민주연구원

한국에서 책임총리란 무엇인가[1]

-(II) 역할과 권한

 

[1] 이 글은 2.26일 한국에서 책임총리가 탄생한 맥락과 구성을 살펴본 이슈브리핑의 후속편이다

Ⅰ. 헌법상 국무총리의 권한과 책임총리의 권한

 헌법상 국무총리는 정부구성과 정부운영, 대의회 관계에서 역할과 권한을 가지고 있음.

❍ 헌법상 국무총리의 권한은 다음의 세 가지임.

- 정부구성권 : 국무위원 임명제청권과 해임건의권(제87조 ⓵, 제86조 ⓷)

- 정부운영권 : 행정 각부 통할권(제86조 ⓶), 총리령 발령권(제95조), 부서권(제82조)

- 대국회권한 : 국회출석 및 의견제출권(제62조)

- 이외 역할로서 국무회의 부의장(제88조 ⓷). 대통령 궐위/직무수행 불능시 1순위 대행(제 71조)

❍ 각 개헌 과정에서 한 두가지 권한 변동은 있었으나, 의회정부제를 실시한 제2공화국을 제외하고는 본    질적 변화는 없었음.

- 임명제청권은 제헌 헌법에, 해임건의권은 5.16 이후 5차 개헌에 규정된 이후 지속

- 정부 운영과 대의회 분야 역할 및 권한은 제헌헌법 이후 단어 변화(제헌헌법에는 각 부의 통리감독)는     있으나 실제 내용면에서는 큰 변화가 없음.

 헌법상 국무총리 권한과 역할은 의미와 한계가 모호하고 이중성을 가지고 있어 권한 없는 국무총리와   책임총리제가 모두 가능하기 때문에 책임총리제 실행에 법률적 차원의 변경은 없었음.

❍ 국무총리의 권한과 역할은 모호하고 이중적임.

- 임명제청권의 한계, 통할권의 의미와 한계, 국회 관계에서 정부 대표성 등이 이중적인 해석이 가능하도   록 모호성을 가지고 있음.

- 헌법상 모호성과 이중성 때문에 운용에 따라 의전상 역할과 권한만 있는 무임소 수석 각료로 활용될     수도 있고 행정부를 실질적으로 총괄하는 책임총리로 운용하는 것 모두 헌법적으로 가능함.

❍ 책임총리제는 헌법상 국무총리의 역할과 권한을 ‘헌법 정신인 분권과 견제’에 따라 운영한 것임.

- 책임총리는 법률로 헌법상 모호성을 보완하거나 새로운 법률로 역할과 권한을 부여한 것은 아님.

- 국무총리제를 도입한 헌법 정신이 ‘분권과 견제’에 있음을 인식하고, 헌법상 권한을 ‘실질화’한 것이 책   임총리 역할과 권한 강화의 기본 토대.

Ⅱ. 참여정부 책임총리의 역할과 권한

 참여정부 책임총리는 헌법상 역할과 기능을 실질화하고 이에 필요한 권한을 대통령으로부터 폭넓게     위임받았음.

❍ 정부구성권인 국무위원 임명제청권은 법리적/실체적으로 대통령과의 협의권이며, 책임총리는 이 협의    권을 최대한 보장받음.

- 국무총리가 독단적으로 임명제청을 한다면 대통령은 가/부만 결정하는 형태가 되어 실질적으로 임명     권은 국무총리에게 있게 되는 문제점이 발생 => 대통령제 권력구조와 맞지 않음.

- 반대로 대통령이 결정한 국무위원을 서류상으로만 임명제청하는 형태로 한다면 이는 국무총리의 제청   권을 규정한 헌법 정신에 위배됨.

- 국무총리의 임명제청권/해임건의권은 국무위원의 임명/제청에서 대통령과 국무총리의 협의를 강제화   한 규정으로 해석해야 하며, 참여정부 책임총리제는 대통령과 국무총리가 협의해서 결정하는 체제였     음.[2]

❍ 국정현안조정회의/법정국무회의 의제설정권 및 주재권과 차관인사권은 정부통할권을 실질화함.

- 일상적 국정운영(내정의 대부분)을 다루는 국정현안조정회의/고위당정회의에서 국무총리가 정책

  조정권을 보유함. => 회의에서 국무총리가 결정한 사항에 대해 대통령이 대부분 그대로 재가함.

- 국무회의를 일상적 국정운영을 다루는 법정국무회의, 국가전략 수립과 개혁, 외교안보 및 국민통합과     제를 다루는 테마국무회의로 구분하고 전자는 국무총리가 의제를 결정하고 회의를 주재.

- 차관인사권을 국무총리에게 부여함으로써,[3] 각 정부부처 및 산하기관 행정에 국무총리의 영향력을 극   대화함.

❍ 대국회 업무를 전담하도록 하여 국회와 정당에 국무총리를 명실상부한 ‘정부대표’로 격상함.

- 일상적 국정운영의 기조가 담긴 예산안에 대한 시정연설을 국무총리가 작성하여[4] 연설하였고 예산안   조정을 국무총리가 전담.

- 정책상황실을 설치, 국회에 대한 자료 제출 및 입법 현황 등 대국회관계를 국무총리가 관장함.

- 여야 정당과의 정책 협의 창구를 국무총리로 단일화함.

 헌법상 권한의 극대화 및 국무총리의 일상적 국정운영 주도력 확보를 위해 국무총리 지원체계를 강화   하고 비제도적인 방법을 통해 국무총리의 위상을 높이고 영향력을 강화.

❍ 책임총리의 역할과 권한을 뒷받침할 수 있도록 국무총리에 대한 지원체계가 강화됨.

- 국무총리에게 맡겨진 정책조정업무를 보좌하기 위해 국무조정실을 2차관제로 강화하고 비서실과 국무   조정실 및 각종 기획단의 인력과 업무 범위를 확대함.[5]

- 국무총리 비서실의 비서관급 인력의 일부를 국무총리가 직접 임면하고 임기를 같이함.

- 책임총리의 역할이 확대되고 권한이 강하기 때문에 국무총리실이 강화되고, 강화된 국무총리실에 의해   책임총리의 역할과 권한이 늘어나는 순환 구조가 구축됨.

❍ 대통령과의 정보 공유, 주례회동 등의 비제도적 방법을 통해 위상과 영향력을 극대화

- 대통령에게 보고하는 청와대 비서실과 정보기관의 모든 보고서를 국무총리가 공유했으며, 대통령 직속   각 정부위원회 등의 공식 보고서 역시 국무총리의 관할에 속하는 영역은 청와대 비서실과 국무총리실     이 공유.

- 책임총리는 대통령은 받지 않는 정보기관장의 대면 보고를 받아 국정에 대한 정보력 강화.

- 대통령과 국무총리의 주례회동을 정례화하고 수시로 비공개 회동을 통해 국정을 조율함으로써 국무총   리의 위상을 높이고 당·정·청에 대한 국무총리의 영향력을 극대화함.

[2] 이해찬 전국무총리는 “내가 재임할 때, 국무위원의 절반 정도는 내가 추천했고, 절반 정도는 노무현 대통령께서 추천하시면     서 의향을 물어보셨다.”고 증언하고 있다.

[3] 실제적으로는 국무조정실장과 청와대 인사보좌관이 협의하고 국무총리에게 재가를 받아 임명하는 방식으로 시행되었다.

[4] 비책임총리 시기에는 청와대가 작성한 시정연설을 국무총리가 대독하는 형태였다.

[5] 이해찬 총리 시기 국무총리비서실과 국무조정실, 각종 기획단의 인력은 최대 650명까지 늘어났다. 이는 청와대 비서실의       정책보좌인력보다 100여명이나 많은 숫자였다. 이런 조직 및 인력 구조를 통해 국무조정실의 정책조정 주도력이 강화되면     서, 언론에서는 당시총리실을 “정책의 종말처리장”이라 부르기도 하였다. 학계에서도 청와대비서실과 국무조정실의 역할 변     화를 책임총리제의 핵심 변화로 간주하는 시각까지 있다. 관련해서는 정용덕 “행정개혁과 새로운 거버넌스의 지향” 양승함     편,『노무현 정부의 국가관리 중간평가와 전망』(서울:연세대학교 국가관리연구원,2006) 참조.

Ⅲ. 한국의 책임총리제와 권력구조

 한국 국무총리제는 대통령중심제에 의회정부제 수상의 일부 요소를 혼합하여 이원정부제와 유사한 외   형을 가지나, 근본적으로 이원정부제와는 다른, ‘한국형 대통령제’의 요소.

❍ 한국 국무총리제는 외형상 이원정부제로 보이나 권력구조상 근본적인 차이가 있음[6]

- 이원정부제 헌법에 비해 헌법적 위상과 권한이 모호하고 이중적이며, 무엇보다 대통령이 자의적으로

  임면할 수 있다는 점, 그리고 내정분야까지 행정부 정책의 최종결정권자이자 책임자가 대통령이란 점     에서 이원정부제와는 근본적 차이.

- 따라서 책임총리제는 ‘대통령제의 이원정부적 운영’이지 ‘실질적인 이원정부제’는 아님.

❍ 책임총리제는 ‘대통령제’ 권력구조를 유지하면서 ‘대통령 권한의 분권화와 전횡의 견제’를 위한 국무총    리제의 창설 의도를 현 헌법체계의 한계 내에서 극대화시킨 한국적 정치시스템임.

- 책임총리제는, 현 헌법체계를 변화시키지 않는 한, 한국에서 대통령의 제왕적 독단과 전횡을 완화할 수   있는 유일한 제도적 설계이기 때문에 실행 요구가 반복되고 있는 것임.

- 책임총리제는 제도적 요소 이외에 비제도적 요소들이 필요한 만큼, 대통령의 강력한 의지와 국정을 운   영할 정치적/정책적 역량을 보유한 국무총리 없이는 결코 성공할 수 없다는 근본적 한계가 있음.

❍ 현 박근혜정부에서 책임총리제의 실행 가능성이 낮다고 평가하는 것은 상기의 두 가지가 모두 결여되    어 있기 때문임.

- 현재까지의 행태로 판단할 때, 박근혜 대통령은 권력의 분점 의지가 전혀 보이지 않으며, 현 이완구 국   무총리가 책임총리제를 실행할만큼 인식과 의지, 역량이 충분한가에도 의문점이 있음.

 책임총리제는 현 한국 권력구조의 운영에 새로운 가능성을 제시하는 동시에 개헌에도 일정한 시사를 준   다는 점에서 의의가 있음.

❍ 헌법적 권력구조로서 정치체제와 정치시스템은 구별될 수 있으며, 책임총리제는 권력집중적인 한국의    정치체제가 가진 최소한의 분권시스템의 운영 가능성을 보여줌.

- 헌법상 정치체제는 정치적 상황, 지도자의 리더십 등에 의해 다른 정치시스템으로 운영될 수 있음.

  : 프랑스 이원정부제가 그 예로서 강력한 대통령제 시스템과 동거정부 시스템을 내재하고 있음.

- 책임총리제는 대통령에게 권력이 집중된 한국 정치체제와 문화에서 헌법 기관인 국무총리의 역할과 권   한 변경을 통해 정부를 분권적으로 운영할 수 있음을 보여준 한 사례라 하겠음.

❍ 개헌을 통한 권력구조의 선택에서 대통령제를 유지하는 경우, 책임총리제는 시사점을 제공함.

- 개헌 후 권력구조 선택에서 대통령제는 국민의 선호도가 높고 운영 경험이 축적되어 있으며, 변화에 따   르는 혼란이 최소화된다는 점에서 유력한 권력구조.

- 미국과는 다른 국가체제, 정치문화 때문에 미국식 대통령제를 그대로 적용할 수 없다는 점에서 한국식   대통령제의 설계가 필요한데, 책임총리제는 참고할만한 국정운영 사례임.

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.