대규모 국책사업의 추진결정 체계
개선방안 연구
- 4대강 사업을 사례로 -
요약
이명박 정부 들어 대규모 국책개발사업에 대한 욕망은 더욱 확대되어 전국에 걸쳐 17개 노선 약 3,134km 규모의 한반도 대운하사업, 이 사업의 중단으로 이름을 달리한 4대강 살리기 사업, 국제과학비즈니스 벨트사업, 광역경제권 구상과 초광역권 개발사업의 일환으로 추진되는 대규모 개발사업, 첨단의료산업단지 사업 등이 추진되고 있다.
이러한 사업은 국가의 운명을 좌우하는 거대한 프로젝트로 자칫 잘못된 판단으로 미래세대에 커다란 부담을 안길 수도 있기에 대규모 국책사업이 타당한지에 대한 세심한 판단과 그 효과에 대한 냉철한 평가가 필요하다. 그럼에도 불구하고 이명박 정부는 막무가내로 대규모 국책사업을 밀어붙이기로 진행시켰다. 4대강 살리기 사업으로 포장한 한반도 대운하사업이 대표적이다.
이명박 정부가 밀어붙이기로 추진한 4대강 살리기 사업을 분석한 결과 다음과 같은 결론에 도달했다.
첫째, 4대강 사업은 사업의 필요성에 대한 합리성도 절차적 합리성도 진행 과정의 투명성도 없이 독단적으로 밀실행정에 의해서 추진된 것으로, 대규모 국책사업은 계획단계에서 합리성, 투명성, 정합성이 확보되어야 한다.
둘째, 국민 대대수가 반대함에도 불구하고 정부에 의해서 일방적으로 강행된 4대강 사업은 의사결정과정에서 합리성이 확보되지 못한 사업이다. 이러한 밀어붙이기 사업이 되풀이되지 않기 위해서는 제도개선방안이 마련되어야 한다.
셋째, 4대강 사업은 중앙정부가 주민과 시민참여를 배제한 상태에서 일방적으로 추진한 결과 지역에서 주민, 주민조직, 운동조직, 시민단체 간의 갈등을 야기하였다. 4대강 사업은 주민갈등을 극대화시킨 참 나쁜 사업임이 판명됐다.
넷째, 지역주민은 정부 관료가 갖고 있는 과학적 전문성에 대한 대항적 전문성과 생활지식과 실천지식이 연계된 ‘또 하나의 전문성’이 있다. 정부가 지역의 정책을 수립할 때 바로 ‘또 하나의 전문성’을 계획과 정책 수립 과정에 반영시켜야 한다.
다섯째, 4대강 사업은 ‘합리성’을 배제하고 과학적 근거를 갖지 못한 상태에서 이미지를 통한 홍보에 기반한 토목사업으로 자연하천을 인공수로로 만드는 환경재앙을 초래하면서도 사회적 합의를 이끌어 내기 위한 노력이 배제됐기 때문에 환경갈등이 첨예화되고 해결되기 어려운 환경갈등 사안이 되었다. 4대강 사업은 사회적 합의 형성과정 부재가 만든 환경재앙이다.
여섯째, 4대강 사업은 자연하천을 인공하천으로 만드는 사업이기 때문에 하천의 물리적 환경이 자연성을 상실하고, 생태적으로 생물 서식지가 파괴되며 생물다양성이 악화되며, 하천의 자연도가 떨어지고, 지천의 수해를 야기하는 결과를 초래했다. 한 마디로 4대강 사업이 지역환경의 질을 악화시켰다.
또한 4대강 사업을 분석한 결과 다음과 같은 정책적 시사점을 얻을 수 있었다.
1. 환경영향평가 심의기구 구성 문제의 개선 필요
2. 환경영향평가 대행기관과 협의기관의 독립성 필요
3. 사회영향평가에 대한 인식제고와 제도개선 필요
4. 사회적 합의과정을 통한 갈등비용 최소화
5. 소통과 주민참여의 제도적 뒷받침
6. 정부사업 재검토 제도 도입의 필요
7. 사전환경성검토 단계에서 사전영향평가 실시
8. 환경영향평가에서 주민참여의 실질적 제도화
9. 지자체 감시를 위한 시민역량 강화 방안 모색 필요
10. 하천생태계 복원을 위한 보 철거
11. 환경영향평가 관련 예산 집행의 투명성 확보
12. 환경영향평가 관련 법령 및 제도 정비
13. 대규모 국책사업에 대한 평가 실시
14. 친수구역활용에 관한 특별법 폐지
15. 철저하고 투명한 언론개혁
* 민주정책연구원은 외부 연구단체·연구자와 공동 연구 작업 또는 연구용역을 진행한 프로젝트를 『정책연구』로 발간하고 있다. 이 보고서는 '(사)시민환경연구소'에 의뢰한 연구용역 보고서를 민주정책연구원 김영필, 박정식 연구위원이 수정·요약하여 정리한 것임을 밝혀 둔다.
Contents
제1장 서론 …………………………………………………………………………… 1
제1절 연구 배경 …………………………………………………………………… 1
제2절 연구 필요성 및 목적 …………………………………………………………2
제3절 연구 범위와 내용 ………………………………………………………… 3
제4절 연구 방법 ………………………………………………………………………3
제5절 연구 추진 체계 ………………………………………………………………6
제2장 대규모 국책개발사업의 정의와 추진과정의 문제점 ………… 7
제1절 대규모 국책개발사업의 정의와 범위 설정 …………………………………7
제2절 대형 국책사업의 역사 ………………………………………………………8
제3절 대형 국책사업의 문제점 ……………………………………………………8
제3장 대규모 국책개발사업 투자결정체계 검토 …………………………9
제1절 대규모 국책개발사업 계획 체계 ………………………………………… 9
제2절 각종 영향평가제도 ……………………………………………………………9
제3절 국책개발사업별 투자결정 과정 분석 …………………………………… 10
제4절 과도한 국책개발사업을 추동하는 구조 분석 …………………………… 10
제5절 4대강 죽이기 사업의 추진상의 문제점 ………………………………… 11
제4장 대규모 국책개발사업의 갈등 현황 및 문제점 분석 ………… 12
제1절 새만금 간척 ………………………………………………………………… 12
제2절 경인운하 건설 ……………………………………………………………… 13
제3절 방사성폐기물 처분장 건설 ……………………………………………… 14
제5장 4대강 사업 PESTEL분석 …………………………………………… 15
제1절 정책 ………………………………………………………………………… 15
제2절 경제 ………………………………………………………………………… 18
제3절 사회 ………………………………………………………………………… 20
제4절 기술 ………………………………………………………………………… 25
제5절 환경 ………………………………………………………………………… 26
제6절 제도 ………………………………………………………………………… 27
제6장 4대강 사업 SWOT분석 ……………………………………………… 27
제1절 강점 ………………………………………………………………………… 27
제2절 약점 ………………………………………………………………………… 28
제3절 기회 ………………………………………………………………………… 28
제4절 위협 ………………………………………………………………………… 28
제7장 대규모 국책사업 개선방안 ………………………………………… 30
제1절 S-O 전략 차원에서 개선방안 …………………………………………… 30
제2절 S-T 전략 차원에서 개선방안 …………………………………………… 31
제3절 W-O 전략 차원에서 개선방안 …………………………………………… 35
제8장 결론 및 정책적 시사점 ………………………………………………… 36
제1절 결론 ………………………………………………………………………… 36
제2절 정책적 시사점 ……………………………………………………………… 38
• 그림 목차 •
[그림 1] 대규모 국책사업 분석 개념틀 ……………………………………………… 4
[그림 2] PESTEL분석 구조 ………………………………………………………… 4
[그림 3] 연구 추진 체계 ……………………………………………………………… 6
[그림 4] 여주군 4대강 갈등 구조 …………………………………………………… 21
[그림 5] 4대강 사업으로 인한 하천 횡단면 변화 ………………………………… 22
* 보고서의 모든 내용은 집필자의 의견이며 민주정책연구원의 공식견해가 아님을 밝혀둔다.
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