민주연구원

I. 검토의 필요성

□ 복지공약의 후퇴 발표

○ 기초연금 파기와 무상보육 떠넘기기
- 모든 노인에게 매월 20만원씩 지급한다는 대선 공약과는 달리 소득 상위 30%를 제외하고 나머지 70%에게 국민연금과 연계하여 10~20만원을 차등지급하기로 발표함으로써 기초연금 공약을 파기함
- 지난해 11월 여야 만장일치로 통과한 국고보조율 20%P 인상안을 담은 「영유아보육법 개정안」을 정부는 무시하고 10%P만 올리기로 하여 무상보육 재정 부담을 지방에 떠넘김
- 중앙정부는 지방자치단체에 부담을 떠넘기고, 동시에 지자체와의 충분한 협의 없이 취득세율을 인하함에 따라 지자체는 무상보육 재정의 이중고를 겪게 됨

□ 보편적 무상보육의 성공을 위한 대응 방향

○ 세수의 증가와 제도의 재설계
- 보편적 무상보육을 성공적으로 정착․발전시키기 위해서는 크게 두 가지 방향, 즉 세수의 증가와 제도의 재설계 방향이 존재
- 첫째, 단기적으로는 부자감세 철회, 국고보조율 및 지방소비세율 인상 등의 재정 관련 대응방안이 있음
- 둘째, 중장기적으로는 지속가능성과 정책효과를 높이기 위한 제도 재설계를 고려할 수 있음
- 본고는 보육제도의 의미와 원칙, 외국 사례와의 비교를 통해 제도 재설계의 방향에 대해 논의함

□ 보편적 무상보육의 재설계 방향

○ 무상보육은 보육에 대한 중장기 계획으로 완성된 제도가 아님
- 무상보육은 당초에 정부의 보육관련 중장기 계획에 의한 것이 아니고 정치권이 급하게 결정하여 제도 설계에 대한 충분한 논의가 이루어지지 못함
- 현행 보육제도는 취업모 뿐만 아니라 비취업모에 대한 보육서비스도 무상으로 제공하고 있는데 이러한 형태의 보육서비스는 전례를 찾기 어려운 한국만의 독특한 제도로 평가할 수 있음

○ 제도는 경로의존성(path-dependency) 을 가지므로 도입초기에 보완할 필요가 존재함
- 제도는 도입, 안정화기를 거쳐 좀처럼 수정하기 어려워지는 경로의존성을 가지므로 제도 도입 초기에 문제점을 수정해야 함
- 한국형 무상보육제도는 보육서비스의 원칙과 철학을 반영하지 못하고 여론에 떠밀려 기형적인 형태로 존재한다고 볼 수 있으므로, 제도 도입 초기에 원칙을 재설정하고 수정하여야 할 것임
- 제도수정의 원칙과 방향은 보육서비스가 여성의 일과 가정의 양립(돌봄노동과 유급노동)을 지원하는 방향이 되어야 함

II. 국내ㆍ외 보육제도의 현황

□ 한국의 무상보육제도의 경과

○ 한국의 무상보육은 선별주의에서 보편주의가 강화되는 추세로 변천
- 한국의 무상보육은 선별주의에서 보편주의로 확대된 것은 사실이나, 보육서비스의 의미 및 원칙에 대한 고려 없이 정치적 결단에 의해 도입되어 한국만의 독특한 형태를 보이게 됨
- 2012년 소득 수준에 상관없이 0~2세 무상보육의 예산이 편성되었고, 만 3~4세가 제외되자 반대여론에 의해 2013년부터 포함하기로 함
- 즉 한국의 무상보육은 취업모와 비취업모의 구분 없이 영유아의 연령별로 접근하여 무상보육의 보편성을 완성하게 됨

□ OECD 주요 국가들의 보육정책 비교

○ 복지국가 유형별 보육에 대한 관점

- 자유주의 복지국가의 경우는 아동보육의 동기나 책임소재를 개인에게 제한하기에 특정 사회적 약자집단에 한정하여 서비스가 제공되고, 아동보육에 대한 국가 개입은 가족이 보육기능을 상실한 경우로 사후대책의 성격이 강함
- 보수주의 복지국가는 아동보육의 동기를 가족유지에서 찾으므로, 국가의 개입은 가족이 아동보육 기능을 담당할 때로 한정됨
- 사민주의 복지국가는 아동보육의 동기를 사회적 노동력의 재생산에서 보기에 아동보육의 책임소재는 국가에 있으며, 국가가 개입하는 시기는 부모가 돌봄노동과 유급노동을 병행해야 할 때임

○ OECD 주요 국가들의 보육정책의 공통점
- 보육서비스 공급 기관은 국공립 보육시설이 중심이며, 이용대상은 부모의 취업(취업모) 또는 기타 이유로 돌봄을 받지 못하는 아동임
- 서비스 내용은 부모를 대신하는 돌봄 중심 서비스이며, 제공 시간은 종일보육을 기본으로 함
- 부모가 일하지 않는 경우(비취업모)는 유치원(일본), 개방형 유아학교(스웨덴), 유아학급(영국) 등 4시간 전후의 서비스 기관을 이용하는데, 이러한 기관들은 ‘보육’ 그 자체를 목적으로 하지는 않음  

  - 결국 OECD 주요 국가들은 ‘무상보육’정책은 존재하지 않고, ‘무상 유아교육’의 형태로만 존재함

III. 무상보육정책의 문제점

□ 현 제도의 포괄적 평가

○ 가족화/탈가족화, 공공화/시장화, 성별화/탈성별화라는 세 가지 관점(Leitner, 2003)을 통해 한국의 무상보육정책을 살펴보면
  - 한국은 성별분업의 강한 전통으로 여전히 성별화가 주류를 이루고 무상보육을 통한 공공성 강화에도 불구하고 전달체계는 대부분 민간보육시설에 공공재원을 제공하는 형태를 보이고 있으며, 무상보육정책을 통한 탈가족화 현상은 미흡한 상황으로 평가할 수 있음
  - 보육정책은 국가가 주체가 되고 있음에도 불구하고 민간시설을 통한 공급으로 인해 서비스의 질과 추가비용 등을 유발하고 있고, 무상보육정책의 효과가 여성의 돌봄책임을 경감시키지 못함으로써 노동시장의 참여를 부분적으로 밖에 해결할 수 없는 상황임
  - 결국 고비용의 예산이 집행되고 있지만 그에 따른 정책효과가 부족한 것으로 볼 수 있음

□ 왜 무상보육서비스는 정책효과를 산출하지 못하는가?

○ 보편적 보육서비스는 대표적인 아동중심 정책인 양육수당제도와는 달리 일반적으로 성인중심의 정책으로 평가되며(Harding, 1998), 취업여성 특히 기혼 여성의 취업에 따른 대리양육서비스로서 사회의 유지와 발전을 위한 인구정책이자 보육정책의 의미를 가짐
  - 보편적 보육서비스는 영유아에 대한 돌봄을 사회화하여 돌봄의 탈가족화를 이 밖에도 육아휴직제도의 경우 탈가족화에 주요한 영양을 미치는 정책으로 평가할 수 있으며, 양육수당제도는 아동 돌봄에 필요한 노동력을 사회적으로 인정하는 것으로써 아동 돌봄의 재가족화를 촉진함. 그리고 양육수당제도와 유사해 보일 수 있는 아동수당제도는 아동이 있는 가구와 없는 가구간의 소득의 차이를 보전하는 효과를 가짐
 가져오고, 그 결과 가정내 생산에 드는 시간 소비를 감소시켜 여성이 노동시장에서 경제활동을 하는데 도움을 줘야 함

○ 취업모와 비취업모를 모두 포괄하는 현 제도는 높은 재정 투입에도 불구하고 낮은 정책 효과를 생산할 수밖에 없는 구조를 가짐
  - 취업모를 위한 무상보육과 비취업모를 위한 양육수당의 양분화가 제도적 정합성을 갖는다고 볼 수 있으며, 현 제도는 재정적 부담과 함께 여성의 노동시장 진입 효과는 상대적으로 낮다고 볼 수 있음
  - 30대의 여성의 고용률 하락은 일과 가정의 양립(유급노동과 돌봄노동의 이중부담)에서 오는 어려움에 기인하는데, 2013년 전국 단위의 보편적 무상보육이 시행됨에도 불구하고 여전히 M자형 곡선은 존재함

  - 결국 여성의 돌봄노동과 유급노동에 대한 이중부담을 해소하고 노동시장 접근성을 높이려면 현 보육정책의 수정이 불가피함을 의미

Ⅳ. 개선방안 및 제언

□ 무상보육의 원칙과 방향의 재설정

○ 무상보육이 취업모에 대한 돌봄을 사회화하여 노동시장의 진입을 돕는 정책이라면 양육수당은 비취업모의 돌봄의 노동력을 사회적으로 인정하는 제도임
  - 두 제도의 목적은 상이하므로, 두 제도에서 급여 및 서비스의 혜택을 받는 것은 trade-off가 존재해야 함

○ 보육서비스가 취업여성의 돌봄노동의 부담을 덜어주는 정책임을 고려하여, 비취업모에 대한 지원을 원점에서 재검토 필요
  - 한국보다도 복지지출 규모가 월등히 큰 OECD 주요 국가에서도 비취업모에 대한 무상보육은 진행되지 않고 있으며, 단시간의 무상교육만이 제공되고 있음
  - 따라서 취업모(무상보육)와 비취업모(양육수당)를 구분하는 방안과, 무상보육을 강화하고 양육수당을 점진적으로 폐쇄하는 방안(무상보육으로 일원화)을 검토할 수 있음

□ 보육서비스의 개선방안

○ 현 제도는 취업모의 경우 무상보육외의 선택지가 존재하지 않지만, 비취업모의 경우 무상보육과 양육수당의 선택지가 존재함
 
○ ‘개선방안 1’은 보육서비스와 양육수당을 독립적으로 운영하는 것임
  - 본 방안은 여성의 ‘일과 가정의 양립’ 가치와 ‘아동 돌봄의 노동력’ 가치를 분리한다고 볼 수 있음
  - 보육서비스의 이용에 있어 취업모에게는 현행 제도와 같이 무상으로 서비스를 제공하고 비취업모의 경우 원칙상 양육수당을, 부득이하게 보육서비스를 이용할 때에는 서비스 이용시간에 비례하여 이용료를 부담

○ ‘개선방안2’는 보육서비스를 중심으로 일원화하는 방안
  - 본 방안은 ‘일과 가정의 양립’ 가치를 ‘아동 돌봄의 노동력 인정’ 보다 우선시 한다고 볼 수 있음
  - 이미 무상보육서비스가 비취업모를 포괄하고 있으므로 양육수당제도를 점진적으로 축소·폐지하여 보육서비스로 일원화하는 것임

○ 제도 변경시 정책대상자의 반발은 두 방안 모두 예상되지만, ‘방안 1’의 경우 ‘무상⇒유상’의 구조, ‘방안 2’의 경우 ‘급여⇒무급’의 구조이므로 ‘방안 2’를 선택할 때 정책불응의 수준이 낮을 것임
  - 양육수당에 소요되는 재원을 국공립 어린이집 확충, 보육관련 여성 일자리 창출 및 보육교사 처우개선, 보육서비스 시간의 다각화 등의 사업에 활용함으로써 보육서비스의 양적, 질적 수준을 담보할 수 있을 것임
  - 동시에 기존의 양육수당 재원을 아동수당으로 활용하는 방안도 고려할 수 있을 것임

○ 결국 성공적인 보육서비스의 안착은 여성의 노동시장 진입과 활동을 촉진하여 복지와 성장의 선순환 구조를 가져올 수 있으므로, ‘복지확대⇒경제성장’의 구도를 가져올 것임

 ♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다. 

* 원문은 하단에 첨부되어있습니다.

  보편적 무상보육 서비스의 재설계방안.pdf