민주연구원

김정은 시대 북한의 경제개혁과 남북경협에 대한 시사점

1. 상황인식

❏ 2월 27일로 예정된 2차 북미정상회담을 계기로 비핵화의 실질적 진전과 제재 완화에 대한 가시적 합의가 이루어질 경우 본격적인 남북경협이 추진될 가능성이 제기됨  

❍ 남북 철도연결과 관련된 유엔 안보리의 제재 면제 승인과 맞물린 상황에서 2차 북미정상 회담을 통해 비핵화 조치에 따른 미국의 상응조치로 대북 제재가 완화될 경우 금강산관광과 개성공단 사업 등 남북 경협의 재개가 이루어질 가능성  

 - 정부는 2차 북미정상회담에서 얼마나 구체적 성과가 나오는지에 따라 경협의 속도와 폭이 결정될 것으로 전망함

❍ 폼페이오 국무장관은 지난 7일 “우리는 한반도 안정과 주민을 위해 더 밝은 미래를 위한 약속을 이행할 수 있을 것”이라고 언급한 데 이어 13일 비핵화 검증을 강조하면서“제재 완화를 대가로 좋은 결과를 내자는 게 미국의 온전한 의도” 라고 밝힘

 - 북한이 충분한 실행조치에 나선다면 미국이 제재 완화에 전향적으로 나설 수 있음을 밝힌 것으로, 2차 북미정상회담이 경협의 터닝 포인트가 될 것으로 전망됨

❏ 새로운 남북협력시대에 걸맞는 경협이 추진되기 위해서는 협력의 대상인 북한의 경제상황과 김정은시대 북한의 경제정책을 정확히 이해할 필요가 있음  

❍ 북한은 지난해 4월 노동당 전원회의를 통해 ‘경제건설과 핵무력건설 병진노선’ 에서 ‘경제건설 총집중 노선’ 으로 국가발전전략을 전환함  

 - 김정은위원장이 2013년 3월 제6기 23차 전원회의에서 채택한 바 있는 ‘경제건설 및 핵무력건설 병진노선’ 의 종료를 선언한 것  

 - 새롭게 선포한‘경제건설 총집중 노선’은 김정은식 경제개발정책이라고 평가할 수 있음

❍ 한국은행 발표에 따르면 김정일정권 17년간 북한경제는 연평균 0.2% 성장한 반면, 김정은정권 5년동안 연평균 1.2% 성장한 것으로 나타남  

 - 2016년에는 GDP가 3.9%까지 성장한 바 있으며, 다만 제재로 인해 대외무역이 감소되고 산업 전반이 위축되어 2017년 GDP가 –3.5%로 하락한 것으로 나타남  

 - 한국은행 통계수치가 시장의 확대나 대북제재에 대한 대응 정책 등 북한의 내적 발전 요소들을 제대로 반영하지 못하는 한계를 지닌다는 지적 등을 고려할 때, 북한경제의 실제성장률은 한국은행 통계수치를 상회할 가능성

❍ 북한경제의 성장 배경은 2012년 ‘6.28 방침’ 과 2014년 ‘5.30 조치’ 의 실시 등 시장경제적 요소의 도입이 크게 작용한 것으로 분석됨  

 - 북한은‘우리식 경제관리방법’을 내세워 경제주체 능력에 따라 인센티브를 제공하고 공장·기업소·협동단체의 생산조직에 일정한 자율경영권을 갖는 사회주의기업책임제를 실시  

 - 북한 당국이 실행하고 있는 발전전략은 한편으로는 국영경제를 재건하면서 다른 한편으로는 시장과 사경제의 병행 발전을 허용하는 전략이라고 할 수 있음  

❍ 아울러 김정은정권 출범이후 북한사회는 곳곳에서 변화가 이루어지고 있음  

 - 북한의 장마당은 급속히 증가하여 현재 북한의 종합시장이 460개 정도로 파악되며 지속적으로 늘어나는 추세임  

 - 북한내 핸드폰이 600만대나 보급되었고, 만물상 등 온라인 쇼핑몰이 증가하고 금융에서도 시장화 현상이 나타나고 있는 것으로 분석됨

2. 김정은 시대 북한의 경제개혁 

❏ 김정은시대 북한은 ‘우리식 경제관리방법’ 등 경제관리체계 개혁을 통해 국영기업의 시장경제 활동을 공식적으로 인정하고 법제화하는 정책을 추진  

❍ ‘경제개혁’은 사회주의 경제제도의 대폭적인 변경으로서, 시장 매커니즘의 이용 혹은 시장경제적 요소의 대폭적 도입이 그 변경의 핵심요소임  

 - 코르나이(Jonos Kornai)의 정의에 따르면 사회주의 체제의 경제개혁은 i)공산당 지배에 의한 권력구조 및 지배 이데올로기, ii)국가소유권, iii) 관료적 경제조정체제라는 3가지 영역중 하나 이상에 변화가 발생하고 그 변화는 적당히 급진적(moderately radical)이어야 함1)

❍ 2011년 12월 김정은위원장은 경제문제 해결을 위해‘경제관리 개선방안’마련을 지시  

 - 2012년 상업분야에 우선적으로 도입한 이후 2013년 농업분야, 2014년에 국영기업 분야로 확대되면서 본격적 시행에 들어감

❍ 2014년 5월 30일 당, 국가, 군대의 책임일꾼들과의 담화를 통해서 김정은 위원장은‘우리식 경제관리방법’(5.30담화)이라는 경제관리 개선조치를 발표함  

 - 우리식 경제관리방법으로 불리는 김정은시대 경제개혁의 핵심은 공업부문의 ‘사회주의기 업책임관리제’ 와 농업부문의 ‘포전담당책임제’ 임

1) Janos Kornai, The Socialist System: The Political Economy of Communism (Prinston; Prinston University Press, 1992), pp.387-392.

❍ 이와같이 김정은정권의 경제정책은 경제관리체계의 개편 혹은 경제개혁을 통한 경제 전반의 효율성 제고를 도모함  

 - 김정은정권 출범이후 기업부문과 농업부문 모두 경제주체의 계획권을 확대하는 등 책임 관리제를 강화하고 있는 방향으로 경제운영방식이 개편됨  

❍ 아울러 김정은정권 출범 이후 관련 법의 제·개정을 통해 개혁조치의 시행을 뒷받침함

 - 2009년 12월 제정된 농장법을 2012년 11월, 2013년 7월, 2014년 12월, 2015년 6월 네차례에 걸쳐 수정 보완함

 - 또한 기업소법과 인민경제계획법, 무역법을 개정하는 등 법제화가 이루어짐

❏ 2016년 제시한『국가경제발전 5**전략』은 북한 김정은정권 경제정책에서 핵심 축으로 등장함

❍ 김정은위원장은 2016년 5월 7차 당대회에서 2016년부터 2020년까지의『국가경제발전 5**전략』을 수행할 것을 지시

 - 북한은 지난 1993년 제3차 7**계획(1987~1993)을 종료한 이후 장기 경제계획을 발표하 지 못한 바, 23년만에 장기경제계획을 발표  

 - 경제운영에서 정부의 역할 축소, 기업의 역할 확대라는 방향성을 제시한 것으로 평가됨

❏ 김정은정권 출범이후 북한은 기존 경제특구 이외에 지역별 경제개발구 22개를 설치하는 등 북한식 개혁개방을 통한 경제개발 정책을 추진함

❍ 2013년 3월 경제개발구법을 제정, 기존 경제특구 5개를 포함해 총 27개의 경제특구·개발구를 운영

- 김정은정권의 경제특구는 기존의 종합특구 형태가 아닌 각 지방이 지닌 특성을 반영하여 농업, 공업, 관광 등으로 특화된 특징을 지님

- 북한의 대외경제정책은 기본적으로 2016년 제7차 당대회에서 제시된 ‘국가경제발전 5**계획’ 에 담긴 경제정책 방향이 유효하게 작동하고 있는 것으로 분석됨

- 다만, 국제사회 대북제재가 지속되는 상황에서 경제개발구의 투자환경과 조건을 개선하기 위한 노력과 관광 활성화를 위한 노력은 제한적 범위 내에서만 추진 가능할 것

❍ 한편, 싱가포르에 본부를 둔 대북교류 비정부기구(NGO)‘조선교류'(Chosun Exchange)가 오는 4월 평양에서 ‘제1회 북한경제포럼’ 을 개최할 예정이며, 마케팅·재무·경영 등 사업과 경제정책 혁신 등을 주제로 토론을 벌일 예정이라고 밝힘2)

 - 조선교류는 2010년부터 기업활동에 관심이 있는 주민들을 위해 경영·재무·경제정책 등 교육사업을 펼쳐왔으며, 매년 500여명이 관련 프로그램을 이수하고 있는 것으로 알려짐

 - 김정은위원장 집권이후 북한은 평양과 중국 대련, 베트남에서 경제특구 관련 토론회와 투자설명회를 개최하기도 함

3. 평가 및 시사점

❏ 김정은 위원장은 대내외적으로 북한의 개혁개방을 선언하지는 않았지만 상당히 의미있는 제도개혁을 추진해 온 것으로 평가됨  

❍ ‘우리식 경제관리방법’은 2002년 발표된 ‘7.1 조치’ 등 종전의 조치보다 경제개혁적 성격이 더 강한 것으로 평가됨  

 - 계획적 요소와 시장적 요소를 혼합하되 과거에 비해 시장적 요소를 좀 더 강화하는 방향으로 개혁이 추진됨  

 - ‘7.1 조치’ 당시 북한의 시장화가 탄력을 받으면서 합법화되었으나 계획 밖의 존재였던 반면,‘우리식경제관리방법’으로 시장은 계획체계 내로 편입된 것  

 - 우리식 경제관리방법은 북한의 시장화에 우호적인 환경을 제공하며 북한의 시장화를 크게 촉진하는 효과가 있을 것으로 전망됨

❍ 다만, 우리식 경제관리방법은 에너지난, 자금난 등 현실적 제약으로 인한 한계가 분명 존재하며, 시장은 비교적 폭넓게 수용되는 반면 ‘소유권 개혁문제’ 등의 문제는 여전히 다루어지지 않는 점 등이 구조적 한계로 작용함  

 - 김정은정권 출범 후 북한은 공장과 기업 등 각 분야에서 실질적 개혁조치를 추진해 북한경제를 상승세로 견인했지만, 이러한 개혁조치만으로 새로운 경제발전 노선을 관철하기엔 역부족임

2) 『연합뉴스』, 2019년 1월 26일.

❍ 현재 북한의 제한적인 개혁개방 정책은 베트남의 1차 개혁과 유사한 것으로 경협에서 적잖은 한계가 존재함  

 - 베트남은 1979년 1차 개혁을 추진했으나 제한적인 개혁정책으로 인해 인플레이션과 재정적자 심화, 경제범죄 및 부정부패 증대 등이 발생하면서 개혁에 실패했고, 2차 개혁인  도이머이를 추진하게 되었음 3)

❏ ‘과학기술 중시정책’과‘국산화 정책’은 김정은식 경제정책의 대표적 특징이라 할 수 있으며, 제한적이지만 성과를 나타내는 것으로 평가됨

❍ 김정은시대 북한에서는 과학기술부문의 인재양성을 통해 ‘사회주의문명강국, 경제강국’ 을 건설하고자 함

 - 북한은 2016년 5월 제7차 당대회에서 과학기술 강국을 우선 목표로 선정한 바 있으며, 환경친화적 정책을 강조하고 있음

 - 과학기술중시정책은 기계, ICT, 경공업 등 여러 산업부문의 기술수준 제고와 설비현대화 그리고 새로운 제품의 개발에 기여하고 있는 것으로 보임

 - 과학기술 중시정책과 관련된 대규모 주택건설 사업이나 교육, 인력양성을 통한 경제발전 전략과 관련된 교육 및 보육시설 등에 대한 투자는 경제성장의 잠재력을 키운다는 점에서 긍정적임 4)

❍ 북한은 2013년부터 ‘국산화’ 정책을 통한 경공업 발전을 제도적으로 지원하고 있으며, 그 결과 식품가공업 등 경공업 분야는 상당 수준에 도달한 것으로 평가됨  

 - 국산화정책은 연료, 자재와 설비 그리고 제품의 국산화 형태로 되고 있으며, 국산설비에 의한 설비현대화가 확산되는 등 어느정도 성과를 거둔 것으로 평가됨  

 - 다만, 현재의 대외경제 환경에서는 새로운 산업정책 기조가 한계를 지니는 바, 국산화의 경우 중국으로부터 기계와 설비, 원부자재의 수입 감소를 수반하지 않고 있어 자원의 왜곡을 크게 초래하지 않았지만 경제제재가 지속되면 부정적 영향이 커질 가능성이 있음 5)

❏ 김정은정권 출범이후 북한 당국이 시장을 인정할 뿐 아니라 이를 적극적으로 활용하는 정책을 추진하는 점을 주목할 필요      

❍ 북한 당국은 시장에 대해 통제와 완화를 반복하다 2012년 김정은정권 이후에는 시장 묵인 정책을 유지하면서 시장의 일상적인 단속만 실시  

 - 2009년 종합시장 폐쇄를 시도하고 화폐개혁(11.30)을 단행한 바 있으나, 주민들의 반발과 각종 부작용이 발생하여 시장 묵인 유지  

 - 현재 북한의 종합시장은 460개 정도로 파악되고 있으며 지속적으로 증가하는 추세임

 -‘2015년 서울대 탈북민조사’ 등에 따르면 북한 주민의 약 80%가 장사경험이 있는 등 시장화가 상당히 진척된 것으로 추정됨

❍ 김정은 시대 북한 시장화의 특징은 당국이 시장화를 주도 내지는 견인하고 있다는 점이며,‘우리식 경제관리방법’을 통해 시장 기능의 부분적 활용을 모색 6) 

 - 북한이 시장화에 대해 호의적인 태도를 취하게 된 이유는 재정문제인 바, 시장화를 통해 민간이 창출한 잉여를 정부가 광범위한 조세를 통해 수취하게 됨

❍ 시장화가 시장경제 질서에 대한 북한 당국 및 주민들의 이해 수준을 제고하는 효과를 지님

 - 북한 시장화 진전으로 민간부문에 화폐자산이 일정정도 축적되고 내수기반도 미약하나마 형성되어, 북한 내수를 대상으로 하는 남북경협 등 사업의 영역이 확장될 가능성

 - 아울러 북한 시장화가 진행되는 과정에서 나타나는 부정부패 등 부정적 영향도 존재

❏ 복합적 형태로 적용되고 있는 유엔 안보리 및 미국 등의 제재가 지속될 경우 북한은 경제위기 장기화가 불가피하며, 대북제재의 완화는 비핵화 진전과 연동될 수 밖에 없음

❍ 유엔 대북제재는 2016년 안보리 결의안 2270 이후 스마트 제재에서 북한 경제 일반을 대상으로 하는 포괄적 제재로 변화됨 7) 

 - 핵문제와 관련된 개인 및 단체 등에 대한 표적 제제에서 금융과 무역 등에 대한 포괄적 제재로 확대 강화되면서 사실상 한국의 독자제재는 모두 유엔제재에 포함

❍ 비핵화를 통한 미국과의 관계개선을 통해 유엔안보리 등 제재의 해제, 국제금융기구의 가입 및 차관 도입, 외국인 직접투자 등이 없이는 북한경제의 발전은 사실상 어려움  

 - 북한 김정은위원장은 지난해에 이어 올해 신년사에서도 ‘자력갱생’ 을 강조함으로써 제재국면 돌파를 모색함

 - 성장세를 지속하던 북한경제는 2017년에 2016년 대비 3.5% 감소했으며, 2018년 1월~5월 북한의 대중국 수출액이 전년대비 평균 40% 가까이 감소하는 등 국제사회 유엔제재가 유지되는 경우 마이너스 성장이 불가피 8)

❍ 대북제재의 완화는 비핵화 진전과 연동될 수 밖에 없으며, 전면적 해제보다는 단계적으로 진행될 가능성

 - 유엔 제재를 2270 이전의 수준으로 되돌리려면 유엔 안보리에서 새로운 결의안을 채택해야 함

 - 한편, 유엔안보리 결의 2397호 제25조에 따르면 제재위원회는 “조선민주주의인민공화국 내의 상기 국제기구 및 비정부기구들의 업무를 촉진하거나 관련 결의와 일치하는 목적을 위해 면제가 필요하다고 결정하는 경우” 건별로 제재면제 결정을 할 수 있음

4. 정책제언

❏ 새롭게 추진되는 남북경협은 김정은정권 경제발전전략에 대한 면밀한 분석을 통해 북한의 수요를 고려하고, 한국경제 성장을 견인함으로써 ‘평화경제의 한반도 시대’ 구현  

❍ 남북한 모두 H 경제벨트를 조성해 남북 협력을 확대해나간다는 구상을 갖고 있는 바, 상호 인식을 공유하고 실질적 정책의 우선순위와 내용 조정 등 필요  

 - 북한은‘국가경제개발 10** 전략계획(2010-2020)’을 통해 서남 방면(신의주-남포-평양)과 동북 방면(나선-천진-김책)의 양대 축을 개발한다는 계획

 - 문재인정부 ‘한반도 신경제구상’ 은 환동해, 환서해, 접경지역 협력벨트를 마련하여 H 경제평화벨트를 조성해 장기적으로 경제통일을 이룬다는 구상임

❍ 북한의 제조업 생산역량이 제한적이나마 회복됨에 따라 남북한 산업협력의 여건이 개선되고 있는 점을 고려할 필요

 - 북한 산업 및 기업의 회복은 남북한 협력사업 전반의 수익성 제고로 연결될 수 있어 다양한 분야에서의 협력 기회를 통해 한국경제 발전에 기여

 - 또한 김정은정권의 ‘과학기술 중시’ 정책과 신재생에너지 개발에 대한 관심 등을 주목할 필요가 있으며, 4차 산업혁명에 남북한이 공동 대처할 수 있는 미래지향적 협력사업을 발굴

❏ 2차 북미정상회담 이후 상황을 고려하여 대북제재의 완화부터 해제에 따른‘단계별 남북경협 로드맵’마련

❍ 남북간 철도․도로 연결 등 경협을 본격 추진하기 위해서는 대북 경제제재가 완화되어야 하며, 2차 북미정상회담을 통해 비핵화 조치와 제재완화 문제가 진전을 이뤄야 함

 - 2차 북미정상회담을 통해 양국간 신뢰조성 및 종전선언, 제재 완화 등 북한이 안전보장을 체감할 수 있도록 함으로써 비핵화를 실질적으로 진전시켜야 할 것  

 - 북한이‘평양공동선언’에서 합의한 영변 핵시설 폐기를 내놓을 경우 미국도 대북제재 완화 측면에서 제한적으로 남북경협 사업들의 재개를 허용할 수 있을 것으로 전망됨

❍  2차 북미정상회담 이후 비핵화 진전 상황을 고려하여 대북제재의 완화부터 완전한 해제에 따른 ‘단계별 남북경협 로드맵’ 필요 

 - 유엔 제재 2270호 이전으로 제재 해제시 기존 남북경협의 전면 재개가 가능할 것인 바, 정부는 단계별로 추진 가능한 사업들을 선별하고 구체적인 실천방안을 적극 모색할 필요

 - 단계별 로드맵에 대해 남과 북, 미국을 포함한 국제사회의 공감대가 이루어져야 경협의 지속적 확대가 가능

❍ ‘개성공단·금강산관광’ 등 남북정상회담에서 합의한 사항을 우선적으로 추진하는 방안

 - 평양공동선언에서 “남과 북은 조건이 마련되는데 따라 개성공단과 금강산관광 사업을 우선 정상화한다” 고 합의한 바, 정상회담 합의사항에 대해‘포괄적 제재 면제’등을 통해 동 사업이 재개될 수 있도록 미국 등 국제사회와 긴밀히 협의

 - 아울러 말라리아 공동방역, 산림협력을 비롯한 접경지역 협력사업 등 북한뿐 아니라 남한 주민들의 삶에 직접적 영향을 미치는 사업을 우선 추진함으로써 국민적 공감대 제고

 ※ 유엔 안보리 대북제재위원회는 올해 들어 유엔아동기금(UNICEF)의 결핵·말라리아 퇴치 물품지원사업 등 총 8건의 '대북 제재 면제' 조치를 승인함

 - 지난해 대북제재위원회가 승인한 제재 면제 조치는 총 17건으로, 올해 들어 한달만에 지난해의 절반에 해당하는 '제재 면제' 조치가 이뤄진 것

❏ WTO 국제규범에 맞게 북한의 통계 및 회계체계를 구축하고 외국인투자법을 개정하는 등 북한경제를‘국제 규범에 부합하는’방향으로 전환함으로써 경협의 지속가능성 확보

❍ 새로운 경협은 북한경제를 글로벌 스탠다드에 맞는 시스템으로 전환하기 위한 노력 긴요

 - 해외자본이 유치될 수 있는 환경을 만들기 위해서는 북한의 외국인투자 관련법들이 국제규범에 조응하는 방향으로 개정될 필요성이 있음 

 - 해외자본이 유치될 수 있는 환경을 만들기 위해서는 북한의 통계 및 회계체계, 외국인투자 관련법들이 국제규범에 조응하는 방향으로 개정될 필요성이 있음

 - 국제통화기금(IMF) 가입은 주요 국제기구 가입 및 경제개발 지원을 위한 필수 단계인 바, 북한의 국제통화기금, 세계은행 가입 등을 추진하고 이를 위한 국제사회 협력 유도

 - 본격적인 경협을 추진할 경우에 대비, 기존 남북경협 추진과정에서 지적되었던 사항들을 중심으로 남북경협의 제도화를 위한 법․제도적 보완 작업 추진

❍ 북한의 역량 강화를 위한 ‘지식공유사업(KSP)’ 추진 필요

 - 한국의 경제발전 경험 및 베트남, 중국 등 체제전환국에 대한 다양한 지식과 기술지원 경험을 공유함으로써 북한이 국제 표준에 부합하는 제도를 정비할 수 있도록 지원

 - 제도 뿐 아니라 ‘인적 자원 역량’ 을 강화하는 작업이 중요한 바, 북한의 경제관련 관료나 기업인 대상으로 금융과 국제통상법 등에 대한 교육프로그램 등 추진

❏ 북한 시장화를 촉진하고 남북한 시장 협력을 강화하는 경협을 추진함으로써 ‘북한의 개혁개방’ 유도

❍ 문재인정부는 한반도 신경제구상에서 ‘남북이 경제적으로 공유 가능한 영역을 확대하고 협력할 수 있는 제도적 환경을 마련하며 협력의 공간으로서 시장을 구축·확대해 나간다 는 ‘하나의 시장’ 협력을 제안함

 - 남북한 시장협력을 통해 북한경제의 변화와 체질 개선을 촉진하는 노력 필요

❍ 하나의 시장을 구축하기 위해 남북한 ‘자유무역협정(FTA)’ 체결 등 제도적 기반 마련

 - 국제협력을 통해 남북한 시장 통합과 동북아의 시장 통합이 연계되는 방향으로 추진

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.