발전할 것임.

- 그런데 현실에서 지역민의 참여가 수월하지 않을 수 있으므로 , 행자부가 가장 우선해서 해야할 노력은   지역민의 자발적인 참여에 장애가 되는 제도를 개선하고 참여를 확대하는 제도 도입에 있어야 할 것임

경기도 조정교부금 배분 조례의 적절성과 지방자치

 우선 이번 행자부의 개편 시도가 수원, 성남, 고양, 과천, 용인, 화성 등 경기도 6개 시의 문제가 아니라    경기도 전체의 문제, 더 나아가 지방재정 건전화를 향한 자치단체 모두의 문제로 인식해야 함. 

- 특히 경기도는 20대 국회에서 우리 당의 주요 지지 기반인 점을 고려할 때, 행자부 개편에 따른 6개 시   의 문제제기를 경기도 내 기초단체 간 갈등으로 간주해서는 안 되며, 오히려 행자부 개편안이 그러한     갈등을 불필요하게 유발할 수 있음을 분명히 해야 할 것임

 책임있는 수권정당으로서 더불어 민주당은 지방재정과 관련된 수많은 과제에 대해 해결할 수 있는 능    력과 의지를 보여주어야 함. 행자부 개편 시도에 대한 책임 있는 대안 제시는 그러한 능력과 의지를 보    여줄 수 있는 좋은 계기가 됨

 따라서 원내 또는 중앙당 차원에서 지방재정 형평성 및 건전성 강화 전담기구를 구성하여, 경기도 6개    시의 문제 제기에 대한 면밀한 검토와 향후 대책을 모색하고 이에 따라 필요한 제도적 조치를 다해야    할 것임.

- 지난 6월 11일 광화문 광장에서 진행된 ‘지방재정 개악 저지와 지방자치 수호를 위한 시민문화제’에서   우리 당의 김진표 의원은 이 문제를 해결하기 위한 ‘지방재정특위’ 구성을 발표한 바 있음

- 우리 당은 행자부의 개편안과 경기도 6개 시의 주장을 좀 더 객관적으로 평가하기 위해 행자부로부터     개편안 마련과 관련된 자료와 개편 후 전체 광역시・도별 보통교부세와 조정교부금 예상 배분 결과를     제공받아 검토해야 할 것임

- 또한 성남시 등이 조속 이행을 주장하는 2014년 7월 발표한 ‘지방자치발전종합계획(안)’의 추진 현황     및 향후 계획에 대해 행자부로부터 보고받고 검토하여 개선방안을 마련해야 할 것임

- 장기적으로 지방재정 형평성 및 건전성 강화를 위한 더불어 민주당의 개혁안을 마련하여 수권 정당으   로서 책임과 역할을 준비해야 함

♣ 위 글의 내용은 집필자 개인의 의견이며, 국민경제연구센터의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.

[별첨] 지방재원 구성 및 용어해설과 관련 법규,

 지방재원의 구성

- 지방재원은 크게 지방세수입, 세외수입, 지방교부세, 조정교부금등, 보조금, 지방채, 보전수입 등 및 내     부거래 이상 7개로 구분됨. 세부 내용은 아래 표 참조.

- 이번 행자부 개편안에서 주요 수단은 지방세 중 보통세의 세부항목인 법인지방소득세와 조정교부금,     지방교부세 중 보통교부세임

❍❍※ 제6조(보통교부세의 교부) ① 보통교부세는 해마다 기준재정수입액이 기준재정수요액에 못 미치는 지방자치단체에 그 미달액을    기초로 교부한다. 다만, 자치구의 경우에는 기준재정수요액과 기준재정수입액을 각각 해당 특별시 또는 광역시의 기준재정수요    액 및 기준재정수입액과 합산하여 산정한 후, 그 특별시 또는 광역시에 교부한다

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.