서울시장 보궐선거와 지방재정의 위기
‘경제위기’라는 용어가 일상화 되어버렸다. 사실상의 공황인 상황에서 두려움을 가중시키는 것은 소방수 역할을 할 정부재정도 위기상황에서 이미 역할을 할 수 없게 되었기 때문이다. 이제는 저성장시대, 더 나아가 마이너스성장시대도 가능한 상황이 되었다.
이러한 저성장시대는 사회의 여러 부분에 영향을 끼치고 있다. 그중에서도 공공재정은 가장먼저 영향을 받는 분야이다. 경제의 가장 중요한 부분인데다가 시장의 시스템과는 달리 지출구조가 경직되어 있기 때문이다.
사회의 각 부분에 관련된 정치·경제·사회적 연관고리와 구조 때문에 쉽게 지출을 조정하는 것이 어렵거니와 구조를 바꾸는 것도 쉽지 않기 때문이다. 더구나 한국의 경우에는 아직도 산업발전 우선국가에서 복지국가로의 전환이 본격화되지도 않은 상황이기 때문에 이러한 지출구조개혁은 당장 우리사회의 현재와 미래에 대한 이념논쟁적인 차원의 갈등이 수반되기 쉽다. 최근 전 세계적인 차원의 증·감세 논쟁에도 불구하고 아직도 현재의 사회복지를 충분하다고 주장하는 ‘세력’이 엄존하는 것은 이러한 일단을 보여주는 것이라 하겠다.
이러한 상황에서 서울시장 보궐선거는 과도하게 ‘정치화’된 측면만큼이나 아주 중요한 함의를 가진다. 2010년 지방선거가 이명박 대통령으로 대표되는 성장주의의 일방승리에 대한 반전이 시작되는 1라운드였다면, 2라운드인 무상급식 주민투표는 미시적 이슈의 대결이었고, 이번 3라운드는 거시적 이슈로서 서울시의 미래에 관해 결정하기 때문이다.
서울시의 재정은 전국에서 가장 좋은 상황이다. 따라서 재원이 부족한 지자체에 지원하는 교부금도 특별시와 광역시 중 서울시만 받지 않는다. 중앙정부의 예산 216조 원 중에서 지방자치단체로 이전되는 예산이 107조원으로 거의 절반에 이른다.
재정의 위기는 자초한 측면이 더 크다
그동안 재정은 10%이상의 팽창을 이루면서 각 부분은 ‘좀 더 가져가려는’ 단계였다면 이제는 성장이 멈춤으로 인해 ‘빼앗기지 않으려는’ 예산전쟁의 시대로 넘어가고 있는 것이다.
이러한 재정의 저성장을 전제한 상태에서 지방재정의 몇 가지 특징을 주시할 필요가 있다.
첫째는 이러한 위기가 일시적이라는 오해이다. 이러한 지방재정의 문제는 참여정부 시절부터 비롯된다. 당시 분권을 추진하면서 중앙의 재정규모보다 지방의 재정규모가 더 커지는 상황에 이르게 된다. 하지만 지방정부는 보너스를 받은 것처럼 이를 개발사업이나 전시성사업에 투여하고 낙관적 재정전망에 기초하여 방만한 재정운용 하였다.
둘째, 어려운 지방자치단체의 문제라는 오해이다. 현재 지방부채의 75%이상은 서울, 경기, 인천의 3곳에 집중되어 있다. 물론 일부 비수도권에서도 재정상태가 심각한 사례들이 있지만, 그것도 대부분 상황이 좋은 광역시들이 대부분이다. 결국 재정상태가 좋은 지방자치단체들이 방만한 재정운용을 하게 되고 그 결과로 운영관리비가 증가하며 부채에 대한 이자지출이 재정여력을 감소시키고 있는 셈이다.
셋째, 복지지출이 재정부족의 원인이라는 오해이다. 재정지출에서 부분별로는 복지예산의 증가가 가장 큰 것은 분명하다. 하지만 이것은 저출산 고령화로 인한 자연증가분에 기인한 것이 다. 아직도 건설예산이 더 많은 비중을 차지한다. 또한 감세도 중요한 원인이다. ‘05~’09년까지 4년 동안 국세 감면액 : 지방세 감면액은 20조원 : 5조원에서 31조원 : 15조원으로 급격한 구조변동
을 보여서, 감세가 지방세 중심으로 이루어 졌음을 보여준다.
방만한 서울시의 재정
그러면 서울시의 재정을 살펴보자. 첫째, 급증하는 부채문제이다. 서울시 투자기관부채는 사상최대이다. 2010년 결산 기준으로 보면 서울시·투자기관 부채는 9년간 3배 증가했다. 고건시장 시절인 2002년 8조였던 부채는, 2006년 13조원, 2010년 25.5조원으로 급증하고 있다. 이에 따라 1인당 부채는 244만원에 이르고 있다. 서울시는 2010년에 부채이자로 9,875억 원을 지출하
였는데 하루이자만 27억 원이다.
둘째, 서울시의 방만한 재정운용이 이러한 재정위기의 근본적 원인이다. 서울시는 2009년부터 재정적자의 단계로 접어든다. 2009년은 서울시 재정이 가장 크게 확대되는 해이다. 금융위기를 극복하기 위한 예산과, 거기에 더하여 서울시가 부채까지 내어서 재정을 크게 확대하였기 때문이다. 2009년 적자는 일반회계기준으로 2,145억 원에 이르고 2010년 3.129억 원으로 급증하고 있다.
셋째, 이런 재정적자는 무리한 재정사업의 확대 때문이다. 2099년은 2010년 지방선거를 준비하는 해여서, 서울시의 재정사업은 크게 확대되기 시작한다. 이러한 재선을 위한 예산은 무계획 적인 계획수립과 예산편성을 수반하게 된다.
예를 들면 서울시는 30억 이상의 사업에 대하여 투융자 심사를 실시하고 있다. 그런데 2008~2010까지 3**간 투자심사결과 661건 37조 대상으로 진행되었는데, 이중 546건 25조원의 사업이 적정 또는 조건부 추진으로 결정된다. 다시 말해 대부분 승인되었다는 이야기이다. 심사의 허술함을 둘째 치고서도, 그 규모에 대해 놀랄 수밖에 없다. 25조원의 사업이 앞으로도 예정되어
있다는 것이다. 특히 재선을 앞둔 2009년의 경우 204건 11조원의 사업이 무리하게 추진 재정위기초래하고 있다.
서울시는 본청과 공기업 경영전반에 대한 전문적인 재정진단을 실시하여야 한다. SH공사와 지하철공사는 운영적자는 개선되기는커녕 오히려 누적적이고 반복적으로 되풀이되고 있으므로 재정구조를 개선하기 위해 요금인상만 주장할 것이 아니라 수입구조 변화와 경영 혁신, 구조조정 등 강도 높은 자구책을 먼저 제시해야 한다.
부채의 속성상 한번 급증한 부채는 쉽게 줄어들기 어렵다는 점을 주목해야 한다. 서울시 재정진단과 종합대책은 재정위기 사태가 초래된 원인 분석과 본청, 공기업, 기금, 자치구 등과 연계된 재정의 구조적 문제에 대한 심층 진단을 통해 어떤 재원을 어떻게 운용하거나 절감하여 부채를 상환하겠다는 것인지 구체적 방안을 제시해야 한다. 즉 재정운영의 패러다임을 바꾸는 노력만이 이를 해결 할 수 있을 것이다.
시의회나 앞으로 새롭게 들어설 시의 집행부는 우선, 논란이 되고 있는 대규모 전시성, 홍보성 사업에 대해 예산편성 과정에서는 물론이고 예산심의 과정에서 계수를 통해 강력하게 견제하고, 무상급식이나 저소득층, 서민을 위한 복지예산으로의 전환을 강력하게 추진해야 한다.
중장기적 관점에서 패러다임의 전환
정책을 구상할 때는, 특히 재정을 수반하는 정책을 구상할 때는 세 가지 측면을 고려해야 한다. 첫째는 바람직한가, 둘째는 실현가능한가, 셋째는 지속가능한가이다. 이 중에서 가장 중요한 것은 지속가능성일 것이다. 지속가능하지 않는 정책은 오히려 다른 부분의 재정여력을 감소시켜 전체적인 공공성을 저해할 수 있다.
따라서 가장 우선적으로 고려해야 할 것은 중장기 재정계획이다. 크게는 감세부터 재정구조의 문제까지 고려해야한다. 예산은 정책이다. 따라서 보편적 복지를 위한 예산은 정책을 바꾸는 것이다. 그것을 위해 정책을 설득하고, 정치적으로도 대중들에게 인정받아야하는 것이다. 그것을 위해서는 예산을 읽고 이해하는 노력이 필요하다.
정부의 역할은 법과 예산이다. 법으로 규제하고 보호하고, 예산으로 분배하고 지원하는 것이다. 그동안 우리는 법에 대해서는 많은 관심을 가져왔다. 하지만 예산은 상대적으로 관료와 정치의 영역에만 존재했다. 이제 마지막 남은 권력의 보루에 한발 더 접근해 들어가면서, 우리사회의 근본적인 변화의 가능성이 높아졌다. 이것이 재정민주주의이고, 보편적 민주주의이다. 예산은 우리들의 것, 시민의 것이기 때문이다.
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