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폐쇄 위기에 직면했던 개성공단이 정상화에 합의됨으로써 남북 경제협력 활성화의 새로운 계기가 마련될 것이라는 기대감이 제기되고 있다. |
I. 현황
□ 공단 폐쇄 가능성이 대두되었던 개성공단이 잠정 중단된 지 133일만인 8월 14일 개성공단 정상화를 위한 7차 실무회담에서 남북 당국간 합의에 이름
○ 7차 실무회담 합의는 최대 쟁점이었던 ‘재발방지 및 책임규명’에서 남북이 한걸음씩 양보하면서 전략적 선택을 한 것으로 평가됨
- 분명한 재발방지 대책을 요구해 온 남측 입장과 신속한 공단가동 재개를 원해 온 북측의 의도가 양측의 수용가능한 접점을 찾게 한 것
○ 북측은 재발방지의 주체로 ‘남과 북’을 관철시킴으로써 형식적 명분을 얻었고, 우리정부는 ‘통행제한 및 근로자철수’ 등 북측이 지켜야 할 사항만을 명시함으로써 실질적 내용을 관철시킨 것으로 분석됨
- 개성공단 7차 실무회담에 앞서 북한은 8월 7일 조평통 대변인 담화를 통해 ‘재발방지’와 관련하여 남측의 책임을 언급한 부분을 삭제하는 등 전향적 태도변화를 보인 바 있음
○ 한편, 남북은 이산가족 상봉행사를 9월 25일 개최하기로 합의하였으며, 정부는 당초 9월 25일로 제안한 금강산관광 실무회담을 10월 2일로 연기할 것을 수정 제의함
- 이는 우리 정부가 이산가족 상봉 문제와 금강산관광 재개를 분리하여 접근하겠다는 의도이나, 북한은 유감을 표명하면서 재고해 줄 것을 요구함
II. 개성공단 정상화 합의 분석
1. 합의 배경 : 북한의 태도변화
□ 개성공단이 정상화 합의에 이르게 된 배경으로는 남북 당국 모두 ‘남북 화해협력의 상징’인 개성공단의 폐쇄가 가져올 정치적ㆍ경제적 부담이 작용한 것
○ 특히 북한은 3차 핵실험 이후 국제사회의 대북제재가 강화되는 상황에서 개성공단의 폐쇄는 추가적인 외자유치의 실패를 야기하는 바, 경제건설에 대한 북한 당국의 의지가 반영된 것으로 보임
- 지난 3월 ‘핵무력-경제건설 병진노선’을 채택한 이후 북한은 외자유치 추진 등 대외 개방적 태도를 보이고 있으나 별다른 성과를 얻지 못한 상황
- 북측으로서는 개성공단 국제화 등을 통해 해외투자를 유치할 경우 수익증대와 일자리 창출은 물론 개혁개방 이미지 개선 등 실리를 챙길 수 있음
???? 무엇보다 북한은 김정은체제의 안정을 위해 북중 및 남북관계를 정상화하고 이를기반으로 북한에 유리한 대외환경을 조성함으로써 국제고립을 탈피하고 경제를 재건하는데 주력하고자 함
○ 북한은 한반도 위기를 고조시켜 대남, 대미 협상력을 제고하기 위한 전략을 시도했으나, 국제사회의 제재에 중국이 동참한데다 한미 양국은 북한의 진정성있는 행동을 강하게 요구해 왔음
- 북한은 지난 5월 최룡해 총정치국장의 특사 파견과 6월 김계관 제1부상의 방중 이후 대화국면으로의 전환을 지속하고 있음
- 남북대화에 가시적 진전이 있어야만 북미 대화나 6자회담 등 북한이 목표한 바에 도달할 수 있다는 점도 고려되었을 것으로 보임
- 실제로 남북이 개성공단 정상화에 합의한 이후인 8월 26일 중국의 우다웨이 한반도사무 특별대표가 전격 방북하는 등 6자회담 재개에 우호적 분위기가 조성됨
○ 개성공단 정상화 합의와 관련, 북한에게는 한반도 신뢰프로세스보다 ‘베이징 프로세스’가 중요하게 작용했을 수 있음
- 북한의 대외정책에서 중요한 청중(audience)은 ‘중국과 미국’이며, 특히 남북간 대화를 강하게 압박해 온 중국을 고려하여 북한이 전향적인 태도변화를 보인 것으로 분석됨
- 홍콩 주간지 아주주간(亞洲週刊)도 개성공단 재개에 남북이 합의한 배경에는 중국의 역할이 크게 작용했다고 최근 보도함
2. 합의문 주요내용
○ 남과 북이 합의문에 명시한 ‘개성공단 남북공동위원회’는 체류자의 신변안전보장, 손해배상, 3통문제 등 개성공단 현안을 협의하는 당국간 상설 협의기구
- 남북공동위원회는 9월 2일 1차 회의를 개최하여 분과위 회의일정에 합의하였으나, 군 통신선 복원 문제 등으로 공단 재가동 시점 합의에는 이르지 못함
○ 합의문 중 ‘개성공단 국제화’는 북한의 일방적 가동 중단을 제어하는 공단 관리의 안전핀 역할을 할 것으로 기대됨
- 남북은 노무ㆍ세무ㆍ임금ㆍ보험 등 관련 제도를 국제적 수준으로 발전시키며 해외기업 투자유치 설명회도 공동 개최하기로 함
○ ‘3통문제’와 관련, 남북은 상시통행 보장 조치를 취하고 인터넷 및 이동전화의 공급을 허용하며 통관도 간소화하기로 합의함
- 3통문제는 2007년말 원칙적 합의가 이루어졌던 사안이며, 개성공단 기업경영의 대표적 제약요인이 되어왔다는 점에서 시급한 과제임
III. 중국ㆍ대만의 경제협력 사례
1. ECFA 추진경위
□ 중국과 대만은 1995~96년 대만해협의 미사일 위기 등 정치ㆍ군사적 긴장 상황에서 도 경제 교류를 지속적으로 확대하였음
○ 1987년 대만의 중국 친척방문 허용 및 중국의 대만기업 우대정책 실시 이후 양안간 인적ㆍ경제교류가 본격화됨
- 2011년 기준 대만의 對중국 수출액은 937억달러로 최초 투자가 이루어진 1979년 대비 4,260배가 증가하였으며, 중국의 對대만 수출액은 437억달러로 781배 증가함
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< 그림1 > 중국ㆍ대만간 시기별 수출입 추이
자료: 대만 해협교류기금회, 대만 경제부(MOEA) |
□ 특히 2008년 대만의 마잉주 정권 출범이후 철저한 ‘정경분리 원칙’을 표방하면서 양안간 협력의 폭을 넓혀왔음
○ 중국과 대만은 2010년 “경제협력기본협정(Economic Cooperation Framework Agreement: 이하 ECFA)”을 체결하여 경제협력의 제도화 단계에 진입함
- ECFA를 체결한 중국의 전략은 한마디로 ‘以商促政 以經促統’(상업으로 정치를 추구하고 경제로 통일을 추구한다)이며, 경협을 통한 양안관계 정상화를 위해 양보와 배려라는 차원에서 대만의 입장을 수용
- 대만의 경우, 국내경제 침체 탈피를 위해 중국시장의 확보 필요성은 물론 이를 발판으로 ASEAN, 인도 등 주변 국가들과의 관계 유지 필요
○ ECFA의 체결은 인구 14억명의 GDP 5조3천억 달러에 달하는 경제공동체인 ‘차이완 시대(China+Taiwan)'의 개막이자, 중국과 대만이 안정적인 발전 단계에 진입함을 의미함
- 양안 갈등의 상징이었던 ‘진먼섬’은 경제협력의 상징이자 평화의 섬으로 변모함
- 마잉주 총통 재선이후 2012년 ‘화폐청산 양해각서’를 체결하고 2013년 ‘서비스무역협정’을 체결하는 등 중국ㆍ대만간 경제통합은 향후 더욱 가속화 될 것으로 전망됨
2. 시사점
□ 양안관계와 남북관계는 기본적으로 쌍방의 정치ㆍ경제적 조건 등에서 상이성을 지니고 있음에도 불구하고 남북 경제협력에 유의미한 시사점을 제공함
○ ‘정경분리 원칙’의 추진
- 중국과 대만은 정치????군사적 분쟁에도 불구하고 경제ㆍ사회 분야의 교류협력은 지속적으로 확대되었으며, 이는 양안간 긴장 완화에 기여
○ 양안 교류 활성화를 위한 ‘민간의 역할’ 강화
- 중국과 대만은 정부간 공식적인 접촉이 부재한 상황에서도 ‘반관반민(半官半民)’의 대화 채널이 유지되었으며, 대만의 해기회(海基會)와 중국의 해협회(海協會)를 중심으로 양안간 교류협력 제도화를 강화함
○ ECFA 체결시 중국은 대만에 대한 ‘양보와 배려를 전략적으로 활용’함
- 상대적으로 우위에 있는 중국이 단기적 손해를 감수하더라도 양안 교류협력을 적극적으로 추진하였다는 점은 주목할 부분임
IV. 남북경협 추진방향
□ 남북간 정치ㆍ군사적 현안이 경협 활성화에 걸림돌이 되지 않도록 ‘정경분리(政經分離) 원칙’을 확립
○ 북핵문제 해결이 남북경협의 전제조건이 아니라 ‘병행 추진’되어야 하며, 경협 활성화를 통한 남북관계 개선과 북핵문제 해결, 평화체제 증진이 ‘상호 선순환’의 관계로 진전되도록 해야 함
- 지난 25년간의 남북경협은 경제적 요인보다 정치ㆍ군사적 요인에 더 많은 영향을 받아온 바, 개성공단 정상화 합의를 계기로 ‘정경분리 원칙’하에 보다 안정적이고 지속가능한 경협구조를 구축해야 함
○ 현재 개성공단 현안을 협의 중인 ‘남북공동위원회’의 분과위에 개성공단 입주기업들이 참여하여 의견이 반영될 수 있도록 해야 함
- ‘민관의 역할 분담’하에 대내외 정치적 영향을 최소화함으로써 남북경협이 지속될수 있는 구조를 마련해야 함
□ 민주정부 10년의 회복, 그 이상을 실현할 수 있는 ‘남북경협의 청사진’을 마련해야하며 “남북간 경제협력협정” 체결을 추진
○『남북기본합의서』의『교류협력에 관한 부속합의서』등을 보완ㆍ개정하는 방향으로, 잠정적 수준에서 시작하여 장기적 목표로 남북경제의 통합을 가져올 경제협정 추진
- 양안간 ‘ECFA와 같은 경협 모델’에 착안하여 남북한 간의 특수관계를 반영하면서도 FTA의 효과를 얻을 수 있는 방안 모색
- 6.15 공동선언과 10.4 정상선언 등 기존 합의를 존중하고 이행
□ 개성공단 등 경제특구의 발전이 북한 내부 경제와의 연계를 통해 북한의 개혁ㆍ개방을 촉진하는데 기여하도록 해야 함
○ 개성공단은 북한의 일반주민에게 상당한 영향을 미치며, 북한이 시장경제를 배울수 있는 ‘북한 변화의 촉매제’ 역할을 함
- 개성공단 근로자가 10만명을 넘어서면 ‘인구학적 충격’이 발생해 북한 사회내 커다란 변화의 계기를 만들 수 있다는 주장도 제기됨
○ 현재 ‘개성공단근로자 인력부족’ 문제가 심각한 상황인 바, 남북간 기 합의사항인 ‘근로자 숙소 건립’을 추진해야 함
- 개성인근은 물론 장거리 지역까지 철도, 도로 등 교통망을 확충하여 개성공단 근로자 공급을 확대
- 이번 정상화 합의를 계기로 북측 근로자의 고용ㆍ해고 등 노무관리에 있어 개성공단 기업의 자율성이 보장되는 시스템이 구축되어야 할 것
□ 경협은 남북한이 동반 발전하는 ‘호혜적 협력’이라는 인식을 정립하되, 단기적 이익의 추구보다 중장기적 관점의 전략적 접근 필요
○ 남북 경협이 북한경제의 회복을 지원할 뿐만 아니라 중소기업의 경쟁력 제고 등 한국경제의 새로운 성장동력이 될 것이라는 인식
- 다만, 상대적 우위에 있는 중국이 ‘일정 수준의 양보를 전략적으로 활용’함으로써 경협을 추동했던 것처럼, 정부는 중장기적 이익의 관점에서 경협을 접근할 필요
□ 남북 경협의 차원을 넘어 동북아 경제협력으로 발전시키기 위해서는 중국과의 협력이 필수적인 바, 북한에 대한 중국과 한국의 이해관계를 일치시키는 ‘전략적 공조’를 강화해야 함
○ 현재 북중간 진행되고 있는 황금평ㆍ위화도 및 라진ㆍ선봉 경제특구 등에 대한 적극적 참여 및 한국과 중국의 자본협력을 통한 북한진출방안 등을 모색
- 한국ㆍ중국ㆍ북한 공통의 이익을 창출할 수 있는 경제협력 모델을 제안
○ 최근 북한의 대화전환 국면에서 ‘중국의 역할’이 주목되고 있는 바, 중국이 북한과 한반도에 대해 갖는 전략적 이해(利害)를 정확히 읽어내고, 한중간 전략대화 등을 통해 이익의 접점을 넓히는 노력 필요
□ 남북 당국은 실무회담 날짜 등을 둘러싼 소모적 신경전을 멈추고 금강산 관광사업을 조속히 재개해야 함
○ 북한은 지난달 18일 금강산 회담을 제안하면서 재발방지문제 등 남측의 관심사인 3대 선결조건에 대해 협의할 수 있다는 적극적 태도를 보인 바 있음
- 정부는 '북측의 전적인 책임 인정'에 집중하기보다 신변안전보장 등 '제도적 장치의 구축'에 주목하여 협의하는 유연한 접근이 필요
- 아울러『금강산관광 중단 및 5.24 조치로 인한 남북경협사업 손실 보상 등에 관한 특별법』이 조속히 제정되어 경협 피해기업에 대한 지원이 이루어져야 함
♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.
* 원분은 하단에 첨부되어있습니다.
이슈브리핑12호_개성공단정상화 합의 이후 남북경협 추진방향.pdf