민주연구원

국가재정 건전화를 위한

         재정준칙 법제화 및 독립재정기구 설치

  

Ⅰ 대한민국 재정의 악화

 2016 정부예산을 통해 살펴본 대한민국 재정

❍ 2016 정부예산과 재정건전성 악화

- 2016 나라살림 규모는 386.4조원으로 전년(375.4조원)보다 약 3% 증가

- 3% 증가율은 2010년 2.9% 증가율 이후 가장 낮은 것으로, 저성장으로 인하여 세수가 줄어든만큼 정부가   지출규모를 조금만 늘린 것으로 보임

- 더욱이 올해 우리나라 국가채무 규모는 약 645조원으로 예상되고 이는 전년보다 50조원 많은 것으로 사   상 처음 40%를 돌파하여 국가 재정건전성이 문제됨

❍ 국가채무 증가와 관리의 한계

- 2016 예산을 보면 GDP대비 국가채무 비율은 40.1%로 올라가며 이는 지난해 정부가 예상한 35.7%보다     4.4% 높아진 것임

- 특히 정부는 과거 “30% 중반대의 채무관리”를 자신하였으나 40%초반의 인상을 통하여 국가부채관리에     한계를 드러내고 있음

- 지출의 증가만큼 적정한 세수가 확보되어야 국가채무의 적정선을 유지하고 재정정책의 근간을 마련할 수   있으나 증세 없는 복지, 장미 빛 경제전망 등으로 인하여 국가채무가 급증

 대한민국 재정의 전망

❍ 국가채무 추이와 전망

- 국가채무는 장기적으로 증가할 것으로 전망되며 연간 약 8.0%의 증가율 추세를 나타낼 것으로 보임         (′12~′19 국가채무 증가율)

- 더욱이 적자성채무가 증가하고 일반회계에서 적자보전 비율이 증가하여 우리나라의 재정이 악화될 위험   이 존재

❍ 급격히 증가하는 국가채무 증가속도

- 우리나라의 국가채무 40%는 미국 (111.4%), 프랑스(121.9%), 일본(229.2%) 등과 비교하였을 때 양호한 수   준으로 보고 있으나,

- 향후 복지수요 증가와 고령화추세 가속화, 통일비용 증가 등 우리나라의 특수한 상황을 고려하면 심각한   재정위기의 가능성

- 또한 우리나라는 연금비용이 성숙되지 않았기 때문에 선진국과 비교하였을 때 추가적으로 지출될 비용이   상당한 수준

- 더욱이 채무의 규모와 더불어 채무의 급격한 증가속도는 OECD 평균을 상회하는 것으로 진지한 관리가     필요한 시점

- 실제로 우리나라의 국가채무 증가속도(′00~′12기준)는 OECD 34개국 가운데 일곱 번째로 높은 증가율을     보이고 있으며, 이는 재정위기를 겪고 있는 PIIGS국가보다 빠른 속도 (IMF World Economic Outlook,         2013)

Ⅱ 재정준칙 법제화 방안

 재정준칙의 의의와 종류

????❍ 재정준칙의 의의

- 국가재정에서의 재정준칙이란 재정수지, 재정지출, 국가채무 등 총량적인 재정지표에 대하여 구체적인 목   표수치를 동반하면서 장기적인 재정운용 목표를 설정하는 것[1]

- 결국 재정준칙은 국가의 재정분야에 대한 구체적이고 직접적인 운영 목표를 제시하는 것으로 이해할 수     있음

- 이러한 재정준칙을 통하여 국가채무를 효율적으로 관리하고 국가개정을 건전화할 수 있는 등 다양한 장     점이 존재

????❍ 재정준칙의 종류[2]

- 일반적으로 재정수입, 재정지출, 재정수지, 국가채무의 형태로 구분

- 수입준칙은 초과세수가 발생한 경우 이에 대한 배분방식을 규정하는 것으로 초과수입 일부를 국가채무상   환에 사용하여 국가재정건전화에 기여

- 지출준칙은 총지출한도, 분야별 명목·실질지출한도, 명목·실질지출 증가율을 설정하는 방식으로 정부지출   을 줄여 재정건전화에 기여

- 재정수지준칙은 매 회계연도마다 또는 일정기간 동안 재정수지를 균형으로 유지하거나 일정 수준을 유지   하도록 하는 방식

- 채무준칙은 GDP대비 국가채무비율을 구체적으로 일정한 수준에서 유지 및 관리하거나 일정 한도 이하로   단계적으로 감소시켜 제약을 가하는 방안

 재정준칙 현황

????❍ 우리나라의 재정준칙 입법 현황

- 「국가재정법」 제90조는 세계잉여금 등의 처리에 관한 규정을 두고 있음

- 제1항에서는 “일반회계 예산의 세입부족을 보전하기 위한 목적으로... 해당 연도에 예상되는 초과 조세수   입을 이용하여 국채를 우선 상환할 수 있다.”라고 규정하여 초과세입 부분에 대한 채무상환 규정을 명시

- 또한 균형재정 달성을 위하여 지출증가율을 수입증가율보다 낮게 유지하는 국가재정운용계획을 수립 및   시행하고 있음

- 「2014~2018 국가재정운용계획」은 총지출 증가율을 총수입 증가율 보다 0.6% 낮게 유지하여 재정건전성   을 최대한 관리

- 하지만, 재정수지 준칙과 채무준칙은 현재 우리나라에서 운용하고 있지 않음

❍???? 각국의 재정준칙 도입 현황

- 선진국들은 재정의 적극적인 역할을 중시하여 유연한 재정준칙의 적용을 강조하지만 예외조항의 신설과   같이 제도의 객관성을 높이고 있음

- 한편, 신흥개발 국가들은 재정규율을 중요시하며 준칙준수의 구속력을 강화하고 있는 실정

 국가재정 건전화를 위한 재정준칙의 도입

????❍ 재정준칙의 법률화 방안 필요

- 중장기 재정건전성 목표를 달성하기 위하여 단기적이고 임시적인 재정운용 결정을 제한할 수 있는 재정     준칙의 도입이 필요

- 또한 재정준칙의 도입 시 재정건전성을 확보하면서 경기대응성을 유지할 수 있는 준칙을 선택하며, 준칙   의 구속력을 강화하기 위한 법률화 방안 필요

- 방법론적으로 페이고 제도(Pay-Go)와 같이 지출을 계획하는 경우에는 반드시 재원 조달방안을 마련하도   록 하며 이는 정부입법 뿐만 아니라 의원입법에도 적용할 필요[4]

❍???? 재정준칙의 강행법규성

- 재정준칙이 도입된다고 하여도 관련사항이 임의규정으로 되어 있으면 재정준칙의 효과를 담보할 수 없음

- 따라서 새롭게 재정준칙을 도입하는 경우 이에 관한 사항을 반드시 준수하도록 하는 강행 규정을 입법하   여야 하며 단순히 명령이나 규칙 정도의 수준에 머물러서는 안 됨[5]

- 예를 들어, 채무준칙은 GDP 대비 국가채무비율을 일정수준에서 한도를 정하여 점차적으로 감소하도록     설정하거나 한도를 조정하는 방안으로,

- 2016년 우리나라의 국가채무 수준은 40%를 넘어섰기 때문에 이를 최대 50% 수준으로 유지하는 강행규   정을 입법하는 방안 필요

[1] 박형수·류덕현, 「재정준칙의 필요성 및 도입방안에 관한 연구」, 한국조세연구원, 2006, 21면.

[2] 김성태, 「재정준칙의 도입에 관한 연구」, 한국개발연구원, 2010, 62면.

[3] 홍승현, 「글로벌 금융위기와 재정준칙」, 정책분석 12-03, 한국조세재정연구원, 2012, 16~18면 참조하여 정리함

[4] 다만, 페이고 제도의 엄격한 적용은 의원입법을 위축시킬 위험성이 있으며, 결국 국회 입법권에 대한 침해문제가 발생할 위     험이 있음. 하지만 현재 국가재정 현황을 고려해 보았을 때 지나친 재정지출을 예방하기 위하여 대략적인 재원마련 방안은     입법 시 수반되어야 할 것임.

[5] 물론, 세계 각국은 자국의 경제상황에 맞게 이를 입법하고 있으며 헌법, 법률, 규칙, 협약 등 그 형태도 다양하다. 다만 재정     준칙의 효과를 강화하기 위해서는 상위법령에 규정하고, 재정준칙 준수에 관한 유동성을 강조하기 위해서는 명령, 규칙 등       하위법령에 입법한다.

Ⅲ 독립 재정기구 설치에 관한 검토

 독립 재정기구 설치의 필요

????❍ 재정준칙 준수에 관한 감독

- 재정준칙 법제화와 더불어 이를 얼마나 효율적으로 준수하고 있는지 감독할 수 있는 독립재정기구의 설     치가 필요

- 특히 재정준칙 준수의 강제성을 담보하지 않을 경우 정부가 적절한 채무관리를 수행하는 지 관리·감독할   수 없기 때문에 독립기구 필요

????

❍ 독립적지위에서의 공정성 확보

- 더욱이 재정준칙의 준수여부와 관련하여 국회에서 감독하는 경우 정부의 예산집행권을 침해하게 되고 정   부에서 감독업무를 수행하는 경우 제도가 유명무실해질 위험

- 따라서 독립적인 기관에서 이에 대한 검토가 필요하며 예산과 재정에 관한 독립적인 관리·감독이 시행되   어야만 모두가 납득할 수 있을 것

 독립재정 전문기구에 관한 해외사례

????❍ 독립재정기구의 소속

- 독립재정기구의 소속은 크게 정부 산하 기관인지, 국회 소속인지로 구분

- 예산의 편성과 재정의 집행이 주로 행정부에서 이루어지는 경우 의회는 정부권한을 감독하기 위하여 재     정기구를 국회소속으로 두고, 주로 대통령제 국가에서 이루어짐

- 반면 의원내각제 국가의 경우 권력 융합적 관점에서 의회와 행정부의 관계가 밀접하기 때문에 의회에 별   도의 재정전문기구를 둘 필요성이 적음

❍???? 독립재정기구의 해외사례[7]

- 미국은 의회예산처 (CBO; Congressional Budget Office)를 두어 정부가 제안한 예산안을 검토하고 장기적   인 효과를 분석[8]

- 캐나다도 의회예산처 (PBO; Parliamentary Budget Office)를 두어 정부예산안 평가 및 장기 재정계획 수     립

- 영국의 예산책임청 (Office for Budget Responsibility)은 경제전망에 대한 책임을 가지고 정부정책이 재정   건전화 목표에 부합하는지 여부를 판단

- 스웨덴의 경우 재정정책위원회가 정부재정의 지속가능성, 흑자목표, 지출한도 등을 검토하고, 그 밖에 오   스트리아, 헝가리, 덴마크, 벨기에 등의 국가도 재정위원회를 두고 있음

 독립 재정기구의 업무와 우리나라에서의 설치

????❍ 독립재정기구 업무

- 독립 재정기구는 인력과 예산에 있어서 독립성을 갖추고, 완전한 재량이 보장된 업무를 수행

- 다만, 업무와 관련해서는 사후 평가를 통하여 정치적 책임을 묻게 됨

- 정부부처가 경제성장률과 세입 등을 전망하는 경우 낙관적으로 전망할 수 있기 때문에 독립적인 기관에     서 객관적인 평가업무 수행하여야 함

- 또한 실증적인 지출업무 등을 수행할 수 있는데, 고령화 등 인구구조 변화에 따른 연금·의료·복지지출 등     을 객관적으로 추계하여 중장기적 지출증가 통제에 도움

❍ 우리나라에서의 설치

- 현재 우리나라는 국회에 예산정책처가 설치되어 있으며 정부예산에 관한 평가와 재정효과를 분석하고 있   음

- 하지만 정부예산에 대한 평가와 관련하여 정부기관의 견해와 상이한 경우가 많기 때문에 객관적인 평가     인지에 대한 의문제기

- 더욱이 정부와 의회의 대립이 심한 우리나라에서는 의회소속 재정기구의 평가를 정부가 수렴하기는 현실   적으로 어려움

- 따라서 독립된 재정기구의 설치는 “독립행정청”으로서 정부와 의회의 어느 곳에도 속하지 않는 중간 기     구가 되도록 하여야 함[9]

[6] 김춘수·윤주철, “독립재정전문기구의 확산 및 유형에 관한 연구”, 「한국거버넌스학회보」 제20집 제3호, 한국거버넌스학회,        2013, 66면.

[7] 우병렬, “OECD 재정건전화를 위한 독립기구 설치 권고”, 나라경제 5월호. 2011, 32면.

[8] 우리나라의 예산정책처가 미국의 의회예산처를 모델로하여 설치되었으나 독립성과 중립성에 대한 의문이 꾸준히 제기되        며, 연구결과에 관한 정부기관과의 의견차이가 존재함.

[9] 대표적으로 미국의 독립규제위원회는 준입법권과 적극적인 행정권을 보유하는 등 독립적인 업무를 수행하고 있으며, 독일     의 연방회계감사원도 헌법기관으로서 입법부, 사법부, 행정부 어디에도 속하지 아니하며 독립적으로 정부회계에 대하여 감     사업무를 수행한다.