민주연구원

왜 ‘민주당 보편적복지 3+1’인가?

1. 들어가는 말

  시대착오적인 성장제일주의에 입각한 ‘MB노믹스’는 완전한 실패로 귀결되었다. MB정부는 ‘낙수효과(trickle-down effect)’에 근거한 낡은 1970년대식 ‘토목․수출대기업 위주의 성장 정책’에 집착하여 4대강 사업과 수출드라이브, 고환율 정책으로 일관하고, 소수 대기업 및 고소득층만을 위한 대대적인 부자감세를 단행하였다. 그러나 MB집권 3년 동안 기대했던 ‘낙수효과’는 실종되고, 대신에 서민경제는 무너지고, 나라 빚은 급증하고, ‘부익부 빈익빈 양극화’만 심화 되었다.

비정상적 고환율 정책으로 (수출)대기업은 사상 최대실적을 돌파하고, 30대 기업 평균유보율이 3,000%(2009년)에 육박하고 있음에도 설비투자증가율은 마이너스 9.1%에 불과한 실정이다. 더욱이 투자와 고용을 확대한다는 목적으로 대대적인 부자감세를 단행하였으나, 민간투자와 고용은 늘어나지도 않고 정부의 재정적자가 3년간 79조원, 국가채무는 108조원 증가하는 등 재정건전성만 악화되었다.

잘못된 ‘MB노믹스’로 ‘무너진 서민경제’와 ‘심화된 양극화’의 실상은 참담하다. 이명박 정부는 매년 60만개(임기 중 300만개) 일자리 창출을 약속했지만, 연평균 13.3천개 일자리 증가에 불과했고, ‘사실상 실업자’는 통계작성 이후 최악인 425만 명을 기록하고 있다. 지난 1월 소비자물가 상승률은 4.1%로 IMF이후 최악이었고, MB정부 3년간 전세값은 평균 14%상승하여 전세난민이 속출하고 있다. 가계부채는 165조원(2007년말 630조원→2010년말 795조원)이나 급증하여 우리경제의 시한폭탄이 되고 있다.

2007년 570만 명이었던 비정규직 노동자는 2009년 575만명으로 오히려 31만명 증가하였고, 정규직과 비정규직의 상대임금수준(비정규직임금/정규직임금)도 2007년 63.5%에서 2010년 46.2%로 급락하였다. 소득분배지표인 지니계수(2007년 0.306→2009년 0.314), 5분위배율(2007년 7.10배→2010년 8.22배), 상대적빈곤율(2007년 12.6%→2009년 13.1%) 모두 증가하였다. 다시 말해 소득양극화가 심화되었다. 정부 발표로도 최저생계비 이하의 소득에도 불구하고 기초생활보장 혜택을 받지 못하는 ‘비수급빈곤층’이 약 410만명(전 국민의 8.4%)에 달하고 있는 실정이다.

이러한 현실에서 우리나라의 복지수준은 OECD 최하위권의 ‘불명예’를 기록하고 있다. 한국의 GDP대비 사회복지지출 비중은 7.5%(2009년)에 불과하여 OECD 평균 21.2%의 1/3 수준이다. 또한 1인당 GDP 2만불 도달 시점에 정부 총지출대비 복지지출수준도 OECD 주요 22개국 평균이 43.6%인 반면, 한국의 경우 2만불을 달성했던 2007년 26.3%(2011년 예산 28%)에 불과, 선진국의 경험치에 비해서 현저히 낮은 수준이다. MB정부는 올해 총지출 대비 복지예산 비중이 28.0%로 역대 최고라고 하지만, 정부의 복지지출에 대한 의지는 ‘규모’나 ‘증가’ 보다는 ‘증가율’이 더 중요한 바, 올해 복지 예산증가율은 6.3%는 2010년 증가율 8.9%보다 낮고 ’12대 분야별‘로 지출예산을 비교한 이후 가장 낮은 증가율이다.

성장 우선, 대기업 우선, 토목․건설우선의 ‘MB노믹스’는 총체적 실패로 끝났다. 성장의 과실 중 쓰고 남은 일부를 저소득계층에게 베푸는 선별적․시혜적 복지로는 우리사회의 고질병을 치유할 수 없으며, ‘대한민국호’가 선진국으로 나아갈 수 없다. 국정철학과 운영의 패러다임을 근본적으로 전환해야 한다. 민주당의 보편적복지는 바로 개발시대의 논리에서 벗어나 국정운영의 패러다임을 대전환하는 것이다.

초등학교에서 급식 봉사활동을 하고 있는 정세균 전 대표

2. 민주당 보편적복지의 철학과 비전

민주당이 추구하는 ‘보편적 복지’는 국가운영의 좌표와 방향성을 제시하는 국정의 기본철학이다. 단순한 선거용 홍보정책이 아니라 성장과 복지가 선순환하고 자유와 인권이 보장되는 ‘창조형 복지국가’ 건설을 위한 실천적 정책목표이기도 하다.

국가와 제도로부터 존중 받아야 될 국민이 복지서비스를 제공받기 위해서 스스로 가난을 증명하거나, 능력이 부족하다는 것을 증명해야만 복지서비스를 제공받는 선별적 복지, 시혜적 복지 시대는 지나갔다. 국민모두가 인간적 존엄성을 보장받고 인간다운 생활을 영위할 수 있도록 기본소득보장은 물론 의료․보육․교육․일자리․주거 등 보편적 사회복지 서비스를 제공하는 것은 국민적 요구이고 시대의 흐름이다.

민주당 ‘보편적 복지’는 성장정책이고 일자리 창출정책으로 경제선순환의 출발점이다. 복지를 소비성 비용으로 여기는 ‘선성장 후복지 ’개념의 잔여적 복지로는 단순한 ‘빈곤층 구제’ 수준의 정권의 생색내기 정책에 불과하여, 날로 심화되고 있는 양극화문제 해결을 기대할 수 없으며, 지속가능한 성장동력으로도 이어지지도 못 한다.

복지를 투자적 지출로 여기는 ‘보편적 복지’는 온 국민을 대상으로 교육, 보육, 의료, 주거 등 인간적 생활을 보장해 줌으로써, 국민소득 순환과정에서 “중산서민 가계의 실질 가처분소득 증가 → 소비 증가 → 내수 확충 및 투자촉진, 성장률 제고 → 국가재정 확충 → 보편적 복지 증대”로 이어지는 선순환을 가져오는 지속가능한 성장정책이다. 또한 국가가 교육, 보육, 의료, 주거 등 보편적 사회서비스를 제공하는 과정에서 질 좋은 청년 및 여성 일자리를 대폭 창출할 수 있어, 보편적 복지는 가장 효과적인 일자리 정책이기도 하다.

 ‘보편적 복지’는 한정된 국가재원을 “과거 20세기 산업사회형 물적자본 위주 투자"에서 벗어나 ”21세기 지식정보사회형 인적․사회적 자본 투자”로 국가투자전략의 패러다임을 대전환하는 것이다. 우리나라는 이미 개발․산업화 시대의 공장․도로․항만 등 “물적자본 위주의 투자(20세기형 투자)“에서 벗어나,  교육․보육․복지 등 ”인적자본 위주의 투자(21세기형 투자)“가 필요한 시기에 진입하였다. ‘보편적 복지’는 인적자본에 대한 최고의 투자이자 선진국으로 가는 첩경이다.

무상보육은 저출산문제 해결을 통해 성장잠재력 하락을 방지할 수 있다. 무상급식과 대학생 반값등록금은 미래 우리사회를 책임질 우수인력 양성의 밑거름이며, 무상의료는 예기치 못한 의료비용으로 인해 ”중산층이 빈곤층으로 전락“하는 것을 방지하는 빈곤 예방대책이자 사회양극화 방지 대책이다. ‘보편적 복지’ 제도가 제대로 갖추어진 사회가 되어야 경제주체들의 변화와 혁신, 창의와 도전이 더욱 활성화될 수 있는 것이다.

민주당의 ‘보편적 복지’는 “민주정부 10년의 복지정책”을 계승․발전시키는 것으로서, 한국사회의 특성에 맞는 ‘창의적 모델’이다. 국민의 정부․참여정부 10년 동안 많은 반대에도 불구하고 ‘보편적 복지’로의 도약을 위한 제도적 기틀을 마련하였다. 기초생활보장, 기초노령연금, 노인장기요양보험제도가 도입 또는 확대되었으며, 초중교 의무교육 도입, 학급당 학생 수 35명 이하로 축소, 저소득층 무상보육 실시, 의료보험조직 통합 및 건강보험 보장성 강화 등이 이루어 졌다. 민주당의 ｢보편적 복지｣는 유럽국가의 보편적 복지나 영미국가의 선택적 복지제도를 그대로 도입하는 것이 아닌 그들의 운영 경험을 거울삼아 시행착오를 줄이고, 민주정부 10년간의 복지정책을 계승하여 우리 실정에 맞는 ｢창조형 복지국가｣ 모델을 만들어 가는 것 이다.

마지막으로 민주당의 ‘보편적 복지’ 정책은 재정건전성을 훼손하지 않는 범위 내에서 복지재정 지출을 지속적이고 점진적으로 늘려 OECD 평균수준(GDP 대비 21%, 정부총지출 대비 40% 중반)에 이르도록 하여, “국격“에 걸 맞는 복지국가를 만들어 가자는 지향점을 의미한다.

3. ‘민주당 보편적복지 3+1’의 내용

민주당이 추구하는 “보편적복지의 비전과 철학”에서 알 수 있듯이, 민주당의 보편적 복지와 MB정부․한나라당의 시혜적․선택적 복지는 아래 [표 1]과 같이 복지에 대한 시각, 대상 및 범위, 복지비의 성격 등 복지의 기본 틀부터가 다르다.

민주당 보편적복지의 첫 번째는 ‘무상급식’의 실현이다. 대한민국 「憲法」은 의무교육을 무상으로 할 것을 규정(제31조의③)하고 있다. 무상급식은 헌법정신의 구현이다. 더욱이 학교급식은 단순히 먹을거리를 제공하는 차원이 아니라 안전한 식재료, 올바른 식습관, 공동체 구성원들과 함께하는 평등한 식생활, 평생건강의 기틀을 마련하는 등 심신 발달과 인격 형성에 도움이 되는 중요한 공교육 기능의 하나이다.

민주당은 당장 올해부터 의무교육인 초․중학교 무상급식 실시를 추진하고 있다. 현재 지난해 지방선거에서 승리한 민주당 소속 자치단체 중심으로 전국 229개 시․군․구 중 181곳(80%)에서 무상급식을 실시하는 성과를 거두고 있기도 하다. 초중학교 무상급식을 위해서는 연간 약 2조원이 소요되며, 그 중 50%(약1조원)를 국고로 부담하되 지방의 재정여건을 감안하여 적정하게 배분하자는 것이 민주당의 실천방안이다.

민주당 보편적복지의 두 번째는 ‘무상보육’의 실현이다. 민주당은 집권이후 5년간 단계적으로, 만0~5세 영․유아들의 어린이집･유치원 비용의 100%를, 시설 미이용 아동은 양육지원수당을 지원함으로써 선별적 보육이 아닌 모든 아동 무상보육(보편적 보육)을 실현할 것이다.

  < 실천방안 >
   o 만5세 이하 시설이용아동에 대하여 비용 전액지원
    - 지원금액을 정부지원 단가 기준에서 표준보육비용 기준으로 확대,
    - 지원대상도 소득하위 70%에서 아동 전체로 확대
   o 시설 미이용 아동 양육지원수당도 만2세 이하․차상위까지만 지원되던 것을 5년간 단계적으로 만5세까지 확대
  < 소요 비용 > 4.1조원(총 8.8조원 중 기지원 4.7조원 제외)

민주당 보편적복지의 세 번째는 ‘대학생 반값등록금’의 실현이다. 민주당은 집권 후 5년간 단계적으로, 저소득계층 장학금, 지방국립대생 장학금, 근로장학금을 대폭 확충하고, 등록금의 추가적인 인상을 억제 하며, 현행 ICL 고금리를 대폭 인하하여 실질적인 대학생 반값등록금을 실현할 것이다.

  < 실천방안 >
   o 저소득계층 장학금 확대
    - 기초생활수급자, 차상위계층, 소득1분위: 등록금 전액 지원(연700만원, 126천명)
     - 소득2~4분위: 등록금 반액(연 350만원, 523천명)
     - 소득 5분위: 등록금 30%(연 210만원, 159천명)
   o 지방국립대학생 장학금: 소득4분위까지 전액(연 700만원, 114천명)
   o 근로장학금: 2.5만명→5만명으로 확대
   o ICL 제도 개선
     - ICL 대출금리 3%대로 인하
     - 성적제한 B→C학점으로 인하
     - 군복무기간 이자 면제
   o 등록금 상한제 도입과 연계한 고등교육 재정 지원
  < 소요비용 > 3.2조원
    o 국가장학금 대폭 확대:약 2조 8,500억원
    o  ICL제도개선: 연평균 약 3,000억원

민주당 보편적복지의 네 번째는 ‘무상의료’의 실현이다. 민주당은 5년간 단계적으로 입원진료비의 건강보험부담률을 90%까지 높여(현행 62%) 의료비본인부담을 10%까지 낮추고, 입원진료비의 본인 부담 상한액을 100만원으로 낮추어, ‘실질적 무상의료’를 실현하고자 한다.([표2], [그림1] 참조)

  < 실천방안 >
   o 건강보험 보장성 강화
    - 필수의료 중 비급여 의료를 전면 급여화
    - 서민부담이 큰 간병·상병 등의 비용의 급여대상에 포함
    - 차상위 계층을 의료급여대상으로 재전환시키고, 저소득층 보험료 면제 등을 추진하여 의료사각지대 해소
   o 지출구조 합리화로 진료비 절감
    - 단계적으로 포괄수가제(입원)와 주치의제도(외래)를 도입하고, 중장기적으로 총액계약제를 도입하는 등  진료비 지불제도 개편
    - 지역별 병상총량제를 도입하고, 부실화된 법인병원 ‘한시적’명퇴 제도를 도입하는 등으로 병상과잉 현상 억제 및 지역간 불균형 해소
    - 주치의제도 도입을 통해 적정진료를 확보하고, 지방의 공공의료기관 설립을 유도하여 공공의료를 강화
    - 심사평가원의 기능을 강화하고, 진료수준과 진료비를 공개하는 등 소비자의 합리적 선택을 보장하고, “건강마일리지제도” 추진
  < 소요비용 > 약 8.1조원
   o 비급여 급여화 입원진료비 보장률 90% : 최대 : 3.9조원
   o 본인부담금 상한 100만원 : 약 0.7조원
   o 간병 급여: 약 1.2조
   o 틀니: 약 0.4조원
   o 치석제거: 약 1.1조원
   o 의료사각지대해소: 약 0.8조원

[표2]: 민주당과 MB정부의 의료복지정책 비교

[그림1]: 민주당 건강보험 보장성 강화 방안

 4. ‘보편적복지 3+1’소요재원 조달 방안

민주당의 보편적 복지는 집권 후 2013년부터 2017년까지 5년간 연차적으로 추진하게 되므로 초년도에는 최소 비용이 소요되며, 최종 5년차에 16.4조원 소요된다.(무상급식 1조, 무상보육 4.1조, 무상의료 8.1조, 반값등록금 3.2조)

민주당은 기본적으로 “재정 안정 없이는 복지도 없다”는 기조 하에 재정건전성을 훼손시키지 않으면서 재원조달이 가능한 범위 내에서 보편적 복지 정책 실현에 필요한 재원을 마련할 것이다. 보편적복지 재원을 국채발행이나 새로운 세금신설을 통해 조달하는 방안은 쉽고도 명쾌한 방법이기는 하나, 이는 급격한 재정지출 규모의 증가를 가져올 뿐만 아니라 재정건전성 훼손과 조세부담(국민부담)의 급격한 상승을 초래하는 부작용이 있어 신중한 접근이 필요하다.

세출면에서는 정부 스스로 현행 지출구조 조정을 통해 불요불급한 예산을 줄이는 자구노력을 선행하는 한편, 세입면에서는 MB정부 들어 왜곡된 조세체계를 정상화하고 건강보험 부과체계 개선 등을 통해 수입을  확보함으로써 중산서민들의 부담 증가를 최소화해야 한다.

‘재정개혁’의 과제는 재원배분의 우선순위 조정, 세출구조조정, 재정제도, 재정관리체계, 재정융자제도 등 재정구조 개혁을 통해 진정한 ‘국민 세금 가치의 실현’을 추구하고 과도한 재정팽창을 억제하는 데 있다.

산업사회와 개발연대시대에 중점을 두었던 물적자본(SOC 등)에 대한 지출 비중을 줄이고, 인적 자본(교육, 의료 등) 에 대한 투자지출 비중을 높이는 재정지출 구조 개혁 추진하고, 탈법적 4대강 사업 추진으로 무너진 예산규율을 재정립하고, 예산 사업에 대한 사전·사후 평가와 공기업·지방재정에 대한 관리를 강화할 것이다. 이와 함께 지속적이고 균형 있는 발전이 가능하도록 안보․성장․환경 등 타 국정분야에 대한 지출과의 균형 유지도 필요하다.

 ‘복지개혁’의 과제는 복지 부과체계를 개선하여 세입을 늘리는 한편 중복 또는 비효율적인 복지 지출은 삭감하여 최대한 복지분야 자체 내에서 재원을 만들어 내는 것이다. 현행 9개 부처에서 28개 복지급여가 지급되는 복지전달체계를 혁신해서 중복되고 낭비되는 복지예산을 절감해야 한다. 직장가입자에 대해 근로소득이 아니라 종합소득기준으로 보험료 부과하고, 직장가입자의 피부양자 중 고소득 피부양자는 보험료를 부과하는 등 불공평한 건강보험료 부과기반을 공평하게 확대(4.2조원 확보)해야 한다.

이와 함께 진료비 절감, 대학구조 개혁, 보육시설 감독강화 등 효율적 지출과 모럴 해저드 방지를 위한 개선 조치도 병행되어야 한다. 건강보험 보장성 강화와 함께 낭비적 의료지출을 막아 국민 의료비를 크게 절감하는 의료분야 개혁을 추진하고, 대학등록금과 재단적립금의 적정화 등 대학재정운용의 불합리도 개선되어야 한다.

마지막으로 가장 중요한 것이 “조세개혁”이다. MB정부의 잘못된 부자감세 정책 등으로 인해 왜곡된 세제의 정상화와 세정개혁을 통해 조세부담률을 적정화함으로써 필요한 재정을 확보하고 동시에 재정건전성도 회복해야 한다.

특히 MB정부 들어 급락한 조세부담률(2007년 21.0%→2010년 19.3%)을 적정화 시키는 것이 중요한 과제이다. 국가 경쟁력 강화에 걸림돌이 되고 있는 저출산·고령화, 사회양극화 심화, 안보불안, 재정건전성 악화 등의 문제를 해결하고 성장동력의 확보를 위해서는 조세부담률을 적정 수준으로 회복시키는 것이 매우 절실하다. 세부담률 적정화는 부자감세의 철회와 세입기반의 확충 그리고 세정 개혁 등 세제와 세정의 정상화를 통해 달성할 수 있다. MB정부의 대표적 부자감세인 소득세·법인세 최고세율 인하를 철회하고, 재산보유과세 강화, 불요불급한 비과세·감면 축소가 필요하다.

단순 계산으로도 MB정부의 ‘2008년 세제개편(5년간 90조원 세입감소)’을 되돌릴 경우 연간 18조원이 세입이 증가하고, 국세수입의 15.8%(2009년, 31조원)에 달하고 있는 ’조세감면율‘을 2007년 수준(12.5%, 23조원)으로 축소 시 연간 6.5조원을 확보할 수 있다. 세무행정 과학화를 통한 음성탈루 소득에 대한 과세 강화 등 세정개혁 역시 빼 놓을 수 없는 과제이다.

MB정부 ‘2010~2014년 국가재정운용계획’에 따르더라도 연간 22조원~28조원의 수입이 자연적으로 증가한다. 성장에 따른 수입의 자연증가분을 보편적복지에 우선 투자하고, ‘재정․복지․조세 3대개혁’을 통해 추가재원을 확보한다면, 새로운 세목신설이나 세율인상, 국채발행 없이 민주당의 보편적복지 3+1 실현을 위한 연간 20조원이내의 재원은 충분히 확보될 것이다.

‘보편적복지’는 ‘재원조달의 문제’가 아니라 ‘정책의지의 문제’이다. 1년 예산이 1,800억 원에 불과했던 1967년 당시 박정희 대통령은 1년 예산의 24%에 달하는 예산을 경부고속도로 건설(총사업비 429억원)에 투입하였다. 이명박 대통령은 나라빚까지 급증시키며 4대강 사업에 3년간 22.2조원을 쏟아 붇고 있다.

민주당의 보편적복지는 1970년대 개발시대로부터 이어온 ‘재정운용의 패러다임’을 근본적으로 전환하는 것이다. 한정된 재원을 ‘물적자본’ 위주에서 ‘인적자본’ 위주로, ‘경제적지출’에서 ‘사회․복지지출’로 재정투자의 비중을 옮겨가는 것이다.

5. 민주당 보편적 복지 정책의 향후 추진방향

민주당의 ‘보편적 복지’ 정책은 앞으로 일자리복지, 주거복지 등으로 범위를 확대해 나갈 것이다. 일할 수 있는 사람에게 일자리를 제공하는 것이 최고의 복지이며, 국민 모두가 존엄성을 보장받고 인간다운 생활을 영위할 수 있도록 생계를 위한 기본적인 소득보장은 물론 의료․보육․ 교육․주거 등 사회 전반으로 복지서비스를 확충하는 것이 보편적복지의 완성이기 때문이다.

민주당이 지난 1월 발표한 ‘보편적복지 3+1’ 정책은 보편적복지 완성을 위한 ‘의지표명’이자 지향점을 밝힌 것이며, ‘기본틀’이라 할 수 있다. 앞으로도 더 다듬어서 수정· 보완해 나가면서 완성도를 높여 나가야 한다.

민주당은 당내 ‘보편적복지기획단(단장: 이용섭의원)’을 구성하였다. 현재 ‘기획단’ 주도로 외부연구용역 실시, 전문가 간담회, 토론회 및 공청회 개최 등을 통해 구체적인 실천방안과 재원조달 방안을 담은 ‘마스터플랜’을 만들어 가고 있다. 금년 7월중 용역결과와 치열한 논의 결과를 바탕으로 ‘민주당 보편적복지 마스터플랜’을 발표 할 수 있을 것이다.

민주당 정책위원회

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