민주연구원

한국정치의 신뢰 위기
-2014 정치개혁의 목표와 과제

배경

I. 한국정치 - 신뢰의 위기와 정치의 공멸

■ 한국의 정치 불신은 정치권 전체의 신뢰 위기로 심화되고 있으며, 불신에 대처하기 위해
2012년 대선에서 경쟁적으로 제시되었던 정치혁신 약속이 실종되고 있음.

❍ ‘안녕하십니까’ 대자보와 ‘안철수 신당의 지지율’ : 제도권 정치 불신의 표현.
- 대학에서 시작된 ‘안녕하십니까’의 대자보 열풍은 단순한 ‘정치적 의견 제시의 한 방법’을 넘어
과거 제도권 정치에의 불신이 절정에 달했던 비민주 관제야당 시기의 소통 방법이 부활한 것으로
민주주의 시대임에도 불신이 확대재생산되고 있음을 보여줌.
- 창당 여부조차 아직 모호한 안철수 의원 주도의 신당 지지율이 20%를 상회하는 것은 기존 정치의 문법을 뛰어넘는 현상으로 이는 기존 제도권 정치에 대한 극한 불신의 표현
- 2014년 한국의 제도권 정치에 대한 불신은 그 극을 향해 달려가고 있으며, 이는 정치에 대한 단순 ‘불신’을 넘어 ‘신뢰의 위기’에 이르고 있음.  

 

❍ 2012 대선의 정치혁신 경쟁과 실종 - 신뢰의 위기 심화
- 2012년 대선 후보들이 경쟁적으로 정치혁신을 내세운 것은 이 ‘신뢰의 위기’가 정치 자체를
공멸시킬 ‘정치의 위기’로 전화될 수 있음을 감지한 정치적 감수성의 결과
- 기초의원/기초단체장 공천 폐지, 국회 개혁, 정당 개혁 등의 과제들을 경쟁적으로 제시하고 심지어 의원정수 축소, 국회의원 보수 감축 등 합리적 근거 없는 감성적 혁신안까지 난무
- 대선 이후 정치개혁 과제와 의지가 실종되어 2013 하반기 정치개혁특위가 결과 없이 끝나고 2014년 상반기 정치개혁특위도 지방선거제도에만 집중 -> 신뢰 위기를 심화시키고 있음. 

 

■신뢰 위기는 정치 전체의 위기를 조성하고 있으며, 정치개혁을 통한 신뢰 회복이 절실함.

❍ 신뢰 위기의 심화는 정치의 기능 상실을 초래하고, 이는 국민 갈등과 공멸로 귀결
- ‘정치’는 사회의 한정된 자원을 비시장적 원리에 의해 배분하는 것으로, 정치에 대한 불신은 자원의 적절한 조달과 배분을 불가능하게 하여 제어할 수 없는 갈등과 위기를 초래
- 신뢰받지 못하는 정치는 기능을 상실하여 결국 야만적 강제에 의한 자원 조달, 불공평하고 정
의롭지 않은 자원의 배분으로 귀결 => 격심한 사회갈등, 폭동으로 인한 공멸을 초래

❍ 목전에 닥쳐온 ‘신뢰 위기’ 타개에 정치와 국가공동체의 미래가 달려 있음.
- ‘정치 불신’을 부추겨 잠시 선거에서 이득을 얻을 수는 있지만, 이는 결국 정치 전체를 파탄시켜 정치와 국가공동체의 미래를 어둡게 할 것임.
- 한국정치의 정상화와 국가공동체의 발전을 위해서 우선 정치 신뢰의 위기를 타개할 수 있는 과감한 정치개혁이 필요함. 

 

Ⅱ 신뢰 위기의 형태 - ‘정치’와 ‘정치인’의 신뢰 위기

■‘정치의 위기’는 특정한 정치적 의제나 행태가 아닌 정치의 존재 의의에 대한 불신

○ 현대 민주주의 국가에서 정치 불신은 거의 모든 국가가 겪고 있는 것이지만, 한국 정치에 대한
불신이 가장 심각한 수준
- World Value Survey에 따르면 정당과 의회에 대한 불신(완전한 불신/부분적 불신) 비율은
2000년대 후반에 들어 의회는 약 60%, 정당은 70%에 이르고 있음 (그림 1).
- 한국은 더욱 심각하여 양자 모두 10%에 머물고 있으며, 이는 정치 불신이 심각한 일본에 비
해서도 절반 수준 (그림 2).  

 



그림1) 세계 87개국 의회/정당 불신 비율 추이 

 *출처: World Value Survey 

 

그림 2) 한미일의 의회/정당 신뢰도  

 *출처: World Value Survey  

 

❍ 최근 조사들에서 의회에 대한 불신은 더욱 악화되고 있으며, 정당 신뢰도는 언제나 최하위
- 한국 국회를 신뢰하는 국민은 전체의 5.6%로 정부와 법원의 1/3 수준에 불과 (그림 3).
- 파워기관의 신뢰도에서도 정당은 10점 만점에 3.5점 수준에 머무르고 있음 (그림 4).  

그림 3) 각 기관별 신뢰 비율

*출처: 사회통합위원회 국민의식조사(2012)

 그림 4) 각 기관별 신뢰점수(10점 만점)

*출처: 동아시아연구원(EAI) 파워기관 신뢰도 조사(2013)

 

❍ 정치에 대한 불신이 가중되는 근본적 원인은 ‘대결적 정치 구조’와 국민과의 ‘소통 부재’ 이며
양자는 민주주의 자체를 위협
1) 대결적 정치구조
- 2012년 이후 ‘새로운 정치’, ‘문제를 해결하는 정치’라는 레토릭이 호소력을 가지는 것은 역
으로 정치가 ‘문제를 해결하지 못하고 구태에 젖어 싸움만 한다.’고 국민이 인식하고 있음을
의미
※ 2013년 갤럽의 ‘데일리 오피니언’ 조사의 국회 역할 수행평가 결과를 보면 ‘잘하고 있다’는  

10% 내외, ‘못하고 있다’는 70% 수준을 꾸준히 유지하고 있으며, 부정평가 이유로 정쟁/소통
부재가 40%, 무능 30%, 기득권/당리당략 몰두가 20% 수준으로 분포되어 있음.
- 기본적으로 정치는 각종 의제를 ‘갈등과 타협’을 통해 해결하는 과정이기 때문에 이런 과정을
‘싸움’으로 몰아붙여 불신을 부추기는 일부 정치인이나 언론의 책임도 존재하지만, 한국 정치
가 과도하게 대결적 정치를 반복하고 있는 것은 부정할 수 없음.
- 대결적 정치의 반복은 정당의 배경이 되는 사회 균열, 즉 지역균열, 세대균열, 사회경제균열
이 매우 첨예하고 적대적인 상황에서 각 정당들이 이 균열을 통합하려는 제도적 노력보다는
오히려 정치적 목적을 위해 이 균열을 활용하기 때문임.



■정치인의 위기는 ‘기득권’과 ‘도덕성’의 문제

❍ 한국에서 정치인에 대한 신뢰도와 사회 기여도 모두 타국과 비교해서 매우 낮게 나타나고 있음.
- 정치인에 대한 낮은 평가는 현대 민주주의 국가에서 공통적인 것으로서 월스트리트 저널이
2000년 후반 21개국을 상대로 벌인 조사에서 정치인을 신뢰하는 비율은 16%에 불과
- 한국 정치인에 대한 신뢰도는 특히 낮은데, 신뢰도가 낮은 영국에서도 최하위는 기자, 미국에
서의 최하위는 자동차 중개업자였음에 비해, 한국은 2009년 시사저널의 조사에서 11.7%로서
최하위였으며 더구나 바로 윗 순위인 부동산중개업자 신뢰비율 28.2%에 비해 절반 이하의 신
뢰도로 나타남. 

- 사회 기여도는 종교인에 이어 최하위일뿐 아니라 유사 직업군인 언론인, 법조인등에 비해서도
절반 수준에 불과 (그림 5). 

 

그림 5) 직업별 사회기여도 조사 

*출처: 아산정책연구원 (2013)

 

 ❍ 정치인에 대한 평가가 이렇게 낮은 것은 ‘기득권’과 ‘도덕성’ 문제에 기인

- 국회의원 특권에 대한 비합리적 수준의 비판1)이 통용되는 것은 그만큼 국회의원의 기득권에 대한 국민의 불신이 크다는 것을 의미함.
- 특권에 대한 부정적 인식은 일반 국민과 고관여층(정치부 기자) 모두 마찬가지이며, 이런 부정적 인식이 정치인에 대한 신뢰 위기를 강화시키고 있음 (그림 6). 

- 동일 조사에서 권력으로부터 의회를 보호하고, 권력의 견제 기능을 충실히 하기 위한 면책특권과 불체포특권, 그리고 보수나 선거구 획정 등 의회의 자기결정권에 대해서도 제한해야 한다는 의견이 50%에 육박하는 것은 막말, 방탄국회, 보수 결정, 게리맨더링 등 의원의 도덕성에 대한 근본적 불신 때문
- 결국 ‘도덕성도 없고 기득권 지키기에 바쁜 정치인’ 이미지가 정치인에 대한 불신을 초래하고 정치인의 신뢰 위기를 불러오고 있는 것임.

 

그림 6) 국회의원 특권 제한 필요성 

*출처: 미디어 리서치 (2013) 

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1) 각종 언론에서 제기하는 국회의원 특권 목록을 보면 보수 산정 방식, 헌정회 지원금 제도 등에 대한 합리적 문제제기도 있으나 사무실제공, 정책개발비, 가족수당 지급 등 국회의원으로서 일을 하는데 당연히 필요하거나 타 직업군에도 일반화된 것들마저 나열하거나 심지어 항공기 무료이용 같이 사실과 다른 것들도 나열되고 있다.  

 

❍ ‘정치인의 신뢰 위기’가 단기적으로 불식될 수는 없으나, 최소한 기득권과 도덕성 문제에서 제도
정치권이 과감한 개혁을 통해 국민에게 신뢰 회복의 메시지를 보낼 필요가 있음.  

 

 Ⅲ 신뢰 위기의 대응 - 과감한 정치 개혁과 실효적 논의 기구의 설치

■과감하고 폭 넓은 정치개혁으로 ‘정치인의 위기’를 돌파 

❍ ‘정치인의 위기’를 완화할 개혁 과제는 사회적 논의가 필요한 중범위의 제도 개혁이 아니라 국회
내에서의 결의와 개혁으로도 일정한 성과를 거둘 수 있는 과제들이 대다수임.
- 정치인 불신의 주된 이유가 기득권 및 도덕성 문제라는 점에서 비교적 구체적 사안이며 이에 대
한 개혁 방향도 상당 수준 공감대가 형성되어 있음.
- 2012년 대선에서 각 후보가 공약한 개혁 과제들 중 현실적이고 유의미한 과제들만을 선별하여
제도화하는 것만으로도 위기 국면에서 벗어나기에 충분함. 

 


❍ 정치인의 위기를 완화하기 위해 제시되었고 현재 추진되어야 할 과제.
1) 정치인의 기득권 탈피 관련 과제
- 선거구획정위원회의 탈정치화 : 국회의원과 정당의 이해관계가 가장 첨예하게 대립되어 합리성이
결여된 정치적 거래대상이 되고 있는 선거구획정 기능을 독립된 외부기관으로 이전
- 보수산정의 탈국회화 : 국회의원이 결정하고 있는 보수를 해외 사례와 같이 다른 공무원들의
보수 또는 국민 수입에 연동시키거나 외부 기관이 결정하도록 하여 보수결정권을 포기
- 면책특권과 불체포특권의 악용 방지 : 면책/불체포특권은 민주국가 의회의 필수적인 권한이므로
폐지할 수는 없으나, 범위나 체포 요청 절차 등에서 일정 수준 제약을 두거나 외부의 심의권고 등 일정 수준 개혁이 필요함. 

 


2) 도덕성 관련 과제
- 기초의원/기초단체장 공천 폐지 : 공천 폐지 자체가 정당국가의 현실에 옳은 것인가의 논란이 있을 수 있으나, 양대 정당이 대선 공약으로 했던 것이라는 점에서 최소한 6차 동시지방선거에서 시
범적으로라도 시행해야 ‘먹튀 대통령’, ‘사기꾼 정당’의 비도덕적 오명에서 벗어날 수 있음.
- 국회 윤리위원회의 강화와 자문기관의 강화 : 정치인에 대한 혐오를 부르는 대표적인 행태가 

이른바 ‘막말’, ‘본회의 누드 사진’, ‘사실 왜곡’ 등 국민 수준 이하의 비도덕적 행동과 이에 대한 제소 남발 및 실효성 없는 것이므로,, 윤리위원회의 제소와 심사 절차를 정비하고 징계를 강화하며, 반강제성을 가지는 징계 권고가 가능한 민간 자문기관을 운영하는 등 개혁이 필요 

 


❍ 정치인의 위기를 극복할 개혁을 위해 현재 운영중인 국회 정치개혁특별위원회의 논의 범위를 크게 확대하고 실효성을 높일 필요가 있음.
- 2013년 하반기 정개특위가 국정원과 국가기관의 선거개입 사건, 대화록 불법유출 사건 등으로 인해 큰 성과없이 마감되면서 2012년 논의되었던 정치개혁 과제들이 좌초하였고 현 정개특위 역시
정치적 이해관계가 갈린 지방선거 관련 공천 문제에만 집중
- 정개특위의 산하에 다른 개혁 과제를 다룰 소위를 두는 등 과감하고 폭 넓은 개혁을 추진해야 함.  

■심도있는 논의와 근본적 개혁으로 정치의 위기를 완화 





❍ ‘정치의 위기’는 본질적으로 민주정치의 성숙, 즉 정치와 시민의식의 성숙을 모두 달성해야 해결될 것이지만, 대결적 정치구조 완화와 소통 강화의 제도 개혁만으로도 상당 수준 완화가 가능함.
- ‘정치의 위기’ 책임은 정치뿐 아니라 언론, 시민 모두에게 있으며, 결국 이들 3자의 민주적 의식이
성숙해야 신뢰받고 효과있는 정치가 가능한데, 현재 정치, 언론, 시민 모두 그 수준에 도달하지 못
한 것이 사실임.
- 정치개혁과 언론개혁, 시민교육개혁 등이 함께 이루어져야 하지만, 우선 직접적 책임자인 정치권이 대결적 정치구조를 완화하고 소통을 강화하는 제도적 개혁을 추진해야 함. 

 


❍ ‘정치의 위기’를 완화하기 위해 필요한 우선 개혁 분야 

 


1) 정당제도
- 한국은 정당국가임에도 불구하고 정당의 활동을 제약하고 대국민 활동을 억제하는 형태의 제도를
운영하여 정당과 국민의 소통을 방해하고 있음.
- 정당법, 정치자금법, 공직선거법 등 정치3법을 금지 활동 이외에 모든 활동을 허용하는 네거티브
방식으로 법구조를 전환하여 정당의 자율성을 최대한 보장
- 특히 지역기초조직의 공식조직화, 대국민 소통 활동의 자율화 등이 필수적으로 요구됨. 

 


2) 선거제도
- 한국의 국회의원 선거제도는 소선거구제를 근간으로 규모가 작은 비례대표제를 유지하고 있으나,
대결적 정치구조의 가장 큰 원인인 지역균열과 세대균열, 계층균열을 치유하기 어렵고 대표의 편
향성과 왜곡을 완화하기 어려움.
- 국회의원 정수 조정을 통해 비례대표를 확대하고, 권역별 비례대표제를 도입해 지역균열을 완화하며, 비례 의석을 바탕으로 각종 이익단체들과 정당의 정책연합과 공개 지지가 가능하도록 하는 등 선거제도를 근본부터 다시 검토할 필요가 있음. 

3) 시민교육 제도
- 독일의 높은 시민의식과 건전한 정치는 시민교육을 전담하는 기관을 두고 학교, 대학, 정당 등과
협력하여 성인에게도 교육을 하는 등 시민교육에 막대한 자원과 노력을 투입하고 있는 것에 크게
의지하고 있음.
- 한국의 시민 교육은 초중등과정에서 매우 작은 비중으로 다루어지고 있을 뿐, 대학과 사회 등에
서는 아예 손을 놓고 있는 실정이며, 이런 시민교육의 경시가 시민의식의 성숙에 가장 큰 걸림돌이
되고 있음.

- 공교육의 시민교육 과정, 대학과 사회의 시민교육 과정등에 대한 연구와 제도화 작업을 시작해야 함. 

 


❍ 상기 개혁 과제는 일조일석에 정개특위 수준에서 가능한 것이 아니므로, 2015년까지 시간을 두고 각종 개혁과제들을 논의하고 추진할 기구를 구성하고 양대 정당은 그 기구의 결정사항을 이의없이 받아들인다는 공개 서약을 하는 등의 실효성을 부여하는 결단이 필요함. 

 

 IV . 日暮途遠의 한국정치, 그리고 새로운 시작

 ■‘병기와 식량을 포기하더라도 신의를 지켜야 국가가 유지’된다는 공자의 경구는 현대에도
여전히 유효

❍ F/X 계획, 단호한 대북정책도 중요하고 무역흑자와 성장률도 포기하기 어렵지만, 그 이전에 바탕이 되어야 할 것은 바로 정치와 국민간의 신뢰
- 정치 신뢰 속에 국민 통합이 가능하고 그 위에 안보, 경제, 복지 정책의 목표도 십분 달성되는 것
- 지방선거, 총선거, 대선 승리를 위한 정략이 국민의 신뢰를 무너뜨린다면, 결국 정치권의 공멸을
자초하고 국가의 미래를 어둡게 할 뿐임. 

 


❍ 이제 한국 정치의 ‘신뢰 위기’가 목전에 이르렀으나 그 대응은 늦은 현 상태에서 정치권의 비상한
결단과 정치인으로서 가져야할 공적 의식의 발휘가 필요함.
- 한국 정치는 ‘날은 어두운데 갈 길은 먼’ 상태에 처해 있으며, 더 늦어 캄캄한 밤이 오기 전에 목전
선거의 이득이 아닌 미래를 바라보는 정치개혁에 나서야 할 것임. 

 

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.