민주연구원

공공문제해결을 위한 민주적 합의 모델의 새로운 발견
- 신고리원전 공론화가 남긴 것  -

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.

Ⅰ. 사회적 갈등해결을 위한 새로운 모델의 필요성  

■ 갈등의 일상화로 인한 막대한 경제적 · 사회적 갈등비용  

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 ○ 높은 갈등수준과 낮은 갈등관리역량으로 인해 막대한 갈등비용 발생
  - 사회갈등지수는 OECD 29 개국 중 7위로 매우 높은 반면 사회갈등관리지수는 27위로 바닥수준임 (주1, 현대경제연구원, 「사회적 갈등의 경제적 효과 추정과 시사점」, 2016.11.11)
  

  - 높은 갈등지수와 낮은 갈등관리지수 때문에 갈등비용이 연간 무려 82조~246조원에 이름. 사회 갈등이 OECD 평균 수준으로만 관리되어도 1인당 GDP가 7∼21% 증가할 것이라는 전망이 있음 (주2, 박준 삼성경제연구소 연구원, 「제2차 국민대통합 심포지엄 발표문」, 2013.08.21 )
 

 ○ 정치 불신과 사회적 자본의 손실  
  - 2016년 기준으로 OECD가 조사한 바에 따르면 한국인 10명 중 8명은 정부를 신뢰하지 않아 정부신뢰도가 36개 회원국 중 3번째로 낮은 것으로 나타남 (주3, 경향신문, 2017.08.16)

  - 갈등해결과정의 민주성, 정책결정과 집행의 정당성과 공정성에 만족할 때 사람들은 갈등을 회피하고 통합지향적 태도를 보여 사회적 자본이 증가하는 것으로 나타남 (주4, 장용석 외, 「한국의 사회적 자본과 갈등: 사회적 자본의 다면적 속성에 대한 재조명」, 2009 )

■ 갈등해결과정에서 배제된 주권자들

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 ○ 중요한 공공정책결정에서 시민들은 배제되거나 사후 들러리로 전락
  - ‘시민은 투표할 때만 주인이고 투표가 끝나면 다시 노예취급을 받는다’는 루소의 말이 오늘날 우리 민주주의의 현실임
  - 국민의 삶을 좌우하는 중요한 공공정책들이 소수의 관련 전문가나 관료들에 의해 일방적으로 결정되고 국민은 적극적이고 효과적으로 자신의 의사를 개진할 기회나 조건을 갖지 못하고 있음
 
 ○ 갈등해결책이 국민의 참여, 상호 설득과 토론, 타협의 과정에서 도출되지 않아 수용성(acceptability)이 매우  낮음    

Ⅱ. 원전갈등과 공론화의 필요성
  
■ 원전을 둘러 싼 갈등과 문재인 정부의 탈원전선언  

 ○ 이해관계자들의 첨예하고 지속적인 갈등으로 원전 정책의 불확실성 증가
  - 원전정책의 불확실성은 정치, 사회, 경제, 안보적인 측면에서 매우 부정적 영향을 줌 
  문재인정부는 ‘국민의 안전과 생명을 지키는 안심사회’로 가기 위해 ‘탈원전 정책’을
    중요한 국정과제로 설정(국정과제 60)
  - 문재인 대통령은 고리 1호기 영구정지 선포식 기념사에서 건설 중인 신고리 5,6호기의 건설지속 여부를 원점에서 다시 검토하여 사회적 합의를 도출하겠다고 천명함(2017.06,19) 
  - 원점 재검토 발표 이후, 원자력계 및 지역경제활성화를 기대한 일부 지역 주민들과 원전건설을 반대하는 환경단체 및 시민단체들이 첨예하게 대립함   

■ 신고리 5·6호기 건설재개여부 결정에 공론화방식 도입 (주5 공론화위원회는 최종보고서에서 공론화를 ‘특정한 공공정책 사안이 초래할 사회적 갈등에 대한 해결책을 모색하는 과정에서 이해관계자, 전문가, 일반시민 등의 다양한 의견을 민주적으로 수렴하여 공론을 형성하는 것으로서 정책결정에 앞서 행하는 의견수렴 절차’로 정의함 )
 

 ○ 당초 공약이었던 신고리 5·6호기 건설 백지화를 고집하지 않고 건설재개여부를 ‘공론화’의 과정을 거쳐 결정하겠다는 의지 표명
  - 정부는 국무조정실에 ‘신고리 5·6호기 공론화 준비단’을 설치하고「신고리 5·6호기 공론화위원회 구성 및 운영에 관한 규정」(국무총리 훈령 제690호)을 제정하여 법적 근거를 마련(2017. 07.17)
  – 정부는 시민대표단의 의견을 최대한 존중하여 최종 정책 결정에 적극 반영하기로 함

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○ 공론화는 대표성, 타협가능성, 평등성, 공공성, 수용성, 효율성 높은 민주적 갈등해결모델(표1) 

 (표1) 출처 : 필자정리

■ 공론화 추진과정과 최종 권고안

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 ○ 국무총리훈령에 따라 ‘공론화위원회’ 구성
  – 위원장 1인과 8명의 위원으로 구성됨
  – 4개의 분과위원회와 사무기구인 공론화지원단으로 이루어짐
  - 위원은 각 분야별 전문기관 및 단체 추천 의뢰 기관 및 단체 (주6 (인문사회) △경제인문사회연구회 △한국행정학회, (과학기술) △한국과학기술단체 총연합회 △한국과학기술한림원, (조사통계) △서울대학교 사회발전연구소 △한국조사연구학회,  (갈등관리) △한국사회학회 △한국갈등해결센터) 로부터 3인씩 후보를 추천 받아 원전에 관해 찬성과 반대의 입장을 갖는 기관․단체에 제척 의견 제시 기회를 부여한 후 최종적으로 8인의 위원을 선정함
  – 공론화위원회는 신고리 5·6호기 건설 중단에 관한 결정권을 갖지 않으며, 공론화를 설계하고 공론화 과정을 공정하게 관리하며 국민과의 소통을 촉진하는 역할을 임무로 함  

 ○ 대표성을 확보할 수 있는 방식과 규모로 시민참여대표단 구성 
  - 지역․성․연령과 건설 재개·중단·판단유보 등으로 층화하여 비례배분한 500명을 무작위추출함
  - 시민대표참여단의 결정은 법적인 효력을 갖지 않고 전 국민을 대표하여 숙의과정과 최종 조사에 참여하는 일종의 표본 응답자로서 자문과 권고기능을 함 

 ○ 공론조사 최종결과 도출 후, 원전건설재개와 원자력발전 축소 담은 권고안 제출
  - 최종적인 4차 조사에서 재개와 중단 중 하나를 선택한 결과 건설 재개가 59.5%로 건설 중단 40.5%보다 19.0% 높게 나타나 건설재개를 권고함
  - 향후 에너지 정책에서는 원자력발전의 축소를 선택한 비율이 53.2%로 원자력발전의 유지(35.5%)나 확대(9.7%)보다 훨씬 높게 나타남
  - 국무회의는 신고리공론화위의 권고내용을 토대로 신고리 5·6호기의 공사재개를 결정하는 등  후속조치를 의결함(10월24일) 

 

 

Ⅲ. 시사점과 과제

■ 우리사회와 국민의 민주적 역량 확인 

○ 참여, 토론, 타협을 근간으로 하는 숙의모델이 우리사회에 정착되지 않은 이유는 대중의 무능이나 우리사회의 문화 때문이 아니라 그것을 가능케 하는 제도와 권력의 문제라는 점이 분명히 드러남   

  - 사회적 합의를 이끌어 낼 수 있는 시스템을 제도화한다면 시민의 참여과정이 시민교육의 기능을 수행해 집단지성(collective intelligence)을 가능케 함으로써 강한 민주주의의 토대가 될 것임 

  - 또한 시민참여단 의견변화추이를 보면 판단유보였던 시민들이 공론화과정에서 뚜렷이 줄었다는 점에서 정치적 무관심층이나 부동층도 직접적 참여의 기회가 주어진다면 움직일 수 있다는 것을 잘 보여 줌(표3)  

(표 3) 출처: 한겨레21, 제1184호

■ 정부의 적극적인 갈등관리로 수용성과 효율성의 극대화 
 
○ 정부의 주요정책은 정책 수요자인 시민들의 참여와 토론을 통한 민주적 합의에 근거할 때만이 정책의 수용성이 높아져 추진력을 얻게 된다는 사실을 확인함
  - 지금까지 정책결정과정의 독점자였던 행정부가 시민들의 참여와 의사결정절차가 적절하게 진행될 수 있게 적극적으로 돕는 조력자로서 자신의 역할을 바꿔야 함
-  공론화는 돈낭비가 아니라(공론화예산 46억3,1000만원 책정) 수용성과 효율성을 높여 천문학
   적으로 소요되는 사회·경제적 갈등비용을 획기적으로 줄임. 정부는 적정한 갈등관리예산
   을 책정하여 갈등관리에 적극적으로 나서야 함

■ 국회 ‘패싱’이 아니라 대의민주주의의 보완  

  

○ 공론화는 ‘국회패싱’이 아니라 그동안 ‘국민패싱’에 익숙한 국회에 국민의 숙의된 진정한 의사를 제공하여 국회의 정치적 판단과 정책결정을 도울 수 있는 제도적 대안임 

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○ 인기투표방식의 다수결이나 여론을 토대로 정책을 결정하는 단순 다수제적 민주주의에서 시민들은 수동적인 거수기로 전락함 

- 그와 달리, 공공문제해결에서 숙의적(deliberative)인 동시에 누구라도 참여가능한 포용적(inclusive)인 공론화 과정은 이미 결정된 사항을 정당화하는 수단이 아니라 합리성과 민주적 가치를 동시에 실현할 수 있는 방안임

- 이미 많은 국가에서도 대의민주주의의 제도적 보완으로 공론화를 진행하고 있음(표4)

(표4) 출처: 공론화위원회 최종보고서

■ 해결해야 할 과제

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○ 참여적 의사결정을 안정적으로 보장할 법 마련   

 - 공론조사과정에서 공론화위원회, 시민참여대표단 등 공론화과정의 법률적 근거가 미비하다는 점이 주요한 비판이었음 매일경제신문, 2017.07.25.; 여의도연구원, 「신고리 5·6호기 공론화위원회의 문제점」,
 http://www.ydi.or.kr/cafebbs/view.html?gid=main&bid=report&pid=28162&page=1(검색:2017.11.13.)  

  - 현재 공공갈등을 해결할 때 참여적 의사결정의 절차를 규정하고 있는 것은「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」(2007. 02 제정 대통령령),「신고리 5·6호기 공론화위원회 구성 및 운영에 관한 규정」(2017.07.17. 국무총리 훈령 제690호)임

  - 이번 기회 에 국회에 계류 중인 관련 법안을 진지하게 논의해 공론화의 주체, 대상과 범위, 방법, 과정 등을 규정한 법안이 마련되어야 함(표5) 

○ 독립성이 보장된 상설 국가갈등조정기관인 (가칭) 신설 검토  

  - 가능한 한 다양한 이해당사자들이 수평적 토론과 숙의를 통해 문제의 원인과 해결방안을 집단적 합의를 통해 도출하는 것을 목표로 하는 조직  

  - 독립성과 공정성을 갖춘 갈등조정기관이 있다면 신뢰성과 수용성을 더욱 높일 수 있음 

  - 프랑스의 사례처럼 조직, 운영, 예산이 독립적인 독립행정기관으로 하여금 갈등사안에 대해 숙의민주주의 방식으로 해결하고 관리하도록 할 필요 있음