민주연구원

○ 남북러 가스관은 경제성과 파급효과 측면에서 대북제재 해제 시 남북경협 1순위로 거론되고 있으며, 남북․북미 정상회담의 진전으로 속도를 내고 있음
 - 가스관을 통해 운송하는 PNG는 배로 수송하는 LNG와 달리 액화·기화설비와 수송선 등 대규모 투자가 불필요
 - 이는 북한 경제발전에도 기여할 수 있으며 그간 중국에서 수입한 석유에 의존해온 북한에 가스 공급을 통한 전력난 해소 가능, 또한 가스관 연결 과정에서 북한과의 협력을 통한 시너지 기대

○ 러시아 천연가스의 운송루트가 정해지는 과정에서 촉발되는 동북아 국가간 협력과 갈등은 지정학적 세력균형에 변화를 초래, 사업 성패에 미국, 중국 등의 이해관계가 변수로 작용
  - 세계 제1위의 가스 생산국이자 가스 수출국으로 변모한 미국이 생산・수출하고 있는 셰일가스는 세계의 천연가스 질서를 재편 중
  - 미국의 동북아 지역에 대한 셰일가스 수출은 세계 최대의 LNG 수요국들이 모여 있는 동북아의 에너지 지정학에 막대한 영향을 초래, 미국의 셰일가스 혁명은 동북아 가스 시장을 주요 시장으로 공략하고자 하는 러시아와 격돌하는 양상
    ※ 세계 LNG 수입국 1위: 일본, 2위: 중국, 3위: 한국 (2017년도)
  - 남북러 가스관은 이러한 미국과 중국 간의 잠재적 갈등과 거대한 수출경쟁구도의 한가운데 놓여있다는 점에서 동 사업은 막대한 지정학적 영향력을 지닐 것으로 예상됨
 
❑ 본고에서는 남북러 가스관 사업을 중심으로 러시아 가스 도입구상의 중요성과 주요 쟁
점, 그에 따른 지정학적 함의를 도출하고자 함

○ 본고에서는 문재인 정부의 ‘100대 국정과제 세부 이행계획’ 중 실천과제의 하나인 ‘한반도신경제지도 구상 실행’ 중, ‘남‧북‧러를 연계하는 에너지망 건설 추진’의 지정학적 의미와 주요 쟁점을 살펴보고자 함
  - 동북아시아 지역은 여전히 냉전적 대립 구도가 지역의 군사 안보 경제 분야 뿐 아니라 에너지 수급과 에너지 안보에 영향을 미치고 있는 지역임
  - 북한을 통과하는 러시아 파이프라인 사업이 성사될 경우 이는 한국이 처한 에너지 안보여건 뿐 아니라 동북아 지역의 에너지 지정학에 광범위한 영향을 미칠 것으로 예상, 본 사업의 주요 쟁점 및 동북아 에너지 지정학에 가지는 의미와 시사점을 짚어보고자 함

2. 배경: 동북아 천연가스 시장, 러시아 Vs. 미국의 Gas-to-Gas 경쟁

❑ 동북아 국가들은 타 지역 대비 높은 가격으로 가스를 거래하고 있으며, 천연가스 소비 비중이 증가하는 가운데 러시아로부터의 가스 도입은 프리미엄 지불 해결에 필수

 ○ 동북아 LNG 시장은 중동, 호주 등 수출국과의 거리로 인한 가격 차별성이 발생, 또한 가스 거래에 있어서 대규모 투자비와 운송기술의 고도화로 진입장벽이 높아 장기계약 중심의 경직성을 보유, LNG 도입에 있어서 수십 년간 아시아 프리미엄을 지불하고 있음
  - 천연가스의 인프라 설치비용은 다른 에너지원에 비해 높기 때문에 주로 지역시장에서 거래되는 특성을 지니며 대부분 근접한 가스 시장에서 가격이 책정되고 있으나 아시아는 예외
  - 한국을 비롯한 아시아 지역의 천연가스 거래는 가스 가격이 석유가격에 연동되는 장기계약이 주도, 이웃국가로부터 천연가스를 수입이 불가하여 중동에서 LNG 수송선을 통해 가스를 도입하여 ‘아시아 프리미엄’을 지불
   ※ 아시아 프리미엄: 아시아 지역은 지속적 수요증가에도 불구, 지역 내 발달된 가스시장이 부재하고 천연가스 인프라 망이 구축되지 않아 유럽 및 북미 지역 보다 높은 수준으로 가스거래가격이 형성
  - 한국, 일본 등이 중동에서 LNG 수입시 타 지역보다 높은 비용으로 LNG를 수입하며 들여오는 아시아 프리미엄은 미국의 셰일가스 도입으로 일부 완화되었으나 여전히 상대적으로 고비용을 지불하고 있어 남북러 가스관 등 러시아 가스 도입이 필요

○ 동북아 지역에서 러시아는 유일하고도 거대한 천연가스 공급자로서 향후 수십 년간 에너지 공급원을 지배하는 중요한 역할을 담당할 것(Klare, 2006).
  - 동북아에서 천연가스의 중요성은 지속적으로 높아지고 있음. 그 이유는, 첫째, 에너지 인프라의 개발이 동북아 에너지 안보에 긍정적 영향을 초래, 둘째, 셰일가스 기술개발에 따른 경제성 변화, 셋째, 탄소저감 에너지라는 측면에서 정책결정자들의 선호 때문(Aguilera et al., 2014). 
 - 동북아 3개국의 가스수요 증가는 러시아로부터의 파이프라인 건설의 필요성을 제고시키기에 충분한 수준(Stevens, 2009)이며, 러시아는 동시베리아 개발을 통해 2030년까지 가스 수출 의 20%를 아시아 태평양 지역으로 보낼 계획(Herberg, 2012).   
    ※ 중국은 2030년까지 가스 소비량 4배 증가 예정
  - 한국은 천연가스 수입을 원거리에서 배로 수송하는 액화천연가스(LNG) 비중이 100%로, 수 송관을 통해 러시아로부터 PNG가 도입되면 LNG 거래에서 가격협상력이 제고됨

❑ 미국은 동북아 지역에 대한 셰일가스 수출 증대를 추진하는 가운데, 남북러 가스관 도 입 구상은 역내 에너지 지정학 구도에 지대한 영향을 미칠 것으로 전망

○ 미국은 셰일가스 혁명 이후 동북아 시장에 가스를 본격 수출함에 따라 동북아 가스 시장에서 러시아 가스는 미국과 직접적인 에너지 경쟁 구도 형성
  - 미국은 천연가스 붐을 이용하여 가스 가격이 낮은 유럽보다는 동북아 시장에 LNG 공급 확대시도, 이는 동북아 가스가격을 낮추고 한국, 중국, 일본의 LNG 수입을 안정화(Shaffer, 2013).  
   ※ 한국은 아시아 최초로 미국산 LNG 물량을 확보, 최근 2년간(‘16.2월~’18.2월) 미국 수출 LNG물량의 18%를 도입하는 등, 가스수입 60%를 차지하는 중동산 비중을 낮추고 도입선 다변화 시도
  - 또한 미국은 FTA와 같은 경제적 제도적 틀과 전통적인 동맹 관계를 이용한 셰일가스 판매를 통해 동북아 국가들과의 경제적 유대 관계를 강화할 것으로 예상(Herberg, 2012). 
  - 한편, 미국의 가스수출 증대로 글로벌 LNG 공급이 확대되어 에너지 부문 수출이 경제의 절반 이상을 차지하는 러시아에게 직접적인 타격이 되고 있음 

❑ 궁극적으로 동북아 가스 시장이 북미나 유럽 같은 시장으로 성장하기 위해서는 지역내 가스망 건설이 필수적, 러시아로부터의 한반도 가스관 건설 사업은 장기적으로 천연가스를 안정적으로 도입하여 에너지 안보여건 개선에 기여

○ 미국과 러시아의 가스 수출경쟁으로 아시아 프리미엄은 점차 완화될 것으로 전망되나 ‘LNG-to-LNG’ 경쟁만으로 아시아 프리미엄이 완전히 제거될 수는 없음
 - 미국으로부터 LNG 수입은 도입선 다변화를 통해 LNG 가격협상력을 높이는 효과가 있으나, 운송비 부담이 크다는 단점이 존재하며 미국 내 시장 가격(헨리 허브)을 따르기 때문에 저유가 시기에는 가격 경쟁력이 중동산에 비해 약화될 수 있음
 - 러시아로부터의 가스 도입을 위한 가스망 건설은 동북아 가스시장의 발전과 이를 통한 아시아 프리미엄 완화를 위해 필수
 - 이미 중국과 러시아는 PNG 사업을 활발히 추진하고 있으며 이를 한국과 일본에 수출할 계획이고, 러시아 LNG의 최대 수입국인 일본은 러시아로부터 PNG 도입도 검토 중

- 남북러 가스관 구상은 러시아 가스 도입 옵션을 늘려서 아시아 지역의 LNG 도입 구조 및 가격협상과 관련하여 가스 수요국들에게 긍정적으로 작용할 것으로 기대

3. 남북러 가스관 구상의 세 가지 쟁점

【쟁점1】 남북러 가스관은 경제성이 확보되는가

❑ 남북러 가스관은 한국의 LNG 수입에 있어서 ‘아시아 프리미엄’ 비용을 완화시키고 PNG를 통한 가스 수입은 기존의 LNG 도입 대비 수입 비용 면에서 경제적

○ 선박(벌크) 수송 방식보다 파이프라인을 통해 천연가스를 공급받을 경우 경제성 측면에서 유리
 - 러시아 가스 도입 옵션 중, KOGAS와 Gazprom의 합동 조사에 따르면, PNG, LNG 및 CNG(Condensed Natural Gas) 옵션 중 PNG 공급이 가장 경제적
 - PNG 공급 비용은 유지 보수, 건설 및 운송료를 포함한 LNG 운송비용의 거의 1/3에 수준으로, PNG는 액화 공정, 대규모 저장 시설 및 운송비용이 없음

 - PNG는 초기 투자비가 크게 소요되나 일단 건설된 이후에는 수송량의 기하급수적 증가로 평균고정비용이 급격히 낮아져 운영비가 매우 낮은 특징을 지님
 - 가스공사가 수행한 한러 PNG 공동 연구결과, 단위당 수송 원가 기준으로 한국은 러시아 PNG를 통한 가스 도입 시 LNG 보다 30~70 % 인하된 가격 가능(이윤식 등, 2011)
 - 한국이 러시아 가스를 PNG로 공급받는다면 미국 LNG 수입 보다 비용경쟁력이 있음(Luft, 2014)
  ※ 러시아 가스관 노선 중, 중국을 경유하여 해저로 연결되는 노선보다 북한(육로)을 경유하여 남한으로 도입하는 루트가 보다 경제적이라는 분석 결과
  
○ 러시아와의 가스거래비용 책정에 있어서 사업 대상국가들 및 관련 국제기구 등과의 협력을 통해 리스크 비용을 경감시키고 외부 투자금을 유치 필요
 - 석탄과 석유 연동가격 외에 수송비와 통과료가 부과되므로 북한과의 통과비용 협상이 중요
  ※ 북한 통과료: 통과료는 통과국에 지급되는 로얄티 성격으로 토지임대비, 환경비, 세금, 보상비 등이 해당되나 관련한 국제적 표준은 없어 배관 소유, 운영형태 등을 고려하여 당사자간 협의에 의해 결정될 예정임. 국제 관례상 100km 기준 1,000㎥당 약 2달러의 통과세를 받을 수 있음
 - 러시아 블라디보스톡과 PNG로 연결되어 있는 사할린 가스전부터 LNG로 도입하는 가격보다 저렴한 수준으로 결정될 것, 미국과의 가스거래에서도 가격협상력 제고
 - 장기적으로 해저망 건설 혹은 LNG 수송 등 일본과 중국으로의 수출방안을 검토하여 소비국들과의 협력 하에 선제적 가격협상 필요
 - 타 국가로의 수출이 가능할 경우 동북아 가스 교역의 중심지, 즉 천연가스 허브로 발전가능

【쟁점2】 남북러 가스관은 동북아 및 한반도 평화에 기여하는가

❑ 제3의 통과국을 경유하는 가스관 사업은 갈등적 요소가 발생할 가능성이 있음에도 불구하고, 궁극적으로는 국가 간 경제․에너지 협력 증대와 북한 비핵화 촉진을 통해 동북아 및 한반도 평화에 이바지할 것

○ 제3국을 경유하는 에너지 수송관 문제는 그간 에너지 지정학을 좌우하는 중대 이슈로 자리 매김해왔으며, 수송관 정치학(pipeline politics)은 전통적으로 협력과 갈등의 두 가지 요소를 모두 포함
 - 제3국을 통과하는 파이프라인 프로젝트는 사업고유의 특성, 이해관계와 동기가 상이한 다수의 주체가 관여, 주권 국가간 분쟁을 해결할 메커니즘과 법적 장치의 부재 등으로 갈등 발생 (Stevens, 2009, UNDP/ESMAP, 2003)
 - 가스관이 일단 건설되고 나면 계약자간 협상력이 변화하기 때문에 계약자들의 기회주의적 행동을 차단하기 위한 경직적 계약구조가 형성되며 국제적 계약 체결 내용은 대부분 비공개
 - 에너지 수송관의 건설로 인해 지정학적 변화가 초래될 수 있음에 따라, 한국은 이를 고려하여 적극적으로 에너지 안보 환경 개선에 참여하고 주변 가스 수요국들과 협력 필요
 
○ 남북러 가스관 사업이 성사되고 주변 국가들이 보다 저렴한 비용으로 가스를 공급받을 경우 동북아 경제협력에 긍정적 영향을 미치고 궁극적으로 역내 번영과 평화에 이바지할 것 
- 러시아로부터 보다 낮은 가격으로 에너지가 공급이 될 수 있으면, 아시아는 지역의 성장률이 높아질 것이고 이는 영토분쟁 위험을 경감(Weitz, 2014).   
- 극동 연해주 지역의 원유․가스가 동북아 국가들로 수송될 경우 에너지 교류에 따른 철도 등 기존 물류망과 연계되거나 새로운 물류를 발생시켜 국가 간 협력 강화 기대(Wishnick, 2008). 
- 문재인 대통령은 동방경제포럼에서 ‘극동개발의 성공도 북핵 해법’이라고 강조하고, 러시아의 ‘에너지 슈퍼링’ 구상을 통해 동북아가 세계 최대의 에너지 공동체 형성’을 실현하는 것이 동
북아의 경제번영과 평화와 맥이 닿아있음을 강조
- 실제로 본 사업으로 러시아 가스관이 중국과 일본 등과 연계될 경우, 동북아에서 그간 찾기 힘들었던 동북아 에너지 상호협력의 사례를 구축, 역내 평화에 기여할 것으로 기대
  ※ 북방대륙으로의 연계망 구축은 우리 경제의 성장 잠재력을 높이는 것은 물론 통일을 위한 주변국과의 관계 정립을 위한 기초(국정기획자문위원회, 2017) 

○ 남북러 가스관은  북한을 포괄적 지역에너지 체제에 포함시켜 궁극적으로 북한의 비핵화를 촉진하여 한반도 평화에 기여하고 통일 한국의 에너지 인프라에 대한 비전을 보다 구체화
- 북한의 정치적 고립을 지역안보차원에서 직접적으로 다를 수 있는 프레임웍을 공동 운영하게 되는 의미

- 본 사업은 가스배관 통과지에 가스발전소를 건설될 경우 전력난 완화가 기대되며 배관 운영사의 지분을 소유하여 배당수익을 얻는 등의 이익분배구조의 수립을 통해 북한과 새로운 협력관계를 만들고 다자협력의 틀로 나아갈 것
  ※ 북한은 본 사업으로 만성적 전력난 해결 및 통과비로 연 $100~150 million 수익 가능(Kanaev, 2012)
 - 북한의 에너지 문제를 해결하는 것이 한국의 안보문제 해결의 열쇠가 될 수 있음. 한국은 북한에 핵개발 대신 안정적으로 에너지를 공급할 수 있는 대안을 제공, 한반도의 평화정착을 꾀하고 동북아 에너지협력체제 구축 기반을 마련하는 것이 필요

【쟁점3】 남북러 가스관 사업에서 ‘북한 리스크’의 통제 여부

❑ 북한을 경유하는 사업의 리스크는 동 사업의 가장 큰 불확실성 요소이나 리스크를 완화시키는 방안을 사전에 마련하고 비상시를 대비한 다각적 장치 마련이 중요

○ 러시아는 북한 리스크를 담보하겠다는 입장으로, 러시아가 모든 리스크를 부담하는 것은 불가능하나 비상시 Gazprom으로부터의 공급 보장방안을 사전에 구축하는 방안 가능
 - 북한이 위험 행동을 하지 않도록 러시아가 북한의 국가 리스크(country risk)를 책임지겠다는 입장을 밝힌 바 있으며, 이러한 맥락에서 러시아는 구소련 시절 북한이 진 100억 달러 채무를 탕감해주었고 남은 채무 10%를 북러간 가스관 건설에 사용 제안(Rodova, 2010)
 - 러시아는 극동지역에서 미중 영향력을 견제하고 자원부국의 존재감을 유지․강화하고, 국제사회에서의 고립을 탈피하기 위해서라도 본 사업의 성공을 위한 영향력을 행사할 것으로 기대
 - 수급 위기가 발생해도 거대 가스저장 시설이나 대규모 LNG시설 등을 통해 상시적 여유분을 확보하고 외국에서 현물을 도입하여 대응 가능하나, 북한은 통과수수료 상실 및 러시아와 적대적 관계에 놓이는 정치적 부담을 지게 될 것임(윤성학, 2011)

○ 국제기구 및 글로벌 기업과의 다자간 계약을 통한 리스크 경감 및 북한의 가스 무단인출이나 공급중단과 같은 행동을 사전에 방지할 수 있는 시스템 및 비상수급방안 구축
 - 일단 수송관이 가동되면 통과국 정부의 협상력이 우위를 점하는 바, 북한이 기회비용을 반영한 독점적 이윤을 획득하려는 시도를 하지 않도록 대체공급방안 등을 미리 구축
 - 가스공사는 북한 리스크를 다룰 사전예방책으로 국제기구 및 글로벌 에너지기업의 사업참여 방안과 PNG 계약상에 LNG 대체공급 내용 반영을 검토 중, 사후 대응책으로는 공급 중단 발생 시 국제중재재판소를 통한 중재 및 장단기 비상수급 조치를 수립할 계획
 - 긴급 상황 발생 시 즉각 개입할 수 있는 배관감시위원회(Commission for the Monitoring of Gas Transit) 구성 방안 등을 검토할 필요
 - 북한에 배관 통과 수수료 지불에 따른 통과료의 군사적 사용을 막기 위해 수수료 및 페널티를 명확히 규정하여 북한의 자의적 조치를 사전에 예방 
 - 미국, 중국 등이 포함된 다국적 컨서시엄 구상으로 리스크 비용에 따른 재정부담 완화필요

4. 결론 및 제언

❑ 한국은 동북아의 급변하는 에너지 지정학을 면밀히 주시하는 가운데 남북러 가스관 구축을 통해 안정적 에너지 확보와 신성장동력이라는 두 가지 과제를 달성할 필요

○ 한국은 유례없이 빠른 경제성장을 이루었으며 고도의 에너지 소비 산업을 기반으로 하고 있지만 북한으로 인해 ‘고립된 에너지 섬’을 탈피하기 위해 본 가스관 사업은 중차대한 의미
 - 에너지전환의 시대에 안정적이고 저렴하게 러시아 천연가스를 확보하고 기후변화 대응 등 장기적 에너지 과제를 해결하기 위한 종합적인 러시아 가스 도입 전략을 수립할 필요
 - 한국은 북한이 대륙 간 에너지 수송로를 막고 있는 상황을 해결하고 에너지 안보 개선과 신성장동력 확보를 위해 본 사업을 통해 천연가스 자원을 확보하고 남북 간 경제협력의 활로를 모색해야 할 것임
 - 에너지는 고도의 정치화된 전략적 재화(politicized commodity)라는 점에서, 본 사업의 추진에 있어서 경제성 뿐 아니라 정치적 특성과 기대효과를 포괄적으로 고려하여 글로벌 ‘에너지 전쟁’ 속에서 이를 전략적으로 추진할 필요

❑ 남북러 가스관 사업은 동북아 지역 내 지정학적 긴장과 경쟁 구도를 완화시키고 한반
도 평화에 대한 국민의 경제적 체감도를 제고시킬 것으로 기대

○ 남북을 잇는 가스관 사업은 단순한 경제적 효과를 넘어 주변국들과의 이해관계와 맞물려 다양한 경협 프로젝트를 통한 다자간 협력관계를 발생시킬 수 있음
 - 러시아와 유라시아 지역에서 전력망, 철도, 북극 항로사업 등을 추진하는 과정에서 본 가스관 사업이 활력을 제공하고 역내 긴장을 완화시킬 수 있음
 - 남북러 가스관이 추후 일본과 중국으로의 가스망이 연계될 경우 일중간 에너지자원확보 경쟁심화에 대한 실질적 대안이자 동북아 에너지협력의 대표적 사례가 될 것
 - 본 사업이 성사될 경우 무엇보다도 한반도 평화에 대한 국민들의 경제적 체감도를 제고시킬 것으로 기대
 
❑ 우리나라는 미러간 가스수출경쟁이 격화되는 상황에서 남북러 가스관 사업에 대해 미국을 비롯한 주변국들의 지지를 적극 유도하여 사업 성사의 가능성을 높일 필요
 
 ○ 남북러 가스관 사업의 기대효과인 역내 평화 증진과 남북간 에너지 협력을 통한 북한 억지효과 등을 강조하여 국제사회의 지지를 적극 유도할 필요
 - 본 사업에 대한 미국과 일본의 우려를 고려, 미일 자본을 본 사업의 컨서시엄에 포함시키는 등 다자간 에너지협의체 구축을 통한 공동의 이익창출 및 우호적 국제여론 조성이 필요
 - 단 남북러 가스관이 북핵문제 해법이기 보다 북핵 문제 해결 이전에는 북한 경유가 어렵다는 선결조건으로 다루어질 가능성이 높은 바, 한반도 비핵화에 대한 미국을 포함한 지역적 논의의 진전 필요
 - 본 사업구상에 대해 미국을 위시한 국제사회의 지지를 적극 유도하고, 남북러 가스관의 성공 적 추진 시 우리나라는 미국과 러시아와의 상호협력이 강화될 뿐 아니라 세계 최하위 수준의 에너지 안보여건을 개선할 수 있음을 강조할 필요

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