민주연구원

남북·북미 정상회담 합의 평가와 과제

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.

1. 남북·북미 정상회담 합의

□ 특사단의 방북으로 남북이 4월 정상회담에 합의한 데 이어 5월중 북미 정상회담이 합의됨에 따라 예상을 뛰어넘는 한반도 정세의 극적 전환이 이루어짐

○ 지난해 말까지 북미간 긴장 고조로 전쟁위기설에 휩싸였던 한반도 정세가 평창올림픽을 계기로 남북간 특사교환과 정상회담 합의에 이어 김정은 위원장의 정상간 만남 제의를 트럼프대통령이 수용함으로써 새로운 국면으로 전환됨

- 이는‘한반도 운전자론’에 입각한 문재인대통령의 지속적인 북미관계 중재 노력이 결실을 맺은 결과임

- 정부는 평창올림픽을 계기로 남북관계 개선의 모멘텀을 마련하였고, 평창 이후의 잠정적 쌍중단을 지속적인 대화국면으로 전환하기 위한 방안을 적극 강구해 옴

○ 대북 특사단은 방북결과 브리핑에서 ‘남북이 4월말 정상회담을 개최하는데 합의하고 김정은위원장이 미국과 비핵화를 주제로 한 대화 의사가 있음을 밝혔다’고 발표함

- 북한은‘군사 위협이 해소되고 체제 안전이 보장된다면 핵을 보유할 이유가 없다’고 비핵화 의지를 분명히 하면서 미국과의 대화 의사를 밝혔는데, 김정은위원장이 비핵화를 언급한 것 자체가 특사단 방북의 가장 주목할만한 성과라고 할 수 있음

- 북한은‘대화가 지속되는 동안 추가 핵실험 및 탄도미사일 시험발사 등 전략도발을 재개하지 않을 것’이며, 핵무기와 재래식무기를 남측을 향해 사용하지 않을 것임을 밝힘

- 또한‘4월부터 예년 수준으로 한미연합훈련을 진행하는 것을 이해한다’는 입장을 밝혀 그동안 한미연합훈련에 강하게 반발하던 것과 다른 태도를 보임

- 남북 정상이 군사적 긴장완화와 긴밀한 협의를 위해‘정상간 핫라인’을 개설하기로 함

○ 이후 미국을 방문한 특사단은 9일 트럼프대통령을 면담하고 북한의 비핵화 의지와 함께 김정은위원장이 빠른 시간내에 만나고 싶다는 의사를 전달했고 트럼프대통령이 이를 수용, 전격적으로 북미 정상회담 의지를 밝힌 것

- 북미 정상회담을 극적으로 성사시킨 문재인정부는 대북 특사단을 중·일·러에 파견하여 방북 결과를 설명함으로써 국제사회와의 긴밀한 공조를 강화하기 위해 노력함

- 아울러 정부는 남북정상회담 준비위원회를 출범시키고 구체적 의제와 일정 마련을 위한 실무 준비에 착수함

○ 문재인정부는 이번 특사단 파견을 통해 남북정상회담과 북미정상회담 합의를 이끌어냄으로써 한반도에서의 전쟁방지와 비핵화로 나갈 수 있는 매우 중대한 계기를 마련한 것으로 평가됨

- 향후 남북관계와 북미관계의 선순환으로 작용하여 항구적인 한반도 평화체제 구축을 위한 초석이 될 것으로 기대됨

2. 전략적 고려사항

□ 최근 북한의 행보는‘핵보유’를 기정사실화한 상태에서 북미협상과 남북관계의 재개를 통해 활로를 모색하려는 의도를 지니는 것으로 평가됨

○ 북한의 대남공세는 남북관계의 전면적인 확대를 통해 대북제재 국제공조체제를 이완시키고 미국의 군사적 압박을 완화하려는 의도임

- 북한은 지난해 6차 핵실험과 미사일 발사 등으로 세차례의 유엔 안보리 제재를 받게 되었고, 국제사회의 대북제재 조치로 북한 수출의 90% 이상이 차단되었으며 원유를 포함한 석유제품의 수입은 절반가량 축소된 상태임

○ 또한 북한은 지난해 11월 29일 화성-15형 발사로 핵무력 완성을 선언한 이후‘자신감’을 토대로 적극적인 평화공세를 펼치고 있음

- ‘핵·경제 병진노선’을 주장해 온 김정은정권이 핵무력 완성을 선언한 이상 남은 것은 경제강국 건설이며, 이를 위해서는 대북제재 완화를 위해 비핵화 협상에 나서야 하는 상황

○ 북한의 최근 행보는‘정상국가’로 인정받기 위한 김정은위원장의 열망과 장기적 구상 하에 추진되고 있는 것으로 분석됨

- 김정은위원장이 대북 특사단과의 면담에서 비핵화를 의제로 한 북미대화에 나설 의사를 밝힌 점이나‘대화 상대로 진지한 대우를 받고 싶다’는 언급 등은 이같은 맥락에서 해석될 수 있음

- 북한 입장에서‘정상국가’로 가는 코스는 미국과의 관계개선인 바, 목적 달성을 위해서는 평화협정 체결을 통해 최종적으로 미국과의 수교를 이끌어내야 함

- 결국 최근 북한이 보이는 태도변화는 일시적 차원이라기 보다 장기적 구상하에 정책방향을 전환하고자 하는 김정은위원장의 전략적 결단으로 보임

□ 현실적으로 비핵화를 달성하는 데까지는 많은 난관이 존재한다는 점을 주지하고 시나리오별 대응전략 마련 필요

○ 트럼프대통령이 지난 9일 김정은위원장과의 만남을 수락하면서‘항구적인(permanent) 비핵화 달성’을 목표로 제시했다는 점에서, 북한이 신뢰할 수 있는 비핵화 의지를 어떻게 구체화하느냐가 관건이 될 것

- 당일 백악관의 고위관계자는“비핵화를 위한 어떤 종류의 합의든‘검증’과 함께 가야 한다”고 강조한 바, 이는 미국이 요구해 온‘완전하고 검증가능하며 불가역적인 비핵화(CVID)’가 북미정상회담의 목표이자 조건이라는 의미

○ 비핵화 협상이 본격화된다면 북미간에 상호 주고받을 조치의 선후를 놓고 치열한 공방이 예상됨

- 북미 양측이 비핵화 원칙에 합의하더라도 후속협상을 통해 핵물질 생산 프로그램의 가동중단 및 불능화를 거쳐 기존에 북한이 보유한 핵무기와 핵분열 물질을 폐기하는 단계로 이어지는 세부과정을 이행하기까지는 난관이 있을 것

- 북한의 최대 관심사는 미국으로부터 체제보장을 받기위한 평화협정 체결과 국교정상화이고, 미국은 완전한 비핵화와 북한인권 개선 등이 핵심적으로 원하는 부분임

□ 북미가 북핵해결의 국면전환이 필요한 상황에서 ‘탐색적 대화’ 수준을 넘어 정상이 직접 마주 앉는 방식의 대화를 택했다는 점에서 비핵화로 나갈 수 있는 중요한 계기가 될 것이라는 기대감이 제기됨

○ 북한의 평화공세가 핵미사일 개발 후 한미와 대등한 입장에서 협상을 벌이고 정상국가를 꿈꾸는 김정은위원장의‘장기적 구상’에 따른 것이라면 북핵 해결과정에서 통큰 합의를 이룰 수도 있을 것임

- 김정은 정권의 핵 개발과 경제강국 건설이라는 '병진 노선'이 성공하기 위해서는 정상국가로의 진입이 절실하고, 이는 북미관계 개선이 뒷받침되지 않고서는 불가능한 일임

○ 11월 중간선거 이전까지 트럼프 행정부도 북핵문제에서 돌파구를 마련할 필요가 있으며, 북한이 미 본토 타격 능력과 제2차 공격능력을 보유할 경우 북한 비핵화 가능성은 더욱 요원할 것

- 지난 7일 실시한 여론조사에서 38%의 지지율에 그치고 있는 트럼프로서는 미국인들이 북핵을 실질적 위협으로 느끼고 있는만큼 북핵문제 해결을 위한 국면 전환이 필요함

- 한미 정보당국의 판단으로 북한이 현 개발 추세를 이어간다면 연말까지 미 본토 타격 ICBM 개발 가능성이 제기되는 바, 미국도 북한의 핵미사일 개발 중지를 우선적 목표로 상정할 가능성이 있음

○ 북한 비핵화를 위한 방법으로 2005년‘9.19 공동성명’이 재조명되고 있는 가운데 북핵문제가 과거의‘핵개발 단계’가 아닌 ‘핵무력 완성’에 이른 단계인만큼 과거와 다른 창의적 해법이 필요하다는 지적이 제기됨

- 9.19 공동성명은 북이 모든 핵무기를 파기하고 핵확산금지조약(NPT)과 국제원자력기구(IAEA)로 복귀하는 것이 골자이며, 한반도 평화협정, 단계적 비핵화, 북미간 신뢰구축 등이 담겨있음

- 1994년 제네바 기본합의나 2005년 9.19 공동성명의 경우 북한의 핵·미사일 개발 가능성에 초점을 맞췄다면, 이번에는 핵전력까지 폐기 대상에 올려야 하는 상황임

- 북한이 핵동결(freeze)에 응한다면 IAEA 및 핵전문가들의 강도 높은 사찰과 함께 북한의 핵시설을‘폐쇄’하고 해당 시설에 대한‘봉인(sealing)’조치가 이루어져야 할 것

3. 정책제언

□ ‘남북관계와 북미관계가 함께 진전되는 선순환구조’를 창출하기 위한 전략 마련

○ 4월 예정된 남북정상회담은 비핵화와 관련된 큰 구상하에 포괄적으로 한반도의 비핵화와 평화체제 구축을 위한 협의가 이루어져야 할 것

- 남북 정상회담을 통해‘비핵화 프로세스’를 추동해나가야 함

- 남북 정상회담에서 포괄적인 한반도 평화체제 의지를 확인한 뒤 북미 정상회담에서 세부적인 비핵화 합의가 이루어지는 방향으로 추진

- 2007년 2차 남북정상회담 당시‘10.4 공동선언’제4항에서 두 정상은 평화체제 구축 원칙에 합의한 바 있음

1) 박원곤,“평창이후 북미관계 전망과 대응전략”, 민주연구원 5차 외교안보포럼 발제문 참조(2018.3.6.)

○ 남·북·미간 유기적인 협상을 통해 5월 북미 정상회담에서 구체적인 비핵화 합의를 견인해야 할 것

- 북핵문제의 평화적 해결 없이 남북관계 개선 노력에 한계가 있다는 점을 문재인 정부는 정확히 인식하고 있는 바, 남북·한미간 조율을 통해 비핵화에 대한 북미간 이견을 좁힐 수 있도록 적극적으로 대안 제시

- 중요한 당면과제는 남북간 대화 채널을 지속적으로 확보하면서 미국과의 긴밀한 협의하에 양국간 신뢰관계를 공고히 하는 것임

- 문대통령은 지난 1월 신년 기자회견에서“남북대화를 통해 북한이 비핵화 대화에 나서도록 유도하는 한편, 북한 비핵화를 위한 국제공조도 지속해나갔다”고 밝힌 바 있음

□ 남북 정상회담을 계기로 남북관계 정상화와 남북관계의 제도적 기반 구축

○ 남북 대화의 제도화 및 교류협력 강화의 발판 마련

- 군사적 논의사항으로 서해 충돌방지, 적대행위 금지 등 우발적 충돌을 방지하고 초보적 신뢰구축 조치에 필요한 기존 합의 복원 필요

- 남북 정상간 핫라인을 통해 긴장완화 등 한반도 위기의 상시적 관리

- 지난 1월 남북 고위급회담 등에서 북측과 이산가족 상봉에 관한 논의를 하지 못한 바, 이산가족 상봉 합의 추진

○ 국제사회 대북제재의 틀을 훼손하지 않는 범위 내에서 남북관계와 북핵문제 해결의 선순환적 병행 진전을 위한 교류협력 추진

- 문재인정부의 대북구상인‘한반도 신경제지도’의 본격적인 사업 추진에 대비, 신경제지도 구상 실현을 위한 환경과 추진기반 조성을 위해 노력

- 아울러 겨레말큰사전 공동편찬사업 등 사회·문화·체육 교류사업 복원을 통해 남북간 상호 신뢰조성과 비핵화에 긍정적인 여건을 조성

□ 북핵 고도화 등 변화된 환경을 반영하여 한반도 비핵화와 평화정착을 위한 해법과 로드맵 마련

○ 북미 정상회담에서는 비핵화와 ICBM(대륙간탄도미사일) 문제 뿐만 아니라 체제보장을 의미하는 평화협정 체결, 종전선언, 북미관계 정상화 등이 포괄적 의제로서 테이블에 올라 논의될 것으로 예상됨

- 2007년‘종전선언’을 통해 한반도평화체제 전환의 돌파구를 모색했던 선례도 고려

- 북한은 비핵화 추진의 대가로‘군사위협 해소와 체제안전보장’방안에 대해 담판을 시도할 가능성이 있는 바, 비핵화 프로세스에 상응하는 안보위협 해소방안이 마련되어야 할 것

- 기존의‘선 비핵화, 후 체제보장’의 틀을 뛰어넘는 일괄타결 해법이 제기되고 있는 바, 일괄타결 해법이 현실화되려면 과거에 비해 고도화된 북한의 핵 능력에 대한‘검증’원칙을 보다 명확히 해야 할 것

- 본격적 비핵화 협상이 이루어진다면 북한이 이미 완성했다고 선언한‘핵무력’폐기 문제까지 협상대상이 되어야 하는 바, 신고 및 검증문제는 더욱 복잡해 질 것

□ 북핵문제 해결과 북한의 변화를 능동적으로 촉진하기 위한‘포괄적 관여전략(Comprehensive Engagement Strategy)’추진

○ 미국 트럼프행정부는 북한에 대해‘최대의 압박과 관여’정책을 표방했지만, 그동안 최대의 압박은 유엔 대북제재결의안과 독자제재 등 다양한 차원에서 추진된 반면 사실상 관여전략은 구체화되지 못함

- 트럼프대통령은‘북한이 비핵화할 때까지 최대한의 압력을 계속 가할 것’이라고 강조하는 가운데 군사 행동을 포함한 모든 선택지를 시사해 옴

- 북한에 대한 관여의 세부전략을 구체화하여 북한에‘비핵화 이후의 청사진’을 제시할 필요

○ 비핵화 협상 추진과 함께 북한 변화를 능동적으로 유도하는‘관여전략’을 병행, 북한 변화를 통한 비핵화 촉진 모색

- 유럽연합은 대북관계에 있어 북한의 핵문제, 인권문제 등에 강한 압박을 가하면서도 북한과 정치대화를 추진하고 대북 인도적 지원을 지속하는‘비판적 관여(Critical Engage ment)’정책을 지속함으로써 북한의 변화를 촉구해 옴

- 북핵문제 해결에는 장기간이 소요되는 바, 비핵화 추진과 함께 전략적으로 관여를 확대함으로써 한반도의 미래를 위한 북한의 발전적 변화를 견인

- 북한을 개방화, 시장화 등 변화의 길로 유도하는 전략이야말로 북핵문제를 포함한 북한문제의 궁극적 해결방안이 될 것임

○ 북미 대화와 함께 한·미·중 3자 대화, 6자회담 등과 같은 다자간협의체를 적극 모색하는 등 주변 4강을 견인하는 한국의 운전자 역할을 더욱 강화해나가야 함

- 현 국면이 남·북·미 3자 구도로 진행되면서‘차이나 패싱’,‘저팬 패싱’우려가 제기되기도 한 바, 북핵 6자회담 당사국들로부터 적극적 지지와 협력을 얻기 위한 노력 필요

- 남북, 북미 양자회담을 기본으로 6자회담(남·북·미·중·일·러)을 재개하는 방향으로 추진