지방재정 건전화 및
재원확충에 관한 제언
박근혜정부는 지난 대선에 기초연금 지급, 4대 중증질환 급여화, 영유아 무상보육 등 수 많은 복지공약을 내놓았으나 1년이 지난 지금 대부분의 공약이 축소되거나 원점에서 재검토되는 등 공약(公約)은 말 그대로 공약(空約)에 머물러 있는 실정. 더욱이 정부는 복지공약을 이행하기 위한 재원마련 방안을 내놓기 보다는 국가재정 부담을 지방정부에 떠넘겨 지방의 재정난은 가속화될 전망. 최근 지방정부의 재정 건전성이 급속도로 악화되고 있으나 지방자치제도가 시행될 때부터 그 위험성은 존재하고 있었으며 무엇보다 복지수요가 급속도로 증가하는 현시점에서 위험의 시급성을 직시하고 제도와 운용차원의 개선 노력이 필요. 따라서 본 글에서는 박근혜정부에서 시행중인 복지정책 현황과 후퇴 및 지방재정의 관계성을 살펴본 후 지방재정이 악화되는 원인과 문제점을 검토함. 그리고 지방재정 확충방안으로서 1) 지방소비세 세율인상, 2) 지방소득세의 독립성 보장, 3) 국고보조금 사업의 개선, 4) 국고보조율의 재정비 및 포괄보조금제도, 5) 지방자치단체의 재정 자율성의 확대, 6) 중앙정부의 지방자치단체 감독 강화 및 재정운영의 인센티브 제공 등을 제시하고자 함. |
I. 복지정책의 확대와 지방재정
1. 박근혜정부 복지정책과 지방재정과의 관계
○ 박근혜정부는 지난 대선에서 65세 이상 모든 노인에게 월 20만원의 기초연금을 제공하고 만 5세의 영유아에 대한 보육 및 교육을 책임지는 등 다양한 복지공약을 제시함.
○ 하지만 1년이 지난 현재 박근혜정부는 재원 부족을 이유로 소득하위 70% 노인에게 월 10만~20만원의 기초연금을 차등지급하고 영유아보육의 경우에도 중앙의 부담을 지방정부에 넘겨 지방의 재정난을 가속화.
- 복지정책의 확대는 필연적으로 국가재정 건전성 문제를 발생시키며 중앙과 지방의 분담비율에 대한 공방을 발생시킴.
○ 복지공약의 핵심인 무상보육의 경우 만 0~5세의 영유아를 지원 대상으로 하고 있으며 2013년 한 해에만 늘어나는 보육예산도 1조 3922억원에 달함.
- 이 경우 국비는 6897억원이며 지방비는 7025억원에 이르는 등 중앙과 지방의 부담이 나누어져 있고 중앙과 지방의 재정이 긴밀하게 연결되어 있는 등 중앙정부의 정책은 모두 직·간접적으로 지방재정에 영향을 주고 있음.
- 더욱이 무상급식 및 기초연금 등과 같이 늘어난 복지수요를 충족시키기 위하여 다양한 정책이 시행되어야 하는데 어느 선에서 중앙과 지방이 재정 분담여부를 협의할지는 미지수.
2. 박근혜정부와 지방재정 악화 가속
○ 지방정부와 상의 없는 불통(不通)의 정책 추진
- 과거“무상보육 등의 사업은 중앙정부에서 책임지는 것이 맞다.”라고 하여 복지정책을 중앙에서 책임지는 듯 보였으나 취임 후 일방적으로 파기.
- 급격한 복지재원의 소요로 지방재정의 건전성이 악화되고 있지만 오히려 지방에 그 부담을 전가하여 지방자치단체는 파탄 위기.
○ 지방재정에 대한 이해부족
- 지방자치단체는 고질적으로 재정건전성 위기를 겪고 있기 때문에 사업을 확장하는 경우 지방건전화 방안이 우선시 되어야 함에도 불구하고 이에 대한 이해부족으로 재정악화는 가속.
- 취득세인하 등이 지방재정을 악화시킬 것이 명백함에도 일방적인 정책추진.
Ⅱ. 지방재정 현황과 문제점
1. 지방재정 현황
○ 지방자치단체는 자체 재원확보가 부족한 사업의 경우 정부로부터 지방교부세와 국고보조금 등을 지원받아 재정을 운영하여야 하기 때문에 사업 증가에 따라 재정자립도는 지속적으로 하락. 지방채 발행도 2011년 27.7조에 이르는 등 재정악화는 가속화.
○ 지방세 구조가 취득세 및 재산세 등 재산과세를 중심으로 구성되어 있어 부동산 경기가 침체되는 경우 안정적이고 지속적인 세수확보가 어려움. 또한 국세 증가율은 7~9%인 반면에 지방세 증가율은 5~6%에 불과.
- 지방세 비과세 감면 비율이 2005년 11.6%에서 2009년 24.9%로 배 이상 증가하였으며 소득세·법인세·지방교부세 하락 등 지난 5년간 지방재정 감소액은 약 30조원.
2. 지방재정의 문제점
○ 지방자치가 시행된 지 20년이 넘었고 지방 자치권은 확립되었으나 지방재정은 여전히 중앙정부에 의존하고 있음.
- 국세와 지방세의 배분구조는 8:2로 변함이 없고 주요 OECD 국가에 비해서도 낮은 수준. 반면, 세출은 6:4의 구조를 가지고 있기 때문에 계속적인 비매칭의 문제가 발생.
- 재정에 대한 독립이 없다면 지방은 중앙에 예속될 수밖에 없으며 지방자치단체제도의 실질적 정착을 위해서도 재정 독립은 필수.
○ 국가사무 증가와 업무의 지속적인 지방이전으로 지방자치단체의 재정 부담이 늘고 있으며 부담이 늘어남에도 불구하고 국세의 지방이양 등 재원이전은 전무한 실정.
- 지난 2008년 12조 2천억원이던 지방비 부담이 2011년 18조 5천억원으로 6조 3천억원 증가하여 지방자치단체의 부담 가중.
○ 해마다 반복되는 SOC 사업의 예산 규모가 지속적으로 증가하면 지방비 분담 SOC사업의 예산 규모도 비례하여 증가하기 때문에 이는 지방재정의 부담으로 작용.
○ 또한 중앙정부의 과도한 비과세·감면 정책은 지방재정의 건전성을 악화시키며 중앙에서는 이러한 정책 추진 時 지방의 재정여건을 고려하지 않음.
Ⅲ. 지방재정 건전화 방안
1. 지방소비세율 인상
○ 지방소비세율을 현행 5%에서 최종적으로 20%까지 인상하는 방안이 합리적.
- 부가가치세는 지역에서 창출된 경제 가치에 대한 세금이기 때문에 국가와 지방자치단체가 적정하게 공유할 필요.
- 지방소비세 세율을 20%까지 인상하는 경우 전국 지방세는 8조 367억원 증가하고 서울시 지방세는 1조 2831억원 증가.
○ 2010년 지방소비세 도입당시 2013년부터 10%로 확대하기로 발표하였으나 10% 증가만으로는 늘어나는 재정수요를 감당하기 어려우며 확대 시기도 계속하여 지연되고 있음.
- 예를 들어 서울시의 경우에는 지방소비세가 20%로 인상되어도 현재 타 시·도보다 추가 부담하고 있는 약 1조 8857억원에도 미치지 못하는 규모이므로 최소한 20%까지는 지방소비세 세율인상이 필요.
2. 지방소득세의 독립성 보장
○ 지방소득세의 과세표준은 현재 국세의 소득세와 법인세 결정액의 10%의 부가세 형식을 취하고 있는데 이를 독립세 형식으로 전환할 필요.
- 지방소득세의 특징은 전체 세수의 90% 이상을 차지하는 소득세분과 법인세분이 각각 국세인 소득세액과 법인세액에 부가되고 있기 때문에 지방의 자율권 전무.
- 중앙의 조세정책 변화는 지방세수에 직접적인 영향을 미치고 세율에 관하여 지방자치단체는 어떠한 의견도 제시할 수 없음.
- 또한 적용 세율의 경우에도 소득세와 법인세는 누진세율로 적용되는데 공공서비스에 대한 수요가 소득 탄력적이지 않기 때문에 단일세율로 부과하는 것이 타당.
- 더불어 중앙정부의 비과세·감면 정책의 과도한 집행으로 지방재정의 악화가 가속화되기 때문에 중앙에서 이러한 정책을 추진하는 경우 지방재정을 고려하여 시행하도록 공청회 등의 실질적 의견 검토 장치 마련 필요.
3. 국고보조금 사업의 개선
○ 중앙정부의 의존재원인 국고보조금의 축소는 지방자치단체의 재정적 자율성을 높이는데 큰 의미가 있음. 국고보조금은 자금의 용도가 중앙정부에 의하여 결정되기 때문에 지방자치단체의 자율성을 제한할 뿐만 아니라 지방비 부담을 강제하는 경우도 많아 지방재정을 위축시킴.
○ 따라서 국고보조금을 축소한다면 중앙재정의 총 규모에는 영향을 미치지 않으면서 지방의 자율성을 증진시켜 자원배분의 효율성과 재정운영의 책임성을 제고하는 데 기여할 수 있음.
- 그리고 우리나라의 국고보조사업은 지방자치단체의 고유 사무이거나 지역적 누출효과가 적은 지역적 사무로 국고보조의 필요성이 적기 때문에 국고보조사업의 대상으로 적절하지 않은 사업은 과감히 제외시킬 필요.
- 지방자치단체의 자치사무이면서 외부적 효과가 적은 경우에는 국고보조금사업에서 제외되며, 단체 또는 기관 위임사무의 경우 외부효과를 고려하여 국고보조금을 배분하여야 함.
○ 중앙정부의 지나친 사업 확장은 지방정부의 재정을 악화시키기 때문에 세분화된 사업들은 상위 사업으로 통폐합시키고 유사·중복 사업은 조정하여 재정 활용의 비효율성을 제거하고 행정의 낭비를 줄여야 함.
4. 국고보조율의 재정비 및 포괄보조금제도
○ 복지사업과 같은 분야는 국고보조율을 실제사업에 맞는 지원 범위로 재정비.
- 무상급식, 무상보육과 같은 국민생활과 직접 관련된 사업은 국가 전체적인 통일을 요하며 국가사무의 성격이 강한 사업은 중앙정부의 재정 책임을 보다 강화해야 함.
○ 현재 영유아 보육비 등의 무상지원으로 인한 지방자치단체의 추가적인 재정부담은 중앙정부가 지방자치단체와의 협의 없이 일방적으로 결정한 것이기 때문에 중앙에서 부담하는 것이 타당.
- 이처럼 중앙의 사업 추진 여부에 따라 지방의 재정 부담이 가중되기 때문에 국고보조율은 중앙에서 일률적으로 결정할 것이 아니라 지방의 재정 여건에 따른 분담률 조정이 필요.
○ 또한 중앙정부가 법정공식에 의하여 광범위하게 보조금을 배분하고 기능에 맞는 다양한 사업의 선택은 지방정부의 자율에 맡기는 포괄보조금제도의 도입 필요.
- 현재 우리나라는 광역지역발전특별회계 중 지역계정을 포괄보조금형식으로 하고 있는 등 實例가 있으며, 인구·면적 등을 기본지표로 하여 적절한 배분공식을 사용하는 경우 성공적인 도입 가능.
- 다만, 포괄보조금에 대한 중앙의 사후적 통제기구를 통하여 집행의 효율성과 적정성을 담보하여야 함.
5. 지방자치단체의 재정 자율성의 확대
○ 현재 지방재정의 악화는 세입과 세출의 비매칭에서 발생하며 이러한 격차를 지방자치단체가 스스로 조정할 수 있도록 “재정결정권”을 부여.
- 개별소비세의 과세대상 중 지역성이 강한 대상을 발굴하여 지방개별소비세로 전환하는 등 지역의 재정 독립성 강화.
- 지역자원시설세의 과세대상을 지방세법에 열거하여 지방의 특성과 부존자원 유무에 따라 선택적 과세권을 부여하여야 함. 더불어 지방정부가 보유하고 있는 산, 온천 등에 지역자원 시설에 과세할 수 있도록 대상 확대.
○ 중앙정부가 서비스의 생산과 공급비용을 전적으로 부담한다면 편익보다는 비용이 큰 서비스의 경우에도 공급확대의 압력을 받아 지방정부는 효율적인 자원배분과 복지재원을 활용할 수 없는 문제점이 발생하기 때문에 사업관련 재정권 부여.
- 따라서 지방의 자주재정권 보장과 지방자치단체의 경쟁과 효율성을 제고하기 위하여 지방세조례주의를 도입하는 등 실질적으로 지방의 재정 자치권이 보장되도록 하여야 함.
- 단, 무능한 지방자치단체장과 의원들에 대한 재정운영의 책임소재를 명백히 하여야 함. 선심성 행정과 예산증액을 규제하기 위한 재정준칙 등의 통제도입 및 주민소환제도 검토.
6. 중앙정부의 지방자치단체 감독 강화 및 재정운영의 인센티브 제공
○ 중앙정부는 지방재정의 건전성을 확보하기 위하여 다양한 감독권을 행사하고 있음. 사전적으로 중장기 재정계획을 수립하고 지방채발행총액한도제를 실시하며 사후적으로는 지방재정 분석 및 진단제도와 재정상황에 대한 모니터링을 수행.
- 이러한 감독권의 수행은 지방의 업무 효율화를 유도하고 재정 건전성을 유지할 수 있도록 하기 때문에 지속적이고 체계적인 관리 필요.
○ 인건비를 절감하거나 지역경제 활성화 등의 이유로 세출 절감을 유도하거나 세입을 확충하는 경우 중앙은 지방에 인센티브를 제공하고 있는데 이러한 인센티브제도를 보다 확대 적용하여 지방자치단체의 재정운용의 효율성과 책임성을 동시에 유도하여야 함.