민주연구원

1. 검찰 조직·인력 축소 개편 

 ❍ 검찰은 그간 수사·기소·공판·형집행 등 형사사법의 모든 단계에서 독점적 역할. 권한과 업무가 과도하게 집중된 상태 

  ‣ (형집행 및 범죄수익 환수) ’14∼’16년간 △자유형 집행률 약 70% △재산형 집행률 약 14%(금액 기준) △범죄수익 환수율 약 20%에 불과 

  ‣ (호송인치·소재수사) 인력부족을 이유로 피의자·피고인 호송 (△검사가 수사중인 피의자 감정유치 △공판단계 피고인, △벌금수배자) 및 소재수사를 경찰에 전가

  ‣ (형사부·공판부 검사실) 형사부는 연간 경찰 송치사건 200만여 건 처리, 공판부는 공판중심주의 강화 등으로 업무량 과다와 인력 부족 호소

   ※ 공판검사 비율은 전체 검사의 14.4%에 불과(2017년 기준)

   - 그에 따라, 인력증원·예산증액 등으로 거대해진 조직은 무소불위의 검찰권력을 뒷받침

 ❍ 국회입법 통해 수사권 조정 및 공수처 신설 등이 예정됨에 따라, 그 이전에 검찰을 기소 본연의 기관으로 역할을 정립하기 위하여 검찰 인력을 재조정할 필요

   - 형집행 및 범죄수익 환수를 담당하는 부서로 인력을 재배치

   - 법무부의 보호관찰 및 출입국관리 기능도 인력부족을 호소하는 실정. 수사인력을 전환배치해 해당 기능 강화

  ‣ (보호관찰) △강력범죄 재범율 50.5% △전자발찌 착용 상태 재범율 5년 기준 3배 증가, 매년 보호관찰관 인력 증원 요청 중

  ‣ (출입국관리) 국내 불법체류자는 총 23만명, 무비자·관광 입국 후 불법체류는 10년새 3.5배 증가하였으나 단속 인력 부족

 ❍ 특히 벌금형 집행업무의 경우 검찰은 벌과금 징수절차를 위반하면서까지 형집행장 발부를 남발. 국가인권위원회는 이를 인권침해로 결정하고 재발방지를 주문하였음에도 검찰은 10년 넘게 이를 무시

    ※ “벌과금징수절차를 위반하여 형집행장을 발부한 것은 헌법 제12조의 적법절차 원칙을 위반하여 진정인의 인권을 침해한 것”(국가인권위원회 06진인1064 결정)

  - 나아가 검찰은 인원부족 등을 이유로, 남발한 형집행장을 경찰에 전가. 구속영장과 동일한 효력이 있다는 규정(제474조 제2항)을 근거로 구속영장 집행 지휘하듯 형집행을 지휘해 검‧경 갈등 초래하기도 

    ※ 대검은 형집행 업무를 검찰이 전담할 경우, 그에 상응하는 새로운 인력과 예산이 소요되어 국가적 비효율이 발생한다고 주장

❍ 따라서, 직접수사 축소 등 조직 개편으로 예상되는 잉여 검찰수사관을 특히 벌금형 집행 업무에 대거 투입한다면 새로운 인력과 예산 없이도 국가 형벌권 확립 및 인권보호에 크게 기여

❍ 이를 위해 대통령령(검찰청 사무기구에 관한 규정) 개정 등을 통해 검찰 조직과 인력을 재구성할 필요

2. 특수부 등 직접수사조직 통폐합 및 대폭 축소

 ❍ 검찰개혁의 요체는 검사가 본래적 역할인 ‘기소권자’로서 ‘기소와 공소유지’에 주력하도록 하고, ‘직접수사’는 예외적으로 반드시 필요한 경우에 한하도록 하는 것으로,

   - 이는 ‘검경 수사권 조정 합의’의 취지와도 맥을 같이하고 있음

 ❍ 그 동안 검찰은 공판중심주의 강화를 명목으로 검사 숫자를 지속적으로 늘려왔으나 공판검사 비율은 14% 수준에 머물러 있고 

    ※ ’17년 검사정원 2,182명, 공판검사 314명 ⇒ 14.4%

   - 조직구조상 보강수사·공소유지를 담당하는 형사부·공판부 외 특수부·강력부·공안부·조사(수사)과 등 직접수사 부서가 주류를 이루는 등 사실상 ‘수사기관’에 특화된 조직체계를 보유

   - 이는 검사의 과도하게 직접수사를 하게 된 주요 원인이며, 기소의 객관성 유지 및 공판중심주의 실현의 장애요소이기도

 ❍ 직접수사 기능을 통폐합 및 최소화하고, 형사부‧공판부를 확대하는 등 검찰 조직을 ｢공판중심 + 예외적 직접수사｣로 개편할 필요

  ※ 자유한국당 권성동 의원도 ‘고등검찰청이 소재하는 지방검찰청’만 특수부를 설치하고, 특수부에는 부장검사 포함 5인 이내(서울은 10인)의 검사만 근무하도록 하는 검찰청법 개정안을 발의한 바 있음

3. 법무부 탈검찰화 

 ❍ 법무부 주요보직을 검사로 임명하는 제도·관행 2) 으로 인해 법무부의 검찰에 대한 감시와 견제 기능을 기대할 수 없음 

 ❍ 현 정부는 ‘법무부 탈검찰화’를 국정과제로 천명하고 추진해왔으나 속도가 더디거나 미흡하다는 평가 

 ❍ 특히, 검찰국장과 검찰국 내 주요보직(검찰과장, 형사기획과장, 공안기획과장)은 여전히 ‘검사’만 보할 수 있도록 하여, 사실상 검찰 견제나 검찰개혁 추진에 걸림돌이 될 수밖에 없음

 ❍ 실질적인 법무부 탈검찰화를 통해 법무부의 검찰에 대한 감독 기능을 강화할 필요

3) 7. 라. 검찰·경찰은 이 합의에 관한 입법이 완료되기 전이라도 법령이 허용하는 범위 안에서 이 합의의 

취지를 이행하도록 노력한다. (2018. 6. 21. 검·경 수사권 조정 합의문)

6. 다른 행정기관 대비 보수·대우 등 특혜 차단 

 ❍ 사법고시가 폐지되고 로스쿨이 도입된 이후에도 검사는 초임부터 3급 상당의 보수와 예우 4) 

   - 5급 공채(구 행정고시), 외교관후보자선발시험(구 외무고시)의 경우 5급으로 임용되는 것과 비교하여 형평성 논란이 지속 

   - 특히, 사법기관이 아니라 행정부 내 조직임에도 판사와 동급이라 여기게 되어 특권의식 초래 

 ❍ 검사장급 검사의 경우 무려 40여 명이 차관급 예우를 받아 타 부처(1-2명)와 비교하여 우월한 조직으로 군림 

   - 검찰은 검사장의 차관급 예우를 폐지한다고 하였으나 운전기사와 전용차량 제공 중단 외 다른 개혁조치는 알려진 바없음

 ❍ 차제에 법 개정을 통해 보수 체계를 개선하되, 그 전이라도 시행령 개정을 통해 직급보조비 등을 조정할 필요

5) 붙임3. 검사 파견 현황 참조

6) 금융위원회와 그 소속기관 직제 시행규칙’(총리령) 제14조 ① 심사분석실에 실장 1명을 두고, 실장은 

검사로 보한다. ② 실장 밑에 실장을 보좌하여 심사분석‧제공업무를 담당하는 검사 3명을 둔다. 

8. 정보수집 기능 폐지

❍ 검찰에서는 과거 국내 동향정보 수집 등의 문제로 대검에 설치되었던 범죄정보기획관실을 개편하기는 하였으나 (’18. 2월),

 - 기존 범죄정보기획관 및 범죄정보1‧2담당관을 수사정보정책관 및 수사정보1‧2담당관으로 명칭을 변경한 것이고, 인력을 축소 (40여명→15명)한 것에 불과하다고 볼 수 있음

 ❍ 검찰에서는 일반정보를 수집하지 않고 수사에 국한된 정보만 다루도록 하겠다고 한 바 있으나,

  ※ “정보수집을 하는 것은 좋지만, 일반정보를 수집하지 않고 수사에 국한된 정보만 다루도록 조직을 개편” (’17. 12 문무일 총장 기자간담회)

  - 검사들이 타 기관에 고루 파견 중이라 외부 기관 동향 등 파악이 용이하고, 인력은 언제든 보충이 가능하며,

  - 각 검찰청에서 정당‧사회단체의 동향까지도 정보보고를 하도록 하는 규정도 계속 유지하고 있는 상황 (검찰보고사무규칙)

 ❍ 검찰이 가지고 있는 직접 수사권 등 형사사법체계상 과도한 권한까지 더해져 언제든 부적절한 정보수집과 정치적 목적 등에 악용될 우려가 많으므로 개선 필요

 ❍ 대검찰청 수사정보정책관실은 폐지하고 필요시 타 기능에서 처리토록 하면서 정보보고 규정을 삭제하는 등 검찰 정보기능은 원칙적으로 폐지(최소화)할 필요

9. 검찰 옴부즈만 등 외부통제 장치 마련

 ❍ 현재 검찰이 직접 수행하는 수사 등 검찰 업무에 대해서는 외부에서 이를 견제할 수 있는 장치가 사실상 전무한 실정

 ❍ 우리나라의 대표적 옴부즈만 제도인 국민권익위원회의 경우에도, 경찰의 수사절차‧행태에 관한 민원을 처리하는 ‘찰 옴부즈만’은 운영해 왔지만, 검찰에 대해서는 하지 못하고 있음

  ※ 권익위에서 ’17. 7. 27. 검찰 옴부즈만을 신설하겠다는 내용의 업무추진계획을 제시하기도 하였으나 현재까지 이루어지지 못하였음

 ❍ 이는 시행령에 관련 근거가 없기 때문인데,

   - 행정‧교육 등 사회관련, 세무‧재정 등 경제관련, 국방‧병무, 경찰기관 등 우리나라 거의 모든 분야의 정부기관이 망라되어 있음에도 유독 검찰은 여기에서 제외되어 있는 실정

 ❍ 검찰 수사에 대해서도 고충민원을 처리할 수 있는 제도(근거)를 마련하여 시행할 필요

❰붙임1❱             검찰 조직체계 개편방안 예시

□ 공판 중심, 예외적 직접수사의 구조로 개편

① 특수부 일부만 ‘수사부’로 존치, 나머지 직접수사 부서는 폐지

 ❍ 지방검찰청과 지청에 설치된 특수부, 강력부, 조사(수사)과 등 직접수사 부서는 폐지, 특수부 중 일부만 존치

    ※ 폐지 대상 : 특수부, 강력부, 조사(수사)과 등 검사장이 명하는 사건을 직접 수사하는 부서와 범죄정보과 등 직접수사를 지원하는 부서

 ❍ 일부 직접수사 부서의 수사범위는 수사권 조정 합의에서 설정한 부패범죄, 기업․경제비리, 금융․증권, 선거범죄 등에 한정

 ❍ 검찰의 직접수사는 ‘반드시 필요한 분야로 한정’한다는 정부합의문 취지에 따라, 일부 직접수사 부서의 규모는 현재보다 대폭 축소 필요

② 현행 형사부와 공판부를 통합하여 여러 개의 ‘공판부’로 전환

 ❍ 현재 형사부는 경찰, 특사경에서 송치한 사건에 대한 보강수사와 기소를 담당하고, 공소유지는 공판부에서 담당

 ❍ 수사권 조정 후 검사의 기본역할은 기소권자, 공판 검사이므로, 형사부와 공판부를 통합하여 여러 개의 공판부를 설치

   - 공판부 검사는 경찰, 특사경이 송치한 사건에 대한 보완수사 요청과 기소 및 공소유지를 담당

    ※ 경찰에 1차적 수사종결권이 부여되어 검찰로 송치되는 사건은 모두 ‘기소 의견 사건’ 이므로 검사의 보완수사 요청은 모두 기소 및 공소유지를 위한 것

③ ‘영장부’ 신설하여 경찰 등 신청 영장서류에 대한 검토 전담

 ❍ 각종 영장 청구 여부 판단은 신속성을 요하기 때문에, 별도로 ‘영장부’를 신설하여, 경찰·특사경에서 신청한 영장 관련 검토

❏ 결론적으로 ① 서무국 ② 공판 1∼3부 ③ 수사부 ④ 영장부로 개편 

❰붙임2❱            검찰 직원 재배치 방안 예시

□ 형집행 기능에 배치

 ❍ ‘형집행’은 형사사법절차의 마지막 단계로, 엄정한 국가형벌권 확립을 위해 신속하고 철저한 집행 필요

  - 그럼에도 불구하고 자유형 집행률은 70.8%(4,193명 중 2,918명, ’16년), 검찰 기소 사건의 80%를 차지하는 재산형 집행률은 79%(105만건 중83만건, ’16년)에 불과

  - 또한 검찰은 형집행 업무를 검찰수사관의 주요업무라고 하면서도, 그간 인원부족 등을 이유로 경찰에 전가하여 검‧경 갈등을 초래

   ※ 대검은 형집행 업무를 검찰이 전담할 경우, 그에 상응하는 새로운 인력과 예산이 소요되어 국가적 비효율이 발생한다고 주장(‘04. 검‧경 협의 시)

 ❍ 따라서 직접수사 축소 등 조직 개편으로 인한 잉여 검찰수사관을 형집행 업무에 대거 투입하면 새로운 인력과 예산 없이도 국가 형벌권 확립에 크게 기여

□ 범죄수익환수 기능에 배치

 ❍ 범죄로 발생한 부당한 수익을 국고로 환수할 경우, 형벌의 실효성 및 공정성을 높여 형사사법에 대한 신뢰성 제고

   - 그럼에도 불구하고 범죄수익 국고 환수율은 22.7%(1,800억원 중 410억원, ’16년)에 불과하고, 재산범죄 비중이 지속적으로 증가해 온 현실을 감안할 때 범죄로 인한 수익을 국가가 환수하는 대물적 처분에 더욱 주력할 필요

 ❍ 다만 범죄수익은 지능적으로 납부를 회피하거나 제3자에 교묘하게 은닉한 경우가 많아 환수하기까지 많은 노력이 소요되므로, 범죄수익 업무를 전담할 수 있는 전문적인 조직 및 인력의 지속적인 확대가 요구되며, 이는 검찰수사관의 전환배치로 요구 충족 

□ 경찰이 수행하는 검찰업무에 배치 

(1) 호송인치

 ❍ 경찰은 경찰이 직접 수사하는 피의자 뿐 아니라 검찰이 수사하는 피의자‧피고인까지 호송하여 치안공백 및 사기저하가 발생 

   - ’11년 총리실의 경·검 호송인치 MOU 체결 권고에 따라 ‘15. 8. 「대검찰청과 경찰청 간 호송‧인치 업무 양해각서」 체결

   - 이에 경찰은 검찰에 호송업무 일부와 286명의 정원을 이관했으나 ‘벌금미납자인치’ 및 ‘감정유치인호송’은 여전히 경찰이 수행 

    ※ 경찰은 연간 벌금미납자 2∼3만여 건, 감정유치인 300∼400건 호송

❍ 책임성 향상 등을 위해 검찰수사관을 활용하여 호송인치 등 경찰이 대신 수행하는 검찰 본연의 업무를 수행하게 하는 것이 타당

(2) 소재수사

 ❍ 검찰은 피의자 등의 소재가 불분명할 경우 소재수사 지휘를 경찰에 하달하고, 지구대‧파출소에서 이를 수행

  - 소재수사 지휘서에 사건내용이나 검찰 직접 수사사건 여부 등 아무런 정보 없이 무제한‧무책임하게 하달되고 있으며, 이에 치안공백 및 업무부담이 가중되는 실정

 ❍ 검찰이 직접 수사하는 사건이라면 그에 관한 소재수사도 당연히 검찰의 업무이며, 치안공백 방지 및 검찰수사 책임성 향상을 위해 검찰 수사관을 재배치하여 검찰이 직접 수행하는 것이 타당

□ 형사부·공판부 검사실에 배치

 ❍ 검찰 형사부는 연간 약 160만 건에 달하는 경찰 송치사건 대부분을 처리하면서 업무량 과다와 인력부족을 호소

❍ 뿐만 아니라, 수사권 조정을 통해 검사 작성 조서의 증거능력 인정요건이 강화되고 형사절차에서 공판중심주의가 점착 확대되는 경우 공판부 인원 충원 불가피

□ 법무부 범죄예방청책국 (보호관찰소), 출입국‧외국인정책본부 (출입국관리사무소)에 전환배치

 ❍ 법무부 범죄예방정책국은 범죄자의 재범을 방지하고 사회적응을 돕는 부서로 산하에 보호관찰소, 위치추적관제센터 등을 운용 중이며, 최근 처벌보다는 교화를 통한 범죄예방이 강조되어 보호관찰소 등의 업무영역 계속 확대

 ❍ 그럼에도 불구하고 인력 등 인프라는 증가하는 보호관찰 업무량을 따라가지 못해 법무부는 매년 국회 등에 보호관찰관 인력 증원 요청

   ※ ’18년 기준 보호관찰관 수는 1522명이고, 1명당 보호관찰대상자는 128명으로 OECD 평균인 27.4명의 4배가 넘음(’19.7.2. 서울신문, 「30년 된 보호관찰제도... ‘1명이 128명 관리’ 여전히 인력난」)

 ❍ 한편, 국내 불법체류자(‘17년 기준 25만명) 숫자는 매년 대폭 증가하고 있으며, 이들에 의한 범죄도 증가하는 추세(‘16년 4만명 검거)

 ❍ 법무부에서 불법체류자 단속을 전담하는 직원은 275명으로 직원 1명이 912명을 관리하고 있으며, 법무부는 인력부족 호소

 ❍ 만성적 인력부족을 호소하고 있는 법무부 산하 보호관찰소, 출입국관리소 등에 잉여 검찰수사관들을 배치하여 인력증원이라는 법무부 숙원 해소

❰붙임3❱                   검사 파견 현황 7)

❍ 최근 10년간 검사 파견 인원

❍ 검사 파견 기관별 인원 (’18. 9. 기준)