민주연구원

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‘조세와 재정의 규모에 관해서’ 

단적으로 말해, 나는 조세문제를 단순하게 생각했다. ‘하려고만 하면 어떻게든 되겠지!’라고. 상담·고문담당자(참여(参与))로서 정부에 들어간 2년 동안은 ‘도저히 할 수 없다’는 것을 알게 된 2년이었다. 이 점에서 ‘어떻게든 되겠지!’라고 말하면서 정권을 잡고 그렇게 되지 못한 민주당과 같다.

예산은 대단히 어려운 상황이었다. 처음 부닥친 것은 ‘Pay-As-You-Go’원칙으로 신규예산을 요구하려고 했지만 그 예산을 요구하는 부처가 그 금액을 자신이 소관하는 다른 예산을 줄여 만들라는 원칙이었다.

여기에 더해 정책경비를 매년 10%삭감하는 원칙도 있었다. 법률화되어 항구적이 된 제도는 매년 예산을 만들 수 있다. 연금이나 개호, 장애관련 경비, 부조비, 인건비 등은 의무적 경비라고 하여 여기에 해당하지 않는 단년도 사업 등을 정책적 경비라고 한다. 각종 조사비용이라든가 부처의 운영비 등이 포함된다. 지금은 고령화의 진행으로 의무적 경비가 줄기차게 늘고 있음에도 불구하고 충분한 세수확보가 어려워 정책적 경비가 압박을 받고 있는 상황이다.

따라서 가만히 있어도 매년 10%씩 정책경비를 줄여야 하는 상황에서 뭔가 새로운 것을 하려고 하면 다른 예산을 빼오지 않으면 안 된다. 뺏긴 측에서는 “10% + 신규예산요구분의 예산”이 삭감되는 꼴이니 타격이 크다. 당연히 저항이 만만치 않다.

내가 관여한 분야는 일본형고용, 일본형복지사회가 상정하지 못했던 ‘상정외’ 부분으로 지금까지 거의 손 놓고 있던 분야로 그만큼 새로운 문제가 많았다. 따라서 기본적으로 신규예산으로 대응할 수밖에 없었지만 뭔가 해보려고 하면 반드시 기존분야와의 예산 경합문제가 생겼다. 자신의 관심분야밖에 보지 않았던 때는 “이런 분야에 예산이 투입되고 있지 않다”라고 ‘의식’하고 ‘하려는 의지’의 문제로 생각했었다. 그러나 ‘하려는 의지’가 있다 해도 조세와 재정을 확보할 수 없어 의무적 경비가 정책적 경비를 압박하는 상황 하에서 충분히 예산을 확보할 여력이 없다는 것을 알게 되었다.

조세의 분배 우선순위를 높이게 되면, 한정된 재원 중에서 우선적으로 자원이 배분되지만 모든 예산은 사람들의 생활과 관련되어 있고 현재의 우선순위가 역사적으로 만들어진 정치적·사회적 역관계의 반영이라고 생각하면, 장기적인 것은 차지하더라도 단기적으로 이것을 바꾸는 것은 쉽지 않다. 또한 일본 정도의 ‘너무 작은 정부’가 세계 최고 고령사회를 운영하는 상황에서는 어디서 예산을 가져 온다고 해도 뺏긴 측에서는 심각한 생활문제에 봉착할 가능성이 적지 않다(‘기득권익’이라고 외쳐댄다고 해결될 문제도 아니다). 따라서 약자끼리 한정된 파이를 뺏고 뺏기는 결과를 초래할 수 있다(실제로 수많은 회의를 하면서 이러한 상황을 한탄하는 메세지를 느끼게 되었다).

정부 안에는 쓸데없는 돈이 엄청 많다고 생각하는 사람은 지금까지 수없이 많았다. 실제로 정부예산은 얼마든지 삭감할 수 있다. 공적의무를 보다 싼 가격으로 운영해 줄 민간단체·기업에 아웃소싱하면 차액이 발생한다. 또한 의료나 개호, 교육에 대한 공비투입을 삭감하여 사비부담비율을 늘리면 지출을 줄일 수 있다. 국가의 역할을 외교나 안전보장에 한정하고 공공사업이나 사회보장을 지방자치체에 넘기면 국가의 지출은 대폭 삭감할 수 있을 것이다. 이 모든 것은 국가에서 다른 곳(민간단체·기업, 지방자치체)에 아웃소싱이나 다운사이징(예를 들면, 일괄교부금으로 패키지하는 대신 총액을 억제하는) 하는 수법이다. 고이즈미 정권에서 본 것처럼 이것을 강제로 강력하게 추진하게 되면 국가의 지출이 더욱 축소되어, 재정상황은 호전할 것이다. 절대 어려운 것이 아니다.

그러나 이것은 도대체 누구를 위해서 무엇 때문에 하는 것일까? 조세와 재정의 기능이 약화된 만큼 가계(사비부담)가 부담하지 않으면 안 된다. 사회보장은 어느 부분을 예로 들더라도 같지만, 의료분야를 예로 들면, 어떤 사람이 생애에 받게 되는 의료서비스는 개보험제도(전국민보험제도)의 국가에서도 혼합진료가 전면 허용된 국가에서도 기본적으로 상황은 변하지 않는다(혼합진료가 전면 허용된 결과 의료격차가 큰 사회가 공비·사비 합계의 의료비총액이 증가한다는 검증결과도 있지만 여기서는 생략한다). 만일 평균 1000만엔이라고 하면, 조세와 재정에 의한 부담과 급여가 100만엔이면 사비부담과 급여는 900만엔이 되고 700만엔이라면 300만엔이 되는 것이다. 들어가는 총액은 변함이 없지만 2가지 점에서 변화가 생긴다. 하나는 공비1: 사비9의 사회에서는 공비7: 사비3의 사회에 비해 소득에 따라 받게 될 의료서비스가 결정하게 될 것이며 다른 하나는 공비1: 사비9의 사회에서는 공비7: 사비3의 사회에 비해 우연찮게 생애에 커다란 병에 걸리지 않고 지낸 사람의 부담이 적고 우연찮게 병약한 사람의 부담은 크게 될 것이란 점이다.

일반적으로 말해 건강하고 돈 많은 사람은 지출도 적고 혹여 병에 걸리더라도 지불능력이 있기 때문에 공비1: 사비9의 사회에서 사는 것을 원할 것이다. 한편, 병약하고 돈도 없는 사람은 평소에 조금씩이라도 돈을 내고 있는 편이 안심할 수 있는 사회라고 생각할 것이다. 여기서 어떤 사회를 선택할 지의 문제가 발생한다. 그런데 실제로는 인생 무슨 일이 생길지 모른다는 불확실성은 어느 누구라도 회피할 수 없기 때문에 사회보험이 약화되면 사람들은 민간보험에 가입하여 리스크를 분산하려고 할 것이다.

현실에서는 많은 사람들이 전국민보험제도(개보험제도)를 지지하면서도 실제로는 혼합진료를 확대하는 방향으로 가는 것 같다. 왜냐하면, 의료기술의 고도화에도 불구하고 의료비에 대한 공비투입(고령화에 따른 자연증수분)을 늘릴 수 없어 사비부담비율을 늘리지 않고서는 병원경영도 의사도 확보할 수 없기 때문이다. 의료기술의 고도화는 지금까지 연명할 수 없던 미숙아나 난병환자들의 생명을 살리는 대신(본인과 가족의 절실한 바램이다), 의료비를 급상승시켰다. 따라서 공비투입을 늘리지 않게 되면, 공비: 사비의 비율은 가만히 놔둬도 7:3, 6:4, 5:5, 4:6등, 비율을 바꿔가며 대응하지 않으면 안돨 것이다. 높은 사비부담을 강요받은 사람들의 불만이 강해져 리스크를 개인화하는 혼합진료전면해금론이 더욱 설득력을 발휘하여 여론을 움직일 것이다. 지금 사회는 사람들이 바라는 사회와는 반대로 진행되고 있다.

혼합진료의 전면해금에 대해서는 미국의 민간보험회사가 오래 전부터 주장해 왔고 일본의 재계도 마찬가지다. 국회의원들 중에서도 적지 않은 사람들이 찬성하고 있다. 따라서 “저런 주장을 하는 놈들은 나쁜 놈들”이라고 하는 사람들이 많지만 그렇게 생각한다면, “그렇게 되지 않도록 의료비 부담과 급여를 늘리자”라고 주장하지 않으면 설득력이 없다. 혼합진료전면해금은 반대지만 의료비부담도 반대라고 주장하게 되면 사비부담비율이 늘어가는 방향으로 갈 수밖에 없다. 양쪽 모두 반대하면 병에 걸리는 사람들이 줄어들지 않는 이상 들어가는 비용은 변함이 없기 때문이다.

따라서 혼합진료전면해금도 반대지만 의료비부담증가도 반대라고 할 때 사람들은 ‘(자기 자신이 아닌)어딘가 돈이 있을 것이다’라고 주장한다. 그것이 기업이든가(법인세), 부유층이든가(소득세·자산과세), 소비세든가, 정부(특별회계)든가 그 ‘어딘가’가 다양할 것이다. 현재 많은 사람들이 합의할 수 있는 최대공약수가 ‘정부에 감춰진 돈이 있을 것이다’라는 점이기 때문에 ‘우선 정부가 허리띠를 졸라매라’고 주장하는 행정개혁노선이 힘을 얻고 그만큼 국회의원도 매스컴도 그다지 비판받지 않고도 안심할 수 있는 상황에 빠지고 있다.

이것은 조세와 재정기능을 강화하기 위해 오히려 조세와 재정기능을 약체화하는 것이다. 또한 이것은 ‘사회보장은 강화하지만 정부를 살찌우는 곳에는 사용하지 않는다’는 표현으로 법제화되어 있다. 조세와 재정=(➀연금, 의료, 개호 + ➁그 밖의 사회보장을 포함한 다양한 정책경비 + ➂공무원 등의 인건비)가운데 ➀을 유지하기 위해서는 ➁와 ➂을 삭감하는 결과다. 그러나 ➀과 ➁는 공무원이 설계하고 운영하고 있다. 여기를 삭감한다는 것은 공무원 가운데 전문적인 기능을 가진 사람을 줄인다고는 것은 이른바 ‘관제(官製) 워킹푸어가 늘어나 오랜 역사적 전통과 장기간의 전망에서 설계하고 운영하는 능력이 저하되는 것을 의미한다. 정말 그렇게 되면 세상이 잘 돌아갈까? 난 의문이다.

내가 공무원을 옹호하려는 것이 아니다. 불만이 없지는 안지만 내가 옹호하려는 것은 사회다. 사회를 옹호하고 싶다는 관점에서 현재의 상황을 보면, 공공서비스를 설계하고 운영하는 것은 공무원이라는 당연한 사실이 망각되어 공무원 비판이 자기목적화하고 있는 것 같은 위기감을 든다. 어떤 목적을 옹호하기 위한 수단이 불과했던 비판이 원래의 목적을 잃어버리고 자기목적화할 때 그것을 ‘bashing(때리기)’라고 한다. 현재 상황이 ‘공무원 때리기’인 것 같다. 그리고 이것이 내가 옹호해야 할 사회인가라고 생각해보면 나는 회의적이다. 나는 공무원을 맹목적으로 옹호하지

않지만 맹목적인 공무원 때리기에는 반대다. 그것은 결국 공공서비스를 후퇴시킬 것이기 때문이다.

여기서 ‘공공을 담당하는 것은 공무원뿐만이 아니다’라는 ‘새로운 공공(New Public Management)’이란 개념이다. 이점에 대해서는 다양한 논의가 있어 깊게 들어가지는 않겠지만 한마디로 쓴다면 나는 ‘새로운 공공’을 맹목적으로 비판하지 않지만 ‘새로운 공공’을 맹목적으로 옹호하는 것에는 반대다.

다시 원점으로 돌아가자.

의료붕괴라는 말이 나온 지 오래다. 현재 의료를 강화해야 한다는 의견에는 대부분 동의하고 있다고 생각한다. 그것은 즉, 1) 의료에 관한 조세와 재정을 조금 더 늘려야 한다는 주장이다(의료에는 한 푼도 줄일 여지가 없다는 것이 아니라 정신의료의 입원치료는 개선할 점이 많지만 그렇게 해도 충분한 재원을 확보할 수 있다고는 생각하지 않는다). 그렇다면 의료를 확충하기 위해 보다 많은 조세를 부담시킨다고 할 때, 2)누가 부담할까란 논점이 도출된다. 세목의 문제다.

2)에 대해서는 현재 소비세 증세(현행5% + α)가 논의되고 있지만 찬성과 반대 두 입장으로 나눠져 있다. 그러나 그 전단계로 1)에 대해서는 보다 많은 사람들의 합의가 도출될 수 있다고 생각한다. 즉, 세계 최고의 고령사회임에도 젊은 미국(고령화율이 일본의 절반수준)수준의 사회보장급여밖에 되지 않는 일본의 상황에서는 의료든 장기요양이든 보육·교육이든 제대로 된 공공서비스를 정비하는 것은 무리이기 때문에 조세와 재정의 규모를 좀 더 크게 할 필요가 있다는 것이 내 의견이다.

이렇게 말하면 곧바로 ‘자 그럼 사회주의적인 커다란 정부로 하자는 건가?’라며 눈을 부릅뜨는 사람이 있다. 첫째로 일본보다 사회보장급여비의 대GDP가 높은 유럽국가들은 전부 자본주의다. 따라서 이런 비판은 상대할 가치도 없다. 둘째로 젊은 미국수준의 사회보장지출밖에 되지 않는 상황을 개선하는 것과 북유럽 같은 커다란 정부를 실현하는 것 사이에는 커다란 간격이 있다. 전자는 이른바 ‘그나마 작은 정부라도’라고 말하는 것에 지나지 않아 ‘커다란 정부’와는 너무도 큰 차이가 있다. 누가 무슨 말을 하든지 간에 실제적인 문제로 나는 일본사회의 역사와 현황을 생각할 때, 일본이 북유럽 수준의 ‘커다란 정부’가 될 수 없다고 생각한다. 내가 말하는 것은 그보다 한참은 낮은 수준이다. 의사가 과로로 쓰러지고 요양도우미가 낮은 임금을 이유로 직장을 떠나며 저연금·무연금으로 생활할 수 없는 사람이 늘어 비정규직이 늘어감에도 불구하고 제대로 된 안전망(safety net)이 생활보호 이외는 없어, 본인과 가족이 모든 과제를 품을 수밖에 없어 삶을 포기하는 사태가 빈발하고 자살도 줄지 않는 꽉 막힌 사회를 조금이라도 바꾸기 위해서는 그나마 작은 정부라도 될 수 있는 조세와 재정규모를 확보하자고 말하는 것이다(물론 이런 소극적인 주장에 대해서도 반대하는 사람들이 많다는 점은 잘 알고 있다)

또한 ‘지금의 정치상황에서 증세를 인정하게 되면, 소비세 증세가 되기 때문에 인정해선 안 된다’는 사람도 있다. ‘그나마 작은 정부’라고 어중간한 주장이 아닌 당당하게 ‘커다란 정부’를 주장해야 하며 그 재원은 소비세가 아니라 기업이나 부유층의 증세여야 한다‘라는 의견이다.

이 점에 대해서 언급하기 시작하면 너무도 길어지기 때문에 다른 기회에 언급하겠지만 간단히 정리하면, 1) 조세의 원칙은 ‘있는 곳에서 부담하는(능력에 비례하는 원칙) 것’이므로 세목으로서는 소비세만 고려하는 것은 적절하지 않고 소득세의 누진강화나 자산과세, 상속세강화, 글로벌 금융거래과세나 법인관세 등 넒게 생각해야 한다, 실제로도 법인세를 감세하고 리먼쇼크에도 불구하고 글로벌 금융과세는 좀처럼 진척되지 않으며 택스해븐(tax haven, 케이만서도 등)을 경유한 부정사건이 일본에서도 연이어 발생하는 등(올림푸스, AIJ), 국내외를 불문하고 기업의 힘이 강해졌기 때문에 각종 조세특례조치, 증권거래우대제세 등을 통한 개선의 여지가 많다. 2) 단, 소비세는 처음부터 부정할 필요는 없다. 일본에서 소비세에 반대하는 사람도 소비세율이 높은 유럽국가들을 모델국가로 삼는 경우가 많기 때문에 ‘징수한 세금을 어디에 쓸까’가 문제며 조세와 재정을 전체적으로 파악하여 소득재분배 기능이 강화될지 어떨지를 판단해야 한다. 고소득자에게 징수해도 징수분을 고소득자에게 사용하면 소득재분배는 강화되지 않는다(그 반대로 마찬가지). 3) 이번 조세개혁에서는 사회보장개혁에 한정하여 사용한다고 했기 때문에 소득재분배기능은 강화될 전망이다. 단, 종합합산제나 EITC가 아직 설계되지 않고 있어 상세한 내용은 불명확하다. 앞으로 보다 적극적인 논의가 필요함으로 논의의 시작단계부터 차단해서는 안 된다. 4) 소비세를 투입함으로서 지금까지 사회보장비에 충당해 온 국비의 일부를 국채상환으로 돌리는 방안에 대해서는 근로세대를 포함한 사회보장비에 충당할 분과의 배분비율을 결정해야 한다는 주장을 ‘사회보장과 조세 일체개혁 집중검토회의’에서 해왔지만 유감스럽게도 받아들여지지 않았다. 5) 무엇보다 우선시 돼야 할 것은 최고의 고령사회에 걸맞은 재원규모의 확보와 소득재분배기능의 강화며 소비세를 둘러싼 찬반논의에 앞서 쟁점화 되어야 한다. 기업은 법인세를 싫어하고 부유층은 소득세·자산과세를 싫어하며 서민은 소비세를 싫어하여 결국 필요한 조세와 재정 규모를 확보할 수 없는 상황에서 사회보장에서 배제되어 탈락해 가는 빈곤층이 늘어나 고독사·고립사도 증가하고 있다. 세목을 정하기 이전에 국가의 재정규모를 확보하여 소득재분배 기능을 강화한다는 발상에서 ‘소비세를 수용할테니 기업과 부유층도 조금 더 보험료 등을 부담해 달라’는 태도가 좋지 않을까? 이것이 박력이 있으며 상황을 바꿀 수 있는 힘도 생기지 않을까?

지금까지는 ‘정부는 어떻게 되든 상관없으니까 세금을 내고 싶지 않다’라는 목소리가 강해 역관계를 바꿀 조짐이 없어 그 결과 정책적 경비축소의 타격을 상대적으로 힘이 약한 사람들이 계속해서 더 받고 있다는 점을 나는 걱정한다. (이하 생략)

전체 원문을 보고 싶은 분은 유아사 마코토 씨의 블로그로 가면 읽을 수 있다.

http://yuasamakoto.blogspot.com/2012/03/blog-post_07.html

유아사 마코토(湯浅誠)씨의 내각부 상담·고문 사임.hwp