민주연구원

연금은 복지국가를 지탱하는 가장 중요한 제도 중 하나이다. 저출산·고령화가 세계적 추세이 니만큼 은퇴한 고령인구의 생활안정과 세대 간 연대, 재정안정을 세 가지 축으로 운영되는 공 적연금의 안정성과 지속가능성 문제는 우리나라뿐만 아니라, 어느 나라도 거의 예외없이 중요 한 국가정책 과제로 대두하고 있다. 이 보고서의 목적은 지난 8월 국민연금재정추계 및 제도 개선 발표 이후 국민적 관심이 고조되고 있는 국민연금에 대한 사회적 대화의 필요성과 그 의미를 살펴보는 데 있다. 이를 위해 사회적 대화의 목적과 작동방식에 대해 외국 사례를 분 석한 뒤, 이것이 현재 우리사회에 주는 함의를 정리했다. 흔히 노사정(노동-기업-정부)의 3주 체가 국가사회정책에 대해 논의하고 여기서 합의된 내용을 입안하는 이른바, ‘코포라티즘’은 유럽 국가의 민주주의제도를 설명하는 오래된 이론적, 실천적 틀이었다. 우리나라 역시 지난 IMF 경제위기를 계기로 노사정협의체가 중요한 사회적 논의기구로 설정된 후 그 제도적 틀을 유지하고 있으나, 안정적인 사회적 대화기구로서의 역할에 충실했다고 보기는 어렵다. 유럽의 경우, 사회적 대화는 단순히 노사관계의 틀을 넘어 다양한 사회적 의제를 다루는 정치 적 타협의 장으로 그 기능을 오랫동안 수행해 오고 있다. 물론 산업구조, 정치체제, 노사관계, 정치문화 등 여러 가지 제도적 상이함으로 사회적 대화의 틀 역시 다양한 모습을 띠고 있다. 하지만 공통적인 것은 국민의 삶을 수준과 사회정책의 제도적 지속성을 담보하는 가장 유력 한 제도로서의 사회적 대화는, 부침은 있었어도 그 위상과 중요성에 대한 사회적 합의 수준은 높다는 점이다. 현재 국민연금의 재정추계와 제도개선에 대한 방안이 나온 만큼, 이제 사회적 대화를 통한 사회적 합의를 어떻게 도출할 것이냐가 관건이다. 정부는 국민의 이해를 높이는 방향으로 국민연금 재정추계에 대한 정확하고 구체적인 자료를 제시해야 한다. 크게 국민연금 강화론과 기초연금 강화론으로 대별될 수 있는 제도개선 문제에 대해서는 그 의미를 세심하 게 전달할 필요가 있다. 또한 사회적 대화의 장을 국회와 노사정협의체가 긴밀하게 협조하면 서 진행되어야 한다는 점을 강조했다. 유럽이 사회적 대화가 사회협약으로 제도화할 수 있었 던 데는 의회와 사회적 대화 기구가 긴밀하게 연계된 기능분화 덕분이었다. 의회는 사회적 갈 등을 해소하는 정치적 의무가 있고, 이해관계자들이 모인 사회적 대화는 공론형성의 유력한 공간으로서 작동한다. 우리나라 역시 선출된 국민의 대표가 모인 정치의 장으로 국회가 사회 적 대화의 장에 적극 참여하는 책임성을 구현해야 할 것이다.

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.

I. 사회적 대화의 정의와 주요 국가의 사회적 대화 기구

□ 사회적 대화(Social Dialogue)란?

○ 고용주와 노동자 대표 사이에 경제와 사회정책에 관련한 공통의 이해관계를 갖는 쟁점에 대한 모든 종류의 협상과 협의 혹은 간단한 정보교환을 의미 1)

- 정부와 사용자단체, 그리고 노동조합의 대표 간 중요한 사회경제적 의제를 논의하 는 사회적 파트너십(social partnership)의 구축

- 이러한 사회적 파트너십을 중심으로 협상과 협의가 이루어지는 과정을 사회적 대화 라고 할 수 있으며, 그 결과는 사회협약(social pact)로 이어짐  

 

○ 다양한 형식의 사회적 대화  

- 참여자 범위, 의제의 성격, 그리고 합의 수준에 따라 다양한 형식의 사회적 대화 틀 이 존재함

- 협의의 사회적 대화: 삼자(노-사-정) 혹은 양자(노-사, 노-정, 사-정)를 대화틀로 하 는 노동관련 쟁점-임금, 근로시간, 노동권과 노동조건, 사회보장 등-을 다룸

- 광의의 사회적 대화: 삼자 혹은 양자가 노동시장 외부자(비정규직 혹은 실업자, 연 금수급자, 장애인 등)를 포함하는 의제, 즉 일자리 창출, 고용정책과 같은 사회 및 경제적 의제를 다룸

- 확장적 사회적 대화: 광의의 사회적 대화 틀에서 의제뿐만 아니라, 참여자로서 관련 이해관계자 집단(이익집단), 즉 청년세대, 실업자, 소비자, 환경단체까지 참여하여 사회 및 경제적 의제를 다룸

 

□ 사회적 대화의 역할과 기능

○ 협의(consultation)

- 사회적 대화 기구의 위상이 법적으로 보장되어 있지만, 정부가 반드시 합의된 정책 을 반드시 수용할 의무는 없음

- 프랑스, 그리스, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 포르투갈 등

○ 협력(concertation)

- 사회적 대화 기구가 중요한 정책협력 체제로 구축

- 아일랜드의 경우, 전국적인 사회적 대화의 추진 절차가 국가경제사회위원회 (NESC)-중앙심의위원회(CRC)-전국경제사회포럼(NESF)로 체계화되어 있으며, 총리 에게 사회적 대화의 결과를 입안하고 실행해야할 책임이 부과됨

○ 사회적 대화 기구의 일반적 기능

- 정책개발

- 쟁점 정책에 대한 정부자문

- 입법에 대한 협의

- 정책결정 혹은 권고

- 협약과 합의를 위한 협상

- 수립한 정책에 관한 행정

- 협약 시행에 대한 감독 및 감시

 

□ 사회적 대화 기구의 사례

○ 스페인 경제사회위원회2)

- 의장을 포함 61명으로 구성: 노동대표(20), 기업대표(20), 농업(3), 수산업(3), 소비자(4), 사회적경제(4), 전문가(6)

- 사회적경제에는 노동자기업 포함

- 전문가는 위원회 내부 협의를 거쳐 임명

- 역할: 사회경제 및 노동관련 입법초안. 교육, 농업, 수산업, 문화, 보건, 환경, 운송, 통신 산업, 에너지, 주거, 지역개발, 유럽단일시장 및 개발협력 등 사회적 파 트너들과 이해관계에 있는 분야에 관한 연구 및 보고서 제출. 매년 첫 5개월 내 국가 사회경제 및 노동상황에 관해 정부에 보고서 제출
보고서가 반드시 정부안과 일치시킬 의무는 없음. 정부안과의 이견은 병기

○ 네덜란드의 사회경제위원회와 노동재단 3)

- 국가차원의 사회적 대화 기구로 사회경제위원회(SER)과 노동재단이 있음

- 노동재단은 민간기구로서 사용자와 노동조합 중앙조직 간 협의체로 단체교섭 관련 이슈에 대한 정부자문 및 정부와의 협의를 위한 플랫폼 위상을 가짐

- 사회경제위원회는 1950년 설립된 법정기구로 사용자대표(11명), 노동자대표(11명), 전문가(11명)로 구성된 정부와 의회를 위한 자문기관: 노사관계뿐만 아니라 다양한 사회경제적 의제를 협의내용으로 삼고 있음  

 

 

 

II. 다른 나라는 어떻게 하고 있나?: 연금제도 개선을 사회적 대화 사례 투자 정책

□ 저출산과 고령화가 전 세계적인 문제로 대두되면서 ‘안정적인 노후생활보장’과 ‘재 정안정화’라는 두 가지 과제를 안고 있는 ‘공적연금문제’ 역시 중요한 사회경제적 대화 및 협약의 대상으로 부상하고 있음

□ 영국: 연금개혁을 위해 국민참여의 숙의적 협의로 전환

○ 영국의 연금체계

- 1946년 ‘베버리지 보고서’에 기초한 보험방식의 기초연금형식을 띤 국민보험제도 (National Insurance) 도입: 기업연금에 비해 낮은 보장수준으로 대다수 저임금 노동자의 노후소득 보장에는 극히 제한적

- 공적연금체계는 기초연금(1층)+공적소득비례연금(2층)을 기본구조로 함

- 공적소득비례연금은 물론 기초연금 역시 조세방식이 아닌 보험방식으로 운영: 빈곤 층은 연금혜택을 받지 못하고 공공부조의 대상. 노후빈곤 문제가 지속으로 대두됨

- 공적소득비례연금도 일정한 요건을 갖춘 기업연금으로 대체할 수 있는 적용제외 (contracting-out) 규정을 두고 있음: 사적연금과 긴밀하게 제도적으로 결합된 공 적연금체계

○ 신노동당의 연금개혁

- 신노동당 정부의 제2차 연금개혁(2002~2012)은 연금의 공적 역할을 강화하는 방향 으로 설계

- 연금위원회(PC) 구성: 영국은 기업과 노조, 그리고 전문가로 구성된 사회보장자문위 원회(The Social Security Advisory Committee)가 일종의 사회적 대화 기구 역 할을 대행 5)

- 연금위원회가 초기 단계에서 역점을 두었던 것은 노령인구부양비의 급속한 증대, 민간연금의 급속한 쇠퇴, 저임금 계층과 중소기업노동자, 경력단절 여성 노동자들 의 노년빈곤 등 “방대하고도 꼼꼼한 기초 자료의 구축” 6)

- 이를 바탕으로 1-2차 보고서(백서)를 제출: ①기초연금 보장성 강화(물가연동에서 소득연동으로) ②기초연금에서 여성과 돌볼제공자에 대한 권리 강화 ③자산조사 기 준 완화 ④기초연금 수급연령 점진적 연장 ⑤국민연금저축(NPSS) 도입 등 소득대 체률 향상과 새로운 다층체계를 권고 7)

- 전국민연금토론의 진행: 전 국민 연금의 날(National Pensions Day): 기업대표와 노조대표 등 전통적인 연금의 이해당사자들과 공식 및 비공식 협의뿐만 아니라, 일 반 국민들까지 연금토론에 포함시키는 숙의적 협의(deliberative consultation)과정 진행

- 2006년 3월 18일 영국 6개 지역(런던, 버밍엄, 뉴캐슬, 사우스웨일즈, 글래스고, 벨 파스트)에서 1천여명의 시민들이 동시 참여하는 전 국민 연금의 날과 여론조사를 겸한 행사 개최 8): 전 국민 연금의 날 행사에서 논의된 내용은 2006년 5월 연금노 동부의 보고서(『안정적인 은퇴: 새로운 연금제도를 향하여』)9)에 반영

- 공적연금의 강화 및 연금개혁의 필요성에 대한 국민적 인식의 확대에 기여

 

□ 독일: 공식-비공식 네트워크의 활용

○ 독일의 연금체계

- 1957년 재정운영방식으로 적립식에서 부과식으로 전환하는 연금개혁 실시

- 10년 단위로 지급될 연금 총액을 현재 피보험자의 보험료로 충당하고, 기간 말에는 1년분의 연금지급액에 해당하는 재정을 적립하는 방식. 1969년 개정연금법에서는 필요적립금을 3개월분으로 축소, 1977년 법개정을 통해 1개월분으로 낮춰 사실상 순수 부과방식으로 이행 10)

- 연금재정의 구성: 보험료(고용주와 피고용인이 반반씩 부담)+조세기반의 연방보조금

- 3개 부문 직역체계의 의무가입제: 노동자연금보험+사무직연금보험+광업종업원연금 보험

○ 연금입법과정에서 이해관계자들의 의사반영

- 정부안, 하원 및 상원의 초안심사에서 이해관계자 대표(노조, 기업, 민간보험사 등) 을 참여시켜 논의

○ 사회자문위원회(Sozialbeirat)의 운영 11)

- 1957년 연금개혁의 일환으로 도입된 연금정책 관련한 사회적 파트너십 제도

- 총 12명으로 구성: 피보험자(노조) 대표(4명), 기업대표(4명), 독일연방은행(1명), 전 문가(3명, 경제 및 사회과학)

- “매년 에 대한 의견 제출”의 책임 부여

- 이해관계자 및 관련 단체 대표들과 다양한 공식, 비공식의 네트워크를 통해 연금문 제를 협의

 

□ 스페인: 정부와 노조의 긴밀한 사회적 대화

○ 스페인의 연금체계 12)

- 자산조사를 전제로 한 무기여 기초연금+소득비례연금

- 정규직 소득대체율이 82%로 OECD 평균(63%)보다 월등히 높음

- 2013년 이후 수급연령 연장 등 재정안정화가 논의되고 있음

○ 노사정 합의: 토레도 협약의 사례

- 민주화 이후 스페인 정부의 연금개혁안은 사회적 갈등으로 확산

- 1985년 연금개혁안은 민주화 이후 최초의 전국 파업으로 번짐

- 1988년 12월, ‘1일 총파업’

- 1995년 토레도 협약(Toledo Pact) 체결: 1997년 사회보장 공고화 법으로 통과

- 1996년 정부와 노조(가장 규모가 큰 두 정상조직) 간 합의 → 의회특별위원회에서 학계 전문가와 사회적 파트너 대표자 간 합의로 권고안 채택 13)

- 연금개혁(부과식의 유용성 확정, 재정확보방식으로서 보험료와 조세 분리. 실질임금 비례 보험료 책정, 무자격자에 대한 급여 규제강화 등)을 둘러싼 1996년 스페인 사 회적 대화의 메커니즘: 노사정 합의 → 전문가와 이해관계자들이 참여하는 의회토 론 → 최종 입법

 

□ 스위스: 대의민주주의와 직접민주주의 결합

○ 스위스의 연금체계 14)

- 3층 체계: [1층]국가연금(AHV/AVS)+[2층]직장연금(BVG/LPP)+[3층]임의사적연금

- 1층과 2층의 소득대체율은 20%에 불과. 정규직 평균소득대체율은 45%

- 2017년 9월 부가세(VAT) 증세를 재원으로 공적연금대체율 상승, 여성은퇴시기를 64세에서 1년 연장, 직장연금 수령액 축소를 골자로 하는 연금개혁안에 대한 국민 투표 부결

○ 연금개혁 절차 15)

- 스위스는 정당(이익단체와 연계)*과 의회를 중심으로 연금개혁 입안
*사민당은 노조, 보수당은 기업과 정기적 교류, 회원들의 인적 중복 등의 형태로 의회정치 차원에서 강력한 연대체를 구축

- 연방헌법은 사회경제적 사안에 관한 법률을 제정할 때 그 법에 영향을 받을 것으로 예상되는 이익집단에게 협의 및 자문할 수 있는 권한 부여

- 입법초안은 우선 전문가-이익단체-주정부(칸톤)-정당 등의 대표가 참여하는 전문가 위원회가 작성

- 의회에서 법안이 통과되더라도, 국민투표를 통해 최종결정

 

 

III. 국민연금 제도 개선을 위한 사회적 대화의 추진방향

□ 국민연금 제도개선을 위한 사회적 대화의 필요성

○ 국민연금제도의 신뢰강화

- 제도지속성의 가장 중요한 기반은 참여자 혹은 국민들의 신뢰

- 공적연금은 노후생활보장의 가장 강력한 제도라는 사회적 합의는 존재

- 안정성을 위한 제도개선의 사회적 합의가 요구되는 상황

○ 정확하고 신뢰할 수 있는 정보제공

- 사회적 대화 기구내 토론과 협의는 정확하고 신뢰할 만한 정보와 이에 근거한 미 래예측을 기초로 할 때 성과를 낼 수 있음

- 이와 함께 정부, 국회, 노조 및 기업의 사회적 책임을 인식하고 공유하는 과정을 통해 지속가능한 제도개선이 이루어질 수 있음

 

□ 2018년 제4차 재정추계 결과

○ 재정전망의 주요 변수 및 가정

- 인구변동: 통계청의 장래인구추계(2016)의 중위* 가정을 기본으로 적용
*통계청은 출산율에 대해 저위, 중위, 고위의 세 가지 시나리오를 발표. 인구전망은 주로 중위가정 인구를 이용하고 있음

- 거시경제: 한국개발원(KDI)의 전망자료를 기초로 경제성장률, 임금상승률, 실질금 리, 물가상승률, 기금투자수익률을 전망

- 위의 결과를 재정추계모형에 반영하여 국민연금 장기재정전망 결과 도출

○ 주요 내용 16)

- 적립기금은 2041년까지 계속 증가, 최대 1,778조 원(경상가)까지 이를 것으로 전망

- 저출산 및 인구고령화 등으로 2042년부터 수지적자가 발생하여 2057년에 적립기 금이 소진

- 2013년 제3차 추계결과 최대적립기금 시점은 2043년, 수지적자 시점은 2044년, 기금소진 시점은 2060년

- 이번 제4차 추계결과는 이전 제3차 결과보다, 소진시점이 3년 앞당겨짐; 경제성장 률 둔화로 인한 임금상승률 저하, 출산율 저하 및 기대수명 상승 등에 대한 전망 이 국민연금 재정소진 시점에 영향을 줌

 

□ 2018년 제4차 국민연금제도발전 논의 결과

○ 주요 내용 17)

- 국민연금 재정목표를 적립배율 1배로 유지

- 적립배율은 해당연도 총지출 대비 연초 적립기금을 의미. 적립배율 유지란 일정기 간(추계기간 말 20년, 2069∼2088년)동안 적립배율이 감소하지 않고 일정수준 유 지한다는 것

- 위의 재정목표를 달성하기 위한 소득대체율과 보험료율, 그리고 수급개시 연령 등 에 대해 두 가지 방안을 제시

- (가) 소득대체율 45%(현재 40%로 점차 인하 중)로 즉시 인상하되, 그에 필요한 보험 료율(2%)은 즉각 인상. 이후 5년마다 재정계산을 통해 향후 30년간 적립기금이 적립 배율 1배를 달성할 수 있도록 추진

- (나) (1단계) 소득대체율은 40%(현행) 유지, 2019년부터 10년의 이행 기간을 설정, 보험료율 단계적 인상(~13.5%까지)
(2단계) 수급개시 연령 상향, 기대여명 계수* 도입 등으로 약 4%의 보험료율 효과 모색
*기대여명과 급여율과 보험료율을 조정

- 급여제도 개선: 유족·장애연금 급여수준 강화. 기초연금의 내실화(연계감액 폐지, 연 동방식 변경에 대해서는 찬/반 의견 도출, 직역연금 수급자 기초연금 지급에 대해 서는 필요성은 있으나 국민연금 급여액이 없어 현행 기준으로는 별도의 감액기준 검토 등이 필요하다는 의견). 국민연금 급여지급 보장 명문화는 ‘추상적인 국가책 임 규정반영 가능 의견’ 제시

- 가입제도 개선: 사회보험료 지원 사업 확대 및 저소득 지역가입자의 연금보험료 지원사업, 출산·군복무 크레딧 제도를 개선할 필요성 제시.

 

□ 사회적 대화를 위한 쟁점과 과제

○ 지속가능한 국민연금에 대한 사회적 합의

- 재정안정화와 노후소득보장이라는 국민연금의 지속가능성과 목적에 대한 국민적 이해의 제고

- 국민연금 제도개선에 대한 행정부와 국회의 역할 부여

- 막연한 국민연금의 불안감으로부터 정확한 정보와 노후보장의 가장 강력한 제도인 국민연금에 대한 신뢰구축의 필요성

○ 사회적 합의의 방식

- 사회적 합의는 두 가지 경로(two track)로 진행해야 함

- 우선 국회가 국민연금의 사회적 합의를 위한 ‘수렴의 장’으로 역할을 해야 함: 국 민연금특위 신설을 통해 ‘사회적 갈등의 수렴’*이라는 국회 본연의 임무를 수행. 현재 개별 국회의원 혹은 언론사를 중심으로 국민연금 관련 토론회가 진행되고 있 기는 하지만, 국회차원의 사회적 합의 기능이 작동되어야 한다는 것을 의미
*유럽은 1980년대부터 행정부 견제, 예결산, 입법이라는 고유한 의회의 기능 이외에 ‘사회 적 갈등의 수렴’을 의회의 중요 기능으로 설정한 바 있음

- 기존 노사정위원회를 대체하여 10월 출범 예정인 경제사회노동위원회(경사노)를 중심으로 국민연금의 제도개편에 대한 범국민연금대화를 하나의 숙의과정으로 추 진해야 함: 정부안이 10월 말 제출될 예정이므로 신속하게 추진할 필요성 대두

- 국회와 경사노는 영국의 사례처럼 국민적 대화의 장을 통해 국민연금 제도개선의 필요성과 그 방향에 대한 사회적 합의 과정을 마련할 필요가 있음

1) Junko Ishikawa. 2003. Key Features of National Social Dialogue: a Social Dialogue Resource Book. Geneva: ILO, 1.

2) AICESIS. 2015. “Note On Social Dialogue in Spain”(november).

3) 경제사회발전노사정위원회. 2017. 『사회적 대화 국제심포지움 자료집』(11/29), 21-27.

4) 옐러 피서르·안톤 헤이머레이크. 2003. 『네덜란드의 기적』, 서울: 따님, 113-114.

5) Emmanuel Reynaud. 2000. 14-15

6) 김영순. 2014. 『코끼리 쉽게 옮기기』. 서울: 후마니타스, 156-158.

7) 위의 책, 160-162.

8) 위의 책, 171.

9) Department for Work and Pensions. 2006. Security in retirement: towards a new pensions system(May).

10) 유광호. 2001. “독일의 사회보험.” 신섭중 외. 『세계의 사회보장』. 서울: 유풍출판사, 150-151.

11) Emmanuel Reynaud. 2000. 39-47.

12) OECD. 2017. Pensions at the Glance 2017: How does SPAIN compare? Pensions at the Glance 2017: Country Files-Spain.

13) Baccaro, Lucio. 2002. “Negotiating the Italian Pension Reform with the Unions: Lessons for Corporatist Theory,” Industrial and Labor Relations Review. Vol.55, No.3(April), 415.

14) OECD. 2017. Pensions at the Glance 2017: How does SWITZERLAND compare?

15) 선학태. 2015. “스위스 합의제 정치동학: 복지국가 정치경제 재편과 사회통합,” 『합의제 민주주의 동학』. 광 주: 전남대학교출판부.

16) 국민연금재정추계위원회 외. 「2018 국민연금 재정계산 공청회 발표자료」(8/17), 7-15.

17) 위 자료, 31-73.