민주연구원

분석 목적과 자료 소개

❍ 지난 ｢경제이슈분석｣ 15호에서 행정자치부(이하 ‘행자부’)의 지방재정 형평성 강화 방안(이하 ‘5월 개      편안’)에 대해 소개하며, 이에 대한 관련 자치단체의 입장, 재정형평성 평가에 있어서의 고려사항을 함    께 소개하였음

❍ 이번 호는 지난 7월 4일 입법예고한 행자부 시행령 개정안(이하 ‘7월 개정안’)이 경기도 각 자치단체와    다른 광역도의 자치단체에 미치는 영향을 다소 단순한 계산 방법에 기대어 분석하여, 지방재정 형평성    제고를 위한 좀 더 진전된 논의에 필요한 기본적인 참고 자료를 제시하려 함

- 7월 개정안은 지난 5월 개편안과 내용이 다소 다름. 7월 개정안의 가장 큰 특징은 조정 교부금 배분기     준을 현행 인구비례 50%, 징수실적 30%, 재정력지수 20% 반영에서 인구비례 50%, 징수실적 20%, 재     정력지수 30%로 조정하는 것임

※ 5월 개편안 인구비례 40%, 징수실적 30%, 재정력지수 30%

- 또 하나의 특징은 불교부단체의 조정교부금 배분에 있어서 3년간 유예기간을 두어 2016년 현행 수준     인 해당 단체 기여금의 90%, 2017년 80%, 2018년 70%로 조정률을 적용하고, 2019년에 개정안에 따른   배분기준을 모든 시・군에 적용하는 것임

❍ 7월 개정안의 이러한 변화는 일견 인구가 많은 대도시의 의견을 수용한 것처럼 보이나 그 효과는 정밀   한 분석을 통해 평가해야 할 것임. 대도시의 경우 인구만큼 징수실적 역시 상대적으로 양호하므로 징수   실적 반영 비율의 축소가 조정교부금 배분에 불리한 시・군도 있을 수 있음

- 7월 개정안이 지방자치단체의 조정교부금과 보통교부세 배분에 미치는 영향은 행자부가 이미 분석을     마쳤으리라 생각하며 가장 잘 파악하고 있을 것으로 봄. 만일 그렇지 않다면 졸속개편이란 문제 제기를   피할 수 없음

- 이 분석은 7월 개정안의 영향 분석에 필요한 기초 자료를 이용할 수 없기 때문에 현재 이용가능한 자료   를 통해 간접적으로 분석하여 좀 더 바람직한 지방재정 형평성 제고 방안 검토에 활용하도록 마련하였   음

❍ 본 분석은 ‘지방재정 365’에서 이용할 수 있는 ｢2015년 지방자치단체 통합재정개요｣ 최종예산, ｢2015    년 지방교부세 운영현황｣, ‘국가통계포털’의 주민등록상 행정구역별 인구 자료를 이용하여 분석하였음

- ｢2015년 지방자치단체 통합재정개요｣에서 시・군조정교부금, 징수교부금수입 자료를 이용함

- ｢2015년 지방교부세 운영현황｣에서 기준재정수요액, 기준재정수입액, 재정부족액, 보통교부세 산정액,    보통교부세 자료를 이용함

경기도 조정교부금 및 보통교부세 배분 분석 결과

❍ 조정교부금 배분 변화) 2015년 최종예산 자료를 이용하여 개정안 적용 전・후를 비교하면 6개 불교부    단체가 배분받은 조정교부금 중 5,329.9억 원이 경기도 25개 시・군으로 재배분됨

- 행자부는 5월 개편안 보도자료에서 6개 불교부단체로부터 25개 시・군으로 5,244억 원이 이전된다고     발표했는데, 본 분석의 7월 개정안에 따른 영향은 그 규모가 오히려 증가함. 이러한 차이는 분석 자료와   추계방법의 정확도 등도 한 원인이 될 수 있음

※ 본 분석은 2015년 최종예산를 이용하여 다소 정확성이 떨어지는 간접계산으로 분석함. 따라서 기

   초자료를 활용하여 정확하게 계산할 수 있는 행자부와 결과의 차이는 불가피함. 예컨대 징수실적 비율    의 경우 실제 징수실적으로 계산한 비율과 본 분석과 같이 징수실적교부금으로 계산한 비율은 유의미    한 차이가 있을 것임.

- 7월 개정안을 적용하면 재정력지수가 낮은 연천・가평・양평 등의 조정교부금 증액이 크고, 상대적으   로 재정력지수가 높은 김포・파주・광주 등은 증액 규모는 100억 원 미만임

- 6개 불교부단체의 경우 재정력지수가 1보다 크므로 재정력비례교부금은 전혀 받지 못하므로 조정교부   금이 대폭 삭감됨

- 경기도 내 조정교부금 배분 기준만 변경했으므로 조정교부금 총액은 개편 전・후에 변화 없음

❍ 보통교부세 배분 변화) 조정교부금 변화로 인해 보통교부세 배분은 경기도 전체적으로 교부 규모가      2,197.6억 원 감소함

- 경기도 보통교부세 교부 변화의 가장 큰 특징은 6개 불교부단체 중 성남・과천・화성의 교부단체 전환   임. 이는 본 분석이 2015년 최종예산 자료를 이용했기 때문이며, 행자부 보도자료에 따르면 7월 개정안   으로 인해 2017년부터 고양・과천・화성이 교부단체로 전환됨

※ 2015년 최종예산 자료를 이용하여 우선 성남・과천・화성을 불교부단체라고 가정하고 개편 후 조

   정교부금을 계산했으며, 이를 이용하여 이들 세 단체의 기준재정수입액과 기준재정수요액을 구했더니    재정력지수가 1보다 작게 됨, 따라서 성남・과천・화성은 교부단체가 됨

※ 성남・과천・화성는 교부단체 전환으로 재정력비례교부금을 받게 되므로, 개편 후 이들 세 단체의

   조정교부금을 다시 계산해야 하며, 따라서 기준재정수입액과 재정부족액을 재계산해야 함. 이 과정을    반복하여 수렴하는 조정교부금 계산값이 좀 더 적절한 추계값이나 여기서는 차차년도 조정 교부금 정    산에 반영하는 것으로 가정하고, 조정교부금은 불교부단체로, 보통교부세는 교부단체로 간주하여 계산    함. 이는 명백한 오차 요인이나 그 차이는 크지 않을 것임

- 비교를 위해서 2015년으로 분석을 한정할 경우 현행 6개 불교부단체 중 3개 단체가 교부단체로 전환되   어 이들은 보통교부세를 지금보다 1,325.5억 원 더 받게 되어, 7월 개정안에 따른 조정교부금 감소를 일   부 상쇄함

- 현행 25개 교부단체의 보통교부세는 조정교부금 증가로 인해 3,547.0억 원 감소함

❍ 총교부액 배분 변화) 경기도 전체적으로 총교부액 감소 규모는 보통교부세와 마찬가지로 2,197.7억 원    이며, 현행 6개 불교부단체는 조정교부금이 감소하지만 보통교부세가 증가하여 총교부액이 4,004.4억    원 감소하고, 25개 교부단체는 조정교부금 증가하지만 보통 교부세가 감소하여 총교부액이 1,782.9억    원 증가함

- 연천・양평・가평・동두천・포천은 조정교부금 증가 규모도 크지만, 보통교부세 감소 규모도 큰데, 전   체적으로 총교부액은 90억 원 이상으로 증가하여 증가 상위 5개 단체가 됨

- 김포・파주・광주・시흥・하남은 조정교부금 증가 규모도 작지만, 보통교부세 감소 규모도 작으며, 전   체적으로 총교부액은 50억 원 이하로 증가하여 증가 하위 5개 단체가 됨

❍ 경기도에서 감소한 총교부액 2,197.7억 원은 다른 지역에 배분될 것임

광역도 조정교부금 및 보통교부세 배분 분석 결과

❍ 행자부의 조정교부금 배분 기준 개편안은 경기도 뿐만 아니라 다른 광역도의 시・군에도 영향을 주게    되는데, 보통교부세 조정률 상승으로 인해 경기도를 제외한 각 광역도의 보통교부세 교부 규모는 증가    함

- 조정교부금은 각 광역도 내의 시・군 간 배분 규모만 바뀌므로 총액은 변하지 않고, 보통교부세만 충북   이 174.8억 원으로 가장 적게, 경북이 406.3억 원으로 가장 크게 증가함

- 경기도에서 감소한 보통교부세 2,197.7억 원 중 다른 7개 광역도에 배분되지 않은 285.8억 원이 광역시   등에 배분될 것으로 보임

❍ 다음으로 행자부 개편안이 각 시・군에 미치는 영향을 살펴보면, 7대 광역도 내 121개 시・군 중에서    9개 단체는 오히려 조정교부금과 보통교부세 배분 규모가 축소하고, 10억원에서 20억 원 사이로 증가    하는 단체가 많음

- 10억 원 미만으로 증가하는 단체는 15개, 10억 ~ 15억 원 미만으로 증가하는 단체는 48개, 15억 ~ 20     억 원 미만으로 증가하는 단체는 31개, 20억 원 이상 증가하는 단체는 12개임

- 조정교부금과 보통교부세 배분 규모가 오히려 줄어드는 단체는 경북 구미, 경남 창원・김해・거제・양   산, 충북 청주, 충남 천안・아산, 전북 전주 이상 9개 시로 대체로 인구가 많고 재정형편이 상대적으로     양호함

- 20억 원 이상 증가하는 단체가 주로 경북과 경남의 시・군이지만, 121개 시・군 중 79개 시・군이 10     억 ~ 20억 원 미만으로 증가하는 결과로 볼 때 행자부 개편안의 배분 효과가 지나치게 편중되어 나타     난다고 보기는 어려움

❍ 본 분석의 결과와 관련하여 유의해야할 점은 추계방법에 따른 오차가능성임

- 본 분석은 기초자료에 근거한 계산이 아니므로 수억 원에서 수십억 원의 오차가 발생할 가능성이 높으   므로 실제 총교부액이 삭감되는 단체는 없을 수 있으며, 증가 규모도 상이할 수 있음

행자부 시행령 개정안에 대한 평가와 요구

❍ 행자부의 7월 개정안의 가장 큰 특징은 경기도 6개 불교부단체의 조정교부금 배분 조정 기간이며, 조    정교부금 배분 기준 변화의 효과에 대해서는 5월 개편안과 큰 차이가 없음

- 7월 개정안에서 제안한 조정기간으로 인해 올해와 내년 6개 불교부단체의 조정교부금 및 보통 교부세   교부 규모 감소는 상대적으로 축소됨

- 5월 개편안에 비해 7월 개정안의 조정교부금 배분 기준을 적용하면 상대적으로 배분 규모가 더 증가하   거나 덜 증가하는 시・군이 있지만, 경기도 6개 불교부단체 입장에서는 별 다른 상황 변화가 없다고 볼   수 있음

❍ 따라서 성남 및 수원 등 6개 불교부단체의 상대적인 재정력 훼손 문제는 그대로 남게 되고, 지방교부      세율 인상 등 지방재정 개선을 위한 이들의 요구는 여전히 유효함

- 지방재정 형평성 개선이 불필요한 갈등과 오해를 낳아서는 곤란하며, 행자부는 이러한 갈등과 오해를     사전에 방지하고 사후에 해결해야할 의무와 책임이 있으므로, 선택 가능한 여러 대안의 효과에 대한 정   밀하고 객관적인 분석이 필요함

- 따라서 지방재정 형평성에 대한 자치단체 간 또는 국민들 사이의 이해 증진 및 사회적 갈등 최소화를     위해 행자부는 자신의 개정안을 비롯하여 수원 및 성남의 주장, 또는 지방재정 개선을 위한 학계의 여     러 노력에 대한 충분한 검토와 활발한 논의 여건을 제공해야 함

❍ 행자부는 7월 개정안이 전체 광역시・도의 각 시・군 조정교부금 및 지방교부세 배분에 미치는 효과      에 대한 객관적이고 정밀한 분석 결과를 지방재정개혁 홈페이지 등에 공개하여 지방재정 개선을 위해    더욱 생산적이고 활발한 검토가 이루어질 수 있도록 해야 함

지방재정 안정성, 형평성 개선과 함께 이루어야 할 과제

❍ 재정안정성은 재정형평성만큼이나 중요한 과제로서 중앙과 지방을 막론하고 재정안정성이 훼손된 정    부는 기본적인 신뢰를 유지할 수 없어 지속가능하지 않을 수 있음

❍ 그런데 지방정부가 불교부단체와 교부단체로 빈번하게 전환되는 경우 해당 단체의 재정 안정성은 심    각하게 훼손될 수 있으며, 이에 대한 대책이 마련되어야 함

- 누리과정 예산, 국가사업 지방 이양시 예산 문제, 조정교부금 배분 관련 행자부 시행령 개정안 등을 통   해 볼 때 현 정부의 지방재정 안정화 노력에 대한 우려를 줄이기 어려움

- 7월 개정안으로 인해 일부 단체는, 예컨대 어느 해에는 교부단체가 되어 지방교부세도 교부받고 재정     력지수에 상응하는 조정교부금을 배분받지만, 다른 해에 불교부단체가 되면 지방교부세도 교부받지 못   하고 재정력지수에 상응하는 조정교부금도 배분받지 못하게 되므로 이로 인해 재정수입 차이가 클 수     있음

- 경기도 6개 불교부단체 뿐만 아니라 상대적으로 재정전망이 양호한 도시형 자치단체의 경우 7월 개정   안으로 인해 향후 불교부단체와 교부단체의 전환이 빈번해져서 재정안정성이 훼손될 수 있다면, 이에     대한 대책이 이번 시행령 개정안에 포함되어야 함

❍ 따라서 행정자치부는 불교부단체와 교부단체의 전환에 따른 재정안정성 훼손 가능성에 대해서도 면      밀하게 검토하여 그 결과를 공개해야하며, 훼손 가능성이 크다면 이번 시행령 개정안에 재정안정성 제    고 방안도 명시해야할 것임

- 예컨대 불교부단체와 교부단체의 전환으로 인해 어떤 자치단체의 재정수입이 전년도에 비해 일정 %이   상으로 감소할 경우 이를 일정한 범위 내에서 보전하도록 현재 도입 예정인 ‘지방재정안정화기금’의 용   처에 명시하는 방안도 생각할 수 있음

♣ 위 글의 내용은 집필자 개인의 의견이며, 

유능한경제정당위원회와 국민경제연구센터의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.