남북정상회담 평가와 북미정상회담 전망
4.27 남북정상회담에서 양 정상은 새로운 평화시대의 개막을 선언하고 ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언’을 채택함으로서 한반도에서 전쟁을 끝내고 항구적 평화체제 구축으로 나아가는 역사적 전환점을 마련함. 판문점 선언에서 남과 북은 ‘완전한 비핵화를 통해 핵없는 한반도를 실현한다는 공동의 목표를 확인’함으로써 북미정상회담의 성공적 개최를 위한 긍정적 여건을 조성한 것으로 평가됨. |
♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.
1. 상황인식
□ 4.27 남북정상회담에서‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언’을 채택함으로써 한반도에서 전쟁을 끝내고 항구적 평화체제 구축으로 나아가는 역사적인 전환점을 마련함
○ 남북의 정상은‘완전한 비핵화와 핵없는 한반도’를 명시적으로 확인함으로써 북미정상회담의 성공적 개최를 뒷받침함
- ‘판문점 선언’을 통해 남북관계의 전면적·획기적 발전, 군사적 긴장 완화와 상호 불가침, 한반도의 완전한 비핵화 및 평화체제 구축 분야에서 의미있는 합의를 이룸
- ‘남북관계 발전과 한반도 비핵화의 선순환’을 위한 토대를 구축함으로써 한반도 문제에 있어 남북관계의 주도적 역할을 확인함
○ 남북정상회담 이후 3개조 13개항에 이르는 합의문과 관련한 후속 조치들이 남과 북 양측에서 활발하게 논의되고 있음
- 정상회담 직후 김정은위원장은 풍계리 핵실험장 폐쇄시 전문가와 언론 등을 초청하기로 하고, 4월 30일 최고인민회의 상임위 정령을 통해 평양시간을 우리측 표준시로 통일하기로 하는 등 구두합의도 신속하게 실행함으로써 정상회담 합의 이행의지를 보임
- 우리 정부는 남북정상회담 준비위원회를‘남북정상선언 이행 추진위원회’로 개편, 범정부 차원의 후속조치 마련 및 점검체계 가동
○ 4.27 정상회담이 1,2차 남북정상회담과 차이를 지니는 점은 남북 정상이‘완전한 비핵화’를 천명했을 뿐 아니라 종전선언과 평화체제 구축 등 한반도 문제의 근본적 해결을 위한 의제가 이후 북미정상회담에서 구체적 논의로 이어질 예정이라는 점임
- 아울러 기존 남북정상회담과 달리 문재인대통령‘임기 1년내’정상회담이 개최됨으로써 합의의 실효성과 동력을 확보하여 이행 가능성이 높은 것으로 평가됨
□ 북미정상회담을 앞두고 북한과 미국이 비핵화 범위와 대상, 절차 등을 놓고 물밑 기싸움을 본격화하는 가운데 9일 폼페이오 미 국무장관이 북한을 재방문함으로서 북미정상회담 회의론에 대한 우려를 불식시킴
○ 남북정상회담 직후 긍정적 전조를 보이던 북미정상회담이 회담 일정과 장소 발표가 미뤄지면서 북미간‘내용’을 둘러싼 이견이 쉽게 조율되지 못하고 있는 것 아니냐는 의문이 제기된 바 있음
- 최근 미국이‘영구적이고 검증 가능하며 돌이킬 수 없는 폐기(PVID:permanent, verifiable, irreversible dismantling)를 주장하고, 폐기 대상도‘대량살상무기'(WMD)로 확대하는 등 비핵화 압박을 강화하고 북한이 반발하는 움직임을 보이면서 양국간 신경전이 전개됨
○ 그러나 폼페이오 국무장관이 40일만에 평양을 전격 방문해 김정은위원장과 정상회담 전 막판 조율을 하고 북한에 억류된 한국계 미국인 3명과 함께 귀국길에 오르면서 협상 교착설에 대한 우려를 불식시킴
○ 한편, 김정은 위원장이 7~8일 중국 다롄에서 시진핑 주석과 정상회담을 가짐으로써 한반도 이슈에서 북한과 중국이 적극적인 공조체제를 유지하겠다는 의지를 밝힘
- 북미정상회담을 앞두고 북한이 중국 카드를 활용해 협상의 균형추를 맞추기 위한 의도를 지니고, 중국 역시‘차이나 패싱’우려가 제기되는 상황에서 북중간 밀착을 통해 한반도 문제에서 자신들의 이해를 반영하고자 하는 의도로 분석됨
2. 남북정상회담 평가
□ 남북정상회담에서‘완전한 비핵화를 통해 핵없는 한반도를 실현하다는 공동의 목표를 확인’함으로써 비핵화와 평화체제 구축에 있어 진일보한 합의를 이룬 것으로 평가됨
○ 판문점 선언을 통해 양 정상은 한반도 냉전 종식과 항구적 평화정착의 초석을 마련함
- 비핵화에 대한 최대치의 합의를 이룸으로써 북미정상회담의 성공적 개최를 위한 긍정적 여건을 조성함
○ 일각에서는 판문점 선언의 비핵화 합의가 구체성이 떨어진다는 비판이 제기되지만, 양 정상이‘완전한 비핵화’에 대한 의지를 분명히 밝힌 것으로 실질적인 비핵화의 방법과 시기 등에 대한 논의는 북미정상회담에서 최종 합의가 이루어질 것
□ 문재인대통령과 김정은위원장은‘판문점 선언’을 통해 정전협정 체결 65년이 되는 올해에 종전선언을 하기로 함으로써 평화체제 구축을 향한 로드맵을 제시함
○ 남과 북은‘올해에 종전을 선언하고 정전협정을 평화협정으로 전환하며 항구적이고 공고한 평화체제 구축을 위한 남북미 3자 또는 남북미중 4자회담 개최를 추진’해나가기로 함
- 종전선언’은 전쟁을 종료시켜 상호 적대관계를 해소하려는 교전 당사국간 공동의 의사표명으로, 법적 효력은 없지만 평화협정 체결을 위한 중요한 정치적 의미를 지님
- 1954년 제네바에서 6.25전쟁 교전국들이 만나 종전을 논의하기도 했으나 결렬된 바 있으며 이후 6.25전쟁은 끝났지만 법적으로는 65년간 정전상태가 유지되어 옴
* 평화체제 구축을 위한 남·북·미 또는 남·북·미·중 회담 개최는 10.4선언 4조 “남과 북은 현 정전체제를 종식시키고 항구적인 평화체제를 구축해 나가야 한다는데 인식을 같이하고 직접 관련된 3자 또는 4자 정상들이 한반도 지역에서 만나 종전을 선언하는 문제를 추진하기 위해 협력해 나가기로 하였다”는 문구를 구체화한 것.
- 북미정상회담에서 완전한 비핵화를 위한 구체적인 해법이 마련될 경우 종전선언 문제와 평화체제 추진이 상당한 동력을 받게 될 것
□ 남북간의 우발적 무력충돌을 방지하기 위한 실천적 조치에 합의함으로써 군사적 긴장완화와 신뢰구축에 기여
○ 남북 정상은 그 어떤 형태의 무력도 서로 사용하지 않을 데 대한 불가침 합의를 재확인함으로써 전쟁 불가 입장을 분명히 함
- 판문점 선언 2조 ①항 관련, 군 당국은 1일부터 확성기 방송시설 철거작업에 들어갔으며, 북측도 확성기 시설 철거에 들어간 것으로 파악됨
○ 남북 정상은 비무장지대를 완전히 비무장화함으로써 평화지대로 만들어 나가기로 합의
- 정전협정 규정대로 남북 군대가 군사분계선에서 각각 2km씩 이격될 경우, 우발적 충돌 위험을 획기적으로 감소시키는 조치가 될 것
○ 서해 북방한계선 일대를 평화수역으로 조성하고 공동어로구역을 조성하기로 한 것은 10.4선언 합의시 남북간 이견으로 시행되지 못했다는 점에서 주목할만함
- 서해 북방한계선(NLL) 일대에 평화수역을 조성한다는 합의 사항은 5월중 개최될 남북 장성급회담에서 주요의제가 될 것으로 예상됨
- 북한의 NLL 인정 여부가 최대 관건인 바, 정부는 NLL 유지 원칙은 불변이라는 입장을 견지하고 있음
□ 남북관계의 전면적·획기적 개선 의지를 분명히 밝힘
○ 남북 정상이 기존 채택된 남북 선언과 모든 합의들을 철저히 이행하기로 함으로써 합의 이행 가능성과 남북관계의 지속가능성 확보
- 김정은위원장이‘잃어버린 11년’이라는 표현을 통해 10.4선언의 합의 이행이 이루어지지 못한데 대한 아쉬움을 토로하는 등 정상간 기존 합의의 계승 의지가 강조됨
- 양 정상은‘남북 정상회담의 정례화’에 합의하고 정기적 회담과 직통전화를 통해 수시로 논의하기로 함으로써 지속가능한 남북관계의 토대를 마련
○ 양측 당국자가 상주하는 공동 연락사무소를 개성지역에 설치하기로 함으로써 대화의 제도화와 남북관계 진전을 안정적으로 뒷받침
- 공동 연락사무소 설치를 통해 남북간 신뢰구축 진전과 교류협력을 확대 촉진하고 남북관계의 안정성을 제고하는 등 남북관계를 한단계 발전시키는 효과
○ 동해선·경의선 철도와 도로들을 연결하고 현대화하기 위한 대책들을 취해 나가기로 한 것은 남북간 교통망의 연결이 남북 교류와 인적 왕래의 기초라는 점에서 의미를 지님
- 남북간 철도도로 연결과 현대화를 추진하기 위해서는 일정한 여건이 조성되어야 하는 것이 현실인 바, 대북 제재의 기본취지에 벗어나지 않으면서 유엔 제재위원회의 승인절차를 활용하는 방안 등도 고려
- 선언문에 경협사업을 포함시킨 것은 북미정상회담 이후 여건 조성시 사업을 즉각 추진할 수 있는 기반을 마련하기 위한 의지로 분석됨
3. 북미정상회담 전망
□ 북미정상회담을 앞두고 양국이 신경전을 벌이는 양상이 전개되지만, 북미정상회담에서 비핵화 논의가 긍정적 결과를 가져올 것으로 전망됨
○ 북미정상회담을 앞두고 팽팽한 기싸움의 배경에는 북미간 핵폐기 방식을 둘러싸고 의견조율이 이루어지지 않고 있을 가능성이 제기됨
- 이와 관련, 백악관 국가안보회의 아시아담당 선임보좌관은 북한의 비핵화와 관련“남아공 모델을 검토하고 있다”고 밝힌 것으로 알려짐
- 당시 고농축우라늄 기반 핵폭탄을 6개 보유한 남아공은 핵개발 이후 핵을 포기한 사례로1991년 핵 포기를 선언했으며, 핵포기 선언부터 완료까지 전 과정이 2년반이 소요됨
- 남아공식 해법이 적용되려면 북-미가 사전에 상당한 신뢰관계를 구축해야 하고 정교한 비핵화 로드맵을 공유해야 하는 바, 여타 비핵화 국가 사례의 절충형 모델이 가능할 것
○ 성과를 내고자 하는 두 정상의 의지를 토대로 북미정상회담은 큰 틀에서 의미있는 합의가 이루어질 것이며, 트럼프대통령 임기 내 중요한 비핵화 과정이 이루어질 가능성도 있음
- 지난 8일 미 국무부 동아태 대변인실은 “트럼프대통령은 북미 정상회담을 기대하고 있고 행사를 준비하기 위한 전체 정부차원의 포괄적인 노력이 진행되고 있다”고 밝혔으며, 폼페이오 국무장관은 9일 김정은위원장과 만나 “우리는 수십년간 적국이었지만 갈등을 해결하고 협력할 수 있기를 바란다”고 언급함
- 북미는 남북 정상회담 이후 비공식 접촉을 통해 비핵화 검증방식에 대한 집중 조율에 들어갔으며, 북한은 앞으로 2년반 동안 주요 핵시설과 기존 핵무기의 폐기를 완료하고 이에 대한 집중 검증을 진행한다는 로드맵에 의견을 모은 것으로 알려짐
- 북한이 진행중인‘국가경제발전 5**전략’이 종료시점이 2년뒤인 2020년 5월로 다가온 만큼 김위원장은 2020년까지 성과를 내고 장기적 경제성장기반을 마련하고자 할 가능성이 있으며, 이 기간은 트럼프대통령의 임기와도 일치함
□ 북미정상회담에서는 비핵화를 대가로 북미관계 정상화를 크게 주고받는 일괄타결이 이루어질 것으로 전망
○ 한반도 비핵화는‘포괄적이고 단계적인 방식’으로 타결해나가야 할 것
- 즉 정상회담을 통해 정상간 포괄적 타결을 이루고, 완전한 비핵화 목표를 달성해나가기 위한 이행방식은 단계적으로 진행될 수 밖에 없을 것
- 2003년부터 북한은 북미간 핵폐기와 미사일 중단, 체제보장과 관계정상화를 교환하는 포괄적 일괄타결을 요구해 옴
- 북미가 일괄타결에 합의하더라도 실제적인 비핵화 프로세스는 핵시설 신고와 폐쇄·불능화·폐기 단계를 거쳐 최종적으로 핵 폐기 수순을 밟는 장기간에 걸쳐 이루어질 것
1) 지난 20년간 우크라이나식, 리비아식 등 다양한 비핵화 해법과 모델을 북한에 적용하였으나 모두 실패했는데, 그 배경의 하나로 다른 나라에 적용된 비핵화 모델을 단순 모방했다는 점이 지적됨. 전봉근, “4차 북핵실험 이후 북한 비핵화 전략 모색”, 『IFANS 주요국제문제분석』 2016-5 참조.
○ 가장 큰 쟁점은‘비핵화의 선후 문제’로 북한이 비핵화 대가로 요구할 체제안전보장을 미국이 어느 시점에, 어느 정도 수준까지 해 줄지가 관건임
- 북한이 미래 핵에 대한 선제적 조치를 취한만큼 북미 협상이 시작되면 현재 핵과 과거 핵 폐기에 대한 절차와 방법에 대한 논의가 집중될 전망
- 북한의 일방적인 핵 폐기만을 요구하는 것이 현실적으로 어렵다는 점에서 비핵화와 평화협정, 체제안전보장은 동시에 실행될 가능성
- 북미정상회담은 남북정상회담보다 상호 체제존중 및 불가침 합의가 훨씬 큰 의미를 지님
○ 북미정상회담에서는 검증가능하고 되돌이킬 수 없는 사찰 검증 문제에 초점을 맞출 것으로 예상됨
- 뉴욕타임스(NYT)는 지난 6일“북한의 비핵화 검증은 핵 폐기 역사상 가장 광범위한 사찰 활동이 될 것”이라고 전망함
- 6자회담이 2008년 결렬된 것도 검증시기와 방법을 둘러싼 북미간 이견이 원인이었던 바, 북미정상회담을 통해 비핵화 절차가 시작되더라도 실전배치를 완료한 핵무기와 탄도미사일 해체, 비밀 지하핵시설 사찰 등 난제가 존재함
- 또한 우크라이나 사례처럼 기존 핵개발 관련 인력에 대한 재교육 및 해외 취업알선 등의 조치도 취해져야 할 것
4. 정책과제
□ 남북정상회담 합의사항의 차질 없는 이행을 통해 전환기적인 새로운 남북관계 수립
○ 남북장성급 군사회담, 적십자회담 등 분야별 후속회담을 조속히 개최하고, 남북 고위급회담을 통해 판문점선언 이행방안 협의 추진
- 분야별 대화 체계의 전면 복원과 함께 남북 공동연락사무소를 통해 상시 협의의 틀을 마련하고 지속가능한 남북관계가 정착되도록 노력
- 올해 8.15를 계기로 3년만에 이산가족 상봉행사가 재개될 예정인 바, 이산가족 상봉의 정례화·상시화 추진
○ 국제사회 대북제재 틀을 벗어나지 않는 범위 내에서 북핵문제 해결과 남북관계 발전의 병행 진전을 위한 교류협력의 추진
- 정부는 10.4선언 중 경협 관련 합의사항들은 한반도 신경제지도의 틀 속에서 이행을 검토할 계획인 바,‘한반도 신경제지도’구상에 대한 북한의 이해와 공감대를 확보하고 북한의 경제발전전략과의 연계를 통한 공동 번영의 청사진을 마련
- 접경지역을 중심으로 병충해 방제를 위한 산림협력, 전염병 예방 문제 등을 협의할 ‘남북 공동 관리기구’를 구성하고 현 단계에서 추진 가능한 사업을 적극 추진
○ 2007년 10.4 선언과 1차 총리회담에서 합의한 남북 사회문화협력추진협의회’구성
- 국제사회의 대북제재 하에서 우선적으로 추진 가능한 남북 사회문화협력의 활성화를 위해 사회문화협력추진협의회 구성
- 2019년‘3.1운동 100주년’을 기념하는 학술교류 등 다양한 행사를 남북 공동으로 추진
○ 초당적 협력을 통해 국민적 합의를 제고하기 위한 노력
- 남북정상회담 결과에 대한 대국민 이해를 증진시키기 위한 다양한 소통의 장을 마련
- 4.27 남북정상회담 합의문의 국회 비준을 위한 초당적 협력 추진
□ 남북정상회담 성과를 토대로 북미정상회담의 성공을 견인하기 위한 적극적 역할
○ 남·북, 한·미간 긴밀한 조율을 통해 북미정상회담에서 구체적인 비핵화 합의를 견인
- 문재인대통령은 5월 22일 트럼프대통령과 한미정상회담을 가질 예정이므로 비핵화 로드맵과 종전 선언 및 항구적인 평화체제에 대한 구상을 조율하고 구체화할 필요
- 북미정상회담을 앞두고 남아공식 등 여러 북핵 해법이 제기되는 바, 역사적 비핵화 국가의 사례를 활용하되 한반도적 상황에 부합하는‘창의적 비핵화 해법’구상 필요
○ 아울러 미국 전문가그룹 등 조야는 북미정상회담과 비핵화 문제에 여전히 회의적인 시각을 지니고 있는 바, 1.5트랙 등 다각적인 공공외교 추진 필요
- 최근 워싱턴을 방문한 문정인 외교안보특보는 북미 정상회담에 대한 워싱턴 정가의 반응에 대해“비관적인 생각을 가진 사람이 80%를 넘는 것 같다”고 평가한 바 있음
○ 북한은 국제사회에 진정성을 인정받기 위해 보다 적극적인 비핵화 의지를 보여야 할 것
- 북한은 9.19 공동성명과 2.13 합의 등에 따라 2008년 6월 영변 원자로 냉각탑을 폭파하는 등 비핵화 의지를 보였지만 2013년 영변 핵시설이 공개적으로 재가동된 바 있으며, 북한의 비핵화 진정성에 대해 여전히 의문이 제기되는 상황임
- 북한이 최근 전원회의 등에서 발표한 내용이 비핵화를 위한 실질적이고 구체적인 행동으로 이어져야 할 것
□ 북미 정상회담을 통해 비핵화를 향한 큰 틀에서 타결이 이루어진다면 한반도 평화와 번영의 흐름이 도래할 가능성이 있는 바, 이에 대한 청사진 마련 필요
○ 북한이 과감한 정책전환에 나설 경우 미국과의 사전 협의하에 한반도 공동 번영의 비전과 로드맵을 마련할 필요
- 한미 등 국제사회가 북한의 체제보장을 어떻게 보장하고 경제발전의 기회를 제공할 수 있을 지가 관건이 될 것인 바, 비핵화를 견인하기 위해 북한정권이 핵과 미사일을 포기할 때 얻을 수 있는 편익에 대해 확신을 가질 수 있는 방안 제시
- 국제사회는 북한이 핵을 포기할 수 있다는 확실한 행동을 보여줄 경우 비핵화로의 전략적 결단을 북한이 지속적으로 이행할 수 있도록 추동하는 정책대안 마련 필요
○ 지난달 20일 북한이 노동당 중앙위원회 제7기 제3차 전원회의에서‘경제건설과 핵무력 건설의 병진노선의 종료’를 선언함으로써 핵개발에서‘경제건설에 집중’한다는 새로운 노선을 채택한 점을 주목할 필요
- 2013년 3월 채택된 이후 김정은정권의 국가발전전략 기조로 평가받아 온‘경제핵 병진노선’의 종료를 선언한 것은 김정은정권이 당을 중심으로 한‘사회주의 정상국가’이미지를 구축하고 경제에 집중하겠다는 의지를 나타낸 것임
- 북한이 핵포기 대가로 대북제재 완화 등을 이끌어내고 과학교육기술 육성 및 외자유치라는 대내외 정책을 추진할 가능성이 있음
□ 북한을 국제사회의 일원으로 견인하는 「포괄적 관여전략」을 추진, 북한 변화를 통한 비핵화 견인
○ 북핵문제의 근본적인 해결을 위해서는 미국과 긴밀한 협의하에 북미정상회담 이후 전개될 북한의 변화를 적극적으로 견인하기 위한 관여전략 필요
- 유럽연합은 대북관계에 있어 북한의 핵문제, 인권문제 등에 강한 압박을 가하면서도 북한과 정치대화를 추진하고 대북 인도적 지원을 지속하는‘비판적 관여(Critical Engage ment)’정책을 지속함으로써 북한의 변화를 촉구해 옴
- 북핵문제 해결에는 장기간이 소요되는 바, 비핵화 추진과 함께 전략적으로 관여를 확대함으로써 한반도의 미래를 위한‘북한의 발전적 변화’를 견인
- 북한을 개방화, 시장화 등 변화의 길로 유도하는 전략이야말로 북핵문제를 포함한 북한문제의 궁극적 해결방안이 될 것이며, 이를 위해 국제 규범 및 국제사회 협력방식을 준용한 남북교류협력의 새로운 틀 모색
- 북한 변화를 위한 관여정책을 추진함으로써 비핵화 프로세스의 지속적인 동력 확보
□ 남북정상회담의 성과를 기반으로 한반도의‘항구적 평화체제를 위한 다자안보 메커니즘’을 창출하기 위한 주변국과의 협력 등 국제사회 지지 확보
○ 남북정상회담에서 합의한‘완전한 비핵화를 통한 핵없는 한반도’를 실현하기 위한 각종 회담이 연쇄적으로 예정되어 있는 바, 한반도 운전자로서 정부의 적극적 역할 긴요
- 9일 도쿄에서 열린 한·중·일 정상회의에서 4.27 남북정상회담의 '판문점 선언'에 대한 지지성명 채택으로 북미정상회담 성공의 긍정적 여건을 조성한 바, 비핵화-평화체제 구축 과정에서 한·중·일간 긴밀한 소통 필요
- 정전협정을 평화협정으로 전환하기 위해서는 정전협정에 서명한 국가들의 지지를 확보해야 국제적 정당성을 담보할 수 있다는 점 등을 고려, 중국과의 긴밀한 소통 필요
- 역사 문제와 분리해서 한일 관계를 미래지향적으로 발전시키고자 하는 문재인 정부의 대일 외교정책 기조하에‘김대중-오부치 공동선언' 20주년을 계기로 양국 관계가 발전할 수 있는 새로운 계기를 마련하도록 노력
- 남북, 북미 양자회담을 기본으로 6자회담을 재개하는 방향으로 추진, 북핵 6자회담 당사국들로부터 지지와 협력을 유도하기 위한 노력
○ 주변국에게 북한문제의 해결이 동북아에 중요한 이해관계를 지닌 모든 나라에게 도움이 될 것이라는 설득 필요
- 러시아와의 남·북·러 경제협력 등을 활용하여 비핵화 프로세스를 용이하게 하는 방안도 고려