민주연구원

G2 시대 미중관계 변화와
우리의 대응전략

배경

 

I. 중국의 부상과 미중관계의 변화 

■‘미국의 상대적 쇠퇴와 중국의 부상’이 동북아 역학관계를 변화시키면서 동북아 질서의 불안정성이 심화되는 가운데 최근 미중간 경쟁이 경제분야에서 군사 

·안보 분야로 확대되는 양상으로 전개됨 

○미중 양국은 공동의 이익을 위해 상호 협력해 나가는 한편, 지역안보 등 이익이 상충되는 부분에 있어 경쟁과 견제를 실시하는 이중적 관계를 유지하고 있음 

- 상호 정책적 의도와 상황의 불확실성에 따라 위험을 분산시키고자 하는 소위 ‘헤징 전략(hedging strategy)’을 추구하고 있는 것

 

○냉전이후 미중관계는 미국의 힘의 우위 하에 전략적 이익을 바탕으로 협력적 관계의 기조를 유지해 왔으나, 중국의 주목할만한 지위 상승은 양국간 상호 경쟁을 증가시켜 옴 

- 중국은 국내총생산(GDP) 규모에 있어 2010년 일본을 제치고 미국에 이어 세계 2위를 차지했으며, 미중간 경제력 격차는 보다 빠르게 좁혀질 것으로 예상됨

- 중국의 국방비 역시 지속적으로 두 자리수 증가율을 기록하여 2009년 미국에 이어 세계 2위의 군사비지출 대국으로 부상했으며, 2013년에도 전년대비 10.7% 증가한 1,143억 달러의 국방예산이 책정됨1)

- 특히 중국의 ‘반접근 지역거부 전략(A2/AD)’에 기초한 군사력 현대화의 실질적 진전과 2009~2010년의 공세적 행동은 미국의 대중 견제 수준을 한 단계 높이는 결과를 가져옴2)

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1) 미국은 재정적자로 인해 향후 10년간 4,780억달러의 국방비를 감축할 것으로 예상되는 만큼 향후 미중간 군사비 격차
는 소폭으로 줄어들 전망임. 국가안보전략연구소,『2013년도 국제정세 평가 및 2014년도 전망』(서울, 2013) p.11
2) 최우선, “미중관계의 동향과 전망”,『주요국제문제분석』, 외교안보연구원, 2013.10, p.3

 

■과거 미중관계가 미국이 주도하고 중국이 반응적으로 대응하는 양상으로 전개되었던 반면, 방공식별구역 선포 사태에서 보여지듯 최근 들어 중국은 ‘핵심이익’에 있어서는보다 선제적이고 주도적인 태도 를 보이고 있음 

○중국의 방공식별구역 선포는 기본적으로 센카쿠열도 문제로 갈등하는 일본을 겨냥한 것이지만 아울러 ‘신형대국관계’를 구축하고자 하는 중국의 ‘對美 메시지’라고 할 수 있음

- 즉 미일 동맹 강화에 대한 중국의 전략적 대응이자, 핵심이익에 있어 중국 역시도 ‘규칙 제정자’로서 대접을 받고 싶다는 의지 표명으로 해석됨

 

■미중관계의 복잡한 변화가 갖는 구조적 영향이 가장 분명하게 드러날 가능성이 높은 지역은 동아시아이며, 이는 한국의 외교전략을 좌우할 중대 변수가 될 것임 

○한국의 ‘안보적 대미 의존과 경제적 대중 의존’의 현실은 미중간 갈등관계 조성시 양국 사이에서 국익을 추구하는데 상당한 어려움에 직면하게 될 것임

- 2014년 동북아 국가간 협력과 갈등 구도가 본격화되는 ‘외교적 대전환’의 시기에 한국의 외교안보는 ‘수세적이고 반응적인 외교정책’에서 탈피하여 미중관계 변화 양상을 정확히 읽고 국익을 극대화할 수 있는 외교전략을 마련해야 할 것임

  

 

II. G2시대 미국의 전략: 아·태 재균형전략 

■2009년 오바마대통령은 태평양 국가인 미국이 이 지역에서 더 많은 역할을 하겠다는 ‘아시아로의 회귀(Pivot to Asia)’를 선언하였으며, 2011년 이후 중국에 대한 견제 강화를 위한 ‘아태 재균형전략(Rebalancing toward the Asia-Pacific)’을 본격적으로 실행함

○아태 재균형전략은 2012년 발표된 ‘신국방전략지침’에 반영되어 미국의 공식적 외교안보정책 기조로 자리잡음

- 미국은 對테러전 수행에 따라 아프간 및 이라크 등에 배치하였던 군사력을 새롭게 전환하여 아시아에서의 위협과 도전에 대비하고자 함3)

- 경제적 차원에서도 환태평양경제동반자협정(Trans-Pacific Partnership: TPP)을 중심으로 역내 국가들과의 경제적 연계를 강화함으로써 미국의 영향력 유지 도모 

 

■‘재균형 전략’의 목표는 중국의 부상과 미국의 중동 집중에 따른 전략적 불균형을 만회하는데 있고, 정책의 핵심적 방법론은 관여(engagement)와 봉쇄(contain ment)의 복합적 추구임4)

○오바마정부의 대중정책은 중국의 국제사회 편입을 유도하고 직접적인 대결과 갈등은 완화하는 정책을 추진하는 것임

- 실제로 중국의 방공식별구역 선포 문제에서도 미국은 초기 강경 대응기조를 보였으나, 이후 바이든 부통령 방중시 중일간 위기관리시스템 구축을 강조하는 등 갈등 해소에 무게를 둔 바 있음

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3) U.S. Department of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, Jan. 2012
4) 미국의 재균형 전략의 의미와 방법에 대해서는 박건영, “오바마의 주판과 긴 파장?: 재균형과 한반도에 대한 함의”,『한국과 국제정치』제29권 3호 2013년 통권 82호 참조

   

○미국은 중국에 대한 관여가 일정한 성과를 낼 것으로 기대하지만, 다른 한편으로 중국의 패권적 속내에 주목하고 이에 대응 

- 미국 의회조사국(CRS)은 지난달 20일 펴낸 “미중 군사협력 보고서”에서 ‘미국은 지난 30년간 중국과 견실한 군사관계를 구축하려 시도했으나 해상분쟁 지역에서 중국의 패권적 행동을 억지하는데 실패했다’고 지적

- 따라서 미국은 한편으로는 중국을 미국의 틀 속에 묶어두면서도 중국의 부상을 견제하기 위해 동맹국들과 ‘지역질서 아키텍처’를 구축하는 노력을 강구

 

○이러한 기조하에 미국은 미일동맹을 강화하는 가운데 일본이 헌법적 제약을 극복하고 ‘보통국가’로서 역할을 확대하는 것을 적극 지원하고 있음 

- 지난해 10월 일본의 집단적 자위권에 대한 미국의 공식 지지는 지역안보에 있어 미일간 이해관계가 일치함을 방증하는 것

- 미국과 일본은 올해 15년만에 ‘미일 신가이드라인’을 개정할 예정이며, 중국 위협 및 지역안보 문제에 공동 대처하기 위한 노력을 강화해 나갈 것

III. G2시대 중국의 전략: 신형대국관계

■시진핑체제 출범에 즈음하여 중국의 대외정책 전반에 걸친 재검토가 이루어졌으며, 가장 핵심적 이슈는 ‘신형대국관계(新型大國關契)’를 수립하는 것

○중국의 외교안보전략 기조인 ‘신형대국관계론’은 2012년 중국 공산당 제18차 당대회에서 공식화되었으며, 2013년 6월 미중 정상회담에서도 제시된 바 있음

- ‘신형대국관계론’은 중국과 미국이 강대국간 전쟁이라는 역사를 반복하지 않기 위해 윈-윈(win-win) 개념에 기초하여 소통 강화, 상호이해 및 신뢰증진, 상호 핵심이익 존중 등을 실천하자는 내용을 담고 있음

- 중국은 신형대국관계를 통해 미국과의 건설적이고 협력적인 관계 확립을 추구하는 가운데 ‘핵심이익’에 대한 존중을 강조하고 있는 것임

 

■한편, 중국은 ‘동아시아 차원’에서 자국 주도의 질서 형성을 위해 적극적인 역할과 행보를 강화하는 경향을 보이고 있음 

○중국은 미국의 ‘아시아 재균형전략’을 기본적으로 중국의 부상을 저지하려는 봉쇄정책의 일환으로 인식하고 대응 

- 미국 주도의 동아시아 군사협력에 대응하기 위해 중국은 주변국과의 군사협력을 강화하는 한편, 일본, 호주, 대만 등 동아시아 지역내 경제적 영향력을 확대해 옴

 

○시진핑 외교는 기본적으로 주변국과의 안정을 추구하지만, 최근 중국의 일방적인 ‘방공식별구역 선포’에서 보여지듯 영토 주권에 관한 문제 등에 대해서는 공세적으로 대응할 가능성 

- 중국은 적어도 동아시아 차원에서는 90년대 이후 추진해 온 도광양회(韜光養晦: 빛을 감추고 어둠 속에서 힘을 기른다) 전략에서 유소작위(有所作爲: 적극적으로 참여해 할 일을 한다) 기조로 대외전략 변경을 추진하는 것으로 분석됨

  

 

IV. 미중관계 전망 

■미중관계는 근본적인 갈등요인을 바탕에 두고 전략적 필요에 따라 협력을 전개하는 ‘협력과 갈등의 이중 구조’로 규정될 수 있음

○미국의 패권은 아직까지 유지되고 있다고 볼 수 있으나 재정적 어려움 등 힘의 약화에 직면하였고, 경제적 성장과 군사력 증강 등을 토대로 부상하는 중국과의 관계 속에서 세력 전환이 진행되고 있음

 

○단기적으로 볼 때, 미중관계는 전략적 협력을 유지하는 가운데 갈등을 관리하는 방향으로 나아갈 것 

- 중국의 관심은 지속적인 부상을 진행하기 위한 대내외 여건 조성인 바, 산적한 국내문제 등을 고려할 때 중국은 미국에 직접적으로 도전하기보다 점진적단계적으로 강대국 위상을 강화하기 위한 전략을 선택할 것으로 보임

- 미국 역시 경제적 상호의존성 증대 뿐 아니라 글로벌 이슈에서 중국과의 전략적 협력은 필수불가결한 요소인 바, 재균형전략을 추진하면서도 중국을 지나치게 자극하는 극단적 대립은 회피하려 할 것

 

○그러나 중요한 안보이슈 등 ‘핵심이익’에 있어서는 미중간 경쟁적 대립이 보다 심화될 가능성이 있음 

- 주목할 점은 최근 중국의 방공식별구역 선포에 대한 미국의 ‘미흡한 대응’이 그 동안 미중관계에서 수세적 대응을 보여왔던 중국에게 ‘일종의 자신감’을 줬을 수 있는 바, 핵심이익에 관한 향후 중국의 태도가 주요 변수가 될 가능성

- 미국의 재균형전략과 중국의 해양능력 강화전략 사이에 증대되는 충돌의 가능성 을 어떻게 관리하느냐도 미중간 중요한 도전요소로 남아있음

 

○한편, 미국이 ‘아태 재균형전략’을 미일동맹을 통해 구체화하려고 하는 가운데 역 사문제와 영토문제 등을 둘러싼 중일간 갈등의 심화는 미중관계의 향방을 규정하 는 변수가 될 수 있을 것 

  

 

V. 박근혜정부 외교정책의 문제점과 추진전략 

1. 박근혜정부 외교정책의 문제점

○실체와 내용이 없는 “반응적(reactive) 외교정책”으로 한국의 주도적 역할 상실

- 박근혜정부의 외교정책 기조인 ‘동북아평화협력구상’은 이상적 구호일 뿐 이를 실행할 구체적 콘텐츠가 없으며, 미중간 패권경쟁 양상 등 동북아 안보 긴장이 고조되는 상황 속에서 한국의 능동적 역할이 상실됨

- 신뢰외교 역시 신뢰구축이 아닌 ‘신뢰를 전제로 한 외교’로 북한에 이어 일본, 중국 등 어느 국가로부터도 제대로 ‘신뢰받지 못하는 신뢰외교’의 문제점을 야기

 

○‘전략적 판단 없는 즉흥적 대응’으로 국익을 훼손 

- 한국 외교의 선택지가 많지 않은 상황에서 국익 실현을 위한 ‘전략적 사고’가 매우 긴요함에도 불구하고, 박근혜정부는 외교안보전략을 국익 차원에서 전략적으로 대응하기보다 ‘상황에 따라 정세 추수적’으로 대응

- 환태평양경제동반자협정(TPP) 문제의 경우, ‘미국 중심의 對중국 견제용 경제블 럭’이라는 중국의 우려에도 불구하고 국익 차원의 제대로 된 검토 없이 정부가 성급하게 참여 의사를 밝힘

 

○‘안보가 외교를 압도하는’ 시스템의 문제 

- 외교안보 라인에 군 출신 인사들이 대거 포진하여 대북정책은 물론 외교정책을 ‘군사안보적 관점에서’만 접근

- 박근혜정부는 출범초기 균형외교를 표방하였으나 실제 추진 내용은 군사동맹 위주의 한미동맹 강조

- 아울러 국가안보를 국내정치적 시각에서 판단하고 대응하는 ‘외교안보 이슈의 국내정치화’가 지속되었으며, 외교안보 정책을 통합적으로 조정하는 기능 및 위기관리 능력이 부재

2. 향후 추진전략

■‘진영외교’를 탈피하여 사안별로 해결책을 도모하는 “이슈별 균형전략” 추진

○미중간 갈등과 경쟁을 완화하고 협력이 가능한 이슈들을 발굴하여 어젠다를 선도하는 ‘중견국간 협력체제’ 구축

- 미중간 균형점에 위치한 지정학적 이점을 살려 미중이 제기하는 이슈들을 적절히 활용하여 국익을 극대화할 수 있는 전략 추진

 

○지역질서가 미중간 ‘전략적 대결구도’로 재편되지 않도록 한국의 역할 공간 마련 

- 동북아에 신냉전구도가 형성될 경우 미중 갈등에 한국이 원하지 않는 방식으로 개입될 ‘연루(entrapment)’의 가능성이 존재

- 중국은 미사일방어(MD)체제 구축이 ‘對중국 봉쇄정책의 일환’이라는 우려를 갖고 있는 바, 한국은 MD체제 가입으로 인해 동북아 질서가 미일 對 중러간 대립구도로 악화되는 결과를 방지해야 함

 

■동북아 역내 갈등을 ‘다자 협력체제’로 해결하는 능동적 외교  

○‘지역다자체제’는 한국이 장기적으로 미중간의 경쟁과 갈등이 한반도로 파급되는 것을 최소화하는 데 중요한 수단이 될 수 있음

- 최근 불거진 방공식별구역 중첩 문제 등으로 역내 국가간 우발적 충돌 가능성이 대두되면서 동북아 국가들의 다자안보 필요성이 증가함

- 대화와 협의를 통해 신뢰를 구축하는 ‘협력적 안전보장(cooperative security)’에 입각한 “동북아 다자간 안보협력기구” 필요

 

■한반도의 지정학적 가치를 높이는 전략적 사고를 기반으로 ‘연미화중(聯美和中)’ 전략 추진 

○한미동맹의 진화를 모색하는 가운데 한중관계를 심화발전시켜 미중 경쟁 양상을 한국이 양국과 관계를 강화할 수 있는 기회로 발전시켜야 함

- 한미관계를 기존의 안보 중심의 협력관계를 넘어 ‘비군사적초국가적 위협’에 대처하기 위한 공동의 리더십을 발휘하는 미래비전 마련

- 중국은 미국의 對중국 견제를 약화시키고 새로운 동아시아 질서 구축과정에서 한국을 견인할 필요성을 갖고 있는 바, 한중간 ‘다양한 전략대화’ 채널을 가동하고, 탈북자문제, 어업 문제 등 잠재적 갈등요인을 관리할 ‘예방외교 체제’를 구축

 

■남북관계 개선을 통해 한반도 문제에서 주도적 역할 

○남북관계 개선을 통해 북한 이슈를 선도하면 미중관계가 악화되는 경우에도 한국이 한미일 삼각동맹을 통한 중국견제 구도에 휘말리는 위험성이 줄어들게 됨

- 1997년 ‘미일 방위협력지침’ 제정 배경에는 1994년의 한반도 핵위기가 있었던 바, 북핵 위협과 남북관계의 악화는 미일 vs 중국 구도의 빌미가 되고 있음

- 남북관계를 정상화하고, 한국이 북핵문제 해결과 북한 변화를 위한 ‘액션 플랜’을 마련한 후 미중 등과 조율하여 현재의 위기국면을 돌파해나가야 함

 

■외교적 대전환의 시기에 대응하기 위한 ‘외교안보라인의 혁신’ 필요 

○외교안보라인의 총체적 혁신을 토대로 한국 외교를 협착하는 현 구도를 타개하기 위한 국익 목표와 추진전략을 보다 정교하게 체계화시켜야 할 것

- 외교안보 현안과 관련하여 사전에 위기를 예측관리하고 안정화시키는 시스템 마 련 필요

- 박근혜정부는 국민의 안위와 국가 운명을 좌우할 외교안보정책을 국내정치적 국면 전환을 위한 활용수단이 아닌 철저한 국익에 근거하여 추진해야 할 것

 

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.