지방교육자치의 파행과 과제: 진보교육감·교과부 갈등사례를 중심으로
❏ 들어가며
❍ 교육의 다양화 및 선택권 강화를 위해 이명박 정부가 추진하고 있는 고교다양화300프로젝트는 실패로 귀결되고 있음.
특히 자사고(자율형 사립고)정책은 귀족학교, 고교서열화, 사교육 확대, 학교의 입시기관화 등의 부작용을 낳고 있음.
❍ 6·2지방선거에서 당선된 진보교육감들은 정부의 자사고 확대를 반대하고 있음. 하지만 교과부는 관련 법령을 개악해
자사고 정책을 무리하게 추진하고 있음. 당초 금지했던 자사고에 대한 정부의 재정지원 근거를 마련하고, 자사고·
특목고에 교육감이 개입할 수 있는 권한을 박탈함.
❍ 이외에도 교과부는 각종 법령을 개악해 교육감의 권한을 박탈함으로써 진보교육감이 추진하는 정책에 제동을 걸고 있음.
최근 개정된 초·중등교육법 시행령의 문제점을 중심으로 진보교육감·교과부 갈등사례를 분석하고, 지방교육자치 실현을
위한 과제를 살펴봄.
❏ 초·중등교육법 시행령 (‘11.6.7, 일부개정)의 내용과 문제점
❍ 특성화중·특목고·자사고 지정·운영·취소 관련 조항 개정
- 초중고교 설립 및 교육과정에 관한 권한은 교육감이 가지고 있으나, 특성화중·특목고의 경우 남설을 막기 위해 사전에
교과부 장관과 협의하도록 규정하고 있음.(‘07.5.16 일부개정)
- 최근 개정령은 자사고·특목고 등의 운영기간을 종전 5년 이내에서 5년으로 규정함. 그동안 명확하게 규정되지 않았던
지정 취소 조항을 신설함. 지정 취소 시 교육감이 사전에 교과부 장관과 협의해야 함.
❍ 자사고 학교운영 정상화 관련 조항 신설(105조의5, 105조의6, 105조의7)
- 교과부 장관이 신입생 충원 기준을 충족하지 못하는 자사고 법인의 신청을 받아 ‘정상화 지원대상 학교’로 지정함.
- 자사고는 국가 또는 지자체로부터 재정지원을 받을 수 없지만, 정상화 지원대상 학교로 지정될 경우 재정지원이
가능하도록 예외조항을 마련함.
- 교과부 장관 소속으로 정상화위원회를 두고, 자사고 지정 취소 및 재정 지원 등의 사항을 심의하도록 함. 교육감이
특성화중·특목고·자사고의 지정을 취소할 때 청문을 의무적으로 해야 함.
❋ 자사고 정상화 위원회의 세부 조항을 담은 법령에 따르면(자율형 사립고의 지정 및 운영에 관한 규칙, 교과부령 108호,
‘11.6.24, 일부개정) 위원회는 교과부 학교지원국장, 관할 교육청 국장 중 교육감이 추천한 사람, 교과부 장관이 위촉한
사람 등으로 7인∼15인으로 구성. 교과부의 의도대로 위원회가 구성·운영될 것으로 예상됨.
❍ 초·중등교육법 시행령 개정 배경
- ‘10년 6월 전북교육청은 익산 남성고와 군산 중앙고를 자사고로 지정함. 그러나 6·2지방선거에서 당선된 김승환 교육감이
법인전입금 출연의 불확실성, 평준화에 악영향 등을 이유로 자사고 지정을 취소함. 이에 대해 교과부는 전북교육청의 지정
취소 처분을 취소하라며 시정명령을 내렸고, 전북교육청은 자사고 지정·취소의 권한은 교육감에게 있다며 교과부의
시정명령을 거부함. 이후 소송에서 전북교육청이 패소하고, 2개교는 자사고로 운영됨.
- ‘11년 서울 소재 27개 자사고 신입생 원서 접수 결과 12개교가 정원에 미달하는 사태가 발생함. ’10년도부터 시행되어
대입에서 검증받지 못했거나 재정적으로 열악한 사학법인이라는 인식이 작용한 것으로 보임. 상대적으로 강남·목동에
위치한 자사고들은 높은 경쟁률을 보임.
- 자사고에 대한 정부의 재정지원이 금지되어 학생의 납입금에 의존할 수밖에 없는 구조임. 자사고의 1인당 연간 수업료는
360∼435만 원(일반계고 145만 원)으로 미달된 학교의 재정운영에 심각한 영향을 끼침.
❍ 개정 시행령의 문제점
- 서울소재 자사고는 ‘10년 13개교에서 ’11년 27개교로 확대됨.(‘11년 전국 50개교) ’10년 신입생 입학 경쟁률은
2.88:1이었지만, 2개교에서 미달사태가 발생함. ‘11년 경쟁률이 1.44:1로 급감하고 미달학교도 속출했는데 이미 전년도에
예견된 것임.
- 공정택 교육감 시절에 선정된 자사고 중 일부는 법인전입금(서울소재 자사고의 경우 학생 납입금 총액의 5% 이상,
지방의 경우 3% 이상에 해당하는 전입금을 출연해야 함)이 전혀 없었거나 몇 천만 원 수준에 불과했음. 이명박 정부가
추진하는 자사고 100개교를 달성하기 위해 제대로 된 심사 없이 숫자 채우기에 몰두하고 있음.
- 1인당 수업료만 435만 원으로 급식비와 보충수업비 등을 추가하면 실제 납입금액은 500만원을 훌쩍 넘김. 입학 충원
미달 학교의 경우 법인전입금 확대를 통해 학교를 운영해야 하지만 상당수의 법인들은 법정기준치 이상 출연할 수 없을
것으로 예상됨. 현재 대다수의 사립대 법인이 법정전입금 의무를 이행하지 않는 것에서 충분히 유추 가능함.
- 자사고정책은 귀족학교, 학교서열화, 국영수 몰입교육 등의 비교육적 효과를 유발하고 있음. 이제 확대정책이 아닌
출구전략이 필요함. 하지만 시행령은 자사고 평가주기를 5년으로 제한하고, 지정 취소에 대한 교육감의 개입을 철저히
배제하고 있음.
- 임기 동안 진보교육감이 자사고 지정 취소를 못하도록 하고, 심지어 재정지원이 가능하도록 예외조항을 만들어 최소
5년은 유지하겠다는 의도임. 또한 입시기관화 되어가는 특목고 등에 대해서도 교육감이 개입할 수 없도록 하고 있음.
- 교육기본법(5조 교육의 자주성), 지방교육자치법(목적 및 교육감의 관장사무), 초중등교육법 등 상위법에서 규정하고
있는 교육감의 권한을 하위 법령으로 제한하는 것임. 이는 꼬리를 잡아 몸통을 흔드는 격임.
❏ 진보교육감·교과부 갈등사례로 본 지방교육자치 파행 현황
❍ 책임 떠넘기기를 통한 고교평준화 저지
- 올해 초 경기·강원교육청은 ‘12년부터 경기 안산·광명·의정부와 강원 춘천·원주·강릉지역 고교평준화 도입을 위해 교과부에
‘교육감이 고등학교의 입학 전형을 실시하는 지역에 관한 규칙’(교과부령 제900조)의 개정을 요청했으나, 교과부는 지역
의견 수렴 미흡과 구체적인 계획의 미비를 들어 거부함.
- 경기교육청은 김상곤 교육감 취임 직후인 ‘09년 5월부터 타당성 연구, 여론조사 등 절차를 거쳐 최종안을 마련했으며,
강원교육청도 ’10년 7월부터 여론조사를 실시하는 등 순차적으로 평준화를 준비함. ‘10년 말 해당 지역에서 실시한 여론조사
결과 70∼78%가 평준화에 찬성함.
- ‘11.3.18 교과부는 고교평준화 관련 조항을 개악해 진보교육감의 평준화 추진에 제동을 걸고 있음. 평준화 지정 요건을
엄격하게 규정한 것처럼 보이지만, 교과부의 자의적 해석이 개입될 소지가 다분함. 또한 지정 요건을 충족했다하더라도
광역의회의 의결(시·도조례)을 거치도록 하고 있음. 평준화를 시·도조례로 지정할 경우 정치논리에 휘말릴 가능성이 크고,
교육의 정치적 중립성을 보장한 헌법정신에도 어긋남. 결국 교과부의 책임을 지방의회로 떠넘겨 평준화를 저지하려는
의도로 밖에 볼 수 없음.
❍ 공모제 교장 제청 거부: 전교조 출신 교장 표적 감사, 진보교육감 견제
- 교총은 올해 1학기 교장 임용 절차가 진행 중인 389개 학교 중 전교조 출신 평교사가 임용될 가능성이 있는 4개 학교에 대해
이의를 제기함. 교과부는 교총의 의견을 받아들여 4개 학교에 대해서만 실사를 진행하고, 최종적으로 서울 영림중, 강원
호반초의 내부형 공모제 교장 추천자 임명 제청을 거부함. 2개 학교는 서울·강원교육청이 혁신학교로 지정된 곳임.
- 교과부는 심사과정에서 관련 지침 위반을 근거로 제시했으나 강제규정이 아닌 권고규정을 어겼다고 해서 결과 자체를
인정하지 않는 것은 전례가 없었음. 또한 교과부가 지적한 내용 가운데 일부는 사실이 아니거나 위반으로 보기 어려움.
- 교장공모제를 통해 ‘11.3.1 임명된 교장은 총 375명으로, 이 중 전교조 소속은 2명에 불과함. 나머지는 대부분 교총 소속으로
추정됨(최소 310명). 또한 교과부는 공모교장에 대해 교과부 장관이 임용제청을 하지 않은 학교의 재공모 금지, 신설학교의
교장공모를 금지하는 지침을 교육청에 내려 보냄. 이는 전교조 출신 교장에 대한 교과부의 거부, 진보교육감들이 신설학교를
혁신학교로 지정해 내부형 공모를 추진하는 데 대해 교과부가 제동을 건 것임.
❍ 기타
- 체벌을 전면금지하는 ‘학생인권조례’의 무력화를 위해 초·중등교육법 시행령을 개정함. 간접체벌의 허용과 체벌여부를
학교 자율에 맡기도록 규정하고 있는데, 간접체벌도 체벌로 규정한 국가인권위의 권고를 무시한 것임.
- 올해 6월 교과부가 시도교육청에 내려 보낸 일제고사 지침에 따르면 응시 여부에 대해 학교·교사·학부모의 선택권을
원천봉쇄하고 있음. 학부모에 대한 응시여부 설문조사 금지, 대체수업 프로그램 전면 불허, 교사징계 등 엄격하게 규정하고
있음. 표집에 의한 평가를 주장하는 진보교육감의 방침을 사전에 차단하기 위한 의도임.
- 교과부는 전북교육청의 교원평가계획이 관련법령을 위반했다며 직무이행명령을 내림. 구체적으로 평가방법을 학교자율에
맡긴 점, 교장·교감 평가를 제외한 점, 학교에서 연수여부를 자율적으로 선택하게 했다는 점을 위반 근거로 제시하고 있음.
하지만 관련 법령(교원 등 연수에 대한 규정)에 평가에 관한 학교의 자율성 보장을 명시하고 있고, 교장·교감의 평가도 일선
학교에서 결정하도록 하고 있어 원칙적으로 법령을 위반했다고 보기 어려움.
❏ 갈등의 원인
❍ 갈등은 교과부의 일방적 정책추진(교원평가제, 자사고, 교원징계, 일제고사)에 진보교육감이 반기를 들거나, 진보교육감
추진정책(평준화, 인권조례, 무상급식)에 대해 교과부가 제동을 거는 것으로 표출되고 있음. 결말은 교과부가 교육청에
직무이행명령을 내리거나 각종 법령을 개정해 교육감의 권한을 박탈하는 방향으로 일단락되고 있음.
❍ 모호하게 규정된 법 조항, 이에 따른 불분명한 권한 구분이 갈등의 원인을 제공하고 있음. 위임 사무의 범위가
불분명하거나 구체적으로 서술하지 않아서 서로 다른 해석을 낳고 있음. 예로 개정 전 초·중등교육법 시행령에 자사고
지정·운영에 관한 조항은 있지만 취소에 관한 조항이 없었음.
❍ 교과부가 교육청에 내리는 시정명령의 경우도 해석이 엇갈림. 지방자치법 169조는 지자체장의 명령이 법령에 위반되거나
공익을 해칠 경우 주무부처 장관이 시정·이행·취소 명령을 할 수 있다고 규정하고 있음. 이에 대해 교과부가 추진하는
정책 및 시행지침의 상당수가 상위법령을 위반하고 있으며, 교육의 본질적 목적을 해치고 있기 때문에 무조건적인 직무이행
명령은 부적절하다고 해석할 수 있음.
❍ 혼란을 야기하는 법 조항은 개정해야 마땅하나 진보교육감·교과부 갈등사태의 본질은 모호한 법 조항에서 비롯된 것이
아니라 이명박 정부의 부실한 교육철학 및 교육자치철학에 있음. 진보교육감들이 추진하는 자사고 확대 반대,
학생인권조례, 평준화정책은 교육의 본질적 가치 회복에 기반하고 있음. 이는 기존 법령을 위반한 정책도 아님.
오히려 교과부는 사후조치로 법령(주로 하위법령)을 개정해 교육감의 권한을 박탈하고, 위법행위로 몰아가고 있음.
❍ 이는 지방교육자치에 대한 이명박 정부의 인식 수준을 드러냄. 중앙(교과부)-지방(교육청)의 관계를 수평적 파트너쉽이
아닌 수직적 상하관계로 인식하고 있음. 또한 교장공모제 제청 거부, 평준화 지정의 광역의회 이양 등의 사례에서 보듯
정치적 의도에 따라 교육자치권을 침해하고 있음. 이는 헌법 31조에 규정된 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 보장을
위배하는 것임.
❏ 지방교육자치 실현을 위한 과제
❍ 기본방향: 교육의 자주성·전문성·중립성 보장 → 분권화·자율화 → 교육자치 실현
- 관련 법률에 교육의 자주성·전문성·중립성·지역 특수성에 의한 정책의 수립·시행을 규정하고 있지만, 실제로는 교과부
주도의 통제·관리에 의해 진행되고 있음. 교과부 주도의 획일적인 정책 수립·집행체계는 교육현장(학생·학부모·교사·단위학
교)의 자율적 판단과 다양한 교육과정 실현을 저해함. 교육청·학교를 중심으로 아래로부터의 요구가 반영될 수 있는 정책
수립·집행 체제로 전환해야 함.
- 수직적 상하관계의 틀에서 모호하게 구분된 교과부와 교육청 권한을 수평적 파트너쉽의 관계로 배분하기 위해 관련
법률의 개정이 필요함. 이를 위해 국가·지방교육행정기관·학교간 역할을 재정립할 필요가 있음.
❋ 교육자치 관련 법률
‣ 헌법 31조 4항 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”
‣ 교육기본법 5조(교육의 자주성) 1항 “국가와 지방자치단체는 교육의 자주성과 전문성을 보장하여야 하며, 지역실정에
맞는 교육을 실시하기 위한 시책을 수립·실시하여야 한다.”
2항 “학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원·학생·학부모 및 지역주민 등은 법령으로 정하는 바에 따라 학교운영에
참가할 수 있다.”
‣ 지방교육자치법 1조(목적) “이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여…(중략)… 지방교육의
발전에 이바지함을 목적으로 한다.”
❍ 관련 법령의 정비
- 헌법과 교육관련 상위 법률인 교육기본법·지방교육자치법에 교육자치의 정당성이 규정되어 있음. 하지만 현행
교육법령은 법률·시행령·교과부령·시도조례·규칙의 체계를 이루고 있어서 교육감의 권한에 제약이 따를 수밖에 없는 법률
구조를 가지고 있음. 또한 교육자치의 핵심인 교육과정·평가·교원 등에 관한 권한을 포괄적으로 규정하여 교과부에 부여하고
있음.
- 교과부·교육청·학교의 담당사무·권한을 교육자치의 취지에 맞게 조정해야 함. 유·초·중등교육 교육에 관한 권한을
교육청·교육지원청 등으로 대폭 이양해 자율성을 보장하고, 이를 교육기본법·지방교육자치법·초·중등교육법에 구체적으로
규정함.
· 교과부: 교육단계별 표준 교육과정 기획 및 도달 목표 설정, 교육격차 해소를 위해 필요한 사항, 지방교육재정 확보·관리,
교원 정원, 고등교육 정책 등
· 교육청·교육지원청: 유·초·중등교육 운영 계획 수립·시행, 교육예산 편성·집행, 지역 특성에 맞는 교육 사업 수립·시행,
학생·학교 복지증진을 위한 환경 구축
- 교육기본법, 지방교육자치법에 유·초·중등교육의 권한을 교육청에서 담당하도록 조항을 신설·개정함. 현행 교육기본법
7조는 “국가와 지방자치단체는 학교와 사회교육시설을 지도·감독한다”라고 모호하게 규정하고 있음. 동 조항에 국가와
지방자치단체의 담당사무를 명확하게 구분하고, 특히 유·초·중등교육에 관한 권한을 지방자치단체에서 담당하도록
구체적으로 명시할 필요가 있음.
- 이에 따라 지방교육자치법20조(관장사무)와 초·중등교육법에 규정된 장학지도, 평가, 교육과정 운영 등 주요 조항을
재정비하고, 국가시책 등 기본방향을 제외한 구체적인 사항은 시행령·교과부령이 아닌 시도조례 및 교육규칙에서 정하는
방안도 검토해야 함.
- 부교육감 임명..관련
❍ 재원 구조의 개선
- 교육자치 실현을 위해 무엇보다 중요한 것은 교육청 자체 재원의 확보임. 교육청 세입예산은 교과부의 교부금과 자치단체의
전입금에 의존하고 있고, 교육청이 교과부의 특별교부금 배분에 촉각을 기울이는 이유는 그만큼 교과부가 예산 배분을
통해 교육청을 통제하고 있다는 사실을 반증함.
- ‘11년 서울시교육청 세입예산은 지방교육재정교부금과 서울시 전입금이 각각 55%, 35%임. 전체 예산 6조 5천억 원 중
인건비 등 경직성 경비를 제외한 실질적인 가용 재원은 8천억 원으로 추산됨. 자체 재원이 없는 구조인데다 자치단체의
전입이 제때 이뤄지지 않을 경우 심각한 타격을 받을 수 있음. ’10년의 서울시는 세수 결손을 이유로 지난 12월말 941억원을
미전입한 바 있음.
- 교육재정의 원활한 적기 투자와 안정적인 재원운영을 위하여 지자체의 일반회계로부터의 전입금의 교육비특별회계로
지급시기를 구체적으로 정할 필요가 있음. 지방교육재정교부금 11조(지방자치단체의 부담)에 이를 명시하는 법안이
제출됨(‘11.5.11 안민석 의원 발의)
- 교과부가 정책을 기획하고, 실제 예산 지출은 교육청으로 떠넘기는 상황도 개선해야 함. 교과교실제, 방과 후 학교,
교육복지투자우선지역 사업 등 교과부 시책사업들의 경우 3년간 재정을 지원한 뒤 부담을 교육청에 전가하고 있음.
재정부담을 동반하면서 일부 사업의 경우 교육청의 정책 기조와 배치되는 내용을 예산을 통해 강제하는 상황도 발생하고
있음.
- 지방교육재정교부금 비율(현행 내국세의 20.27%)을 상향 조정하여 재원을 확보하고, 위에 언급한 법률상 권한 배분
조정으로 교육청 차원의 예산 집행의 자율성을 보장해야 함. 이를 위해 현재 국회 교육과학기술위원회에 계류 중인
지방교육재정교부법 개정안의 조속한 통과가 필요함.
(김진표 의원 ‘08.12.1, 김부겸 의원 ’09.2.24, 김우남 의원 ‘10.12.3, 김춘진 의원 ’11.6.27)
설인수 민주정책연구원 부연구위원