2017년 보건복지예산(안)의 숨겨진 비밀
2017년 정부예산안이 발표되면서 또 다시 과도한 복지비용에 관한 논의들이 제기됨. 복지예산이 증가 한 것은 사실이나 세부 예산항목들을 분석해 보면 복지예산은 크게 확대되지 않음. 구체적으로 사회보험 재정의 자연증가분이 늘어나고, 일반예산으로 해결해야 하는 취약계층 지원이나 사회서비스 분야의 복 지예산은 제자리인 것으로 나타남. 규모의 증가를 가지고 복지예산을 과도하게 부풀려 우려하는 것은 복지예산에 대한 오해를 낳고 있음. 지난 10년간 위기로 강조되었던 저출산·고령화라는 인구사회구조의 변화를 해결하기 위해서는 장기적 인 전망을 가진 예산 배분이 필요하나, 복지재정의 부담만 강조함으로써 중요한 문제는 땜질식 대응으 로 처리됨. 오히려 정부는 필요한 부분에 적정한 예산을 배분하기 위한 노력보다 복지비용을 통합적으로 통제 하고, 축소하려는 기획을 하고 있음. 정부는 필요한 복지비의 증가를 탓할 것이 아니라 진정한 균형 예산을 유지하기 위한 세입관리에 더 집중해야 할 것임. |
Ⅰ. 논의의 배경
□ 2016.8.30. 정부의 ‘2017년 예산안’이 공개되면서 복지예산 확대에 대한 우려가 또 다시 제기됨
❍ 정부예산안에 「보건·복지·노동」 분야가 32.4%(전체 400조 7천억 중 130조)로 가장 비중이 크며, 긴축재
정에도 불구하고 전년도 대비 5.3%의 예산이 증가함
- 정부예산안 발표는 복지예산에 대한 민감하고 불안한 시선을 반영함. 이는 대선을 앞둔 복지 포퓰리
즘[1] 논의까지 확장되고 있음
□ 2017 정부 예산안 - 과중한 복지비?
❍ 이런 우려는 2가지 방향으로 나뉨. 언론에서 보도된 바와 같이 전체 예산 중 복지비가 차지하는 절대적
인 비중으로 복지예산이 과중하다는 비판[2]과 다른 분야와 비교했을 때 상대적으로 큰 폭의 예산증가율
(2016년 대비 5.3%, 6조 6000억원 증가)이 복합적으로 작용함
- 2014년부터 보건복지고용 분야의 예산은 전체 예산의 30%를 차지해 왔으며 완만하게 증가하고 있음
( 참조). 따라서 2017년 예산이 크게 확대된 것이 아니라 점진적인 복지수요증가에 따른 자연스
러운 변화라고 할 수 있음
[1] “연 1조 이상 필요한 법안만 벌써 17건.. 돈은 누가 내나”에서는 기초연금 인상 등 대선용 법안에 대한 우려를 발견할 수 있
음. (한국경제, 2016.8.31)
[2] “97조(2013년)→130조(2017년) 치솟는 복지예산... 경기 살릴 실탄은 점점 빠듯” (조선일보, 2016.8.31)
Ⅱ. 복지예산의 세부 내용 분석[3]
□ 복지예산이 과도한 비중인지, 그리고 복지예산의 확대가 어떤 의미를 가지고 있는지 세부배분 내역을
통해 살펴보고자 함
❍ 복지예산은 크게 1차 안전망에 속하는 사회보험(8대 보험)과 공공부조(국민기초생활보장제도), 사회서
비스 분야로 나뉨. 2017년 예산안을 보면 정부의 재정배분은 1차 안전망인 공적연금이 45조 규모로 가
장 큰 비중을 차지하여 복지재정 총액 대비 34.9%임
- 그런데 이 예산안에는 [보건·복지·노동]이 하나로 묶임에 따라 주거, 보훈의 항목이 포함되어 있음. 이는
국제비교를 위해 필요한 분류이지만, 국민들이 일반적으로 생각하는 ‘복지’의 개념과는 차이가 있음
❍ 또한 2017년 복지예산 130조 중 66%는 기초연금을 포함한 공적연금과 국민기초생활보장의 확대에 따
른 의무지출이 차지함
- 결국 증가된 복지 예산 중 자연증가분이 3조 6713억원으로[4]이며 실제 일반예산으로 증가한 부분은
약 3조원에 불과함. 고령화에 따른 사회보험료의 자연증가분이 늘어나는 것은 사실이지만 사회보험지출
의 증가가 크게 보이는 것은 전체 예산에서 차지하는 비중에 따른 가시적 효과일 뿐임
- 약 70조에 이르는 1차 사회안전망 지출(공적연금, 보건, 노동 중 구직급여, 노인·청소년 중 기초연금)과
약 60조 규모의 2, 3차 안전망 지출에서 주택과 보훈 부분(47조 3614억원)을 제외하면, 실제 사회복지비
용으로 지출되는 일반예산의 규모는 약 23조임. 국가의 지원이 필요한 국민 일반을 위한 공공부조 및 사
회서비스 재원이 사회보장재정 중 17.7% 정도에 불과함
□ 사회서비스 분야의 일반예산 투입이 정체됨으로써 아동, 청소년, 장애인, 노인, 여성 등의 집단과 저출
산, 건강증진, 질병예방 등의 복지사업이 지속적으로 무시되는 결과를 초래함
❍ 2015년~2017년까지 일반 예산사업에 포함되는 아동, 청소년, 장애인, 저출산 대응 영역에서 발생하는
비용은 정체상태임
- 보육·가족·여성으로 묶인 예산항목은 영유아보육료와 어린이집, 가정양육수당지원이 포함되어 아동과
여성을 위한 예산배정은 거의 없으며, 노인과 청소년도 하나의 영역으로 예산이 묶여있지만 대부분은
노인일자리, 장기요양시설확충, 양로시설 운영 등 노인예산이 차지함. 일례로 2016년 노인·청소년 예산
에서 청소년에게 배분된 비용은 ‘아동청소년 참여 및 인권증진’과 ‘아동청소년정책연구 및 통계’ 명목으
로 1조 5518억 원의 10%에도 못 미치는 지출이 이루어짐[5]
□ 복지지출 규모만을 가지고 복지비용의 과도함을 강조함에 따라 정부 예산이 최소한 기본적인 욕구를 충
족시켜야 하는 복지수요는 간과되는 한계를 드러냄
[3] 복지예산의 분석은 고제이 외, 2015, 『사회보장재정 재구조화를 위한 중장기 전략 연구』, 한국보건사회연구원의 자료와
2017년 예산안을 참고하여 작성되었음
[4] 자연증가분에는 공적연금지출액 45조 3998억원(올해 대비 +2조 6936억), 실업급여증가분(5385억원), 기초연금대상자 확대
에 따른 기초연금 증가분(2269억원), 그리고 2014년 국기법 개정 당시 2017년까지 생계급여 기준을 단계적으로 중위소득의
30%까지 인상시키기로 했던 부칙에 따른 증가분(2123억)이 포함됨
[5] 기획재정부 재정통계(www.openfiscaldata.go.kr)에서 필자가 직접 계산
[6] OECD, Public social spending % of GDP, 2014. data.oecd.org 2016.9.7. 방문
[7] 2017년 총지출 대비 예산 대 기금의 비율은 273.4조(68%) : 127.3조(32%)임. 고제이 외(2015)의 연구보고서에 따르면 2015
년 8대 사회보험제도 운영을 위한 국가예산보조비용은 14조 6,425억원으로 당시 국민 일반을 위한 공공부조 또는 사회서비
스 지출(약 32조원)의 절반임. 국가예산지원 부분에는 공무원연금(3조 5,420억원)과 군인연금(2조 3,327억원)의 정부분담금
과 국민건강보험의 국고지원(6조 5,962억원)이 가장 많은 비중을 차지함
[8] 기획재정부, 『중장기조세정책운용계획』, 2016.8.30.
[9] ‘장밋빛 성장률에 세수 목표 상항’.. 해마다 세수펑크 악순환, (파이낸셜 뉴스, 2016.9.5.)
[10] 기획재정부는 재정건전화법안을 제출하기 전에 연초에 사회보험재정건전화를 위한 협의회를 개최함. 기획재정부, 2015,
“기획재정부, 2060년 국가채무비율 40% 이내로 관리, 지속적인 세출구조조정 없을 경우 60%까지 상승 가능: 공적연금 및
사회보험은 지속가능성 확보를 위해 개혁 긴요”, 2015.12.4. 보도자료; 기획재정부, 2016, “7대 사회보험 재정건전화 속도
낸다: 제 1회 사회보험 재정건전화 정책협의회 개최”, 2016.3.29 보도자료.
[11] 참여연대 조세재정개혁센터, 「재정건전화법」제정안에 대한 반대 의견서, 2016.8.30,
Ⅲ. 정부와 언론의 ‘반복지’ 논리에 외면 받는 사회복지재정
□ 정부예산안이 발표될 때마다 복지비용이 제도의 모든 측면을 압도하는 것처럼 호도하는것은 복지 포퓰
리즘을 넘어 복지정책의 지속가능성을 위협하는 ‘반복지’ 논리임
❍ 사회보장재정을 세분화해서 살펴본 결과 사회보험 부분의 자연증가에 비해 기본적인 욕구 충족을 위
한 사회보장비는 오히려 부족하다고 할 수 있음
- 복지비용을 사회보험과 일반예산으로 구분하지 않고 복지예산의 증가만을 강조함에 따라 과도한 복지
비의 착각을 불러일으킴. 또한 예산항목에 여러 계층들이 포함됨에 따라 예산 배분에서 소외되는 계층
이 발생하고 이들의 문제가 간과되는 현상이 지속됨
□ 복지예산의 증가만을 강조하고 과장하는 것은 현 정부가 복지에 많은 투자를 한다는 착각을 유도하거
나, 복지비용을 통한 ‘복지공포증’ 혹은 ‘복지피로증’을 유발하는 것임
❍ ‘복지비=증세’가 박근혜정부의 주된 담론이었고, ‘증세 없는 복지’라는 구호로 국민들의 삶을 외면한 것
이 이 정부의 기조였음
- 그 결과 맞춤형 복지는 세대 간, 계층 간 쪼개진 복지급여를 받기 위해 불신과 경쟁을 강화시킨 맞춤형
분리 정책이 시행되고 있음. 당장 저출산 고령화 대책에 장기적인 비전을 제시하지 못한 정부는 내년도
예산을 통해 또 다시 복지정책이 재정 압박을 가중시키는 것으로 설명함
- 더욱이 복지비지출로 국가채무가 늘어나는 것과 같은 오보는 사회복지가 결국 성장을 발목 잡는다는 식
의 보수정부의 논리를 공고화시킬 것임
❍ 과도한 복지예산으로 부풀리기보다 합리적인 예산 배분의 논의가 필요함
- 지난 8월 말 발표된 저출산 대책에서도 생색내기용 재원 분배가 여전히 나타나고, 저출산 대책을 내세
우면서도 막상 필요한 정부의 일반회계 전입금은 삭감[12]하는 등 조삼모사의 행태를 보임
- 이번 보건복지 관련 예산에서 ‘만 5세 미만 어린이 인플루엔자 국가예방접종 실시’(296억), ‘난임부부
시술비 지원 강화’(640억), ‘노인일자리 확대’(4,400억)와 같이 시급히 확대되어야 할 부분이 포함되었고,
장애인활동지원서비스 강화, 읍면동 복지허브화 확대로 인한 사회복지전담 공무원 확충은 주목할 만함
- 그러나 학대아동 발생 예방을 위한 빅데이터 구축, 바이오헬스 신산업 육성의 명목으로 보건 의료 빅데
이터 플랫폼 구축, 의료기관과 환자의 정보를 담은 전산시스템 구축에 예산을 집중적으로 배분하는 것
은 우려되는 부분임. 늘어난 예산만큼 국민들이 체감할 수 있는 합리적 재정 배분을 모색해야 함
[12] 정부는 산전후휴가급여와 육아휴직급여 등 모성보호급여 규모의 증가에도 불구하고 이를 운영할 수 있는 일반회계 전입
금을 동결시킴. 한겨레신문, ‘정부 모성보호 ’쥐꼬리‘지원에 고용보험만 골병’, 2016.9.5.
♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주정책연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.