진보적 경제·사회 정책의 종합적 기본 구상
요약
1. 서론
현재 한국 사회는 국제적으로 세계화, 정보화가 심화되고 국내적으로 양극화와 저출산·고령화로 인해 새로운 국가 운영 전략을 필요로 하고 있다. 경제와 사회 문제가 상호 긴밀한 연관관계를 가지게 되는 21세기 한국에서 경제 및 사회 정책은 개별적으로 설정, 추진되어서는 그 효과·효율성을 담보할 수 없다. 종합적 구상 아래 상호연관성을 가지면서 설정되고, 집권 후 일관성 있
게 추진하는 체계가 필요하다.
이 연구는 다음의 목적으로 수행되었다. 첫째, 진보적 경제·사회 정책의 구상을 위한 21세기 초반 한국의 상황에 대한 예측을 정리한다. 둘째, 진보적 경제·사회 정책의 중요 지향, 주요정책의 분야와 개념, 각 정책들의 의미와 타 정책과의 연결성, 우선순위, 추진의 순서 등을 종합적으로 일관되게 정리
한다. 셋째, 이를 민주당의 2012년 총선 및 대선 전략으로 연결시켜 공약개발 및 집권구상의 기초를 마련한다.
2. 21세기 초반 한국의 상황
자원의존도와 무역의존도가 높은 한국 경제구조상 세계화는 불가피한데, 세계화는 산업구조조정 요구, 대기업의 글로벌 아웃소싱, 거대 금융자본 유입 등과 같은 영향으로 국내 양극화를 강화시키는 경향이 있다. 또한 지식기반산업 역시 ‘승자독식의 세계’를 초래하여 국가간, 기업간, 노동시장의 양극화를 강화시킨다.
이처럼 양극화 현상은 세계화 및 지식정보화, 한국의 기반산업구조 변동으로부터 초래된 체계적이고 구조적인 문제다. 산업 양극화 측면에서 재벌의 경제력 집중은 외환위기 이후 줄어들었으나, 최근 다시 급격히 늘어 1998년 이전 수준으로 되돌아갔다. 제조업 분야 대기업과 중소기업의 생산액 격차가 점차 벌어지고 있으며, 중소기업의 영업이익률은 10대 재벌 및 대기업보다 현저히 낮다.
노동시장 양극화 측면에서 1990년대 이후 꾸준한 성장에도 불구하고 GDP 대비 취업자 수가 감소하고, 고용증가율이 답보하는 전형적인 ‘고용 없는 성장’ 현상을 나타내고 있다. 1999년에 비해 대기업 종사자는 오히려 6,524명 감소하였으나, 중소기업 종사들은 222,942명 증가하였다. 2009년 제조업 분야 중소기업 종사자의 임금은 대기업 종사자의 50.1% 수준이지만, 노동시간은 대기업 종사자의 108.7%에 달한다. 한국 노동자의 평균 노동시간은 ECD 국가들 중 가장 긴데, 2008년 기준으로 OECD 평균보다 주당 9.5시간을 더 노동하고 있다.
우리나라는 5대 사회보험과 1개 공적 부조를 갖고 있어 이른바 ‘복지국가’의 형태를 띠고 있지만 그 적용 대상을 살펴보면 높은 양극화와 많은 사각지대가 나타난다. 비정규직 종사자의 사회보험 적용률은 정규직의 1/3 수준이다. 2009년 제조업 분야 대기업의 노동소득분배율은 52.5%, 중소기업의 노동소득분배율은 60.8%인데, 대기업의 고용기피 등으로 노동소득분배율이 중소기업보다 8.0%나 낮은 현상이 나타나고 있다.
소득 및 자산 양극화 측면에서 한국은 GDP의 지속적인 상승에도 불구하고 하위 20% 소득점유율이 지속적으로 줄어들고 있다. 즉, ‘낙수 효과(trickle down effect)’가 거의 사라지고 있다고 볼 수 있다. 이는 현재 한국의 시장이 성장기능은 가지고 있지만 분배기능을 상실한 상태라는 것을 보여주며, ‘선성장 후분배’ ‘불균등 성장’의 논리가 더 이상 타당하지 않음을 보여주는 것이다.
자산 상위 10분위 점유율은 자산총액의 53.3%, 부동산자산의 54.0%, 금융자산의 66.5%이다. 소득 지니계수보다 자산 지니계수가 두 배 정도 크다.
한국에서는 민간이전소득에 의한 소득재분배 효과가 가장 큰데, 이는 가족 간의 생활비 보조 등을 통한 소득재분배가 활발히 진행되고 있음을 의미한다. 가족에 대한 공적 지원은 현금, 서비스, 세금혜택 모든 측면에서 OECD 최하 수준이다. 한국의 1인당 총 공적 사회지출액은 2007년 기준 1,971USD로 OECD 평균인 6,596USD의 29.9% 수준이고, 실업급여의 임금 대체율(2007
년 기준)은 실업 1년차에 31%로 나타나 미국 · 영국(28%)과 함께 하위수준에 머무르는 것으로 나타난다.
우리의 직업능력개발체제는 과거 30여 년간의 고도 성장기에 산업화에 필요한 기능 인력을 대량공급함으로써 경제성장에 크게 기여하였으나, 1990년대 이후 요소투입형 성장모델이 한계를 보이면서 직업능력개발체제 역시 많은 문제점을 드러내고 있다. 한국 성인의 평생교육 참여율은 평균 30%로, OECD 평균에 비해 11% 정도 낮고, 특히 45세 미만 젊은 성인들의 평생교육 참여율이 더 낮은 것을 볼 수 있다. 한국의 고등교육비 사적 부담 비율은 OECD 최고 수준으로, 대학 교육비 사적 부담을 낮추는 일은 노동력 공급구조 개선을 위해서도 필요하다.
한국은 매우 심각한 저출산 사회다. 1983년 인구대체수준인 2.1명을 거치며 저출산 사회로 진입하였고, 2002년 1.17로 떨어지면서 초저출산 사회로 돌입하였다. 합계출산률이 인구대체수준인 2.1명 이하로 떨어진 1983년 직후에 인구정책은 전환되어야 했으나 방향전환이 늦었다. 또한 한국은 고령화 현상이 매우 빠른 속도로 진행되고 있다. 고령화사회에서 고령사회로 가는데 18년이 걸렸고, 고령사회에서 초고령사회로 가는 데에는 불과 7년이 소요될 전망이다. 현 출산수준이 지속될 경우 우리나라 전체 인구는 2019년 4,934만 명으로 절정에 이른 후 지속적으로 감소할 것이다.
2016년부터 생산가능인구가 감소하는 것은 한국 사회 초유의 상황이다. 생산가능인구의 위축은 조세 및 사회보장 수입의 감소를 초래하고 저축률의 감소로도 이어져 노동과 자본의 동시 감소를 초래한다. 노인인구의 증가로 인한 노인서비스 비용, 공적 연금 지출, 국민의료비 등 부양비용의 증가와 함께 경제, 사회 전반에 심각한 부정적 파급효과를 낳을 것이다.
산업화에 따라 가족노동력의 의미가 소실됨으로써 노동력 확보로써의 출산에 대한 유인이 없어진 것, 그리고 도시화로 인해 육아에 대한 가족의 부담을 증가시킨 것 등이 저출산에 기여하였다. 보육의 부담이 부모에게 전담되는 경향 속에서, 여성의 성역할은 변화했는데 남성의 성역할은 변화하지 않고 있다.
가정경제가 불안하고 가계지출이 과다하며, 보육과 교육의 경제적 부담이 큰 구조적 요인 역시 저출산 현상을 악화시킨다. 가계부담은 궁극적으로 고용 및 양극화 문제로부터 초래된 것이고, 사회보장 제도가 불비하여 가정경제를 안정시켜 주지 못하는 것이 저출산의 중요한 배경적 원인이다. 경제상황의 불안정성 역시 출산율과 밀접한 관련을 맺고 있는데, 특히 1998년 경제위기는 그 후 기업의 구조조정, 고용의 불안정 등으로 젊은 세대가 결혼을 기피하여 초혼연령이 높아지고 출산에 대한 비관적인 분위기가 형성되는 중요한 영향을 주었다. 한국의 경제지표와 출산율을 비교해보면, 경제위기가 발생하고 3~4년 후 출산율이 현저하게 떨어지는 경향을 보인다.
3. 진보적 경제 · 사회 정책의 지향
한국의 오랜 ‘先성장 後복지’ 패러다임은 성장 잠재력을 확충하면서도 사회복지 선진화를 이루는 ‘동반성장’으로 대체되어야 한다. 경제정책의 혁신을 통해 수출과 내수 진작을 동시에 꾀해야 하며, 동시에 대기업 뿐 아니라 중소기업과 영세기업의 고른 성장을 도모하도록 하는 것이다. 동반성장은 한국 경제와 사회의 양극화를 해소하는 경제정책의 주요 전략이다. 한편 사회투자 전략은 기존의 복지지출 구조를 합리화하고, 향후 복지지출의 투자적인 성격을 높여 복지지출이 단지 비용이 아닌 경제성장에 기여할 수 있는 사회적 투자 구조를 형성하는 것이다. 여성, 노인, 장애인 등의 경제활동을 늘리고, 건강과 교육을 통해 인적 자본을 개발하고, 장애인이나 노인, 여성 등의 고용 취약계층에게 다양한 지원을 통한 고용가능성을 높이며, 창의력을 신장시킨다.
경제정책과 사회정책은 서로 분리되어 운용될 수 없고, 상생작용을 함으로써 궁극적으로 지속 가능한 성장이라는 경제정책의 목표와 사회통합이라는 사회정책의 목표를 이룰 수 있다. 모든 범위의 사회정책과 경제정책은 빈곤을 감소시키기 위한 목적으로 연계되어야 한다. 사회정책에는 복지뿐만 아니라 교육, 노동, 복지, 보건, 보육, 주거, 환경, 문화와 여가, 공중 안전 등이 포
함되어야 하며, 산업은 더 많은 일자리를 만들고 시장소득을 분배할 수 있도록 재구조화되어야 한다.
경제 및 산업 또한 사회정책적 성격을 가진 구조로의 정책 변화가 필요하다. 성장에만 초점을 맞추는 것이 아니라 분배와 환경친화적 성장이 추구되어야 하고, 고용창출을 함께 유지할 수 있는 구조를 형성해야 한다. 성장위주의 첨단 산업, 대기업 중심의 투자와 더불어 고용효과가 큰 서비스산업 중 혁신형 중소기업의 역량 강화 및 육성으로 그 정책의 기조를 변화시킬 필요가 있다.
대기업 지배구조를 개선하기 위해서, 기업집단의 지배 주주가 소유권을 남용해 소액 주주들의 권리를 침해하지 못하도록 주주총회 기능 및 이사회 독립성확보가 필요하며, 외부 감사인 선임의 투명성을 제고해야 할 것이다. 대기업과 중소기업의 영역분리 및 불공정 거래를 해소하고, 업종 분리 및 중소기업과 자영업의 고유 업종을 보호하며 원하청, 납품 관계에서 중소기업을 보호해야 한다. 대기업의 부당한 불공정행위를 근절하고, 대기업과 중소기업 간의 관계를 상생모델로 전환한다. 징벌적 손해배상제도 도입, 공정거래 및 하도급 비리 손해액의 3배까지 배상하도록 하는 제도의 도입이 필요하다.
노동시장 내 차별과 양극화 해소를 위해서 임금, 사회보험, 직업훈련 등 측면에서 비정규직 보호와 차별 해소를 목적으로 하는 종합대책이 마련되어야 한다. 여성, 고령층, 장애인, 외국인 등 노동시장 취약계층이 채용, 보수, 인사관리 등 여러 측면에서 겪는 차별을 없애 공정한 노동시장을 구축해야 한다. 또한 노동시장에 대한 공적 지출을 늘려야 한다. 적극적 노동시장 정책을
통해 경제활동 참가를 제고하고, 근로무능력자에 대한 소득보장을 확충한다.
무엇보다도 시급한 것은 유연하고 안정적인 노동시장을 구축하는 것이다.
사회안전망과 노동시장프로그램, 노사관계를 유연하고 안정된 노동시장 구축에 기여할 수 있도록 재편한다. 기업은 투자확대와 고용안정으로, 근로자는 임금인상 자제와 노동생산성 향상으로 서로 화답할 수 있도록 함으로써 일자리 창출력을 강화하는 것이다. 노동시간 단축을 통한 일자리 나누기는 고용안정을 위해 전략적으로 중요한 의미를 가지는데, 특히 우리나라는 세계 최장의 노동시간으로 인해 단축할 수 있는 여지는 그만큼 크다.
비정규직 문제의 해결을 위해서 먼저 노동자 최저임금의 보장이 필요하며, 이를 위해서 먼저 기간제 근로계약에 대한 엄격한 기준을 적용하고 파견근로자의 지위를 강화하여 비정규직 계약을 강요하는 기업의 우월적 지위를 견제할 필요가 있다. 개별 기업단위를 넘어 사회적 협약 성격을 가질 수 있으며, 비정규직과 중소영세사업장까지도 포괄할 수 있는 초기업단위 노동조합 체제가 활성화되어야 한다. 마지막으로 비정규직 증가와 직무평가제의 도입, 임금피크제, 성과급제의 도입 등과 함께 동일노동 동일임금도 논의될 필요성이 제기된다. 동일 사업장으로부터 시작하여 동일 산별, 전국적 동일 직종으로 적용을 확장시키는 방안이 고려될 수 있다.
사회보장과 복지서비스는 국민의 사회적 권리이자, 사회의 의무이다. 기초노령연금제도의 개선을 위해 급여수준을 국민연금 A 값의 5%인 9만 1천원에서 10%인 18만 2천원으로 상향 조정하고 기초노령연금 지급대상을 70%에서 80%로 확대한다. 아울러 건강보험 보장성을 OECD 평균 수준으로 획기적으로 확대하며 건강보험료 체납자 대책 등 사각지대를 해소하고 연간 본인부담 상한선을 100만원으로 한정한다.
산재보험의 사각지대 해소는 특수형태근로종사자의 가입을 지원하는 적용 범위의 확대와 출퇴근재해에 대한 인정기준 확대 및 휴일급여 도입 등 급여를 확대하는 두 가지 측면으로 접근할 수 있다. 또한 실업급여 수급에서의 사각지대를 해소하기 위해서 수급자격 요건 및 수급기간의 요인을 고려하여 수급률을 제고할 필요가 있다. 국민기초생활보장 수급자의 부양의무자 기준은
장기적으로 부양의무자 기준을 폐지하되, 단기적으로는 도시가구평균소득의 150%이상인 가구에 대해서만 기준을 적용하고 그 이하의 가구에 대해서는 부양의무자 기준을 폐지한다. 부동산 가격의 안정화를 위해서는 부동산 관련 세금 중 보유와 관련된 세금기준을 강화해야 한다.
저출산 고령사회를 대비하여 인구변동에 따른 사회경제적 변화에 한국 사회 전반이 안전하게 적응할 수 있도록 범사회적·범정부적 중장기 정책 추진이 필요하다. 가족에 대한 호의적 가치관 형성과 가계의 안정을 위한 노력이 필요하고, 여성들이 경제·사회활동과 출산·양육을 양립시킬 수 있도록 지원한다. 기업 또한 가족 친화적, 노동자 권리를 보장하는 방향으로 바뀌어야 한다.
대학 교육이 노동시장의 수요에 적절하게 대응할 수 있도록 인적자원양성을 위한 교육을 체계화하고 질적 수준을 향상시킬 필요가 있다. 적극적인 대학간 통합 및 정원감축을 유도해 특성화 분야로 자원을 집중시키고, 실업고-전문대에 이르는 교육과정을 통합, 연계할 수 있는 맞춤형 교육과정을 운영한다. 이미 노동시장에 진입한 성인 노동자의 교육기회를 확대하기 위하여, 산
업체 위탁과정과 관련한 규제를 완화한다.
저출산 고령화에 대응하기 위한 생산가능인구 보충 전략의 대상 중 하나는 노인 인구이다. 이를 위해 학교보건, 산업보건, 지역사회보건의 순차적으로 연계된 평생건강관리 전략이 개발되어야 하고, 만성질환 예방을 위한 영양관리, 생활체육에 대한 서비스를 일상생활에서 쉽게 접할 수 있어야 한다. 또한 현재의 시혜적 복지에서 벗어나 여성, 노인, 장애인 인구가 생산활동가능 인구로 들어오도록 해야 한다. 육아, 보건, 교육, 노인, 주택, 교통, 문화 등 생활 전반에 걸친 사회투자가 필요하다. 이는 인적자원 확보의 수단이자 동시에 사회서비스 일자리 확충방안이기도 하다.
4. 결론
물적 자본 중심의 고도성장 전략은 이미 한계에 도달하였다. 성장 전략을 사회적 자본 축적을 통한 인적 자본 중심으로 전환해야 한다. 사회투자는 사회의 안정과 더불어 사회 구성원들 사이의 공동체 의식을 높여 사회적 자본 축적을 촉진시킨다. 교육, 과학, 문화 등 제반 활동이 함께 이루어져 행동적, 정서적, 사회적 능력의 향상을 목적으로 하는 ‘인간변화’전략이 필요하다. 사
회투자 전략은 우리가 당면하고 있는 정보화와 지식기반사회에 대응하는 양적으로 풍부하면서도 좋은 질의 인적 자본에 대한 투자 전략이다.
민주정책연구원은 외부 연구단체·연구자와 공동 연구작업 또는 연구용역을 진행한 프로젝트를 『정책연구』로 발간하고 있다. 이 보고서는 “한국미래발전연구원”에 의뢰한 연구용역 보고서를 수정·요약하여 정리한 것임을 밝혀 둔다.
Contents
Ⅰ. 서론 ……………………………………………………………………………… 1
가. 연구 배경 ……………………………………………………………………… 1
나. 연구 목적 ……………………………………………………………………… 2
다. 연구 내용 …………………………………………………………………………2
Ⅱ. 21세기 초반 한국의 상황 ………………………………………………… 4
가. 세계화 및 지식정보화 ………………………………………………………… 4
Ⅲ. 진보적 경제 · 사회 정책의 지향 ……………………………………… 16
가. 21세기 한국의 새로운 발전 전략 …………………………………………… 16
나. 양극화 대응전략 ……………………………………………………………… 19
다. 저출산·고령화 대응전략 ……………………………………………………… 28
IV. 결론 : 인적 자본과 사회적 자본 형성 ………………………………… 32
민주정책연구원 발간자료 안내 ……………………………………………… 34
* 보고서의 모든 내용은 집필자의 의견이며 민주정책연구원의 공식견해가 아님을 밝혀둔다
본문은 하단에 첨부되어 있습니다.