민주연구원

정부의 임금피크제에 대한 평가와 정책 제언

 

Ⅰ. 배경

 임금피크제도는 고령근로자의 임금삭감과 고용연장을 맞바꾸는 제도

❍ 임금피크제도는 고령자의 고용보장과 함께 기업의 인건비 부담 경감을 목적으로, 일정한 연령을 기준    으로 정년을 연장하거나 고용을 연장하는 조건으로 임금을 조정하는 제도

❍ 임금피크제도는 외환위기 이후 국내에서 개발된 용어로, 그 원류는 일본기업에서 흔히 발견되는 ‘연령-      임금 프로파일’에 착안해서 창조된 한국식 개념[1]

- 일본에서는 고용과 임금을 교환하는 다양한 ‘연령-임금 프로파일’이 논의되었는데, 이 중 가장 일반적인     경우가 특정 연령 이상이 되면 수당을 지급하지 않거나, 퇴직 후 재고용 과정에서 임금이 하향되는 경우     가 일반적이었음

- 반면, 우리나라의 임금피크제는 대개 정년보장을 대가로 정년 이전 일정 시점부터 임금을 삭감하는 방식   으로 운영해 왔음.[2] 즉, 1997년 외환위기 이후 조기퇴직이 확산되는 과정에서 고령층을 중심으로 고용보   장과 임금삭감을 교환하던 관행이 임금피크제라는 형태로 받아들여진 것으로 추정됨[3]

❍ 임금피크제도를 운영하는 국가는 일본과 한국을 제외하고는 찾기 어려움

- 임금피크제도는 일본에 원류를 둔 한국식 제도로서, 아직 제도의 실상에 대해서는 제대로 평가가 이루어   지지 못한 상태임

- 반면에 유럽의 경우 독일, 프랑스, 스웨덴 등 12개 국가에서는 임금을 삭감하는 임금피크제 대신 근로시     간을 줄이는 점진적 퇴직제도를 운영해 오고 있음

[1] 최강식 ․ 김민준, 2011, “고령자 고용와 임금체계”, 「직업능력개발연구」, 14(3): 127-154.

[2] 하지만 정년보장형은 정년의 연장없이 지원만 이루어진다는 비판에 따라 대상에서 제외되었으나, 내년 60세 정년이 의

    무화될 경우 임금피크제를 도입하는 기업들의 대다수는 정년보장형을 적용할 가능성이 큼.

[3] 이영면 ․ 정선아, 2014, “베이비부머 세대 은퇴기 임금피크제의 정책적 활성화 방안에 대한 탐색적 연구”, 「노동정책

Ⅱ. 논의

 정부는 임금피크제도의 필요성으로서 우리나라 대다수 기업들의 임금체계가 연공형의 특성을 가지고    있기 때문이라고 주장함

❍ 연공형 임금이론(seniority-based wage system)은 개인의 임금이 자신의 생산성과 다르게 결정된다는      가정에서 출발하고 있음. [그림 1]에서 근로생애 동안 개인의 생산성(P)은 나이가 들어감에 따라 역U자형    으로 변화하는 반면, 임금(W)은 지속적으로 증가함

- 개인별로 근로생애의 중반부(M)를 중심으로 전반부는 P>W로 그 차액은 근로자의 ‘암묵적 자산(implicit     wealth): A'으로서 사내에 유보되고, 이는 후반부 P 돌려 받게 됨(B). 그리고 근로자들의 정년시점은 A=B     가 상호 일치하는 T점에서 결정됨

- 만약 근로자가 정년(T)을 지나 계속근로를 희망하게 되면 그림에서 S에 상당하는 임금삭감을 감수해야       함. 하지만 이 경우에도 임금이 생산성보다 높으므로 국가는 고령근로자의 고용안정 및 연장을 위해 기업   과 고령자 개인에게 보조금(Q)을 지원해야 하며, 이러한 차원의 급여로는 임금피크제지원금, 세대간 상생   지원금, 근로시간단축형 지원금, 고령자고용연장지원금 등이 있음

- 내년부터 60세 정년이 단계적으로 시행될 경우 기업들은 보수수준이 높은 고령자의 고용연장에 따른 추   가적인 비용을 부담하여야 하므로 임금피크제의 도입이 불가피하다는 입장임. 나아가 소위 ‘고용 없는 성   장의 시대’에서 정년연장은 청년들을 ‘고용절벽’으로 내몰게 되므로 세대간 상생을 위해 고령근로계층의     통큰 희생과 양보가 필요하다는 것임

❍ 전체 근로생애기간 동안 총임금과 총생산성이 상호 일치하는 점(T)에서 퇴직이 이루어지지 못함

- 연공형 임금체계는 원래 기업이 근로자의 조기퇴사를 억제하고 장기근로를 유도하기 위한 목적으로 도입   된 임금체계(Anti-shirking model)이지만, 연공형 임금체계에서 기업은 이윤추구를 위해 정년까지의 암묵   적 계약을 해지하고, 근로자를 조기에 해고하고자 하는 유인(Cheating model)을 강하게 가지게 되며, 그     시작시점은 개인별로 근로주기의 중반부(그림의 M) 이후가 될 확률이 높음에 해당[4]

- 그리고 기업이 중고령근로의 ‘자발적’ 퇴사를 조건으로 제공하는 명예퇴직금은 은혜적 보상이 아니라 근   로자 자신이 축적한 암묵적 자산의 일부를 돌려받는 것에 불과함

- 이와 같은 이론은 최근 우리나라 기업들에서 40대의 중견간부들까지 갖은 고용불안과 조기해고의 위협     에 시달리고 있는 현상을 설명해 줄 수 있음. 특히 이 시기의 경우 기업들은 근로자들 개개인의 생산성이   나 기타 수익과 관련한 정보들을 충분히 구축하고 있어 해고대상의 선별에 따른 경제적 이익을 극대화할   수 있는 이점도 가짐

❍ 근로자들이 나이가 들수록 생산성이 떨어진다는 말은 유효한가?

- 기존의 노동생산성 측정방식은 근로자 개인별로 독립적으로 이루어지고 있다는 점에서 한계가 있음. 왜     냐하면 분업과 협업이 고도화되어 있는 오늘날의 사회에서 생산성은 근로자 개개인보다는, 오히려 팀별     로 구성원들 상호간 협력관계에 의해 결정될 가능성이 높기 때문임

- 이러한 협동과정에서 젊은 근로자는 창의력과 역동성을 통하여 생산성에 기여하고, 고령근로자는 경험과   지혜, 그리고 균형감각 등을 통해 조직의 생산성에 기여하게 됨

- 근로자의 생산성은 단순히 나이가 들수록 떨어지는 것이 아니라, 조직-협동-고령친화적 작업환경 등 제도   적 개선노력을 통해 충분히 교정하고 향상시킬 수 있을 것임

- 동시에 고령근로자들의 생산성은 비록 나이가 들면 하락하게 된다는 기존의 이론을 수용하더라도, 생산     성 하락의 시작시점 그리고 임금과의 역전시점은 현재보다 훨씬 늦게 발생할 가능성이 높음

❍ 연공형 임금체계는 사실상 전적으로 기업만을 위한 제도임

- 연공형 임금체계는 기업이 근로자의 중도 이탈을 방지하여, 근로자에 대한 기업의 인적 투자 회수기간을   연장할 수 있는 효과를 가질 수 있음

- 기업은 근로자들이 사내에 축적해둔 유보임금을 빌미로 애사심의 강요, 작업강도의 상향, 연장 및 야간근   로 등 불리한 작업조건을 강압할 수 있는 이점을 누릴 수 있음

- 이러한 무언의 강요나 억압은 역설적으로 기업의 생산성 향상의 요인이 될 수 있음

- 연공형 임금체계는 전적으로 기업을 위해 그리고 기업의 주도로 도입된 제도임에도 불구하고, 정년연장     을 대가로 임금을 삭감하는 조치는 기업의 이윤만을 더욱 보장해주는 불합리한 정책행위가 될 수 있음.     반면에 근로자는 임금감소는 물론, 향후 연금의 감소와 같은 불이익을 겪게 될 것임

 세대간 상생지원금은 원리로나 상식적으로 적합하지 못함

❍ 정부는 2015년 임금피크제로 인한 청년고용 절벽문제에 대처하여 ‘세대간 상생지원금’이라는 새로운 제    도를 도입하여 임금피크제를 도입한 기업이 ‘임금피크 근로자 1명 + 청년고용 1명’ 당 한 쌍으로 연간        1,080만원을 2년간 지원한다는 것임

❍ 그러나 세대간 상생지원금은 정부의 기대와는 달리 다음과 같은 차원에서 세대간 경쟁 또는 갈등모형이    될 가능성이 존재함

- 임금피크제 자체는 고령근로자들이 자신의 근로기간을 연장하고, 대신 임금을 기준비율이상 삭감하였을   경우 지원금을 제공하기 때문에, 노동공급을 증대시키는 기능을 가짐

- 나아가 임금피크제의 적용에 따른 고령자들의 임금삭감은 노동의 수요곡선 자체를 우측으로 이동시키게   되고, 이는 고령자가 젊은 계층에 대한 노동수요와 대등한 가격경쟁력을 확보하게 되는 것을 의미함

- 따라서 한정된 노동시장을 두고 임금피크제를 통해 가격경쟁력을 확보한 중고령인력과 젊은 인력 상호간   경쟁과 갈등이 발생할 수 있음

❍ 만약 세대간 상생지원금이 성공하여 청년고용이 활성화된다고 하더라도, 단기적 효과에 불과하고 수반     효과[5]와 같은 부작용이 발생할 가능성이 높음

- 일반적으로 청년고용은 기업들이 인력구성의 활성화와 조직의 영속성 확보 등을 목적으로 기업 자신들의   비용을 들여 이루어지게 되는 기업의 독자적인 인사행위로서 반드시 기업자신의 판단에 따라 이루어져야   만 하는 행위임

- 단순히 15세 이상 35세 미만의 모든 청년들을 정부 지원 대상으로 설정하는 것은 대상 효율성(target         efficiency)이나 형평성의 측면에서도 올바른 정책판단이 아님.[6] 가령 우순한 학력, 건강한 신체 그리고     경제적 배경을 가진 청년도 임금피크제와 쌍을 이루게 되면 2년 동안 최대 2,160만원을 지원받을 수 있다   고 볼 때 이러한 방식의 지원은 결코 적절하지 않을 것임

- 또한 2년간의 세대간 상생지원금이 끊길 경우 고용되었던 청년은 다시 노동시장에서 탈락하게 될 것임.     즉 이러한 정책의 효과는 단기적이고 일시적일 뿐이므로, 청년의 고용절벽 문제를 단순히 시기적으로 미   루는 효과만을 가짐

❍ 따라서 정부는 청년고용 문제를 임금피크제와 연동하여(세대간 상생지원금) 제시할 사항이 아니라, 장기    적인 안목에서 별도의 청년고용 해법을 마련해야 함

※ 종합하면, 현행 임금피크제도는 임금삭감에 대한 공감대 형성의 부족은 물론, 임금피크자의 중도 해고나    기업의 파산 등에 대비한 고용보장 그리고 연금이나 산재 등에 대비한 사회보장의 미비 등 전반적으로      매우 준비되지 않은 제도로 판단됨

[4] Rozen, M. E. 1985, "Labor Markets, Wage Policy, and Macroeconomic Equilibrium", Journal of Economic Issues, 19(1):         153-174.

[5] 수반효과란 정상적인 시장에서 경제주체의 자율적 판단에 따라 이루어질 수 있는 일을 국가가 굳이 개입하여 자원낭비와       사회계층간 갈등을 초래하게 된다는 이론임.

[6] 청년고용을 활성화하기 위한 방안을 임금피크제와 연동된 세대간 상생지원금을 통해 접근하면 안될 것이며, 오히려 고

    용보험의 적용을 받은 경력이 있는 장기실업자와 상생지원금을 연동하는 것이 대상효율성 차원에서 더욱 적합할 것임.

    따라서 청년고용의 해법은 별도로 제시되어야 할 것임.

Ⅲ. 제언[7]

 고령자의 고용안정 및 정년연장은 임금삭감이 아닌, 근로시간의 단축으로 접근해야 함

❍ 임금피크제는 동일한 업무량에 임금을 삭감하는 것을 주된 정책수단으로 하고 있지만, 본고가 정책 대안    으로 검토하는 점진적 퇴직제도는 근로시간의 단축을 핵심적 정책수단으로 하고 있음

- 임금피크제도는 일본에 원류를 둔 한국식 제도로서, 아직 제도의 실상에 대해서는 제대로 평가가 이루어   지지 않아 위험부담이 큼(특히 한국형 모델인 정년보장형 임금피크제도는 더욱 그러함)

- 반면에 점진적 퇴직제도는 이미 유럽의 12개 국가에서 성공적으로 시행한 경험 그리고 국가별로 다양한   모형의 운영 경험을 구축하고 있어 제도의 장․단점을 파악할 수 있으므로 상대적으로 위험부담이 적음

❍ 근로시간 단축으로 인한 근로소득 하락에 대해서는 보충소득을 통해 지원[8]

- 다만, 유럽국가들의 보충소득에 대한 비용부담 방식은 다양하게 존재하므로, 한국에 적합한 모형을 개발   해야 할 것임[9]

 점진적 퇴직을 통한 근로시간 단축의 장점은 다양하게 존재함

❍ 근로시간 및 고용기회의 나눔(work-sharing)을 목표로 하는 세대간 상생모형

- 고령근로자들의 근로시간 단축은 젊은 실업자들에게 일자리를 제공해 줄 수 있는 제도적 통로가 될 수 있   음

- 근로시간 단축을 통해 확보된 일자리는 젊은 실업자들에게 제공할 수 있는 반면, 임금피크제의 경우 근로   시간을 줄이지 않고 임금만을 삭감하므로, 청년고용을 위한 일자리를 어떻게 마련할 수 있는지 의문임

❍ 노년학적 측면의 장점

- 작업부담의 경감을 통해 근로주기의 연장을 지원하고, 노후대비와 노후생활의 적응을 지원할 수 있는 장   점이 있음. 그리고 점진적 퇴직시 고령근로자의 시간당 임금은 변동이 없고, 동시에 일정한 보충소득의 지   원과 연금 및 사회보장의 보충이 이루어지므로 제도에 대한 수용성이 높을 수 있음

- 반대로 임금피크제는 작업부담은 줄어들지 않는 반면, 노후소득은 줄어들어 노후대비 및 노후생활 적응     에 역행함

❍ 점진적 퇴직제도는 기업의 인사정책적 측면에도 도움을 줌

- 숙련된 노동력의 장기간 이용, 세대간 기술전수의 통로, 인적자본 투자에 따른 비용회수기간의 연장효과,   기업 차원의 사회공헌활동 인력을 활용 가능

❍ 점진적 퇴직제도는 연금정책 측면에서도 장점을 가짐

- 근로자들의 조기퇴직을 방지함으로써 연금재정의 안정화, 노후대비가 부족한 사람의 경우 근로기간의 연   장과 연금수급의 연기를 통해 연금확충의 기회제공

- 제4층(4th pillar) 노후소득보장제도로서의 기능을 가짐. 국민연금-퇴직연금-개인연금에서 노후대비가 부   족한 사람의 경우 점진적 퇴직을 통해 근로의 연장과 함께 연금수급을 연기하게 될 경우 매 1년당 7.2%     (최대 5년간 36%)를 증액할 수 있는 기회를 제공

[7] 본고의 제언 부분은 2015년 8월 10일 민주정책연구원 내부 간담회에서 발표된 이정우 교수의 ‘고령자의 퇴직이행 지원제도     로서 점진적 퇴직제도의 도입방안’을 요약한 것임.

[8] 보충소득의 수준은 국가별로 차이를 보임. 오스트리아와 독일에서 운영하고 있는 고용보험과 연계한 모형은 개인별로 각각     상실소득의 50% 그리고 근로소득의 20%의 수준에서 결정됨. 프랑스의 경우 보충소득은 개인의 종전 기본급여를 기준으로     30%의 수준에서 지급함. 국민연금과 연계한 국가들인 노르웨이, 스웨덴 등 국가의 경우 개인별로 근로시간의 단축수준에       따라 법으로 정한 일정비율의 부분연금(partial pension)이 보충소득으로 제공되고 있음.

[9] 비용부담 방식은 크게 ‘개인부담형(저축-인출형, 차입형)’과 ‘외부지원형(단체협약형, 사회보험형)’이 존재함. 단체협약형의       경우 기업부담형과 노사분담형으로 구분할 수 있으며, 사회보험형도 고용보험과 연계하는 방안과 국민연금과 연계하는 방     안이 있음. 또한 국민연금과 연계할 경우에도, 내부형과 부분연금제도형으로 구분할 수 있음.  

 ♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.