민주연구원

I. 논의의 배경

□ 이번 20대 총선의 최대 화두는 침체에 빠진 우리 경제의 회복이라고 할 수 있었으며, 이를 위해서는 경      제민주화를 바탕으로 한 선순환 구조의 시장 형성은 필수적이며 불공정하고 비민주적인 경제활동은 지      양되어야 하며 이를 위해서는 공정거래위원회의 역할은 필수적임 

❍ 여소야대로 귀결된 20대 총선의 결과를 바탕으로 야당은 공정하고 민주적인 절차안에서 우리 경제를 회    복시키는데 매진하여야 함

- 야당에서 제시하고 있는 경제활성화의 해법은 재벌의 경제력 집중 해소와 대중소기업 동반성장 그리고     하도급 문제, 납품단가 인하 등 불공정하고 비민주적인 경제행위는 지양하는 것임

- 대신 민주적이고 공정한 시장경제 질서를 확립하여 그 안에서 이루어지는 경제활동의 성과가 국민 모두     에게 돌아갈 수 있도록 하는 것임. 즉, 더불어 성장할 수 있는 구조를 체계화 시키는 것이라고 할 수 있음 

❍ 경제민주화를 통한 공정한 시장경제 질서를 구축하기 위해서는 경제검찰이라고도 불리우는 공정거래위    원회가 중요한 역할을 수행할 수 있음에 따라 해당 위원회의 역할 제고는 필수적이라고 할 수 있음

- 공정거래위원회는 독점 및 불공정 거래에 관한 사안을 심의 의결하기 위해 설립된 국무총리 소속의 중앙   행정기관이자 합의제 준사법기관으로 경쟁정책을 수립 운영하며 공정거래 관련 사건을 심결 처리하는 역   할을 담당하는 기관임[1]

❍ 최근 공정거래위원회는 담합 단속 및 시장지배력 남용 감시 등 핵심적인 업무에서는 제대로 된 역할을      수행하지 못하는 가운데 민간에서 해야 할 캠페인 등에 조직역량을 집중한다는 비판이 일기 시작함

- 공정위는 최근 사회적 이슈가 되었던 대형마트 3사 담합, 금호 계열사 부당지원 등 담합이나 계열사 부당   지원에 무혐의 결정을 내린 반면에 남양유업 밀어내기 사태에 대해서는 추가적인 혐의를 입증하지 못해     서 제대로 된 과징금을 부과하지 못함

- 이와 함께 SKT-CJ헬로비전 합병심사도 심사기간을 넘기는가 하면, 대기업 집단 지정 기준도 검토계획이     없었지만 대통령 발언 이후 적극적으로 추진하는 것으로 입장을 선회하는 등 늑장행정 및 정책혼선을 빚   고 있음

- 또한 고비용 혼례문화 개선, 의료기관 불법행위 근절, TV 홈쇼핑 불합리한 관행 근절 등 민간에서 해야 할   일을 시장감독기관이 나서서 하는 등 비주력 업무에 역량을 집중하는 등 공정위의 권위를 스스로 실추시   키는 상황임

□ 본 고에서는 현재 공정거래위원회의 활동과정에서 나타나고 있는 문제점을 살펴보고 공정위의 역할 제    고를 위한 정책 방안을 모색하고자 함

[1] 공정거래법 제 1조는 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거     래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국       민경제의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 한다고 명시하면서 공정거래위원회의 주요 역할을 제시하고 있음

II. 공정거래위원회의 활동과정에서 나타난 문제점

□ 공정거래위원회는 독립성을 가지고 있는 독립된 행정기관으로 합의제를 표방하고 있지만 실질적으로       조직구성에 대통령의 권한이 강하게 작용하여 본래의 기능을 하고 있지 못함

❍ 공정거래위원회는 위원장 임명권한을 대통령이 가지고 있으며, 위원들은 위원장의 제청으로 대통령이      임명함에 따라 해당 위원회가 독립성을 확보하는데 있어서 한계로 존재함과 동시에 합의제도 제대로 운    영되기 어려운 구조를 가지고 있음

- 공정위는 위원장 1명과 부위원장 1명을 포함하여 9명의 위원으로 구성된 국무총리실 소속의 중앙행정기   관으로 행정부에 소속되어 있지만, 구체적인 직무수행 등에 있어서 독립적인 권한을 가지는 독립적인 행   정기관이라고 할 수 있음[2]

- 하지만 공정위 위원들에 대한 최종 임명권한은 대통령이 가지고 있으며, 위원들의 임기 또한 연임이 가능   하다고 하지만 3년 밖에 되지 않기 때문에 행정부의 영향에서 자유로울 수 없는 구조임

- 이와 함께 공정거래위원회는 합의제로 운영됨에 따라 위원들 모두가 동등한 권한을 행사해야 하지만 공     정거래위원장이 해당 위원들을 대통령에게 제청하여 대통령이 임명하는 구조로 이루짐에 따라 실질적으   로는 동등하게 운영되는 합의제라고 하기 어려움[3]

□ 공정거래위원회는 사건처리 및 행정에 있어서 사건처리 절차 지연, 불투명하고 독점적이며 자의적인 행     정, 솜방망이 처벌 등 다양한 문제점이 나타남

❍ 국민과 기업들이 요구하는 불공정거래에 대한 예방 및 대응과 관련한 사건처리 절차지연 등의 늑장행정    으로 인해 피해자 신고에 따른 실효성을 담보하기 힘든 상황임

- 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하, 공정거래법)에 따르면 해당 법률 위반에 따른 사건처리 기   한을 최대 5년으로 규정하고 있어 공정거래위원회의 자체조사가 아닌 피해자의 신고에 따른 조사의 경우   실효성을 담보하기 힘든 구조임

- 2014년 기준 공정거래법 위반 사건 처리기간의 경우 조사기간은 평균 104일, 조사관의 조사 후 심결에     회부되어 최종처분이 나오는 기간은 평균 73일[4]로 약 6개월 정도 소요되는 것으로 나타남[5]

- 이와 함께 조사대상 기업이 공정위의 결정에 불복하여 법원의 판결로까지 이어진다면 해당 사건처리 기     간은 더욱더 길어지게 되는 문제를 가지게 됨

- 따라서 불공정거래에 따른 신고자가 상대적으로 ‘을’의 위치에 있는 사람들이란 점을 감안할 경우 처리기   간의 장기화는 결과적으로 ‘을’들에게 피해가 돌아가는 형태로 피해자는 제대로 된 구제를 받지 못하는 상   황에 놓임[6]

❍ 공정위의 사건처리 결과로 발생하게 되는 과징금 등은 국가에 귀속되고 가해기업들의 보복에 대한 우려    등으로 인해 피해자 및 피해기업의 손해를 구제하는 데 한계가 존재함

- 신고인이 공정위에 고발을 한 이후로 해당 사항에 대해서 공정위의 최종 결정이 내려지기 전까지 이들 피   해자들은 제대로 된 피해보상을 받지 못하는 상태에 놓이게 됨

- 이와 함께 공정위의 조사 결과 과징금 부과 등의 처분이 내려지게 될 경우 해당 과징금은 피해자에게 배     분되는 것이 아니라 국가에 귀속됨에 따라 피해기업들이 금전적인 보상을 받는데에는 한계가 존재함

- 특히, 피해기업들의 경우 공정위 고발로 인해 가해기업으로부터 보복을 당할 수 있는 불안감 등 때문에     공정위 고발로 인한 이익보다는 손실이 더 클 수도 있음

❍ 공정위는 조사과정 중에서 수집된 다양한 자료들은 관련 재판 및 행정처분 등에 중요한 증거자료가 됨에   도 불구하고 이롸 관련한 자료의 열람 및 공개 등을 거부하면서 사건처리와 관련하여 공정위 스스로 투명   성 및 신뢰성을 저하시키는 결과를 초래함

- 공정위의 심사과정에서 작성된 심사보고서는 관련 재판 및 행정처분의 중요한 증거자료가 될 수 있지만     이를 공개하지 않고 있으며, 심지어는 법원의 요청에도 불구하고 관련 기록을 송부하지 않는 경우도 비일   비재함

- 특히, 공정위에 고발을 당한 피고발인의 경우 공정위의 심의과정에서 심사보고서의 문제점을 지적할 수     있고, 해당 결과에 대해 불복할 경우 소송까지 할 수 있지만 신고인의 경우 헌법소원을 제외한 불복수단     이 존재하지 않은 상황임

- 따라서 신고인은 공정위의 사건처리와 관련하여 제대로 된 의견을 개진하기 어려운 가운데, 전적으로 심   사관의 자의적인 조사행위 및 그에 따른 심사보고서에 의존할 수 밖에 없음에 따라 이러한 문제점을 해결   하기 위한 통제수단이 필요함

[2] 공정거래위원회 위원들에 대한 최종적인 임명권한은 대통령이 가지고 있지만, 위원들이 금고 이상의 형사처벌을 받거나 또     는 심신쇠약으로 직무를 수행할 수 없게 된 경우를 제외하고는 그 의상에 반하여 면직되지 않느 신분보장을 받음과 동시에     구체적인 직무수행 방향에 관하여 장관 뿐만 아니라 대통령과 국무총리의 지시에 구속되지 아니함

[3] 공정거래위원회의 구성은 결과적으로 대통령의 의중이 가장 중요하다는 것을 의미함

[4] 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제54조에서는 해당 기간을 35일로 이내로 규정하고 있다는 점을 감     안할 경우 2배 이상의 시간이 소요됨

[5] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부개정법률안(이학영 의원 대표발의, 2015.6) 검토보고서.

[6] 대표적인 사례로 마메든샘물이 석수&퓨리스에 대한 불공정 행위를 신고하여, 공정위의 사업활동방해 시정명령 의결의 결       과가 나올 때까지의 기간이 약 4년으로 이 기간에 신고인은 파산 상태에 접어들었고 너무 늦은 판결로 인해 재기할 수 있는     기회까지 소진함

III. 공정거래위원회의 역할 제고 방안

□ 공정거래위원회가 실질적인 독립성을 확보하여 사건처리에 있어서 합의제를 충실히 이행할 수 있도록       관련 제도 개선

❍ 공정거래위원회가 실질적인 합의제로 운영될 수 있도록 독립성을 보장하기 위하여 위원들 일부에 대한      국회 추천권 부여 및 국회의 청문 절차를 통한 위원 임명과 함께 위원들의 임기 연장이 필요함

- 미국 및 일본 등 주요 선진국에서 공정거래위원회의 위원은 의회의 인준을 거쳐서 대통령이 임명하는 형   태를 취하고 있으며, 특히 미국의 경우 위원회의 정치적 영향력을 배제시키기 위하여 5인의 위원 중 3인     이상은 같은 정당 출신을 선임할 수 없도록 하고 있음

- 이와 함께 해당 위원들이 자신의 임기 동안 외부의 영향력에 구애받지 않고 독립적으로 사건을 심사할 수   있도록 임기를 보장하고 있음(미국:7년, 일본: 5년 등)

- 따라서 공정거래위원회가 합의제를 충실히 이행할 수 있도록 위원들 일부에 대한 국회의 추천권 보장과     함께 모든 위원들은 국회의 청문을 거쳐서 임명되도록 해야 하며 위원장이 위원들의 임명절차에 관여할     수 없도록 해야 함

- 또한 위원들이 다른 외부적인 영향력에서 자유로울 수 있도록 기존 3년의 임기를 5년 이상으로 연장하고   이를 철저히 보장해야 함

□ 공정위의 신속한 사건처리를 위한 처리기간 설정 및 조사계획서 작성을 통한 사건처리의 실효성 확보

❍ 공정위의 사건처리의 실효성을 확보하기 위하여 신속한 사건처리를 위한 처리기간 설정 및 조사계획서      작성을 통한 체계적인 조사가 이루어질 수 있도록 하여 피해자의 피해 최소화가 필요

- 앞서 언급한 것처럼 공정위의 사건처리에 걸리는 시간이 평균 6개월 정도 소요되고 있으며, 처리기간 또   한 최대 5년으로 해당 기간은 피해자를 실질적으로 구제하는데 있어서 한계가 존재함

- 현행 형사소송법에서도 검찰의 수사절차가 장기화 되는 것을 사전에 방지하고자 수사절차 제한기간을 3   개월도 두고 있다는 점을 감안할 때 피해유형에 따른 사건처리 기간 설정이 필요함

- 공정위 차원에서도 자체적으로 사건처리를 위한 기한을 정하고 있지만 실효성을 확보하기 위해서는 법률   로 정할 필요가 있으며, 부득이하게 사건처리 기간이 연장해야 할 경우 명확한 사유 등을 근거로 전원회     의에서 이를 결정하도록 해야 함

- 이와 함께 사건처리를 위한 조사계획서 작성 등을 통해서 체계적인 조사를 통하여 신고인과 피신고인의     입장이 제대로 반영된 심사보고서가 작성될 수 있도록 할 필요가 있음

□ 공정거래위원회의 투명성 강화 및 신뢰 회복을 위해서 정보공개를 네거티브 방식으로 전환할

필요가 있음

❍ 공정거래위원회의 정보공개를 개인정보 및 영업상 기밀에 해당하는 민감한 정보를 제외한 정보에 대해      서는 네거티브 방식으로 전환하여 투명성 강화 및 신뢰 회복

- 공정거래위원회의 가장 큰 문제점 중의 하나가 정보 공개를 제대로 하지 않고 있다는 것으로 신고인이 조   사결과에 대해 납득할 수 있고 공정위 차원의 투명성 강화 및 신뢰성 회복을 위해서는 네거티브 방식의     정보공개가 필요함

- 공정거래위원회는 개인정보 보호 및 영업상 기밀 등을 정보공개 거부의 주요사유로 제시하고 있는데 이     를 제외한 정보는 일차적으로 전부 공개할 필요가 있으며 해당 정보가 충분하지 않다고 판단될 경우 추가   적인 정보 공개여부를 논의할 수 있을 것임

 ♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.