민주연구원

노사정위 ‘2대 지침’ 논의의 주요 쟁점과 제언

배경

 

 

 

Ⅰ. 노사정위 ‘2대 지침’ 논의

 ‘노사정위 사회적 대타협[1]’ 이후 후속 논의 과제

❍ 2014년 12월말부터 약 3개월에 걸친 노사정 협상 과정에서 ‘저성과자 일반해고 확대 및 취업규칙 불이      익변경 요건 완화’ 등 2대 지침에 대해 정부와 사용자 단체, 그리고 노동계가 합의에 대한 접근을 이루지    못하였음

- 2015년 9월 사회적 대타협 이후 노사정위는 미논의‧후속과제로 ‘근로계약 체결, 해지 기준과 절차’, ‘취업   규칙 개정 요건과 절차 명확화’ 등을 노동시장구조개선특별위원회 내에서 논의하기로 합의하였음

❍ 정부의 공식발표는 없었지만 ‘2대 지침’의 윤곽은 어느 정도 공개된 상태로, 토론회를 통해 ‘2대 지침’을      연내에 발표하는 방안을 검토하고 있는 것으로 알려짐

- 노사정이 중장기적으로 진지하게 논의해야 할 과제임에도 고용노동부가 일방적으로 지침의 제·개정을 추   진하려는 것에 대해 노사정 합의 정신을 훼손하고 있다는 지적을 피할 수는 없음

 ‘지침 등’ 의 문제점

❍ 고용노동부는 무분별한 ‘지침 등’을 제정함으로써 행정권을 남용한다는 문제제기가 있음

- ‘지침 등’은 일선 근로감독관의 업무처리를 위한 내부규정에 불과하여 직접적인 법적 구속력이 없음에도    노동관계법령의 해석‧적용에 실질적인 기준이 되어 노‧사 모두에게 막대한 영향을 미치고 있음

❍ ‘지침 등’을 남발함으로 노동조합 및 노동자의 지위나 권리가 부당하게 침해되고 있는 것이 현실임

- 무분별한 제정으로 노동 3권을 제한하고 있다는 비판이 꾸준하게 제기되어 왔음

- 위임입법의 한계를 벗어나 현행 법령·판례들과 배치되는 내용을 담고 있고, 행정편의를 강조하며 노동기   본권을 침해하는 사례가 빈번하게 발생하고 있다는 것을 보여주는 사례가 많아 고용노동부의 권한 남용     에 대한 견제장치가 필요하다는 의견이 많음

[1] 지난 4월 1차 논의 초안과 9월 13일 노사정 대표자 회의의 결과를 반영하여 합의에 이르렀으며, 65개 논의과제에 대한 합       의와 함께 청년일자리, 비정규직, 일반해고 등 9개의 후속 논의 과제가 포함되었음

Ⅱ. 노동시장 주요 현황

 우리나라 노동시장은 OECD 주요 국가들과 비교하면 과도하게 경직적 이라기보다는 상당히 유연한 편이    며, 안정성은 매우 낮은 편임. 일방적·상시적 해고와 비정규직 사용의 증가로 고용불안정이 확대되고 있    음.

????❍ 한국 노동시장 유연성은 제도 측면에서 약간 높은 수준으로 정규직 근로자에 대한 고용보호의 엄격성(개    별적·집단적 해고에 대한 법률적 규제의 정도) 지수에 의하면 2013년 기준으로 우리나라는 2.17로서          OECD 평균(2.29)보다 낮아 유연한 편임

- 정규직 개별적 보호는 약간 낮고 임시직 보호도 낮은 편임

- 노동이동률[2]도 2014년 현재 61.7%로 터키(68.5%)에 이어 두 번째로 높음

- 정규직에 대한 개별적 보호와 임시직에 대한 보호의 측면에서 우리나라의 유연성은 OECD 평균에 비해     다소 낮은 편으로 추가적인 유연화는 노동시장을 과도하게 유연화할 우려가 있음

????❍ 한국 노동시장 안정성 관련 주요 지표를 보면 제도 측면에서 매우 낮은 편임

- 직업안정성 측면에서 매우 낮고 고용안정성 측면에서는 높아 OECD 평균수준을 보이고 있음

- 노동시장 공공지출은 매우 낮고 실업급여 지급기간의 상한이나 실업급여 소득대체율도 매우 낮으며 평균   근속년수는 2014년 기준 5.6년으로 미국(4.6년)을 제외하고는 비교대상 OECD 회원국 가운데 가장 낮은     편임

- 노동시장 안정성을 높이기 위해서는 노동시장에 대한 공공지출 비중을 높이고 실업급여의 관대성(실업급   여 지급기간의 상한 및 소득대체율)도 높여가야 하며 상시·지속적 일자리에 대해서는 비정규직 사용을 자   제할 수 있도록 입법·정책적 노력을 기울일 필요가 있음

[2] 근로자의 입직률(入職率, accession rate)과 이직률(離職率, separation rate)을 합한 지표로 노동이동률은 사업장에서 근로       자의 바뀜(turn over)이 얼마나 많이 발생하는지 보여주며, 노동시장의 유연성을 보여주는 지표로도 활용됨

Ⅲ. 2대 지침의 주요 쟁점

 노사정 합의에서 “근로계약 해지 등의 기준과 절차 명확화, 임금피크제 도입을 비롯한 임금체계 개편과     관련하여 단체협약 및 취업규칙 개정을 위한 요건과 절차 명확화”에 대해서 정부가 일방적으로 시행하지   않으며, 노사와 충분한 협의를 거친다고 명시했음

1. 저성과자 일반해고 확대

????❍ 고용노동부[3]는 ‘일반해고 지침’은 해고의 정당한 이유가 추상적이라서 발생하는 불확실성을 해소하기      위한 것이며, 현행법과 판례는 저성과자에 대하여 일정한 기준과 절차를 거친 경우 해고의 정당성을 인      정하고 있으므로 지침은 이러한 내용을 반영하는 것이고, 이를 통해 공정한 평가에 기초한 공정한 해고      를 확산하기 위한 목적을 가진 것이라고 밝혔음

❍ 경영계에서는 저성장속에서 기업의 신속한 구조조정이나 산업재편 과정에서 해고를 통한 고용조정은 불    가피하며 경직된 노동시장의 유연성을 높여야 한다고 주장함

- 기업의 경영부담을 제거하기 위한 고용유연화가 필요하며 일반해고 확대는 지침이 아니라 법제화시켜서   상시적인 구조조정을 통한 기업의 경쟁력 강화에 기여해야 함

- 경직적인 고용구조는 기업들의 글로벌 경쟁력 측면에서 불리하게 작용할 수밖에 없으며 저성장의 늪과     급격한 고용충격에 따른 혼란에 대비하기 위해서라도 저성과자에 대한 일반해고 확대 등 고용유연화가     필요함

❍ 노동계에서는 ‘인력의 유연성 제고’ 보다 ‘노동관계의 존속 및 근로자보호 필요성’을 더 중요한 가치로 보   면서 해고를 최후의 수단으로 활용해야한다는 입장으로, 해고관련 규정을 자의적으로 해석하게 되는 경     우 입법권의 침해에 해당될 여지가 있음을 주장함

- 근로기준법 제23조 및 제24조의 해고제한법리를 회피·대체하기 위한 수단으로 저성과 제도를 적극적으로   활용하거나, 교정 등의 개선기회를 부여한다는 명목으로 자진퇴사를 유도하는 수단으로 악용할 가능성이   매우 높음

- 객관적·합리적으로 판단할 수 없는 실적부진(저성과)에 대한 신뢰성과 함께 사용자 해고 대상자로 노조간   부나 조합원을 선정하여 이들을 쉽게 해고하고 노동조합의 세력을 약화시킬 수 있음

❍ (소결) 고용해지 기준·절차 마련 등 고용조정 제도에 대한 종합적 개선이 필요하나, 그 의도와 다르게 오·    남용되거나, 경영상 해고를 위한 우회적 방법으로 악용될 소지가 존재[5]하며 중소기업 노동시장의 불안    정성을 더욱 확대시킬 가능성이 있음

- 따라서, 일반적인 고용해지 기준 및 절차를 마련하는 경우 이상의 우려와 가능성을 방지하기 위한 적절한   방안을 마련해야 하며, 노사 이견 및 파급효과 등을 고려해 오남용 방지를 위한 충분한 사회적 논의를 거   쳐 입법적으로 해결할 필요가 있음[5]

2. 취업규칙 불이익변경 요건 완화

????❍ 고용노동부는 2014년 12월에 “정년연장, 임금피크제 도입 등 근로환경 변화에 따른 근로조건의 합리적      적용을 위해 취업규칙 변경 기준·절차 명확화 : 판례상 인정되는 ‘사회 통념상 합리성’ 요건 구체화”[6]와     “노사정은 임금피크제 도입을 비롯한 임금체계 개편과 관련하여 단체협약 및 취업규칙 개정을 위한 요건    과 절차를 명확히 하고 이를 준수한다”고 밝혔음

❍ 경영계는 “법률 환경 변화나 기업 경영상 불가피한 취업규칙을 변경할 때도 반드시 과 반수의 동의를 얻   도록 하는 것은 지나치게 경직된 제도”라면서 “판례를 반영해 사회통념상 합리성이 있다면 동의요건을     완화시킬 필요가 있다”면서 취업규칙 변경절차를 완화해야 한다고 주장함

- 취업규칙의 경직성이 임금·해고·근로시간·업무배치에서 기능적·수량적 경직성을 강화시켜 ‘노조가 있는 대   기업 정규직’의 과보호를 고착화하고 있다는 주장하면서 근로기준법상 취업규칙 불이익 변경시 근로자     동의 조항의 완화를 제시했음

❍ 노동계는 임금피크제 도입은 개별 사업장 상황에 따라 노사 자율적 합의로 결정할 문제로 정부가 과도     한 개입을 해서는 안되며, 근로기준법이 규정하고 있는 근로자집단의 동의 절차를 배제하는 것은 명백히   근로기준법 위반이라고 주장함 

- 취업규칙 불이익변경 절차는 대다수 미조직·비정규 근로자, 중소영세업체의 근로자들이 자신의 근로조건   을 지키기 위한 최소한의 장치인데, 그 요건을 완화하는 것은 자신들의 불안정한 근로조건을 지키기 위한   최소한의 장치마저도 제거하는 것임

- 취업규칙 불이익변경 요건 완화는 결국 노동조합과 단체협약의 역할과 기능을 무력화 하는 것으로 귀결     될 것임

❍ (소결) 사용자 편의에 따라 근로자를 획일적으로 관리하기 위한 제도로 활용되고 있는 취업규칙제도는      ‘근로자 보호’의 측면은 배제되고 있는 것이 현실임

- 근로기준법이 추구하는 ‘근로조건 대등결정’ 원칙[7]을 구현하기 위해서는 고용노동부장관에게 신고되는     취업규칙이 노동자의 권리를 침해하는 부분이 없는지를 심사하고 적극적으로 반려처분을 내리는 등의 조   치가 필요함

- 위법한 취업규칙에 대한 보완·반려처분을 마련하여 취업규칙제도가 근로기법이 추구하는 ‘실질적인 대등   결정’ 절차가 보장될 수 있도록 유도해야 할 필요가 있을 것임

[3] ‘노사정 대타협 설명자료’, 노사정위, 2015.10.5, ‘주제별로 살펴본 노사정 대타협 주요내용 및 추진계획’, 노사정위, 2015.11

[4] ‘노사정위원회 전문가그룹 논의결과’, 노사정위, 2015.3.17

[5] ‘박근혜정부 노동개혁(5법안+2행정지침)의 문제점과 대응방향(안)’, 새정치민주연합 정책위원회, 2015.10.14

[6] ‘비정규직 종합대책(안)’, 관계부처 합동, 2014.12.19

[7] 근로기준법 제4조에서는 근로조건을 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 의하여 결정하도록 규정하고 있으며     근로계약을 체결할 때는 물론 근조조건을 변경하는 경우에도 적용되고 있으며 대법원 판례 역시 “기존 근로조건 내용을 사     용자가 일방적으로 근로자에게 불이익하게 변경하는 것은 근로기준법상 허용될 수 없다”는 입장임

Ⅳ. 제언

1. 해고요건의 공정성과 합리성을 통한 고용안정

????❍ 기업의 구조조정이나 산업재편 과정에서 해고를 통한 고용조정은 불가피하지만 일방적이고 상시적인 해    고 오남용으로 인한 실직자가 급증하고 있고 이들을 위한 사회안전망은 낮은 것이 현실임

- 해고요건 완화로는 노동시장 이중구조를 해소할 수 없으며, 근로기준법(제23조, 해고 등의 제한)을 우회     적으로 회피할 수 있는 행정지침을 통해서 현장에서 해고를 용이하도록 하겠다는 의도로 근로기준법을     위반하는 것임

- 「근로기준법」개정으로 해고를 엄격히 제한해야 하며 저성과자에 대한 해고회피 노력의 내용과 절차를     구체화하고, 해고 이전에 업무 재교육이나 부서 재배치를 통한 저성과자의 생산성 제고에 먼저 노력하는   것이 필요함

- 실적 등 객관적 평가가 가능한 업무(대상 근로자)는 소수이고 대부분 평가지표가 상급자의 주관적 평가로   용인되고 있으므로 평가기준과 평가결과의 공정성과 합리성을 담보하기 위해서는 인사평가 주체로서 노   동조합의 참가가 보장8)되는 합리적인 평가시스템 구축이 선결과제임

- 독일「해고제한법」처럼 해고 대상인 근로자의 임금을 낮추는 등 낮은 수준의 근로계약으로 재고용할 수     있게 하는 방안도 검토할 필요가 있음

2. 노사의 자율적 합의를 통한 임금피크제 도입

❍ 정년연장으로 근로자는 정년연장의 상당한 수혜자이므로 그 비용의 일부를 부담해야 하는 의무가 있으    며 일자리 창출과 고용안정에 협력할 필요가 있음

- 개별기업의 노사간 자율적 합의를 원칙으로 임금피크제 도입을 위한 취업규칙 불이익 변경 요건 완화를     추진하고, 퇴직금과 국민연금 등에 미치는 영향을 최소화하고 민간부문의 임금피크제 정착을 유인할 수     있는 방안을 강구해야 함

- 현재 근로기준법상 불이익한 취업규칙에 대해 근로자 집단적 동의 절차를 준수하는지를 철저히 감독할     필요가 있으며, 근로조건의 대등결정이 실질화가 될 수 있도록 노동조합의 조직률을 높이는 제도 보완이   필요함

- 노동자들(정규직, 비정규직)의 직무성과의 가치평가에 대한 기준과 합의를 전제로 업무의 내용과 양에 맞   게, 일하는 사람의 능력과 성과·생산성에 부합하게 임금을 정하는 것이 ‘동일가치노동 동일임금’을 실현하   는데 적합하다는 평가가 있으므로 중장기적으로 임금체계 개편을 추진해야 함

3. 국회 입법적 견제 및 통제력 강화9)

❍ 국회가 제정한 노동관계법령을 고용노동부가 월권하여 해석하거나, 입법을 우회하여 편법적으로 마련되    는 가이드라인, 매뉴얼(‘지침 등’)에 대한 강력한 제재조치가 필요하고, 노동기본권과 관련된 법률을 제·개    정할 필요가 있음

- ‘지침 등’의 민감성과 파급력을 고려하여 고용노동부가 행정지침 작성시 노사단체의 의견을 충분히 청취   할 수 있는 채널을 마련하는 것이 폐해를 예방하는 수단이 될 수 있을 것임

[8] 독일의「사업조직법」이 근로자대표위원회가 사용자와 함께 인사평가제도를 만들도록 규정한 것처럼 우리나라도 근로자참       여 및 협력 증진에 관한 법률(근로자참여법)에 관련 제도를 명문화해야 한다는 주장이 제기되고 있음

[9] ‘고용노동부 행정지침, 매뉴얼 등의 문제점 및 사례 분석’, 한국노동조합총연맹, 2015.4