민주연구원

기초생활보장제도의 개편논의와 제언

배경

I. 배경 

□ 기초생활보장제도의 개편 논의
○ 2013년 초 정부는 다양한 복지정책을 제시하면서, 그 중의 하나로 기초생활보장제도를 개편하는 방안을 제시하였고, 주요 내용은 다음과 같음
- 통합체계로 운용되던 기초생활보장제도의 개편 방향은 생계급여제도와 의료급여제도, 주거급여제도 등 개별급여체계로 제도들을 분리
- 제도의 선정기준선으로 작동하던 최저생계비를 폐지하고 중위소득 대비 백분율로 표시되는 상대기준선을 도입하여 개별급여의 소득기준을 다각화
- 부양의무자 기준을 완화하고 재산의 소득환산율을 조정하여 제도의 수평적 확대 도모
○ 그러나 공개된 관계부처합동의 개편방안(2013.9.10)과 여당제출법안(유재중의원 대표발의)은 부양의무자 기준 및 재산의 소득환산 규정의 개선안은 반영되지 못하였고, 기초생활보장제도를 행정부의 ‘재량급여’로 전락시킨다는 논쟁을 야기
- 참여연대, 국민기초생활보장 지키기 연석회의 등 수많은 시민단체 및 학계의 비판과 함께, 새정치민주연합 의원들을 중심으로 비판이 거세지자 현 정부는 기초생활보장제도가 ‘권리성 급여’로 안착되기 위해 다양한 의견을 검토하고 있는 상황  

Ⅱ. 쟁점
 

□ 제도의 권리성 

○ 관계부처합동의 개편방안과 여당 제출법안은 기초생활보장제도를 행정부의 ‘재량급여’로 전락시킨 대표적인 개악이었음
- 선정기준 및 급여기준에 대한 중위소득의 일정비율을 「국민기초생활 보장법(이하 보장법)」에 명시적으로 규정하지 않고, ‘최저보장수준’이라는 애매한 규정만을 제안함으로써, ‘최저보장수준’의 개념이 무엇이고, 어느 정도의 생활수준이 최저보장수준인지, 구체적으로 어떠한 방식으로 결정할 것인지를 행정부의 재량으로 남김
○ 이에 대해 여․야 그리고 정부가 중위소득을 법령에 규정하는 것에는 일정부분 동의하였으나, ‘무엇을’ 그리고 ‘어떻게’ 규정하는가에 대해서는 공통된 합의가 없는 상황임
 

□ 제도의 수직적 확대: 소득기준의 다각화
○ 통합급여를 개별급여화하여 제도의 포괄성을 높이겠다는 것이 정부의 주장
- 생계급여는 최저생계비에 기초한 현행 급여수준을 단계별로 인상하여 중위소득의 30%로 상향하고, 의료급여는 건강보험의 보장성 강화 및 차상위계층 의료비 지원사업과의 계 등을 고려하여 현행 소득기준인 최저생계비 수준(중위소득 40%)으로 설정하며, 거급여와 교육급여 등은 임차가구 및 근로연령가구의 수요가 높고, 중위소득 50% 이하 빈곤가구의 욕구수준이 유사하다는 점에서 소득기준선을 각각 중위소득의 45%와 50%로 상향 조정하는 방안임1) 

□ 제도의 수평적 확대: 부양의무자 기준과 재산의 소득환산율

○ 국민기초생활보장제도의 수급요건을 강하게 압박하는 기준은 ‘최저생계비 기준’보다는 ‘부양의무자 기준’과 ‘재산 기준’임
- 보건복지부(2013) 자료에 의하면 기초생활보장제도 수급자는 전체국민의 3%(약 150만명)이나 부양의무자 기준에 의해 탈락한 비수급 빈곤층은 4.27%(약 213만 명), 재산기준을 초과하여 탈락한 경우는 4.28%(약 214만 명), 최저생계비 기준을 초과하여 탈락한 경우는 0.25%(약 12만 명)로, 수급자의 3배에 해당하는 약 450만 명이 지원을 받
지 못함
- 그럼에도 불구하고 부양의무자 기준완화2) 논의는 일부 존재하나 재산 기준 완화방안은부족하고, 보건복지부를 포함하는 정부도 공식입장을 밝히지 않고 있는 상황

□ 선정 기준선3)

○ 상대적 기준선은 중위소득(지출)의 일정비율이라는 점만을 명백하게 할 뿐, 최저생활에 필요한 기본욕구의 수준 혹은 물질적 자원의 결핍과 관련한 어떠한 정보나 직관도 제시하지 못함(보건사회연구원, 2013)4)
- 최저생계비(절대적 기준선)가 계측자의 자의가 반영될 수밖에 없는 것처럼, 상대적 기준선도 소비지출분포나 소득분포상의 특정지점을 선택하는 일 자체가 자의적임
○ 결국 절대기준이나 상대기준 모두 완전하지 못하므로 정치적으로 결정되어야 함
- 최저생계비는 실질구매력 보전에 치중하는 까닭에 물가상승률을 비교적 잘 반영하지만 경제성장률은 반영하기 어려움. 반면에 중위소득은 경제성장률이 잘 반영되는 구조이므로 국가의 경제수준이 성장하는 기간에는 보장성 측면에서 더욱 우월함

Ⅲ. 제언

□ 중위소득에 대한 구체적인 정의, 계산방식 등을 「보장법」에 규정하여 권리성 보장
○ 중위소득의 일정비율을 반드시 명문화(생계급여의 경우, 보장법에 ‘중위소득의 30% 이상의 범위에서 중앙생활보장위원회에서 결정한다.’ 등으로 규정)
- 중위소득의 개념을 ‘법률’에 규정하고, 중위소득의 계산방식, 활용자료 등에 대해 ‘시행령’에 구체적으로 명시함으로써 ‘권리성 급여’로서의 안정성을 확보해야 함
- 기초생활보장제도의 경우 가구를 대상으로 하므로 2인 혹은 4인 가구의 중위소득을 산출해야 할 것이며, 이때 소득분포와 소비지출분포를 고려해야 함. 동시에 가구균등화지수5)에 따라 중위소득이 달라지므로 이에 대한 객관적인 검토가 필요함
- 산출된 중위소득은 중앙생활보장위원회에서 결정되므로, 중생보위 위원의 일부(7인)를 국회에서 추천하여 위촉할 수 있어야 함6) 

□ 수급자의 권리보장을 위해 ‘중위소득 비율의 조정방안’이 규정되어야 함
○ 최저생계비 계측과 연계시키는 방안이 요구됨
- 최저생계비를 매년 계측하여 중위소득과 연동시킴으로써, 중위소득 비율을 조정하는 방안이 필요함. 경기가 급격히 하락할 경우 최저생계비와 중위소득의 역전현상이 발생할 가능성이 존재하기 때문임7)

○ 또는 국가의 빈곤문제 해소를 위한 공식적 빈곤선을 설정하고 중위소득을 해마다 일정수준 인상하는 방안도 있음
- 기초생활보장 대상자의 최저생활보장 수준을 향상시키기 위해 공식적 빈곤선을 중위소득 60% 수준으로 설정하고, 공식적 빈곤선을 목표로 연 χ% 비율로 상승시키는 방안도 있을 것임8) 

□ 부양의무자 기준은 급여별로 다층화 되어야 함
○ 급여별로 부양의무자 기준을 설정하고, 전반적으로는 완화하는 방향으로 나가야 함
- 정책대상자의 니즈(needs)를 반영하는 것이 개편 이유 중 하나이므로, 교육급여의 경우는 부양의무자 기준을 폐지하고, 생계급여 등은 부양의무자 기준을 완화해야 함
- 부양의무자 기준 완화는 민법상의 부양청구권에서 함의를 찾을 수 있음. 즉, ‘부모와 미성년 자녀’와 ‘혼인한 배우자 사이’는 1차적 부양의무(생활유지의 부양)관계로, 부양자와 피부양자의 생활이 분리될 수 없으므로 보충성의 원칙을 철저히 적용하고, ‘성인자녀의 부모 부양의무’는 2차적 부양의무(생활부조의 부양)관계로, 자기책임의 원리를 원칙으로 하되, 보충성의 원칙을 완화하여 적용할 여지가 존재함
- 따라서 부양의무관계에서 ‘직계혈족의 배우자’를 제외하는 것은 합리적임 

□ 주거용 재산의 소득환산기준을 완화해야 함
○ 기초생활보장제도가 최후의 사회안전망으로 작동하기 위해서는 주거용 재산에 대한 기준을 완화할 필요가 있음
- 재산의 소득환산기준은 부양의무자 기준만큼이나 기초생활보장 대상자의 선별에 결정적인 기준으로 작동하므로, 예산추계에 기반한 합리적인 환산기준을 마련해야 함
- 주거용 재산에 한정하여 재산 한도액 초과분에 적용되는 소득환산율의 경우 토지, 상가 등의 소득환산율보다 하향조정하거나, 기본재산액 공제액을 상향하는 방향이 있음9)

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.