민주연구원

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.

1. 협상의 추진경과

❑ 제10차 한·미 방위비분담금특별협정(SMA1))을 위한 9차 회의(11.13~15, 하와이) 진행,

   제9차 협정 유효시한이 12.31일이므로 새 협정 체결을 연내 타결짓기로 한 상황

❍ 이전과 동일하게 (韓)장원삼 외교부 방위비분담협상 대표와 (美)티모시 베츠(T. Betts)

    국무부방위비분담협상 대표 참석, 8차 회의 논의를 토대로 양측 입장 조율을 위해 심도있게 협의
  - 미측이 올해 1차 회의(3.7~9) 때부터 전략자산의 한반도 전개비용 부담을 지속 요구했으나

    우리 정부는 불가 방침을 일관되게 제시, 최종 협상문안 타결을 위해 이견을 좁히는 과정
   ⦁ 외교부 당국자는 전략자산 전개비용 관련 ‘작전지원’ 항목 신설에 대해 “한국은 ‘작전지원’

     항목은 SMA 대상이아니라는 기본입장을 유지, 미국도 해당부분을 충분히 이해하고 있다”고 설명 2)
  - 방위비분담금의 총액, 유효기간, 연 증가율을 놓고 종합적으로 접점을 모색했을 것이라 판단

❍ 이번 9차 회의에서 한·미 양측은 총액 등 주요 쟁점사안에 대해 일부 진전된 협의내용 도출
  - 최종 타결되지는 못했으나 상당부분 문안에 합의, 입장차에 대해 12월 추가회의(10차) 계획

❑  ‘방위비분담’은 동맹국 군대 주둔비용에 대한 주둔국의 비용분담(Cost-Sharing) 의미, 한국은

    1991년 제1차 SMA를 기점으로 주한미군의 주둔경비를 본격적으로 분담

❍ 광의적 개념인 ‘방위분담(Burden-Sharing)’은 동맹관계 유지·관리에 필요한 제반 책임분담
  - 이는 (1)비용분담(방위비분담), (2)역할분담, (3)역외분담, (4)안보분담을 모두 포괄
  - 비용분담은 직접(예산) 및 간접(비예산) 지원, 직접지원은 SMA 및 非SMA 지원으로 구분
   ⦁ 직·간접지원을 ‘주둔국지원(Host-Nation Support)’으로 통칭, 방위비분담의 핵심은 SMA 지원

1) Special Measurement Agreement : 미군의 한국 주둔비 일부를 韓정부가 분담하도록 규정한 한·미간 협정
2) 연합뉴스 보도, “한미 방위비협상 문안 상당수준 합의.. 총액 타결 못해”, 2018.11.19.
3) 백재옥, “한·미 방위비분담 현황 및 향후과제”, KIDA 주간국방논단, 제1670호(17-19), 2017.5.8. - 필자 재구성
4) Combined Defense Improvement Program : 연합방위증강사업/ 1974년 시행, 2009년 이후 군사건설에 통합
5) Yongsan Relocation Program : 용산기지이전계획 / Land Partnership Program : 연합토지관리계획

 

❍ 한국은 1974년부터 연합방위증강사업(CDIP), 전쟁예비비축탄(WRSA6)) 및 미군 전용탄 저장  

    관리를 지원하며 주한미군에 대한 직접지원 시작
  - 한국의 주한미군 지원은 1966년 체결된 ‘소파(SOFA7))’에 의해 공식적으로 시작, SOFA에의한

    당시 지원은 제5조 8) 를 토대로 한 간접지원이 주를 이뤘던 상황
   ⦁ (1)직접지원은 안정적 주한미군 주둔 및 편의제공으로 인한 미군의 주둔비 분담을 위해

     한국정부의 직접적 재정지출을 수반하는 지원, (2)간접지원은 동일한 목적이나 직접적  

     재정지출이 없는 형태
  - 직접지원이 시작되고 CDIP는 SOFA에 준용 및 지원되던 중 1983.3월 제정된 「국방부훈령」  

    제297호(추진방침 및 절차)에 의해, WRSA 저장관리는 ‘SALS-K9) 협정’에 근거해 지원
   ⦁ WRSA 및 미군 전용탄 포함 미군 소유의 모든 재래식 탄약을 저장관리하는 책임은 한국에 있으며,  

     미국은 WRSA에 대해 해외반출 시 저장관리비를 보상하고 미군 전용탄에 대해 저장관리비 부담
  - 1987.8월 한·미 공군이 ‘MAGNUM’10)을 체결함으로써 한국측이 미 공군 탄약 저장관리를 맡고  

     미국으로부터 일정경비 획득, 1990년부터는 한국이 관련 저장관리비까지 부담
  - 제20차(1988.6.7) 및 제21차(1989.7.19) 한미안보협의회의(SCM11))에 따라  

    1989.2월 ‘미군 항공기 정비지원에 관한 합의각서’, 1990.2월 ‘미군 항공기 및 지상장비  

    정비지원에 관한 합의각서’를 체결해 한국이 각각 당해

    정비지원 담당
   ⦁ 주한미군 및 태평양 지역 미군의 장비를 한국 부담으로 국내 방산업체가 정비하는 방식으로  

    추진된 일종의 방위비분담으로서 정비지원 총액은 1989년 500만 달러, 1990년 1,390만 달러  

❍ 1991년부터 ‘SOFA 제5조에 대한 특별조치’로서 협정(SMA)을 체결하는 형태로 주둔비 부담
  - 제1차 SMA(1991~1993) 문안에 SOFA 제5조 제1항( 각주 8) 에 대한 수정사항(예외) 포함
   ⦁ “한국은 한·미 SOFA 제5조 제2항에 규정된 경비에 추가하여 주한미군의 한국인 고용을 위한

      경비 일부 부담, 필요하다고 판단될 경우 다른 경비의 일부도 부담할 수 있다”고   

      SMA 제1조에 명시 12)
  - 1974년 이후의 직접지원인 CDIP, SALS-K, MAGNUM 및 정비지원 모두 SMA 항목 수록
  - 본 SMA를 통해 방위비분담금이 인건비, 군사건설, CDIP, 군수지원의 4개 항목으로 구성
   ⦁ CDIP 外 SALS-K, MAGNUM, 정비지원 등은 모두 군수지원 항목에 포함
   ⦁ 인건비 전액 현금, 군사건설비는 현물(12%인 설계감리비만 현금), 군수지원비는 전액 현물로 지급
  - SMA에 의한 방위비분담금은 지속적 비용에 속하나 YRP·LPP, 반환공여구역 토지매입,   

    반환 기지 토양오염정화 등은 한시적 비용에 속하는 분담
   ⦁ 2015년 기준 지속적 비용은 방위비분담금(9,320억) 포함 3.4조, 한시적 비용은 2.1조 13)

6) War Reserve Stocks for Allies
7) Status Of Forces Agreement : 주한미군지위협정/ 1966.7.9일 서명, 1967.2.9일 발효
8) SOFA 제5조[시설과 구역–경비와 유지] : (제1항) 미국은 제2항에 규정된 바에 따라 한국이 부담하는 경비를 제외하고

   한국에 부담을 과하지 아니하고 합중국 군대의 유지에 따른 모든 경비 부담 (제2항) 한국은 미국 부담을 과하지 아니하고  

   시설, 구역 및 통행권을 제외하고 상당한 경우 그들의 소유자와 제공자에게 보상
9) Single Ammunition Logistics System-Korea : 한·미 단일탄약지원체제/ 1974년 체결
10) Munitions storage Activities Gained by Negotiations Under MOU : 한·미 항공탄약 공동관리 양해각서
11) Security Consultative Meeting : 1968.5.28일 최초 개최 이후 지속된 한미동맹 차원의 중추적 연례협의체
12) 박기학, “트럼프 시대, 방위비분담금 바로 알기 – 한미동맹의 현주소”, 한울아카데미 2007, 2017.6.
13) 유준형, “주한미군 직·간접비용 현황”, 김경협의원실 국회토론회 자료집, 2018.5.24.

2. 기존 협상의 과정

❑ 9회차의 SMA 협상이 진행된 28년간 방위비분담금은 8395배 증액(1,073억→9,602억),

   군사건설비 단계적 현물 전환(8차) 및 ‘제도개선 교환각서’ 체결(9차)이 유의미한 성과

❍ 1~2차는 목표 대비 분담률, 3~5차는 인덱스형, 6차 이후 총액형 방식으로 방위비분담 결정
  - 협정 유효기간의 경우 8~9차(5년) 이전에는 2~3년, 각 협정 첫해 인상률은 –8.9~25.7% 분포
  - 제6차 SMA에서 분담금 인상률을 기간 내 동결한 것은 주한미군 규모와 연관, 약 12,500명

    감축계획이 발표되고 2004년 미 2사단 소속 3,600여 명이 이라크로 파병된 상황 고려

14) 백재옥, “한·미 방위비분담 현황 및 향후과제”, KIDA 주간국방논단, 제1670호(17-19), 2017.5.8., 참여연대,

    “제10차 한·미 주한미군 주둔경비 지원금 특별협정 대응방향에 관한 의견서”, 2018.5.13. - 필자 업데이트
15) Won-based Cost : 미군 현역·군속의 급여 및 기타 인건비 제외, 주한미군 유지를 위한 현지발생경비

❍ 이전 회차인 제9차 SMA에서 첫해(2014년) 분담금은 전년대비 5.8% 증가한 9,200억으로 결정,  

    협정 이행의 책임성 및 투명성을 높이기 위해 ‘제도개선 교환각서’ 채택
  - 2013.7.2일 1차 회의로 시작된 협상은 2014.1.11일 10차 회의를 끝으로 타결
   ⦁ 정부는 2014.2.7일 국회에 비준동의안 제출, 동년 4.16일 본회의를 통해 의결(타결 후 3개월)
  - SMA 협상에서 핵심쟁점은 분담금 규모, 제6차부터 유효기간 첫해 총액규모가 협상의 초점
  - 2015년 이후 분담금은 전년도 지원분에 전전년도 소비자물가지수(CPI) 반영(4% 상한)
  - 본 협정은 한·미 양국이 상호 이득을 얻은 결과로서 평가, 방위비분담체제의 안정성 제고
  - 각서를 통해 방위비분담금 운용방식에 대한 유의미한 개선 및 전략적 소통(SC18)) 추진 19)
   ⦁ 1991년 이후 문제가 누적된 분담금 운용방식은 제8차 SMA에서 개선의 계기 마련
   ⦁ 분담금의 연합토지관리계획(LPP)으로의 전용(轉用), 분담금 운용의 투명성 미흡 등에 대한

     국회 및 미 상원 군사위원회 20) 의 다수 지적이 제9차 SMA에서의 본 각서 체결 유도
   ⦁ 미국으로부터 분담금 항목별 배정액 수치만 통보받던 기존 시스템 탈피,  

     인건비·군사건설·군수지원 각 배정액 추산단계(1년 전)부터 결정단계까지 한·미 양국이  

     공동으로 검토·평가하는 시스템 도입
   ⦁ 군사건설에 대한 상시 사전협의체제 구축, 미국이 사업목록을 사업설명서와 함께 1년 앞당겨 제출
   ⦁ 군수지원에 대해 국내 중소기업의 발주·대금지불 등 관련 애로사항 해소를 위한 상설협의체 신설
   ⦁ 한국인 근로자 복지증진, 분담금 배정 시 인건비 우선검토, 인건비 집행 상세내역 제공 등 합의

16) Consumer Price Index(소비자물가지수) : 소비자가 구입하는 상품 및 서비스의 가격변동을 나타내는 지수
17) 2011~2017년간 방위비분담금 감액 배정(괄호안 금액, 총 5,570억)
18) Strategic Communication : 방위비분담 목표를 달성하기 위해 대상의 인식, 신념, 행동 변화 유도/ 소통의 7가지

    기본요소(맥락, 주체, 메시지, 채널, 대상, 효과, 피드백) 총체적 반영 → 정보제공, 영향주기, 설득하기
19) 형혁규, “제9차 한·미 방위비분담금 협상 결과와 향후 과제”, NARS 이슈와 논점, 제809호, 2014.3.10. 등
20) “해외 미군기지 비용 및 동맹국 기여 심의 보고서”, 2013.4.15. - “분담금 일부가 ‘Free-money’로 쓰인다”

3. 협상의 과제 및 해결방향

❑ 총액형을 토대로 구체적인 항목별 소요 조정 후 양국이 납득 가능한 분담금 규모 산출

❍ 한·미간 방위비분담 규모 결정방법인 ‘총액형’은 분담금 총액규모를 우선 결정하고 항목별로

   배분하는 총액결정형 방식이나, 항목별 소요를 충분히 합리적으로 고려할 수 있는 시스템
  - 일본의 ‘소요형(소요충족형, 2008~2016년간 NPC21) 분담률 약 50%)’과 방위비분담률 유사
   ⦁ 일본의 방위비분담 규모 결정방식은 소요에 기반한 ‘상·하한선(Upper or Low-limit) 결정형’으로

     항목별 총액형의 일종, 소요의 일정 규모 또는 비율을 분담함으로써 항목별 소요에 대한 협의 가능
   ⦁ ‘비인적비용(NPC)’이라는 용어는 미 상원 군사위원회 보고서(각주 20)에서 최초로 사용

     (2013.4.15), 미국이 해외 미군기지에서 직접 부담하는 주둔비용으로 방위비분담금이

     이를 상쇄하는 대칭적 개념
   ⦁ ‘미국행동포럼(American Action Forum)’의 라첼 호프(R. Hoff)는 NPC 기반의 주둔국 비용분담
     (Host-Nation Cost-Sharing) 평가, 분담률은 2012년 기준 한국이 41%로 일본(50%)과 비슷

 - 라첼 호프의 다른 NPC 활용 분담률 추정연구 23) 에도 2008~2016년간 주둔국 비용분담률이

   한국과 일본 모두 주둔비의 약 50%를 분담했다고 추산, 소요 기반의 합리적 분담이라는 반증

❍ 연내 최종 협상과정에서 방위비분담 항목별 소요, 증감요인, 지원실적 및 재정여건에 대한

   타결을 통해 2019년도 총액규모를 결정하고 이 시스템의 지속성·안정성을 강화해야 할 것
  - 전술한 것과 같이 총액형 자체가 집행 투명성에 부정적 영향을 미치는 것은 아니라는 판단

  - 방위비분담금의 급격한 증감 또는 운용체제의 대폭적 변동은 한·미 양국에 부정적, 협상의 초점을 

    제10차 SMA의 시작년도 분담금 규모에 맞춰 총액형 하에서 항목별 소요 협의 추진
  - 최근 제50차 SCM(2018.10.31)에서 재확인된 한미동맹의 신뢰성 강화 및 안정적 주한미군

    주둔여건 보장을 목표로 제9차 SMA 지원금액, YRP·LPP 추진성과 등을 종합적으로 고려해

    한·미 양측의 국민들이 이해하고 납득할 수 있는 수준의 분담금을 결정해야 할 것
   ⦁ 한·미간 동맹관계가 차후에도 장기적으로 공유할 비전과 어젠다의 연장선에서, 양국이 최적의

     방위분담을 선택하기 위한 전략적 양보 및 윈윈(Win-Win)의 인식을 공동으로 수반해야 할 것
   ⦁ 이는 이번 SCM에서 최종 승인된 미래연합사령부 개편 중심의 전작권 전환 추진과정에 

     있어서도 중요, 미래에도 변함없는 한미동맹의 방위공약 유지 및 연합방위태세 강화에 긍정적 영향

21) Non-Personnel Costs : 비인적비용
22) Rachel Hoff, “Burden-Sharing with Allies : Examining the Budgetary Realities”, American Action Forum, 2016.11.1.
23) 미 상원 군사위원회 보고서(2013.4.15), 미 국방차관실 운영유지개관 자료(2013.4, 2014.3, 2015.2, 2016.2),

    한국의 방위비분담금특별협정(SMA) 자료, 일본의 배려예산(思いやり予算) 자료 등을 토대로 종합 추산

❑ 분담금 집행에 대한 주도성을 확대하기 위해 운용주체인 주한미군과 실질적 협의 추진

❍ 우선 한·미간 명분이 뚜렷하고 함께 공감할 수 있는 방위비분담, 원칙과 목표에 입각한 주둔비용

   분담을 위한 타당하고 합리적인 책임성·투명성 기반의 분담체계 구축 필수
  - 협정 유효기간은 8~9차와 동일하게 5년이 적절, 분담체제의 변동 최소화 및 안정성 도모
  - 제9차 SMA에서 채택된 제도개선 각서의 명시 및 시행사항을 검증해 향후 보완방향도 제시

❍ 現 운용체제를 유지하되 인건비, 군사건설비, 군수지원비 각각과 관련 미국측과 세부적 논의
  - 주한미군은 ‘직접고용제(Direct-Hiring system)’ 및 「주한미군사 인사규정(690-1)」을 통해  

    한국인 근로자 24)  고용 및 인사·복무 관리, 그들에 대한 실질적 처우·복지 확대 필요
  - 제9차 SMA의 ‘군사건설 이행원칙에 관한 교환각서’에 따른 한·미간 역할에 대한 보완 추진,  

    한국이 건설사업 선정·설계·공사 과정에 실제 미국과의 협의체로서 참여 가능한 채널 작동
   ⦁ 미국은 사업·우선순위 결정 및 설계(시방서 및 사업자 목록 제공), 한국은 건설계약 체결·시행 담당
  - 현행 군수지원 비용분담 항목(10개 25)) 유지, 한국 계약업체 및 외국산 사용기준 규정 검토
   ⦁ 현재 한국 국방부의 위임에 따라 주한미군이 계약절차 수행, 한국은 승인 및 대금집행 담당

참고문헌
Office of the under Secretary of Defense/Chief Financial Officer, “Operation and Maintenance Overview”,
       2013.4., 2014.3., 2015.2., 2016.2.
Rachel Hoff, “Burden-Sharing with Allies : Examining the Budgetary Realities”, American Action Forum,
       2016.11.1.
김경협 국회의원실(더불어민주당, 외교통일위원회), “제10차 한·미 방위비분담금 협상 – 쟁점과 과제” 토론회 자료집, 2018.5.24.
미 상원 군사위원회, “해외 미군기지 비용 및 동맹국 기여 심의 보고서”, 2013.4.15.
박기학, “트럼프 시대, 방위비분담금 바로 알기 – 한미동맹의 현주소”, 한울아카데미 2007, 2017.6.
백재옥, “한·미 방위비분담 현황 및 향후과제”, 주간국방논단, 제1670호(17-19), 한국국방연구원, 2017.5.8.
참여연대, “제10차 한·미 주한미군 주둔경비 지원금 특별협정 대응방향에 관한 의견서”, 2018.5.13.
형혁규, “제9차 한·미 방위비분담금 협상 결과와 향후 과제”, 이슈와 논점, 제809호, 국회입법조사처, 2014.3.10.
연합뉴스 보도, “한미 방위비협상 문안 상당수준 합의.. 총액 타결 못해”, 2018.11.19.

24) 2016년 기준 약 12,100명 : 세출자금직원 8,600명, 비세출자금직원 3,500명 (한국노무단 직원 약 2,100명)
25) ➀탄약보급체계(SALS-K), ➁항공탄약 공동관리 각서(MAGNUM), ➂보수·정비용역, ➃전쟁예비물자(WRM) 정비,

    ➄수송용역, ➅차량·장비·물자 구입, ➆유류 분배·저장, ➇임대, ➈시설유지용역(FSS), ➉기지운영지원(BOS)